敬淼春

(蘇州大學 社會學院，江蘇 蘇州 215123)

一、1936—1937年四川旱災情勢分析

中國因區(qū)域的差異性和自然條件的復雜性，災害發(fā)生十分頻繁。根據(jù)鄧云特《中國救荒史》統(tǒng)計，先秦時期發(fā)生災害102次，秦漢時期約375次，魏晉南北朝時期619次，隋唐時期515次，兩宋時期(含遼、西夏、金)874次，元朝513次，明清時期2 132次[1]49-50。但是我們要明確鄧云特先生所統(tǒng)計的數(shù)據(jù)可能遠遠少于實際數(shù)字，歷史上發(fā)生的災情次數(shù)遠不止于此。如此看來，中國可謂是一個“多災多難”的國度，立足于如此的國情，中國傳統(tǒng)社會的荒政也就“發(fā)達”起來。自先秦起，以“十二荒政”為代表的《周禮》顯示出政府已經(jīng)初步具備了荒政體系雛形，政府救災體系逐步走向正軌。秦漢以后的王朝在救災過程中，在西周以來荒政制度化傾向的基礎上，繼承《周禮》《管子》中的荒政措施，并有所發(fā)展，制度日趨完備，使荒政不斷走向程序化、制度化和法律化[2]14。而勘災作為荒政體系中“報災—勘災—救災”的固定程序，是政府采取救災措施的重要依據(jù)，是政府荒政體系的重要內容。

本文基于1936—1937年四川旱災后四川省各級政府勘災情況的系統(tǒng)考察，結合中國傳統(tǒng)社會時期政府勘災的主要特征，闡述了政府勘災體系在兼收傳統(tǒng)的同時逐漸走向近代化，進而試圖分析中國荒政體系中政府勘災體系的時代轉型。以1936—1937年為考察時段，以四川省作為考察區(qū)域，乃是基于兩方面的考量。

其一，在區(qū)域上，四川當時旱情嚴重，災情之緊急乃全國其他區(qū)域所未有，具有極強的代表性。根據(jù)鄧云特先生《中國救荒史》統(tǒng)計可知，上起殷商，下止民國二十六年(1937)，共計發(fā)生旱災1 074次，民國建立26年以來共發(fā)生旱災14次[1]50。公元1—19世紀，四川共發(fā)生30次旱災，每百年約發(fā)生1.7次[1]52。根據(jù)第二歷史檔案館對1917—1939年的旱災統(tǒng)計，僅22年間四川發(fā)生的大旱災已達4次之多，占民國建立26年來全國發(fā)生14次旱災的29%。從這些數(shù)據(jù)我們可以得知，進入20世紀以后，四川“迎來”了在時間與空間上一個旱災頻發(fā)的高峰段。據(jù)中國歷史第二檔案館對1917—1939年以來全國歷次重要災害的統(tǒng)計，民國二十年(1931)時旱災的破壞程度已進一步加深，災民已有衣食之憂，“宜賓璧山等處春旱，宜賓田土龜裂春收無望，璧山饑民掘取白泥為食”[3]1-6。1936—1937年的災情尤甚，旱災的發(fā)展范圍更廣、強度更大。民國二十五年(1936)四川巴縣發(fā)生大春荒，“蜀中連歲天災流行，民不聊生久矣。本年復逢春荒，哀鴻遍野，慘不忍睹，草根樹皮取食殆盡，于羅掘俱窮中，乃掘白泥為食，泥土入胃既不滋養(yǎng)又不消化，終至腹脹而死，徒飲鴆止渴，以求生于暫時，其可憫之情狀為何如耶”[3]1-6。民國二十六年，“自廿五年七月迄今，四川因天久不雨，致釀成極嚴重之旱災。災區(qū)之廣逾百余縣，災民達三千余萬，約占全省人口之半數(shù)，樹皮草根剝食殆盡，細土白泥亦以充饑。壯者散而之四方，老弱轉于溝壑流離失所，餓殍載道，傷心慘目匪可言喻，其嚴重情形，實為百余年來所見”[3]1-6。

