國 暉

(長沙學院經濟與管理學院，湖南 長沙 410022)

黨的十九大明確提出“全面實施績效管理”，緊緊圍繞提升財政資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預算管理、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，注重成本效益分析，關注支出結果和政策目標實現(xiàn)的程度。強化績效目標管理，建立預算安排與績效目標，資金使用效果掛鉤的激勵約束機制。推動績效評價提質擴圍，提升公共服務質量和水平，提高人民滿意度。

財政支出績效評價是財政部門和資金使用單位運用科學合理的評價指標和標準，對財政支出的效益進行的客觀評價。

我國的公辦高校，由政府主辦，靠政府監(jiān)管運行，不以盈利為目的，為社會公益事業(yè)提供服務的組織，按現(xiàn)有的事業(yè)單位分類屬于公益二類。其主要收入來源為財政撥款(生均撥款)和一部分學雜費等非稅收入，后者一般納入財政專戶管理，屬于全額撥款事業(yè)單位性質。為確保高校等事業(yè)單位的良性發(fā)展，規(guī)范高校的各項事業(yè)支出，科學評價財政支出的效益，有必要建立和完善科學的財政支出績效評價體系，探索出既要符合國家財政績效評價的基本原則，又要符合高校發(fā)展實際的獨有績效評價體系，成為現(xiàn)實必要。

一 高校財政支出績效評價的意義

在全面績效管理的大背景下，加強高校財政支出績效評價顯得尤為重要。通過構建高校財政支出績效評價體系和設置相關的評價指標，運用科學合理的評價方法，對高校各類支出的科學性、合理性和管理水平進行評價，進一步明確財政資金的使用所產生的經濟、社會和環(huán)境效益，提高財政資金使用的透明度，其意義體現(xiàn)在：

首先，科學合理的財政支出績效評價體系可以幫助高校建立完善的預算管理制度，輔助高校提高整體財務管理水平，提高預算編制的合理性和科學性以及執(zhí)行的嚴肅性。

其次，財政支出績效管理可以有效糾正以往只注重財政資金分配而不關注資金使用效益和效果的觀念，樹立財事匹配的機制，提高科研資金和專項資金的使用合理性和有效性。

再次，全面的績效管理可以幫助高校改善資金分配的有效性，根據(jù)績效評價成果，可以優(yōu)先安排資金使用效率高的部門和教師，讓有限的財政資金發(fā)揮應有的作用。

最后，全面的績效評價可以提高財政支出公開的透明度，防止資金分配和使用環(huán)節(jié)的暗箱操作，鋪張浪費，從根本上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二 目前高校開展財政支出績效評價過程中存在的問題

我國高校作為準公共部門，國家通過預算的方式給其提供教育資金，高校作為非營利性單位，也通過預算的方式將資金分配給校內各個部門和項目。高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制年度收支計劃，其預算管理只限于年度預算，沒有與高校發(fā)展戰(zhàn)略相匹配的中長期預算，預算內容也沒有涵蓋資本支出部分，很難將高校的業(yè)務活動、籌資活動、資金運用進行統(tǒng)籌安排。另外，目前的財政支出績效評價體系是針對政府部門設置的，高校有其自身發(fā)展規(guī)律，尤其是科研和教學的規(guī)劃和發(fā)展尤其自身的特點。與財政政部門的要求相比較，當前高校開展財政支出績效評價，存在如下需要解決的問題：

(一)財政支出績效評價目標不一致性

十八大以來，政府加強了財政資金的使用效益的評價，尤其是從2014年實行國庫集中支付制度以來，財政部門越來越重視“預算執(zhí)行率”，從高校角度看，高校普遍追求的是教學和科研方面的產出，關心的是高水平的學科建設、科研成果和學術論文，服務于地方經濟社會發(fā)展。而教學、科研和服務經濟社會發(fā)展不是以財務的年度周期來評價產出的，導致財政部門的資金投入和高校的產出評價周期不一致，從而影響到評價目標的不一致。

(二)高校財政資金績效評價與預算撥款制度銜接不一致

高校實行的是生均撥款制度，學校每年僅對可預見的總收入(生均撥款和納入財政專戶管理的事業(yè)收入)進行分配，還有來自上級政府部門的專項撥款。學校根據(jù)各單位本年的實際工作進行分配，并未考慮上年度的預算執(zhí)行情況，預算執(zhí)行的好壞并不影響本年的預算數(shù)，助長了“只管要錢”的風氣，高校的財政資金績效評價淪為一種形式，并未產生實際作用。

