岳凱敏

（河南警察學(xué)院 治安系，河南 鄭州 450046）

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入習(xí)近平總書(shū)記所提出的“新常態(tài)”發(fā)展階段，許多潛在的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)逐漸凸顯，中國(guó)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定和社會(huì)公共安全面臨著諸多挑戰(zhàn)。正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的：“公共安全連著千家萬(wàn)戶，確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，要牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念，自覺(jué)把維護(hù)公共安全放在維護(hù)最廣大人民根本利益中來(lái)認(rèn)識(shí)，扎實(shí)做好公共安全工作，努力為人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)?！盵1]因此，針對(duì)新常態(tài)背景下公共安全領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究和實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練，構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的公共安全防控體系勢(shì)在必行。

同時(shí)，我們還必須清醒地認(rèn)識(shí)到，從反恐維穩(wěn)和維護(hù)公共安全的角度來(lái)講，我們對(duì)小城鎮(zhèn)的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而這也是我們整個(gè)公共安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)中比較薄弱的環(huán)節(jié)。因此，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)立體化公共安全體系構(gòu)建研究同樣具有重要意義和價(jià)值。

一、概念厘清

（一）小城鎮(zhèn)

2000年7月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中明確了“小城鎮(zhèn)”的定義，即“國(guó)家批準(zhǔn)的建制鎮(zhèn)，包括縣（市）政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)”。但根據(jù)實(shí)際研究范圍，本文中的“小城鎮(zhèn)”指城鎮(zhèn)范疇中規(guī)模較小、人口少于20萬(wàn)的小城市（縣級(jí)市）和建制鎮(zhèn)。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，我國(guó)小城鎮(zhèn)的數(shù)量日益增多，小城鎮(zhèn)人口也大幅度增加。河南城市發(fā)展藍(lán)皮書(shū)報(bào)告顯示：近5年來(lái)，河南省每年約有200萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。截至2016年年底，全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到48.45%，比2015年提高1.6個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)到2017年年底，河南常住人口城鎮(zhèn)化率將突破50%，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村型社會(huì)向城市型社會(huì)的歷史性轉(zhuǎn)變[3]。這些轉(zhuǎn)變自然會(huì)帶來(lái)社會(huì)公共安全形勢(shì)的變化，因此，對(duì)小城鎮(zhèn)公共安全體系進(jìn)行研究非常必要。

（二）新常態(tài)

“新”就是有異于舊質(zhì)，“常態(tài)”就是固有的狀態(tài)。新常態(tài)就是不同以往的、相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。這是一種趨勢(shì)性、不可逆的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入一個(gè)與過(guò)去三十多年高速增長(zhǎng)期不同的新階段。習(xí)近平總書(shū)記第一次提及“新常態(tài)”是在2014年5月考察河南的行程中。當(dāng)時(shí)，他說(shuō)：“中國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。”[4]“新常態(tài)”是對(duì)中國(guó)國(guó)情的全新揭示，主要特點(diǎn)有：一是速度，從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)；二是結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)；三是動(dòng)力，從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。這種新常態(tài)的價(jià)值指向是國(guó)民生活質(zhì)量提高，老百姓的“獲得感”提升，就業(yè)穩(wěn)，價(jià)格穩(wěn)，民生保障更完善。

但是我們也看到，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)矛盾時(shí)有激化，群體性事件、暴力恐怖事件、各類突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，也是我們現(xiàn)在所面臨的社會(huì)大環(huán)境。因此，關(guān)注公共安全，關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定和諧是“新常態(tài)”下的必然要求。

（三）立體化公共安全體系

“公共安全連著千家萬(wàn)戶，確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。要牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念，自覺(jué)把維護(hù)公共安全放在維護(hù)最廣大人民根本利益中來(lái)認(rèn)識(shí)，扎實(shí)做好公共安全工作，努力為人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)?！盵5]這是習(xí)近平總書(shū)記在2015年中共中央政治局就健全公共安全體系進(jìn)行第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)所強(qiáng)調(diào)的，充分證明了建立立體化公共安全體系的重要性。