其二，在時間上，此時間段乃抗戰(zhàn)爆發(fā)前期，四川即將成為全國抗戰(zhàn)的大后方、大基地，戰(zhàn)略地位凸顯。蔣介石曾在重慶發(fā)表《四川應做民族復興之根據(jù)地》演講，將四川定為民族復興的根據(jù)地。蔣介石還言：“我們本部十八省哪怕丟了十五省，只要川滇黔三省能夠鞏固無恙，一定可以戰(zhàn)勝任何的強敵，恢復一切的失地，復興國家，完成革命?！盵4]在抗戰(zhàn)中，四川提供了近350萬人的兵源，占全國同期實征1 405萬余人的五分之一。四川是抗戰(zhàn)大后方的中心，是戰(zhàn)時陪都所在地，為抗戰(zhàn)出錢出糧占全國之冠。“尤其是1938年10月以后，黃河、長江、珠江中下游產糧區(qū)被日軍占領，沿海被封鎖，全國糧食供應困難，前方將士和后方人民所需的糧食主要依靠四川供給?！盵5]152-157這些是與四川省大旱后的恢復發(fā)展分不開的，也離不開政府的災后勘查。

二、傳統(tǒng)時期政府勘災體系的主要特征

在傳統(tǒng)社會的荒政體系中，勘災是指官員查勘災情、確定受災分數(shù)的過程，其結果是朝廷蠲折賦稅、實施賑恤的主要依據(jù)，也是救災決策的重要參考。它事關國計民生，上關乎政府職能部門的運轉，下關乎災民的生死存亡。政府在勘查災情中扮演的角色十分重要，正因如此，歷朝歷代對于荒政極其重視，而勘災又是荒政體系的重中之重，是開展救荒的重要依據(jù)，通過唐代對災情程度的劃分可了解其勘災重要性。唐代發(fā)生災荒后，地方官必須向中央報告災情，再由中央或者地方政府委派官員巡視災區(qū)和主持救災工作。根據(jù)災情的輕重，救災的力度有詳細規(guī)定：“凡水旱蟲霜為災害，則有分數(shù)：十分損四以上，免租；損六以上，免租調；損七以上，課役俱免；若桑麻損盡者，各免調。若已役已輸者，聽免其來年?！盵6]從唐代的規(guī)定可以看出，受災程度不同，救災措施隨之不同，更加理解政府勘災體系的重要性。明清是我國封建社會的最后階段，是中國傳統(tǒng)社會的大總結階段，在荒政體系上更是如此?！霸诰葹膫浠牡确矫?，明清兩代都有較為詳備的制度”[2]24，故而要總結傳統(tǒng)時期政府勘災體系的主要特征，更當著眼于荒政體系發(fā)展日趨完備的明清時期。

(一) 勘災主體官僚化

中國傳統(tǒng)社會是一個官本位社會，以官為本，以官為貴，官僚作為政府勘災體系的主體，在勘災中占據(jù)著決定性地位并起主導作用。官員作為勘災的主體，在勘災中無疑具有雙刃劍的作用：一方面作為行政力量的代表，官員擁有統(tǒng)配資源、踏勘災情的巨大權力，可以快速有效地調動多方力量查驗災情；另一方面，官員自身以儒學為主的文化知識要素構成的單一性，導致其專業(yè)技能不足，不能契合勘查災情的實際形勢。

