蔡文伯，岑麗瑤

（石河子大學(xué) 師范學(xué)院，新疆 石河子 832003）

新中國(guó)成立以來，我國(guó)一直重視少數(shù)民族學(xué)生高考招生工作，積極選拔優(yōu)秀的少數(shù)民族學(xué)生進(jìn)入高校接受高等教育。國(guó)家充分考慮到偏遠(yuǎn)地區(qū)的少數(shù)民族學(xué)生受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡以及教育資源缺乏的限制，在高考招生過程中，給予少數(shù)民族學(xué)生以一定的加分優(yōu)惠政策。少數(shù)民族學(xué)生高考加分政策使更多的青少年獲得接受高等教育的機(jī)會(huì)，取得了很好的效果。然而近些年，社會(huì)上卻出現(xiàn)為了高考加分而將民族身份造假的現(xiàn)象，不僅阻礙了少數(shù)民族與非少數(shù)民族學(xué)生形成艱苦奮斗、自強(qiáng)不息的優(yōu)良品質(zhì)，還違背了教育公平公正原則。少數(shù)民族高考加分政策的制定，旨在加大少數(shù)民族人才培養(yǎng)的力度，鞏固民族地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，是一項(xiàng)體現(xiàn)我國(guó)各民族團(tuán)結(jié)互助、共同發(fā)展的政策。十九大報(bào)告中明確指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。就社會(huì)發(fā)展而言，少數(shù)民族高考加分政策對(duì)于推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步，解決文化及教育事業(yè)發(fā)展不平衡不充分的問題，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。本文從制度話語分析入手，對(duì)少數(shù)民族高考加分政策進(jìn)行探討，以期為該項(xiàng)政策更好地實(shí)施提供一定的理論參考與借鑒。

一、少數(shù)民族高考加分政策的制度分析

（一）制度設(shè)計(jì)：基于事實(shí)與價(jià)值的博弈

制度設(shè)計(jì)作為制度生成的重要方式，來源于政策相關(guān)者的對(duì)話與交流，并由高層的政策制定者依照客觀事實(shí)作出制度設(shè)計(jì)，而制度設(shè)計(jì)往往是基于事實(shí)與價(jià)值之間的博弈。有學(xué)者認(rèn)為，價(jià)值并不能夠依靠科學(xué)方法來分析，而只能夠通過公開討論的方式進(jìn)行，通過公共討論，各方面的價(jià)值觀念能得到充分表達(dá)，公共價(jià)值與公共意志得以彰顯[1]112。而全知理性政策分析徹底貫徹理性和科學(xué)的思想，認(rèn)為政策分析主要是對(duì)事實(shí)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)事實(shí)之間的客觀關(guān)系，從而為制度設(shè)計(jì)提供依據(jù)。正如政策分析領(lǐng)域有兩種對(duì)立的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)主張?jiān)谡叻治鲋袑r(jià)值與事實(shí)分開，另一種觀點(diǎn)是主張事實(shí)與價(jià)值的統(tǒng)一。政府之外的行動(dòng)者日漸重視社會(huì)治理領(lǐng)域中的公共利益，制度設(shè)計(jì)能否取得公共利益最大程度的實(shí)現(xiàn)成了公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。事實(shí)與價(jià)值分開在政策分析中發(fā)展的早期處于主導(dǎo)地位，其后果是導(dǎo)致人文關(guān)懷與社會(huì)公平價(jià)值的缺失，進(jìn)而引起一系列社會(huì)問題。因此，自20世紀(jì)60年代以來，多數(shù)政策學(xué)者開始放棄政策分析中事實(shí)與價(jià)值分開的觀點(diǎn)[1]135。政府在制度設(shè)計(jì)時(shí)，為了達(dá)成政策目標(biāo)總要從健康、財(cái)富、安全、和平、公正等價(jià)值觀中進(jìn)行選擇，從多種價(jià)值觀中進(jìn)行選擇并排列不僅是一個(gè)技術(shù)上的事實(shí)判斷，同時(shí)也包含對(duì)事實(shí)和價(jià)值權(quán)衡與考量的過程。公眾的觀念亦隨之發(fā)生變化。隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展和時(shí)代需要，少數(shù)民族高考加分政策的制度設(shè)計(jì)，不僅需要頂層設(shè)計(jì)，而且還需大眾參與同時(shí)了解利益相關(guān)者的價(jià)值取向。