本文研究的公共安全是指公眾享有安全和諧的生活和工作環(huán)境以及良好的社會(huì)秩序，同時(shí)，公眾的生命財(cái)產(chǎn)、身心健康、民主權(quán)利和自我發(fā)展都能有安全的保障，能夠最大限度地避免各種傷害。危害公共安全的因素包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等。相應(yīng)地，公共安全體系就是指以保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)安定有序和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的持續(xù)運(yùn)行為核心目標(biāo)的保障體系，預(yù)防和減災(zāi)是構(gòu)成公共安全體系的基本要素。立體化公共安全體系的構(gòu)建應(yīng)該在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以政府各責(zé)任部門(mén)為主體，動(dòng)員各方面的力量共同參與，各負(fù)其責(zé)、各盡所能。正如表1所列，立體化公共安全體系是在政府領(lǐng)導(dǎo)的多元主體合作下，通過(guò)全面系統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)搜集和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段的支持下形成的維護(hù)社會(huì)治安的社會(huì)合力。與傳統(tǒng)公共安全體系相比，立體化公共安全體系有其自身的特點(diǎn)，二者的比較見(jiàn)表1。

表1 立體化公共安全體系與傳統(tǒng)公共安全體系特征比較

由于研究范圍所限，本文僅就以公安機(jī)關(guān)為主要責(zé)任機(jī)關(guān)的社會(huì)治安安全體系進(jìn)行研究。因此，本文所謂立體化公共安全體系是指在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以公安機(jī)關(guān)為主體，動(dòng)員各方面的力量共同參與，各負(fù)其責(zé)、各盡所能，多元主體通力合作，通過(guò)全面系統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)搜集和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段的支持下形成的維護(hù)社會(huì)治安的社會(huì)合力。

二、構(gòu)建小城鎮(zhèn)公共安全體系的現(xiàn)實(shí)性及必要性

（一）提升小城鎮(zhèn)公共安全體系建設(shè)的必要性

現(xiàn)階段，隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的形成，城市現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，全國(guó)各地小城鎮(zhèn)的建設(shè)步伐都在不斷加快，隨之而來(lái)的小城鎮(zhèn)公共安全問(wèn)題也必然日益凸顯。例如：隨著河南省中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)走向深入，城鎮(zhèn)化率不斷提升，三化協(xié)調(diào)發(fā)展①把加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)，努力促進(jìn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展——這是河南省提出的做好經(jīng)濟(jì)工作必須把握好的六個(gè)原則之一。不斷推進(jìn)，河南必將經(jīng)歷更深刻的變革，相應(yīng)的公共安全形勢(shì)也日益復(fù)雜嚴(yán)峻。特別是原來(lái)基礎(chǔ)就比較薄弱的小城鎮(zhèn)，由于在城鎮(zhèn)化發(fā)展中就存在著城鎮(zhèn)化水平低、發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)體系發(fā)展不完善、城鎮(zhèn)職能單一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后等問(wèn)題，公共安全體系建設(shè)更是刻不容緩。深入觀察當(dāng)前河南省小城鎮(zhèn)公共安全體系建設(shè)即可發(fā)現(xiàn)，有的問(wèn)題甚至是根本性的，如不及時(shí)解決，不僅會(huì)阻礙河南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度，甚至還可能成為未來(lái)發(fā)展道路上的隱患。

另外，小城鎮(zhèn)是上接城市、下連農(nóng)村的“樞紐”和“橋梁”，這也決定了小城鎮(zhèn)的“農(nóng)村中的城市”的地位，因此，農(nóng)村地區(qū)的違法犯罪絕大部分會(huì)集中在小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)治安形勢(shì)的好壞直接影響和左右著農(nóng)村的穩(wěn)定。相對(duì)于城市而言，小城鎮(zhèn)是城市的“郊區(qū)”，其治安防范比較薄弱，犯罪后被發(fā)現(xiàn)的危險(xiǎn)系數(shù)較小，在城市公共安全防范的擠壓下，一些犯罪有可能從城市轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)成為犯罪分子優(yōu)先選擇的“避風(fēng)港”。如果不加強(qiáng)小城鎮(zhèn)立體化公共安全體系建設(shè)，整個(gè)社會(huì)的安全和諧就會(huì)有極大的隱患。