如西漢成帝鴻嘉四年，“水旱為災，關東流冗者眾，青、幽、冀部尤劇”，成帝接報后，“遣使者循行郡國”[7]318。使者來自于西漢朝廷內部的官員，這些使者官員到了災區(qū)后根據(jù)勘災的結果來作出對策：“被災害什四以上，民貲菜不滿三萬，勿出租賦?！盵7]318到了元代，官員仍然是勘災隊伍構成人員的主體，倘若地方官不能及時勘查和如實上報災情，將追究其責任：“諸郡縣災傷，過時而不申，或申不以實，及按治官不以時檢踏，皆罪之?！盵8]到了明代，明太祖朱元璋嚴令各級官員“當恤民”，從報災檢災到各種救濟均作出具體規(guī)定。如洪武十八年規(guī)定，凡有災荒而官司不報，則許本地百姓申訴，朝廷嚴格查處，“極刑不饒”，從而將官員作為勘災的主體，明確了官員在勘災體系中的重要作用和責任所在。洪武二十六年規(guī)定檢災(勘災)程序，進一步追加官員的主體責任：“凡各處田禾遇有水旱災傷，所在官司踏勘明白，具實奏聞。仍申合于上司，轉達戶部，立步具奏?！盵9]永樂二十二年，“令各處災傷，有按察司處，按察司委官。直隸處，巡按御史委官，會同踏勘”[9]。勘查災情的官員日益位高權重。發(fā)展到明中期以后，勘災之責主要由巡按來承擔[10]。到了清代，官員在勘災體系中的地位和責任進一步明確，而且居于主體責任的都是封疆大吏，地位更隆，“地方被災，督撫巡按即行詳查頃畝情形具奏”[11]。一方面是政府出于重視勘災的考量，另一方面反映出清代災害頻繁，已經(jīng)嚴重危害國計民生，政府通過加強官員在勘災體系的主體作用來表達對救災的重視。雍正五年(1727)規(guī)定：“沿河州縣，遇有被淹之處，令地方官會同河員，親歷確勘被淹情由，據(jù)實通報。如有隱匿民災者，照報災怠玩例議處；查報不實者，照溺職例議處?！盵11]乾隆十六年(1751)進一步規(guī)定：勘災人員只能由各受災地區(qū)最高長官總督和巡撫從地方的道、府、廳等中級行政長官中挑選委派，親赴受災地區(qū)，率災區(qū)州縣長官勘查災情，“不得徒委州縣”[12]。

從上述不難看出，在傳統(tǒng)社會時期，勘災作為救災的前提是十分重要的一項程序，而基于中國大一統(tǒng)的國家結構和中央集權的權力體制，居于勘災主體地位的無疑是各級政府和政府官員。官員作為勘災體系中人員構成的主體，是中國社會的必然選擇，是中國行政權力支配下社會的特定產物。

(二) 勘災方式簡單化

在傳統(tǒng)時期的勘災體系中，方式可以用簡單化概括。其簡單化具體表現(xiàn)在兩個方面，這兩個方面既是勘災工作的兩個短板，也可以說是中國傳統(tǒng)時期荒政體系所不得不面對的、對救荒起阻礙作用的兩個短板。

其一，由于災區(qū)與權力核心區(qū)在空間上相隔較遠，缺乏即時通信，耗時太久而貽誤時機。在歷史時期的中國，上至先秦，下到明清，縱使處于分裂時期，各個政權的管控范圍至少是今一省或數(shù)省范圍，更不必說長期處于大一統(tǒng)的時期。如果災情發(fā)生在京畿附近，地方災情上達朝廷更為迅速，朝廷能夠及時派員勘災，但是根據(jù)竺可楨先生對公元1—19世紀中國災荒在空間上的統(tǒng)計，可知河北發(fā)生災荒164次，山東118次，山西62次，河南173次，江蘇151次，江西75次，浙江104次，福建37次，湖北84次，湖南63次，陜西77次，甘肅33次，四川24次，廣東7次，云南25次，貴州5次[1]51。結合公元一世紀(兩漢之際)后政治核心區(qū)的轉移可知，政治中心整體上逐步從關中、中原地區(qū)轉移向北方地區(qū)。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，中國災荒的發(fā)生地區(qū)在空間上以南方地區(qū)居多，大都距離政治核心區(qū)較遠，而勘災、救災在乎時效，空間上的遠距離決定了報災及勘災的耗時性、困難性。以報災為例，災荒發(fā)生之后，民間往往秋訴夏澇，冬訴秋旱，報災總在收獲之后，政府難以核實，以致“拒之則不可，聽之則難信”。宋太宗淳化二年規(guī)定：“詔荊湖、江、淮、兩浙、四川、嶺南管內州縣訴水旱，夏以四月三十日，秋以八月三十日為限。自此遂為定制。”[13]我們可以看出空間上的遠距離會導致上報災情的延遲，時間的延遲又會引起災情的變化，災情變化進而影響政治核心區(qū)對勘災和救災的決策工作。這點同樣適用于政府的勘災工作，政府勘災后須將災區(qū)信息匯總上報朝廷，以供其決策，然而空間上相隔較遠這一不可抗因素終會影響救災的時效性。