政府與公眾的關(guān)系建構(gòu)和模式選擇是制度設(shè)計(jì)的結(jié)果。置于制度設(shè)計(jì)的領(lǐng)域中，政府和公眾的關(guān)系則又會(huì)呈現(xiàn)不同的畫面。故研究我國(guó)少數(shù)民族高考加分進(jìn)程中對(duì)制度設(shè)計(jì)的路徑建構(gòu)，并在政府與公眾之間展開彈性對(duì)話，方能找尋出利益最大化的制度設(shè)計(jì)模式。

（二）制度選擇：基于實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)的反思

就制定少數(shù)民族高考加分政策的初衷，是一種制度選擇的過程，這個(gè)過程來源于對(duì)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的反思。一方面制度本身來源于人們的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，另一方面人們的實(shí)踐以及經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驇椭藗冞m應(yīng)既定制度。反思實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌虼偈构妼?duì)高層政策制定者有新的認(rèn)知，同時(shí)積極的對(duì)話能夠加深二者之間的了解與信任。在公眾當(dāng)中，各方參與者和行動(dòng)者是同等重要的，即媒體和政策相關(guān)人員，因其本質(zhì)特征以及利益訴求決定了制度選擇的內(nèi)在邏輯，特定時(shí)期的制度選擇同樣被行動(dòng)者的既定活動(dòng)影響了，研究行動(dòng)者的觀念集合體和認(rèn)知水平變得至關(guān)重要。作為解決現(xiàn)實(shí)問題的路徑，制度選擇的結(jié)果無外乎是行動(dòng)者及其他參與人員共同的話語權(quán)綜合得出。因此，充分了解并掌握行動(dòng)者的網(wǎng)絡(luò)格局、知悉行動(dòng)者的組織特征以及洞察行動(dòng)者的認(rèn)知傾向，是能夠清晰定位制度的昨天、今天和明天的邏輯線索。而制度既不能被完全掌握，也并非完全被動(dòng)的，制度會(huì)隨著人們的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)中產(chǎn)生重塑效應(yīng)[2]72。例如從1985年開始，對(duì)山區(qū)、牧區(qū)和邊疆等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的少數(shù)民族高考生不僅降低錄取分?jǐn)?shù)線，還對(duì)報(bào)考欠發(fā)達(dá)地區(qū)高校的少數(shù)民族考生更給予適當(dāng)照顧。20世紀(jì)90年代初，國(guó)家再次強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族高等教育的工作重點(diǎn)是堅(jiān)持適度發(fā)展、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和改善條件，逐步提高少數(shù)民族高等教育的質(zhì)量。直到21世紀(jì)，少數(shù)民族高考加分的優(yōu)惠政策變?yōu)榘凑彰褡迳矸萁y(tǒng)一加分，不考慮地域、語言等因素。因此，制度選擇不完全是被動(dòng)的，也會(huì)基于實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)不斷內(nèi)生。