（二）小城鎮(zhèn)公共安全體系建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)維護(hù)公共安全的能力也不斷提高，在社會(huì)治安防控安全體系建設(shè)方面基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)廣覆蓋。同時(shí)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)積極開(kāi)展建設(shè)社會(huì)治安防控網(wǎng)絡(luò)的工作，建成的網(wǎng)格化巡邏機(jī)制多是以交、巡警為主體，各相關(guān)警種和其他各治安輔助力量共同參與配合的模式。同時(shí)，各地也根據(jù)自己的實(shí)際情況完善和加強(qiáng)了社會(huì)治安防控的六張網(wǎng)建設(shè)（街面防控網(wǎng)、城鄉(xiāng)社區(qū)防控網(wǎng)、單位內(nèi)部防控網(wǎng)、視頻監(jiān)控網(wǎng)、區(qū)域治安協(xié)作網(wǎng)和虛擬社會(huì)防控網(wǎng)）。但不可否認(rèn)，這樣的治安防控體系，越是大中城市、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市，建設(shè)就越好，反之就越差。具體表現(xiàn)在：

1.小城鎮(zhèn)沒(méi)有建立起立體化的公共安全體系

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分小城鎮(zhèn)因經(jīng)費(fèi)不足、技術(shù)力量不夠等現(xiàn)實(shí)原因，還沒(méi)有建成或者還沒(méi)完全建成全覆蓋的網(wǎng)絡(luò)視頻監(jiān)控系統(tǒng)，大都仍然采用傳統(tǒng)的公共安全模式，即公安機(jī)關(guān)被動(dòng)地應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)毓舶踩录?，公眾基本沒(méi)有參與也不知道怎么參與公共安全防控。即使有的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)條件較好，但也因?yàn)槔砟畹仍?，沒(méi)有建成立體化公共安全體系。以治安監(jiān)控系統(tǒng)為例，有的小城鎮(zhèn)除了治安部門(mén)和社區(qū)層面安裝有監(jiān)控設(shè)施，一些企事業(yè)單位也開(kāi)始裝設(shè)，但是由于沒(méi)有立體化公共安全體系的理念，就存在著單位之間、甚至一個(gè)單位的不同部門(mén)之間監(jiān)控信息的“壁壘”現(xiàn)象，信息共享不足，協(xié)同和聯(lián)動(dòng)管理不足，成為一個(gè)個(gè)“信息孤島”。

2.小城鎮(zhèn)公眾參與公共安全體系的意識(shí)和知識(shí)不足

立體化公共安全體系需要民眾的有序參與，也即在政府領(lǐng)導(dǎo)下、在職能部門(mén)組織下，多元主體共同參與。公民參與理論并不是一種新興理論，但其價(jià)值隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，總會(huì)得到合適的凸顯。無(wú)論是普通公民還是公共組織，共同參與需要一定的機(jī)制保障，但首先基本的概念、理念需要深入人心，因此更重要的是這種參與理念和意識(shí)的貫徹和培養(yǎng)。但在我們國(guó)家，這種公眾參與的意識(shí)、知識(shí)在民眾中的普及是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更何況在經(jīng)濟(jì)不甚發(fā)達(dá)、意識(shí)觀念不很開(kāi)放的河南小城鎮(zhèn)。在河南某縣城，我們針對(duì)公共安全體系的公眾參與度進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，參與人數(shù)為300人，調(diào)查結(jié)果如表2。