其二，勘災方式程序僵化，缺乏靈活。隨著荒政體系的完善，荒政呈現(xiàn)出制度化、程序化、法律化?；恼w系的完善可以說是形成一個救荒的應急響應機制，能夠在第一時間啟動救災工作，將災害造成的損失降到最低。但程序的完善并不一定意味著效率的提高，荒政體系逐漸程序化后，報災—勘災—救災成為機械而絕對化的程序，災區(qū)的地方官員往往“固守成法”而不及時勘災，不敢承擔風險而相機決斷，“其遇兇荒水旱，民餓莩相枕藉，茍上無賑貸之令，雖良有司亦坐守鍵閉，不敢發(fā)升合以拯其下”[14]。只能上報災情之后等待朝廷派員勘災，又因為缺乏即時通信能力和空間距離的制約，等走完荒政體系的法定程序，最佳的勘災、救災時機已錯過，可以說程序機械化、絕對化制約了勘災的高效率和靈活性。

對于當時荒政體系的程序僵化，有人言道：“嘗見往時州縣賑濟，動以文法為拘，后患為慮。部院之命未下，則撫按不敢行；監(jiān)司之命一行，則府縣不敢拂。不知救荒如救焚，隨便有功，惟速乃濟。民命懸如旦夕，顧乃文法之拘，欲民之無死亡，不可得也。朝廷雖捐百萬之財，有何補哉？”[15]159等到了清朝乾隆年間，為了加強勘災的時效性，朝廷根據(jù)當時的條件制定了最快的勘災方法。乾隆五年定為“按限勘明”，使勘災期限的制度用語更加精準和貼切，符合實際，“勘災限期定以四十日為限，將限一月內察明句，改為按限勘明”[11]。修正后的制度更具機動性及靈活性，勘災進程更為便捷。

(三) 勘災內容固定化

中國傳統(tǒng)社會是一個農業(yè)為主體的社會，政府以農立國，政府的運轉主要依靠農業(yè)土地稅、人頭稅為主體的財政體系的支撐，故而政府的勘災內容主要涉及農業(yè)領域；而且由于中國兩千多年來農本思想固化，勘災內容逐漸固定化。政府對于農業(yè)領域的勘查，踏勘核實只涉及被災人戶姓名、田地頃畝、房屋、耕牛等基本情況以及該征稅糧數(shù)目，出于這樣的考慮是為災后朝廷蠲折賦稅、實施賑恤提供依據(jù)，并防止地方官虛報災傷、弄虛作假，以權謀私、滋生貪腐。

明朝洪武二十六年規(guī)定檢災(勘災)程序：“凡各處田禾遇有水旱災傷，所在官司踏勘明白，具實奏聞。仍申合于上司，轉達戶部，立步具奏。差官前往災所覆踏是實，將被災人戶姓名、田地頃畝、該征稅糧數(shù)目，造冊繳報。本部立案開寫災傷緣由，具奏。”[9]朱元璋將田禾等農業(yè)要素列為勘災的主要內容，還囊括了人戶姓名、田地面積數(shù)、稅負數(shù)額等，以登記造冊的方式文本化，進而上奏朝廷。

到了清代，勘災內容仍以農業(yè)為主，但是更加細致、公平。政府勘災重點考察農業(yè)領域，進而政府的救災也當以農業(yè)為主。隨著時代的發(fā)展和各種“潛規(guī)則”的出現(xiàn)，許多地方上的權貴勢力利用政府勘災之機，謊報災情，以圖謀政府救助。這種不良現(xiàn)象逐漸引起了政府的重視，到了乾隆十二年十二月議準：“查災賑雖按畝計算，但未經(jīng)升科之地，不能按畝報災，而實有被災戶口，無業(yè)貧民者亦令查明一體賑恤，并不在地畝有無?！盵16]后來對田土的勘查更加細化，體現(xiàn)了政府對農業(yè)的重視：“曉諭各災戶，將被災田畝，自用竹簽，插立田界，開注號段畝分姓名?！盵15]744這就保證了政府勘災的公平性，保障了下層民眾的利益，更加穩(wěn)固農業(yè)社會和國家的長治久安。