吉登斯等學(xué)者認(rèn)為，如果制度并不塑造其內(nèi)部的個(gè)人行為與觀念的話，那么很明顯它就不是制度，并強(qiáng)調(diào)組織中的行動(dòng)者會(huì)逐漸習(xí)慣、接受組織的規(guī)則和價(jià)值[3]161。至于特定組織當(dāng)中的行動(dòng)者，具有資源分布不均質(zhì)性、權(quán)力占有不對(duì)等性等特征[2]77。有學(xué)者指出，實(shí)際上在公共政策領(lǐng)域中，只存在各種特殊利益之間的“締約”過程，而非根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程。話語制度主義強(qiáng)調(diào)在公共領(lǐng)域治理方面，代表各方利益的行動(dòng)者展開公開討論能夠營(yíng)造多元化的制度語境，從而推動(dòng)制度變遷，并且協(xié)調(diào)各方行動(dòng)者的利益，最后由最高決策者“締約”。政府作為公共組織的主導(dǎo)者，正逐步讓位話語權(quán)給公眾與媒體，但最終政策制定的權(quán)力依然歸屬于政府。這樣政府在行使權(quán)力時(shí)能夠結(jié)合實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，并且主張主體多元化的治理，更有助于展開多元對(duì)話與交流并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。特定時(shí)期的制度選擇不僅僅是歷史的經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)物，還是實(shí)踐日積月累的沉淀。結(jié)合歷史與實(shí)踐，政府與公眾皆為制度的制定者，也是制度選擇的產(chǎn)物。制度選擇作為實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的積淀由政府和公眾，依照我國(guó)每個(gè)階段的發(fā)展需求，協(xié)調(diào)行動(dòng)者的利益。

（三）制度語境：基于理性和感性的融合

洞悉制度選擇產(chǎn)生的制度語境，有助于進(jìn)一步分析政府與社會(huì)組織（即公眾）之間關(guān)系的現(xiàn)實(shí)定位和未來的藍(lán)圖呈現(xiàn)。只有結(jié)合上述因素，任何一項(xiàng)制度都才是精心設(shè)計(jì)的結(jié)果[2]96。制度的精心設(shè)計(jì)會(huì)受到來自支持聯(lián)盟與反對(duì)聯(lián)盟的影響，兩大聯(lián)盟的觀念或許皆有可取之處，但是政策制定者有其務(wù)必履行的職責(zé)，對(duì)于兩大聯(lián)盟的行動(dòng)意圖有感性認(rèn)知的保留。例如不同的行政機(jī)構(gòu)在同一個(gè)聯(lián)盟中，前者具有使其成為某特定聯(lián)盟中的一部分的屬性，但通常情況下一個(gè)強(qiáng)制性的法定命令會(huì)把這個(gè)屬性擱置。另外，這些機(jī)構(gòu)需要找到一些方法，因大多數(shù)機(jī)構(gòu)同時(shí)擁有其本身需要完成的不同的傳統(tǒng)任務(wù)，傳統(tǒng)任務(wù)需借助一定的手段足以堅(jiān)持[4]48。進(jìn)而民主協(xié)商促進(jìn)了行動(dòng)者的行動(dòng)意圖能夠被政策制定者知悉?？傊咧贫ㄕ呃硇苑治鲋贫日Z境并感性考慮“民主協(xié)商”制度，正如話語制度主義駁斥了權(quán)力決定制度變遷中行動(dòng)者間懸殊的地位差異，而是認(rèn)為“即便行動(dòng)者在缺少權(quán)勢(shì)地位之際也能從觀念中汲取力量”，“行動(dòng)者的意圖”是政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的核心來源[5]65。因此，政府融合自身理性需求與公眾的感性訴求，將行動(dòng)者的主觀能動(dòng)性充分納入考量范疇，從而引發(fā)支持聯(lián)盟與反對(duì)聯(lián)盟話語壯大。