表2 關(guān)于公共安全體系的公眾調(diào)查

從上表中可以看出，民眾對(duì)參與公共安全的意愿還是有的，但對(duì)于如何參與、是否需要參與，認(rèn)識(shí)都還不夠，需要大力宣傳普及這方面的知識(shí)。

3.小城鎮(zhèn)公共安全應(yīng)急管理能力不足

一個(gè)完善的立體化公共安全體系，必然要有完善的突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)，但是我國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和應(yīng)急管理方面仍面臨著諸多的困難和問(wèn)題。表現(xiàn)在：首先，應(yīng)急管理的法律法規(guī)不健全。目前，我國(guó)雖然在應(yīng)急管理方面已制定了很多法律法規(guī)，但當(dāng)前的應(yīng)急法律法規(guī)還有待進(jìn)一步完善。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》只對(duì)相關(guān)問(wèn)題做出了原則性規(guī)定，還需要配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件來(lái)做出具體規(guī)定。其次，突發(fā)事件應(yīng)急管理體制有待完善。主要表現(xiàn)為應(yīng)急預(yù)測(cè)預(yù)警能力不高，應(yīng)急指揮系統(tǒng)機(jī)制缺失，應(yīng)急體系的分工協(xié)作關(guān)系不明確、權(quán)責(zé)不清晰，存在著條塊分割、職責(zé)模糊、管理水平低下等現(xiàn)象，由此導(dǎo)致各參與主體在應(yīng)急事件處理中經(jīng)常出現(xiàn)銜接不暢、協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了對(duì)突發(fā)事件的處置能力。我國(guó)立體化公共安全體系建設(shè)方面的這些共性問(wèn)題，在小城鎮(zhèn)會(huì)更加突出，導(dǎo)致其應(yīng)急管理能力嚴(yán)重不足。

三、國(guó)內(nèi)外公共安全體系建設(shè)的實(shí)踐

（一）國(guó)外經(jīng)驗(yàn)：第三方警務(wù)

第三方警務(wù)（Third Party Policing）是澳大利亞學(xué)者洛林·梅熱羅爾和珍妮特·蘭斯莉基于已有的警務(wù)實(shí)踐提出的概念。“第三方警務(wù)是指警務(wù)部門(mén)通過(guò)說(shuō)服或者強(qiáng)制各種社會(huì)組織或非犯罪人，如廉租房管理機(jī)構(gòu)、業(yè)主、家長(zhǎng)、衛(wèi)生與建筑監(jiān)察員以及業(yè)主們共同擔(dān)負(fù)起預(yù)防犯罪和減少犯罪問(wèn)題的職責(zé)?！盵6]這種警務(wù)模式的實(shí)質(zhì)是警方通過(guò)說(shuō)服、強(qiáng)迫、操控以及利用法律和民事救濟(jì)措施，引起或者激發(fā)第三方的興趣，使其積極承擔(dān)起犯罪預(yù)防或犯罪控制的責(zé)任。

第三方警務(wù)的現(xiàn)實(shí)背景是警察面對(duì)日益龐雜的警務(wù)活動(dòng)，開(kāi)始尋求與社會(huì)第三方（組織、機(jī)構(gòu)、個(gè)人）合作，通過(guò)監(jiān)管和引導(dǎo)促使其參與維護(hù)社會(huì)治安秩序；理論基礎(chǔ)則是責(zé)任分擔(dān)理論①責(zé)任分擔(dān)理論（Apportionment of Liability）首先作為侵權(quán)行為法的術(shù)語(yǔ)出現(xiàn)。各國(guó)警察在犯罪防控實(shí)踐中逐漸意識(shí)到犯罪防控不能僅僅依靠警察機(jī)關(guān)單槍匹馬地進(jìn)行，必須依靠全社會(huì)的力量共同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)。和社會(huì)化理論②20世紀(jì)60年代，在西方國(guó)家，管理學(xué)界開(kāi)始提出“社會(huì)化理論”，以此改善政府管理能力，促進(jìn)政府管理效率。隨后世界很多國(guó)家紛紛效仿，到了20世紀(jì)70年代中期，各國(guó)在新公共改革過(guò)程中將推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化作為主要做法。20世紀(jì)90年代末，社會(huì)化理論幾乎影響了公共管理的各個(gè)領(lǐng)域，警務(wù)運(yùn)作也不例外，警務(wù)社會(huì)化成為各國(guó)警務(wù)發(fā)展的新方向。。