傳統(tǒng)時期政府勘查因為受到知識水平和技術條件的限制，在勘災內容固定化的同時，對固定內容的勘災還停留在定量分析階段，勘災流于表象，災情信息大都粗陋凌亂、不夠細致，進而導致決策層缺乏對災情的系統(tǒng)分析，影響到后續(xù)的救災工作。

三、近代以來政府勘災體系的新變化

近代國家在救荒中承擔的責任和扮演的角色亦是其建立合法統(tǒng)治秩序的根基，故政府在救荒中毫無疑問占據(jù)著主導，具有不可推卸的責任。政府理所當然地在荒政的法定程序——勘災中占據(jù)著主導，但是這樣的政府主導不同于傳統(tǒng)時期的“大政府、小社會”模式下政府包攬一切，決定一切，而是政府與社會溝通協(xié)調，政府統(tǒng)籌全局，社會負責專門業(yè)務，二者充分利用自身條件發(fā)揮優(yōu)勢。

(一) 勘災主體多元化

近代以來，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的行政模式對人們有著深刻的影響，政府仍具有配置資源的巨大權力，另一方面政府開始具有近代國家的職能，如科技、防災等職能逐步明確，各項專門性人才納入政府體系。立足于這樣的時代背景和國情形勢，雖然在勘災的人員構成上不再是純粹官僚化，但是政府仍然居于主體地位，進而輔之以專門人才。政府在勘災體系中仍然扮演著統(tǒng)籌全局、協(xié)調各方的角色。

1936—1937年四川發(fā)生大旱災后，時任四川省政府主席劉湘親自作出批示，要查驗災區(qū)災情輕重：“縣長覽：查水旱災各縣，經(jīng)本府派員會同各該縣長依照勘報災款規(guī)程復勘報核在案，關于各該縣災情重輕，如何設法救濟……仰將復勘災情，迅速具報候核，勿得宕延，致失時效為要，主席劉湘世民印?！盵17]在這份電報中，可以分析出當時勘災仍以政府為主體，由省政府派員會同地方官員勘查災情，但是劉湘所說的“派員”具有了很大的靈活性，按照習慣理解，派員應當是派遣行政官員，但也可以是省府專門負責勘災工作的業(yè)務人員。我們可以從當時四川省政府派出的勘災人員發(fā)回的災情電報來論證?！拔瘑T于六月八日馳抵廣漢，立即會同縣長克日督率區(qū)長技士，親赴各區(qū)，實地復勘，逐一詳查，計共查勘三日?！盵18]4-6這里的“技士”是具備勘災技能的專門性人才，而且屬于政府管控，由政府調配，更加明確了政府統(tǒng)籌全局、專業(yè)人才參與勘災的角色。“本府一面順應人民請求，禁屠祈雨，并排農業(yè)技士觀天性，分赴各地實際調查災況。”[18]4-6

在勘災體系中，也應當看到非官方人員的重要作用。在傳統(tǒng)時期的荒政體系中，非官方人員扮演了重要角色，但是主要體現(xiàn)在救災方面，勘災之時政府與之溝通聯(lián)系不強。近代以來，傳統(tǒng)的行政模式還留有痕跡，所謂“皇權不下縣”的社會結構仍很穩(wěn)固，在行政權力難以滲入的基層社會，非官方人員如地方士紳則發(fā)揮著重要作用。災害發(fā)生后，許多政府來不及顧及之處，大都由災害發(fā)生地的士紳扮演了政府的角色。1914年四川發(fā)生旱災后，許多縣區(qū)信息不通，倉儲不足，鹽亭縣士紳王用楫等自行勘災救濟，得到了時任巡按使的關切，進而推廣“通令各屬查報在案，該紳等熱心桑梓應集合地方紳富，各破私囊共籌救濟良策以期有備無患，是所至望，切切為批”[19]。