從支持聯(lián)盟框架的觀點(diǎn)出發(fā)，只有不同聯(lián)盟對(duì)相同問題的認(rèn)識(shí)程度及價(jià)值觀的沖突演化得無法調(diào)和時(shí)，才可能會(huì)重新思考自身與對(duì)方聯(lián)盟的理念系統(tǒng)中無法調(diào)和的論點(diǎn)，并反思對(duì)方觀點(diǎn)中的合理因素，隨后可能出現(xiàn)通過雙方互相的政策學(xué)習(xí)和交流來實(shí)現(xiàn)彼此之間徹底的妥協(xié)[6]37。而少數(shù)民族高考加分反對(duì)聯(lián)盟以追求教育本質(zhì)、教育公平和社會(huì)正義的觀念在與支持聯(lián)盟的論辯中不斷壯大，求取了公共領(lǐng)域中對(duì)于加分政策調(diào)控的共識(shí)。在政策制定時(shí)，支持政府主導(dǎo)聯(lián)盟的目的之一是基于考慮特定時(shí)期的制度語境，希望通過政策的出臺(tái)增強(qiáng)少數(shù)民族教育的社會(huì)團(tuán)結(jié)功能，促進(jìn)高考加分制在各方面資源和結(jié)構(gòu)整合等方面基本維持平衡狀態(tài)。但客觀事實(shí)是，即使出臺(tái)了少數(shù)民族高考加分調(diào)控政策，依然存在高校招生的優(yōu)質(zhì)率、高校向社會(huì)輸出的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力依然難有保障等事實(shí)，本質(zhì)上就說明了理想中的公平不單單依靠加分政策就能夠?qū)崿F(xiàn)。而反對(duì)聯(lián)盟也對(duì)此狀況給予批評(píng)，由于目前高考作為決定個(gè)體命運(yùn)走向的選拔機(jī)制，政策制定無法迎合各個(gè)地區(qū)各個(gè)民族不同的制度語境，同時(shí)公眾對(duì)于少數(shù)民族高考加分的效益和公信力存疑。因此，價(jià)值的沖突存在于作為考生主體需求與公眾以及國(guó)家和諧穩(wěn)定的需求之間。不難看出，正是存在著完善高考加分政策的制度語境，支持聯(lián)盟與反對(duì)聯(lián)盟的交鋒最終演變成了以滿足多數(shù)受益者為要?jiǎng)?wù)的少數(shù)民族高考加分政策。

（四）制度變遷：基于傳統(tǒng)與現(xiàn)代的轉(zhuǎn)換

政策受益者隨制度變遷而變化，就少數(shù)民族高考加分政策的制定本質(zhì)而言，是一種制度變遷的過程。實(shí)際上，政策變遷的過程是行動(dòng)者動(dòng)態(tài)的觀念和對(duì)話的構(gòu)建過程，公共領(lǐng)域提供了觀念和對(duì)話傳播的空間，將組織過去的活動(dòng)和現(xiàn)在的客觀需求聯(lián)系在一起，將政策行動(dòng)者之間的對(duì)話和政治行動(dòng)者與公眾之間的對(duì)話聯(lián)系在一起?；趥鹘y(tǒng)與現(xiàn)代間觀念的轉(zhuǎn)換，民主協(xié)商在公共領(lǐng)域日漸發(fā)揮著重要的作用，話語制度主義的作用在于通過對(duì)話和觀念的傳播促進(jìn)“制度化”或者“去制度化”的演進(jìn)。如果沒有觀念在人群之中的互動(dòng)、擴(kuò)散這個(gè)話語性或?qū)υ?、說理的過程，觀念是不可能引起行為轉(zhuǎn)變、也不可能引發(fā)“路徑塑造”[7]23。解釋制度設(shè)計(jì)、制度選擇和制度變遷，應(yīng)當(dāng)將觀念與話語結(jié)合起來并置于某種特定的制度語境當(dāng)中，這是話語制度主義不同于其他制度主義的特點(diǎn)。