公共警務(wù)并不能覆蓋整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，因此，在警力不足問(wèn)題的解決難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的情況下，可以充分利用第三方警務(wù)，由第三方在一定范圍內(nèi)提供輔助性警務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制主體的多元化。同時(shí)，基于成本效益考量，第三方警務(wù)一般來(lái)說(shuō)比公共警務(wù)更有效率，能夠更好地維護(hù)私人利益。同時(shí)，由第三方承擔(dān)部分警務(wù)，也可以使警察更好地集中和整合資源，有效減輕警察工作負(fù)擔(dān)，有利于警察集中精力為公眾提供更好的警務(wù)服務(wù)。第三方警務(wù)理論已被美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)廣泛應(yīng)用。

（二）國(guó)內(nèi)公共安全建設(shè)

1.北京東城區(qū)萬(wàn)米網(wǎng)格化管理

萬(wàn)米單元網(wǎng)格主要是采用網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)格的技術(shù)，以大約一萬(wàn)平方米左右為一個(gè)基本單位，把城市管理的區(qū)域劃分為若干個(gè)網(wǎng)絡(luò)狀的單元。像北京市東城區(qū)就把25平方公里劃分為1652個(gè)網(wǎng)格單元，由城市管理的監(jiān)督員對(duì)分管區(qū)域里的單元進(jìn)行全時(shí)段的監(jiān)控，把該區(qū)域所有的城市基礎(chǔ)設(shè)施，像雨水井、井蓋、樹(shù)木等都按照地理坐標(biāo)定位在萬(wàn)米單元的網(wǎng)格當(dāng)中，從而實(shí)現(xiàn)了城市管理的精確性。另外，通過(guò)萬(wàn)米單元網(wǎng)格的劃分，進(jìn)一步明確了管理的責(zé)任。像東城區(qū)管理的區(qū)域由區(qū)、街道、社區(qū)三個(gè)層次變?yōu)閰^(qū)、街道、社區(qū)和社區(qū)萬(wàn)米單元網(wǎng)格四個(gè)層次，相應(yīng)的責(zé)任人也由三級(jí)變?yōu)樗募?jí)。

2.河南省永城“八張防控網(wǎng)”模式

河南省永城市確立了理念上的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，即工作理念從重視偵破大要案到重視偵破小案的轉(zhuǎn)變，工作導(dǎo)向從破案是政績(jī)到不發(fā)案也是政績(jī)的轉(zhuǎn)變，打防機(jī)制從深挖犯罪線索破積案到巡邏防控破現(xiàn)行的轉(zhuǎn)變，工作模式從公安機(jī)關(guān)孤軍作戰(zhàn)到群防群治的轉(zhuǎn)變，考評(píng)內(nèi)容從單純依靠績(jī)效考評(píng)單位和民警到從提升群眾安全感和滿意度的轉(zhuǎn)變。在這些理念的指導(dǎo)下，永城公安管理部門(mén)堅(jiān)持“打防結(jié)合，預(yù)防為主”的戰(zhàn)略方針，在公安部提出的“六張防控網(wǎng)”建設(shè)的基礎(chǔ)上，結(jié)合永城區(qū)域特點(diǎn)，建立起了以“八張防控網(wǎng)”為基本框架的立體防控體系，即街面巡邏防控網(wǎng)、社區(qū)防控網(wǎng)、單位內(nèi)部防控網(wǎng)、動(dòng)態(tài)視頻監(jiān)控網(wǎng)、區(qū)域警務(wù)協(xié)作網(wǎng)、治安卡口堵控網(wǎng)、重點(diǎn)場(chǎng)所管控網(wǎng)、虛擬社會(huì)防控網(wǎng)，并筑起城區(qū)崗?fù)?、出入城區(qū)卡口、縣際接合部卡點(diǎn)三道防線，形成了層層布防、十面埋伏的格局，從而為永城市150萬(wàn)群眾營(yíng)造了一個(gè)安寧、穩(wěn)定的生產(chǎn)生活環(huán)境[7]。