(二)勘災方式科學化

勘災方式的科學化主要體現(xiàn)在三個方面：一為勘災信息的上傳下達逐漸科學化，運用當時先進的通訊工具以保證勘災的時效性；二為新式交通基礎設施的建設極大改善了跨區(qū)域長途空間距離給勘災工作帶來的阻礙；三為具體的勘災工作方式科學化，運用科學手段勘災、查災和驗災。

其一，隨著無線電、電磁技術的引入，電報、電信技術成為當時的即時通訊。相比傳統(tǒng)時期依靠人力傳遞信息，其速度不可謂不快，效率不可謂不高。1936年四川大旱之后，民國二十五年九月二十八日，四川省府主席劉湘下令各級政府開展勘災工作，十月十九日，時隔21天地方政府就給省府呈報了詳細的勘災信息——《呈復奉令會勘縣屬各區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)曾受旱災確實情形案》[20]。這里的21天不是從上報災情到等到政府派員勘災的間隔期，而是上報災情后到勘災工作完成的間隔期，雖然耗時20多天，但是相比于傳統(tǒng)時期已經(jīng)有很大的進步。除政府的勘查災情外，在大旱災下許多報刊紛紛開辟專欄與特輯關注災情，極大地改善了傳統(tǒng)社會時期大災后信息傳播的延遲性、滯后性和不透明性，提高了各方力量在災害面前的行動效率，如《四川災情專欄：四川旱災之悲慘報告》《各省災情續(xù)志》《各縣之旱災》《四川經(jīng)濟：川災特輯》等。報道四川旱災的刊物很多，視角與關注領域亦有所不同，但是都集中于報道四川旱災，一改傳統(tǒng)時期信息不暢的弊病。

其二，新式交通設施的建設極大解決了跨區(qū)域長距離給勘查帶來的困難。有學者曾言：“最能象征十九世紀全球性轉變的東西，就是鐵路了?！盵21]20世紀30年代以后，中國鐵路聯(lián)運與鐵路運輸事業(yè)快速發(fā)展，“國內聯(lián)運旅客人數(shù)呈快速上升，1930年為82 360人，1931年上升到266 029人，增加了3.26倍”[22]。交通條件的改善對政府勘災作出了重大貢獻，地方災區(qū)上傳災情后，上級相關職能部門派員踏勘災情時，乘鐵路可快速抵達災區(qū)，提高勘災效率。在近代時期，鐵路建設剛剛起步，鐵路難抵許多偏遠地區(qū)和基層地區(qū)，但是各大區(qū)域中心之間交通條件的改善突破了原有空間距離對勘災的限制，在勘災方面具有卓遠的意義。

其三，勘災主體的多元化，勘災專業(yè)性人才的增多，勘災方式的科學化，包括勘災理念、勘災設備的科學化，最終體現(xiàn)在勘災的結果上。1936—1937年四川旱災勘察工作運用了氣象學、地理學等諸多知識，根據(jù)氣象、地理等知識體系來考察災情，勘災人員運用科學方法來判定、分析災情，“縣屬土質不等，地勢高低不一，堰水衰旺各別，局部遍災，仍甚嚴重”[23]21-22，“前經(jīng)技士查勘屬實者，如第二區(qū)小漢鎮(zhèn)所屬沿河兩岸，連山鎮(zhèn)所屬石門堰，嘉池堰，新興鎮(zhèn)所屬四道橋柑子園，和興鎮(zhèn)所屬秦家渡，第三區(qū)永豐鎮(zhèn)所屬李家堰，興隆鎮(zhèn)所屬紅花堰東禪寺，金輪鎮(zhèn)所屬沿河兩岸，或系堰水不足或系地勢高燥，或系土質過劣，或系無右塘堰。均水量缺乏栽插僅及十分之六，田中作物，且不暢茂”[23]21-22。從勘災得出的結果不難看出，勘災不再流于表象，更加科學化系統(tǒng)化，數(shù)據(jù)更具說服力。