觀念和能動(dòng)性是理解制度變遷的關(guān)鍵因素。制度是吸納社會(huì)中各類觀念的集合體并發(fā)揮塑造作用，反之觀念能夠影響制度變遷的運(yùn)行軌跡。制度變遷過程中的觀念與能動(dòng)性需要各類行動(dòng)者在公共領(lǐng)域中進(jìn)行話語表達(dá)，從而彰顯行動(dòng)者的感性或理性意圖，最終誘發(fā)制度變遷。制度變遷依賴政治行動(dòng)者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與普通公眾的理性意圖表達(dá)，如欲理解并掌握政治行動(dòng)者與普通公眾依賴關(guān)系的形成機(jī)理，不但要清晰地梳理兩者的組織結(jié)構(gòu)，而且應(yīng)知悉如何建構(gòu)激勵(lì)機(jī)制以促進(jìn)觀念互相作用以及調(diào)動(dòng)公眾的能動(dòng)性。如何建構(gòu)二者的依賴關(guān)系，取決于對(duì)政治行動(dòng)者能夠客觀地在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的制度環(huán)境中做到靈活轉(zhuǎn)換，以期維系制度變遷在穩(wěn)定變化中保持均衡狀態(tài)。此外，制約制度變遷的因素主要體現(xiàn)在公眾等外部環(huán)境對(duì)于制度語境的不同認(rèn)知。在此過程中，注意區(qū)分、識(shí)別哪些觀念是有歷史屬性且可借鑒，哪些是適用于制度創(chuàng)新且有待完善的，考量各種話語路徑（包含自上而下、頂層之間或自下而上）并加以引導(dǎo)和甄別。無論何種形式的話語路徑，都代表了行動(dòng)者的利益取向和觀念背景。在少數(shù)民族高考加分政策的制度變遷中，政府與公眾是此項(xiàng)改革議程的發(fā)動(dòng)者與能動(dòng)者，而為了解決分歧以及獲得各方利益最大化，各種話語路徑的有效表達(dá)和交流促使制度變遷穩(wěn)步變革。因此政府在拓寬話語與促進(jìn)多方順暢交流等方面煞費(fèi)苦心，即選擇何種方式強(qiáng)化不同組織之間的話語聯(lián)系，以期優(yōu)化社會(huì)秩序，這種社會(huì)秩序能使個(gè)體自由行動(dòng)以及社會(huì)合作成為寬松而和諧的多種選擇，而非運(yùn)用一種高度權(quán)威的控制來限制個(gè)體自由行動(dòng)和社會(huì)合作[2]96。在一般情況下，一群行動(dòng)者的策略性利益和規(guī)范性價(jià)值不但能運(yùn)用特定話語所表達(dá)，而且其他行動(dòng)者接受特定行動(dòng)的必要性及恰當(dāng)性理由能被話語說服[8]10。因此，觀念的收放自如與能動(dòng)性的發(fā)揮程度直接影響到政府的運(yùn)作，制度變遷的穩(wěn)步推進(jìn)離不開政府在宏觀視野上的能動(dòng)統(tǒng)籌，同樣也與普通公眾和政策行動(dòng)者之間的觀念碰撞密切相關(guān)。

二、少數(shù)民族高考加分政策的四重話語分析

任何一項(xiàng)政策均經(jīng)歷了不同的制度設(shè)計(jì)、制度語境、制度選擇以及制度變遷，少數(shù)民族高考加分政策也不例外。荷蘭學(xué)者哈杰是后實(shí)證主義政策分析的核心倡導(dǎo)者，也是政策話語分析的早期探索者。他提出了話語聯(lián)盟框架的政策過程解釋工具:如果存在對(duì)于政策問題的多種相互沖突的故事情節(jié)，那么接受不同故事情節(jié)的人就實(shí)際形成了不同的話語聯(lián)盟。不同話語聯(lián)盟爭(zhēng)奪話語霸權(quán)的沖突導(dǎo)致了政策爭(zhēng)論，而新話語的制度化則意味著政策的變遷[9]55。在制度變遷的過程中，不同行動(dòng)者的行動(dòng)意圖由話語表達(dá)出來，話語包含著不同行動(dòng)者的理念。無論在社會(huì)穩(wěn)定時(shí)期或者社會(huì)發(fā)展滯緩時(shí)期，行動(dòng)者的理念皆能夠在一定程度上發(fā)揮作用，甚至能夠決定制度變遷。當(dāng)前社會(huì)對(duì)少數(shù)民族高考加分政策的話語流眾多，歸納起來主要有四類，即“政策肯定論”“政策歧視論”“政策區(qū)域劃分論”“政策階層劃分論”。