四、新常態(tài)視域下小城鎮(zhèn)立體化公共安全體系的構(gòu)建路徑

構(gòu)建新常態(tài)視域下小城鎮(zhèn)立體化公共安全體系，要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法律支持、社會(huì)保障、民眾公共安全教育等對(duì)公共安全的需要出發(fā)，通過(guò)體制機(jī)制建設(shè)，提出構(gòu)建小城鎮(zhèn)立體化公共安全體系的原則和頂層設(shè)計(jì)。

（一）物質(zhì)基礎(chǔ)方面

只有立足于小城鎮(zhèn)不同地域的實(shí)際情況，因地制宜、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、加大投入，采取有效措施，才能建立起適合各地情況的小城鎮(zhèn)立體化公共安全體系。

1.加快小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)

“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，管仲的這句話體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)社會(huì)發(fā)展的重要性。建成完善的小城鎮(zhèn)立體化公共安全體系，對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較落后的小城鎮(zhèn)，是難以完成的任務(wù)，因此必須將經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在首位。政府要在政策傾斜、資金投入、項(xiàng)目引進(jìn)等方面對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行支持，因地制宜，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

2.加大對(duì)小城鎮(zhèn)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的投入

以河南省為例，近年來(lái)，河南省連續(xù)多年將立體化社會(huì)治安防控體系建設(shè)納入“十項(xiàng)重點(diǎn)民生工程”，不斷完善工作機(jī)制，強(qiáng)化工作措施。2017年，全省各地相關(guān)部門(mén)認(rèn)真落實(shí)省綜治辦、省發(fā)改委、省公安廳聯(lián)合下發(fā)的《河南省公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用“十三五”規(guī)劃》的要求，以推進(jìn)“雪亮工程”建設(shè)為抓手，持續(xù)開(kāi)展“視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用年”活動(dòng)，以“服務(wù)實(shí)戰(zhàn)”為主線，加快重要部位、復(fù)雜場(chǎng)所和農(nóng)村薄弱地區(qū)公共區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)和聯(lián)網(wǎng)，不斷擴(kuò)大視頻監(jiān)控覆蓋面。目前，全省鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及部分行政村主要路口、重點(diǎn)地區(qū)、要害部位和治安問(wèn)題多發(fā)地點(diǎn)，絕大多數(shù)已實(shí)現(xiàn)視頻監(jiān)控全覆蓋。全省所有省轄市和134個(gè)縣（市、區(qū)）綜治視聯(lián)網(wǎng)均與公安視頻監(jiān)控平臺(tái)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。按照“城鎮(zhèn)化道路交叉口無(wú)死角、主要道路關(guān)鍵點(diǎn)無(wú)盲區(qū)、人員密集區(qū)域無(wú)遺漏，以及要害部位、案件高發(fā)區(qū)域、治安復(fù)雜場(chǎng)所主要出入口全覆蓋”的要求，2017年，全省自建或推動(dòng)社會(huì)建設(shè)視頻監(jiān)控總量達(dá)到182.5萬(wàn)路，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)監(jiān)控中心數(shù)量達(dá)到2355個(gè)，并配備專職監(jiān)看人員6318人。例如淮陽(yáng)縣“天網(wǎng)工程”是投資1.2億元，安裝8850路高清探頭建成的治安防控網(wǎng)絡(luò)，全縣2076個(gè)自然村實(shí)現(xiàn)視頻監(jiān)控全覆蓋[8]。