(三) 勘災內容多面化

近代以來，新興產業(yè)蓬勃發(fā)展，但是農業(yè)為主的產業(yè)結構并未改變，故而勘災的內容仍以農業(yè)為主，但是以農業(yè)為主不是傳統(tǒng)時期的勘災內容固定化。以農為主不同于傳統(tǒng)社會以農為本，以農為本更側重于政治領域的考量，是國家層面的意識形態(tài)產物，是傳統(tǒng)時期政府的統(tǒng)治理念。近代以來，中國引入西方政府職能體系，政府職能逐漸完善，涉及經(jīng)濟、文教、軍事、外事、衛(wèi)生等，農業(yè)領域作為經(jīng)濟職能部門的管理范圍，以農為主更側重于經(jīng)濟領域的考量，是國家政府職能的要求，是近代時期政府部門職能完善、健全的產物。故而勘災內容更加多面化，其多面化在于一體多面，農業(yè)為體，對農業(yè)中或農業(yè)外的各個面都詳細勘查，不再拘泥于傳統(tǒng)時期的田畝、人口、稅負等領域。我們可以從四川旱災發(fā)生后四川省政府派員到災區(qū)勘災，要求特派員重點勘查的災情來了解勘災的內容：“特派李春團為該縣勘災委員會會同該縣長，親赴災區(qū)切實履勘，務將被災地區(qū)面積，收獲分數(shù)，及非賑不能自存之災民數(shù)目，并自救能力如何，詳實會呈一案。”[18]4-6從電報內容可知，勘災內容包括災區(qū)面積、收獲分數(shù)、災民狀況以及災民受災自救能力，乍看與傳統(tǒng)時期的勘災內容并無不同，但是從電報中我們可以知道災區(qū)已經(jīng)成立有專門勘災的委員會，且要求勘災務必詳細，不難看出政府勘災在內容上逐漸多面化。

首先，對農作物勘查多面化。“技士”在勘災的同時，還扮演著未雨綢繆的角色。四川工程師考察團曾于旱災前調查四川省農產品產量，得出四川省每畝水田均可產稻二石以上，種麥之旱田，每畝約產一石五斗，至山地旱地所產之玉蜀黍、粟、高粱等每畝最多產量亦只一石五斗，甘蔗則每畝少至一石。政府勘災內容的最大轉變就是對農作物的考察多面化、細致化，不再像傳統(tǒng)時期勘災以田畝收成為主那樣籠統(tǒng)、模糊。

其次，對受災區(qū)勘查多面化。傳統(tǒng)時期的政府勘災體系由于受到技術條件的制約，對受災區(qū)受災程度的勘查經(jīng)常模糊化，總以大范圍地區(qū)以概之，缺乏系統(tǒng)全面的分析，難以真正做到區(qū)分輕重緩急。到了近代時期，政府勘查受災地區(qū)更加細致化。以四川巴縣災后勘查為例，巴縣自民國二十五年入秋以來久旱不雨，小春時的收獲僅有三成，可播種耕地則不足一成，被災耕地共達49萬余畝，約占全部耕地八成，災民達11萬余戶62萬余人，占全縣戶口約七成，現(xiàn)存糧食計有谷15萬石、雜糧8萬石，僅足敷全縣四旬之糧。這樣的勘災分析更加具體、細致，對于后續(xù)將展開的救災工作具有很強的針對性和指導性，使救災工作立足于勘災工作，救災工作能夠做到有的放矢。巴縣的勘災不是個案，在全國是有普遍意義。1920年10月北洋政府當時就組織了“國際統(tǒng)一救災總會”，南京國民政府后來又成立振務處，勘災、救災體系日趨完善。其他地區(qū)的勘災也呈現(xiàn)出細致化、系統(tǒng)化特征，例如：“彭山總計被災地面1 478方里，以較全縣地面，即占十分之八以上，至被災人數(shù)共計8鎮(zhèn)鄉(xiāng)183保，被災達19 506戶，男女共96 771人，占全縣人口十分之七以上。銅梁受災面積為2 134方公里，災民人口達302 271人，現(xiàn)存糧食則僅33 569公石?！盵24]

后來四川省政府進一步統(tǒng)計災情信息得出：一等災26縣，災民5 727 806人；二等災46縣，災民達12 977 760人；三等災69縣，災民11 483 913人；合計受災141縣，災民30 189 479人[25]。對于輕重災區(qū)的劃分，是定量、定性分析災區(qū)受災的多個方面后作出的判斷。