（一）政策肯定論

政策肯定論來自邊遠(yuǎn)貧困民族地區(qū)的行動(dòng)者，該類行動(dòng)者贊同在少數(shù)民族貧困地區(qū)實(shí)行加分政策，并認(rèn)為民族差異是長(zhǎng)期存在的[10]13。如果沒有少數(shù)民族高考加分制度，那么少數(shù)民族學(xué)生難以突破社會(huì)階層和語言文化障礙獲得接受高等教育的機(jī)會(huì)。這一話語有深厚的政策淵源，可以追溯到新中國(guó)成立之初，即1950年5月6日，教育部《關(guān)于高等學(xué)校1950年度暑期招考新生的規(guī)定》明確提出：兄弟民族學(xué)生“考試成績(jī)雖稍差，得從寬錄取”[11]22?；诮逃嚼碚摚妼?duì)此政策持肯定態(tài)度，政府支持并且公眾肯定政策，在一定程度上少數(shù)民族高考加分政策極大地助力我國(guó)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)。由于當(dāng)時(shí)特殊的國(guó)情，公眾的觀念集合較為單一。天下為公的理念被公眾和行動(dòng)者廣為接受，公眾話語的妥協(xié)為制度設(shè)計(jì)和制度選擇提供了自由場(chǎng)域?；謴?fù)高考以后，政策肯定論的話語再次進(jìn)入公眾組織的視野，相對(duì)明晰的政策文本表現(xiàn)為“對(duì)于生活在邊疆地區(qū)的少數(shù)民族考生，尚可適當(dāng)放寬錄取分?jǐn)?shù)線及錄取分?jǐn)?shù)段”。這一政策的目的在于培養(yǎng)高級(jí)、專門的少數(shù)民族人才，特別是少數(shù)民族干部，帶動(dòng)各民族為國(guó)家建設(shè)與發(fā)展作出積極的貢獻(xiàn)。

從制度設(shè)計(jì)的角度看，少數(shù)民族高考加分政策的實(shí)現(xiàn)手段大致是：通過優(yōu)先錄取等政策層面給予少數(shù)民族優(yōu)惠，幫助少數(shù)民族克服多方面障礙。此時(shí)的制度語境可以被解讀為公民均享有接受高等教育的權(quán)利，根據(jù)少數(shù)民族特定的發(fā)展需要，幫助少數(shù)民族培養(yǎng)各類高級(jí)專門人才。結(jié)合政策肯定論的話語背景，制度語境直接影響制度選擇，因此少數(shù)民族高考加分政策獲得了特定時(shí)期公眾話語的肯定。最后從制度變遷出發(fā)，政策肯定的觀念與話語的結(jié)合，構(gòu)成了制度變遷中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。因此，政策肯定論為少數(shù)民族高考加分政策提供了一種正向推動(dòng)力，充分肯定了我國(guó)制定此政策的正確性與合理性。