(三)財政支出績效評價體系與高校內部績效考核體系不一致

現(xiàn)行的財政支出績效評價體系是以績效自評為向導，以產出指標、效益指標和滿意度指標進行考核。產出指標中確立的數(shù)量、質量、時效等指標量化不足；效益指標中的經濟、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響等基本不存在量化指標。與高校實際的投入與產出不一致，導致在做預算設置自評指標時無法真實客觀地體現(xiàn)高校特點，指標虛設，績效評價工作也就無法發(fā)揮應有的作用。

(四)績效評價指標設置與政府部門不一致，缺乏科學性

高?？冃е笜嗽O定難度較大。一是高校的職能決定的，高校的職能是教書育人、科學研究、文化傳承和社會服務，作為準公共部門，其產出很難進行直接的定量分析。二是在目前的財政撥款模式下，績效評價僅針對項目經費，在項目支出中，除了基建維修類產出的效果比較直觀外，其他如學科建設、教學、科研、師資隊伍建設等，專業(yè)性強，個性化明顯，往往無法考核或者說無法精細考核，還有就是上級政府的各項專項補助，教師的各項縱向科研經費，都是帶有專門用途的，周期一般較長，其成果很難用量化指標去衡量。其績效指標只能由項目負責人自己擬定，必然導致指標設置缺乏科學性。

(五)當前高校財務會計制度無法滿足績效評價的要求

我國高校的財務會計核算實行的是收入實現(xiàn)制，無法體現(xiàn)權責發(fā)生制，例如有的項目支出，實施期跨若干財政年度，前幾年屬于準備階段，無經費支出，項目支出績效評價時顯示預算執(zhí)行進度為零，無法體現(xiàn)經費支出與項目進度。

三 改進和完善高校財政支出績效評價體系

(一)引入權責發(fā)生制的會計確認原則

在權責發(fā)生制的基礎上進行高校的收支核算，高校的財務報告就能全面地反映各個會計期間的財務狀況和高等教育勞務成本，高校會計報告將更加完整，便于進行績效評價。

(二)探索和制定符合高校特點的財政支出績效評價體系

現(xiàn)行的政府財政支出績效考核評價體系適用面廣泛，涵蓋各行各業(yè)。但是高校的建設和發(fā)展有其特殊性，其產出為教學、科研和服務經濟社會發(fā)展，既有實物的產出，也有“智慧”的產出，既有自然科學的成果，又有社會科學的產物。因此各級財政部門和高校，要制定出適合自身發(fā)展的績效評價體系，形成目標明確、指標清晰的績效考核指標，不能完全參照政府部門制定的財政支出績效考核評價體系。

(三)加強高?？冃гu價工作制度建設

在過去實際評價工作中，高校各部門都認為財政支出績效評價是財務部門的職責，分配工作很困難，或者配合不積極，學校領導簽發(fā)工作任務時也是直接劃給財務部門，這完全是對績效評價目標和作用不了解的原因。因此學校內部應建立績效評價領導小組，考核工作要進行專業(yè)分工，責任明確，誰使用誰設置指標誰自評，各職能部門要指定專人負責，形成專業(yè)的團隊，財務部門應整個評價工作中協(xié)調、業(yè)務指導、檢查督促、匯總的作用。職能部門的主要領導和項目負責人要實時把控財政資金的投入產出和資金使用效益，把控預算執(zhí)行進度。高校要形成預算編制、指標設置、考評、執(zhí)行等完整的流程和制度，讓該項工作制度化，常態(tài)化。

(四)建立以績效考評為導向的預算撥款機制

目前各高校的主要資金來源為生均撥款，要合理、有效利用有限的財政資金，必須建立資金使用績效評價體系，并以此作為預算分配的依據(jù)。在績效考核目標明確、指標體系完善的前提下，各高校應建立相關預算執(zhí)行管理的制度，增強預算在各職能部門經濟活動中的主體地位，以財政支出績效評價結果為年度預算撥款的主要依據(jù)，制定獎懲機制。

新形勢下，高校的發(fā)展逐步進入轉型期，由過去加強基礎設施建設和教學科研基本投入為主，逐步轉到教學質量的提升、科研水平的提升、師資隊伍水平的提升、社會服務水平的提升。預算撥款也要從過去“投多少”到“怎么投”轉變，徹底轉變財政投入吃“大鍋飯”的問題，徹底轉變只注重項目申請，不關注項目進展和成果的考核模式。對于高校的教學和科研成果的考核，也必須結合財政支出績效評價體系統(tǒng)籌考慮。對于現(xiàn)有的高校財政支出績效評價方法，要不斷的探索和研究，使之更具科學性和合理性，從制度上成為提供高?！半p一流”建設的決策依據(jù)。