勘災內容的多面化是政府勘災體系近代轉變的重要內容。作為政府勘災工作的直接落腳點，由傳統(tǒng)時期以農為本的勘災內容逐漸演變?yōu)榻鷷r期勘災內容多面化，它集中反映政府勘災體系在近代的轉型。正是因為勘災理念的轉變，勘災人員構成的變化，勘災方式的進步，才造就了最終勘災內容的多面化。

四、余論

本文基于1936—1937年四川政府勘查旱災，進而考察政府勘災體系的近代轉型。從先秦到傳統(tǒng)社會的經(jīng)驗大總結時期——明清時期，中國的荒政體系日趨完善，荒政體系的法定程序——政府勘災體系逐漸完備，呈現(xiàn)勘查人員以官員為主、勘查方式以實調為主、勘查內容以農為本三大特征。政府勘災體系在為救災提供依據(jù)的同時，也有其弊端。近代以來，隨著時代的進步，技術條件的成熟與政治權力的下移，政府勘災體系逐步出現(xiàn)了一些新特征，主要體現(xiàn)在如下三個方面。

其一，政府主導，多方參與。傳統(tǒng)社會時期，由于中國大一統(tǒng)和中央集權制的國家權力模式，政府是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的關鍵力量，在大災面前政府無疑應當承擔起支持救災工作的責任，同時輔之以地方士紳和富人力量，但是當時的士紳和富人力量的參與程度及參與層面很低，頂多在民間賑濟方面有所建樹，政府仍然居于主導性地位，起決定作用。近代以來政府勘災體系逐步實現(xiàn)近代轉型，但并不是變政府為非政府，而是在明確政府主體責任的前提下完善政府職能部門，加強政府勘災職能的建設，多培養(yǎng)勘災專門人才，增強政府勘災的科學性、準確性。逐步建立起政府主導、多方參與的格局，政府統(tǒng)籌全局，多方專業(yè)性力量具體負責，實現(xiàn)政府勘災主體的近代轉型。

其二，繼承傳統(tǒng)，與時俱進。傳統(tǒng)社會時期，由于中國地理單元復雜，國土范圍遼闊，通訊條件差，勘災耗時頗久，經(jīng)常錯過救災最佳時機，但是這并非勘災體系本身所有，而是受限于技術條件的不成熟。近代以來，在繼承傳統(tǒng)政府勘災體系的流程后，又將近代報刊媒體、交通與電信技術充分運用到勘災體系中，堅持與時俱進，提高了勘災的時效性，實現(xiàn)政府勘災方式的近代轉型。

其三，標本兼查，統(tǒng)籌兼顧。中國傳統(tǒng)社會是一個農業(yè)社會，農業(yè)是國家統(tǒng)治的根基，是關乎政權生死存亡、民眾生存發(fā)展的經(jīng)濟第一產業(yè)。傳統(tǒng)社會時期，政府作為勘災的主體，勘災所選定的內容是基于考慮王朝政權統(tǒng)治的長治久安，主要囊括土地、人口、糧稅。之所以選定此三者，一方面是由中國農業(yè)社會形態(tài)所決定的，農民在國家里是大多數(shù)，也是受災的主要群體，不勘農則天下難安；另一方面是中國傳統(tǒng)社會時期的財政體制所決定的，政府的運轉依靠農業(yè)稅為主的財政支撐，無農便無稅，無稅何以立國。近代以來，農業(yè)仍為國家的基礎性產業(yè)，中國仍然是一個農業(yè)大國，但是農業(yè)為本的治國方針發(fā)生了變化，多種產業(yè)并舉成為經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)。在新的形勢下，政府勘災所選擇的內容更偏向于經(jīng)濟，出于政治考量的勘災工作逐漸退居次位，政府勘災體系所選擇的勘災內容漸趨多面化，不再以固定內容為勘查對象，凡受災危害到民眾利益、社會安定、國家發(fā)展者皆要查，進而做到標本兼查，統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)政府勘災內容的近代轉型。

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