盡管成績(jī)驕人，但仔細(xì)觀察就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些視頻監(jiān)控設(shè)施的安裝仍沒(méi)有覆蓋河南全部小城鎮(zhèn)，一些偏遠(yuǎn)、貧窮城鎮(zhèn)并沒(méi)有安裝，或者僅僅在主干道和機(jī)關(guān)單位門(mén)口有安裝，離真正全覆蓋還有很大差距，還需要加大投入，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)控全覆蓋。

3.因地制宜地構(gòu)建適合小城鎮(zhèn)不同地區(qū)的公共安全體系

小城鎮(zhèn)居民大多還處在熟人社會(huì)，鄰里關(guān)系還是比較緊密的，這樣對(duì)建立互助守望式的治安防控模式極為有利，因此要充分利用這種有利條件，因地制宜地構(gòu)建適合小城鎮(zhèn)不同地區(qū)的公共安全體系。

首先，在小城鎮(zhèn)人口聚居區(qū)建立社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控的防控模式。要結(jié)合“一村（格）一警”制度的推行，以社區(qū)民警和網(wǎng)格輔警為主體，大力組織聯(lián)合專職治安聯(lián)防隊(duì)員、居委會(huì)干部、樓群院落值班員、治安積極分子等各種社會(huì)力量，進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控。其次，在城鄉(xiāng)接合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立“三警”協(xié)同的多方聯(lián)動(dòng)模式。小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)接合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于具有暫住人口多、發(fā)案頻繁、違法犯罪分子易隱藏的特點(diǎn)，往往很難防控，可以由轄區(qū)民警、責(zé)任區(qū)刑警中隊(duì)、治安聯(lián)防隊(duì)員組建的“三位一體”的聯(lián)勤防控隊(duì)伍和該地區(qū)民間組織、商戶組織等各種社會(huì)力量多方聯(lián)合防控，即警方嚴(yán)厲打擊，民眾協(xié)助破案，社會(huì)力量積極參與，加強(qiáng)防范意識(shí)，及時(shí)提供輿情信息等，多方聯(lián)合，構(gòu)建立體化公共安全體系。

（二）體制機(jī)制方面

1.建立統(tǒng)一的小城鎮(zhèn)公共安全管理機(jī)構(gòu)

在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下建立統(tǒng)一的小城鎮(zhèn)公共安全管理機(jī)構(gòu)是構(gòu)建立體化公共安全體系的有力保障。公共安全管理具有公共產(chǎn)品特性，不能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的配置來(lái)實(shí)現(xiàn)，必須以黨委和政府為主來(lái)配置公共資源。這就要求小城鎮(zhèn)立體化公共安全體系建設(shè)的框架設(shè)計(jì)不能脫離上級(jí)省、市立體化公共安全體系建設(shè)的整體框架，要根據(jù)上下貫通的立體化安全體系構(gòu)建原則，要根據(jù)不同小城鎮(zhèn)的發(fā)展特點(diǎn)制定符合自身需要的立體化公共安全體系。因此，必須有與省市一級(jí)統(tǒng)一的公共安全管理機(jī)構(gòu)，來(lái)實(shí)現(xiàn)上下銜接，專業(yè)管理。

2.結(jié)合“智慧城市”①“智慧城市”就是運(yùn)用信息和通信技術(shù)手段感測(cè)、分析、整合城市運(yùn)行核心系統(tǒng)的各項(xiàng)關(guān)鍵信息，從而對(duì)包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動(dòng)在內(nèi)的各種需求作出智能響應(yīng)。其實(shí)質(zhì)是利用先進(jìn)的信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市智慧式管理和運(yùn)行，進(jìn)而為城市中的人創(chuàng)造更美好的生活，促進(jìn)城市的和諧、可持續(xù)發(fā)展。建設(shè)，建立完善的應(yīng)急反應(yīng)預(yù)警、處置機(jī)制