（二）政策歧視論

支持者聯(lián)盟與反對(duì)者聯(lián)盟相輔相成，同樣政策有公眾支持，也會(huì)有公眾排斥。政策歧視論來自居住在少數(shù)民族與主體民族散雜居和城鎮(zhèn)的行動(dòng)者[10]19，該類行動(dòng)者對(duì)少數(shù)民族高考加分政策持反對(duì)意見，且認(rèn)為對(duì)少數(shù)民族的偏見和歧視來源即是少數(shù)民族高考加分政策本身，并認(rèn)為無需通過加分政策，少數(shù)民族學(xué)生應(yīng)當(dāng)和非少數(shù)民族學(xué)生平等競(jìng)爭(zhēng)。因此，政策歧視論的話語反映了行動(dòng)者對(duì)加分政策的排斥。隨著近年來我國(guó)綜合國(guó)力的提升，施行少數(shù)民族高考加分政策，國(guó)家有著新的目標(biāo)，即政策在相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期內(nèi)，先通過縮小群體間差異，進(jìn)而達(dá)到逐步縮小個(gè)體間差異的目標(biāo)。有專家認(rèn)為，對(duì)少數(shù)民族實(shí)行高考加分政策是對(duì)少數(shù)民族的歧視。此類話語的理論視角來源于羅爾斯的教育理念，包含區(qū)別對(duì)待與同等對(duì)待兩個(gè)部分。區(qū)別對(duì)待旨在針對(duì)有特殊情況的弱勢(shì)群體，少數(shù)民族并不一定皆是弱勢(shì)群體，非少數(shù)民族在少數(shù)民族聚居地區(qū)居住反而有可能是弱勢(shì)群體。而同等對(duì)待是在社會(huì)資源分布不均的情況下，我國(guó)公民受高等教育的機(jī)會(huì)是平等的。

實(shí)現(xiàn)人人平等是制度選擇的終極目的。政策歧視論的確迎合了制度設(shè)計(jì)的初衷，即達(dá)到人人平等。但是由于少數(shù)民族群體是有差距的，如果僅以民族成份為劃分標(biāo)準(zhǔn)的高考加分政策可能會(huì)愈加偏離制度設(shè)計(jì)的初衷[12]179，制度語境隨之變化。另外，高考加分政策的制定實(shí)際上是集體行動(dòng)，并不是個(gè)體行動(dòng)，這項(xiàng)政策的制定關(guān)系到多方行動(dòng)者。同時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促使公眾的主體意識(shí)增強(qiáng)，公眾對(duì)于自身權(quán)利的維護(hù)與爭(zhēng)取比以往更迫切。公眾是個(gè)體的集合體，公眾由個(gè)體組成，個(gè)體與集體行動(dòng)的成敗密切相關(guān)。因此，政治行動(dòng)者尤其需要將此類公眾話語納入制度選擇與變遷的考量，切實(shí)考慮公眾話語討論如何作為推動(dòng)制度變遷的動(dòng)力，推進(jìn)民主化社會(huì)的演進(jìn)。

（三）政策區(qū)域劃分論

少數(shù)民族高考加分政策的話語流除了上述肯定論和歧視論，還有主張以區(qū)域和社會(huì)階層為劃分標(biāo)準(zhǔn)的論述。政策區(qū)域劃分論認(rèn)為，應(yīng)以區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)來替代單純以民族成份劃分標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)行加分政策[13]10。因?yàn)椋孕∩钤诎l(fā)達(dá)城市并充分享受優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源的少數(shù)民族學(xué)生不應(yīng)享受少數(shù)民族高考加分政策。相反，長(zhǎng)期生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)欠發(fā)達(dá)城市并且教育資源匱乏的學(xué)生，不論其民族成份是否是少數(shù)民族，應(yīng)當(dāng)一律享受加分政策。眾所周知，由于我國(guó)傳統(tǒng)的民族分布特點(diǎn)是“大雜居，小聚居，各民族散居”，民族地區(qū)因區(qū)域位置不同其內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于逐步分化的狀態(tài)，貧富差距現(xiàn)象依然存在，這種既定狀態(tài)和現(xiàn)實(shí)情況并未在短期內(nèi)因?yàn)檎蛘呤芤嬲咛峁└呖純?yōu)惠政策而發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。因而，少數(shù)民族高考加分政策一定程度演變?yōu)獒槍?duì)特定地域的特定民族來執(zhí)行的現(xiàn)狀。從理論上看，作為對(duì)少數(shù)民族高考加分的形式，政府政策的制定由中央政府統(tǒng)一精神，地方政府根據(jù)具體情況作出政策調(diào)整?，F(xiàn)實(shí)則是，由于我國(guó)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不一、社會(huì)文化發(fā)展不同等原因，使得少數(shù)民族高考加分政策的表現(xiàn)形式在不同的區(qū)域有不同的體現(xiàn)，難以在理想狀態(tài)下統(tǒng)籌全局，執(zhí)行情況良莠不齊。