隨著“智慧城市”理念的提出，運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)來(lái)適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要，更好地滿足當(dāng)代社會(huì)民眾的需求是大勢(shì)所趨。小城鎮(zhèn)應(yīng)將立體化公共安全體系的內(nèi)容納入城鎮(zhèn)“智慧化”總體規(guī)劃中。首先，將立體化公共安全規(guī)劃目標(biāo)作為首要考慮因素，進(jìn)而在多方論證的基礎(chǔ)上，提出有關(guān)公共安全建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)消除或減弱措施。其次，建立綜合應(yīng)急救援的公共安全系統(tǒng)，并明確立體化公共安全體系的實(shí)施方案等。當(dāng)然，其中最重要的是完善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)警體系、指揮體系和教育培訓(xùn)體系，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)各公共安全責(zé)任部門(mén)的應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)能力。

第一，完善應(yīng)急管理各項(xiàng)規(guī)章制度。小城鎮(zhèn)政府應(yīng)在落實(shí)各地政府制定的與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相配套的各項(xiàng)具體規(guī)定的同時(shí)，還要結(jié)合本城鎮(zhèn)實(shí)際情況，制定適合本地區(qū)的各種規(guī)范。如具體規(guī)定各相關(guān)單位、組織之間的涉穩(wěn)信息共享和突發(fā)事件協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，社會(huì)治安志愿者的招募、認(rèn)證、培訓(xùn)和管理制度等。

第二，建立組織健全、信息通暢的預(yù)警防范體系。首先，要提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件的預(yù)警預(yù)測(cè)能力。建立各種監(jiān)控系統(tǒng)，并保證信息渠道暢通、網(wǎng)絡(luò)分布嚴(yán)密，能隨時(shí)收集匯總整理潛在可能的公共安全危機(jī)信息，同時(shí)做到建立完備的信息即時(shí)上報(bào)機(jī)制，這樣才能防患于未然。其次，要加強(qiáng)監(jiān)督管理，定期開(kāi)展信息收集、研判工作的自我檢查，提高日常防范意識(shí)。再次，建立專門(mén)的公共安全危機(jī)處置機(jī)構(gòu)。平時(shí)要針對(duì)各種突發(fā)公共安全危機(jī)事件進(jìn)行模擬演練，一旦有突發(fā)公共安全危機(jī)事件，可以在第一時(shí)間進(jìn)行應(yīng)對(duì)，并做到用之能勝。

3.建立共同治理機(jī)制

共同治理機(jī)制的理論基礎(chǔ)是協(xié)同治理。它強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的主體除政府以外，也包括市場(chǎng)、社會(huì)組織等。在小城鎮(zhèn)立體化公共安全體系構(gòu)建中，多元主體的參與是必不可少的條件，因此要充分發(fā)動(dòng)民眾共同參與。但現(xiàn)實(shí)情況是越是經(jīng)濟(jì)落后的小城鎮(zhèn)，民眾對(duì)公共安全問(wèn)題的態(tài)度越是淡漠，人們普遍認(rèn)為公共安全與防災(zāi)減災(zāi)一樣都是政府和公安機(jī)關(guān)的事，和自己關(guān)系不大，但當(dāng)突然發(fā)生公共安全危機(jī)事件時(shí)，他們又最容易產(chǎn)生緊張失措、惶恐不安這些負(fù)面情緒，如果不對(duì)他們進(jìn)行合理引導(dǎo)和救助，則很有可能集中爆發(fā)群體性事件，造成更嚴(yán)重的危害。因此，要對(duì)小城鎮(zhèn)居民進(jìn)行公共安全的教育和宣傳，一方面教育他們?nèi)绾芜M(jìn)行自身安全防范，另一方面宣傳公共安全的公眾參與理念，使他們懂得立體化公共安全體系是協(xié)同合作的系統(tǒng)，每個(gè)人、每個(gè)部門(mén)、每個(gè)組織都是其中不可缺少的組成部分，只有相互協(xié)作，共同努力，才能打造安全的公共安全體系，最終實(shí)現(xiàn)個(gè)人安全、社會(huì)安全、國(guó)家安全。