如果制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)以區(qū)域?yàn)閯澐謽?biāo)準(zhǔn)，為了追求個(gè)人利益的行動(dòng)者進(jìn)行高考移民，那么是否會(huì)造成社會(huì)人口流動(dòng)過大和社會(huì)治安情況復(fù)雜等一系列的問題。而制度選擇旨在降低政策執(zhí)行成本，以滿足多方行動(dòng)者平等地接受高等教育。盡管高考加分政策的制度語境存有爭(zhēng)議，但少數(shù)民族高考加分政策有歷史和現(xiàn)實(shí)的需要且此政策是各方行動(dòng)者在民主協(xié)商過程中締約而來，具有民主性。最后從制度變遷的角度來看，話語對(duì)公眾的思維活動(dòng)與思維選擇有著深刻影響，并且對(duì)公眾的行為選擇有能動(dòng)性作用。同時(shí)，話語強(qiáng)調(diào)說服活動(dòng)的溝通邏輯，因而營(yíng)造制度變遷過程中民主協(xié)商的對(duì)話氛圍，以期促使各個(gè)社會(huì)群體能夠通過政治話語達(dá)成行動(dòng)意圖。因此，政策區(qū)域劃分論作為少數(shù)民族高考加分政策的話語流，助力于推動(dòng)政策變遷。

（四）政策社會(huì)階層劃分論

在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)群體不僅是按區(qū)域分布，而且是分層的，不同的社會(huì)群體占據(jù)著不同的位置和資源。與區(qū)域劃分論不同，有學(xué)者提出政策應(yīng)以社會(huì)階層為劃分標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榈蜕鐣?huì)階層是社會(huì)的弱勢(shì)群體，是特別需要加分政策惠及到的。因此，少數(shù)民族高考加分政策應(yīng)當(dāng)向低社會(huì)階層傾斜。正如社會(huì)學(xué)家塔爾科特·帕森斯的功能主義進(jìn)化論作為社會(huì)分層的起源理論，他把分層的出現(xiàn)視為社會(huì)生活中“提高了的適應(yīng)能力”的進(jìn)化過程的關(guān)鍵因素，并認(rèn)為這是一個(gè)巨大的成就以至于社會(huì)分層能夠使社會(huì)的運(yùn)行更加有效。少數(shù)民族高考加分政策旨在擴(kuò)大少數(shù)民族接受高等教育的數(shù)量并培養(yǎng)少數(shù)民族專門人才。另外開展高等教育的場(chǎng)所，即大學(xué)不同于其他營(yíng)利性社會(huì)組織。大學(xué)場(chǎng)域包容多元文化并且能夠促使來自不同區(qū)域、擁有不同民族身份并有不同文化的青年匯聚在一起，共同生活學(xué)習(xí)，以此增進(jìn)了解，進(jìn)而消除隔閡。如果少數(shù)民族高考加分政策的劃分標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化到家庭經(jīng)濟(jì)狀況和家庭狀況處于較底層的學(xué)生，那么會(huì)不會(huì)給此類學(xué)生帶來心理層面的困擾？特別是在學(xué)生處于接受高等教育的關(guān)鍵發(fā)展階段，政策一旦演化為按照社會(huì)階層劃分，原本出發(fā)點(diǎn)是惠及處于弱勢(shì)地位的受益者是否會(huì)轉(zhuǎn)而影響學(xué)生的人際關(guān)系，最后導(dǎo)致學(xué)生作為社會(huì)人的屬性被腐蝕，甚至被異化。接受高等教育的這一關(guān)鍵階段，政策的最大程度的惠及受益者能否發(fā)揮利大于弊的作用，具體執(zhí)行措施還有很長(zhǎng)的一段時(shí)間去探索。

從制度設(shè)計(jì)的角度來看，少數(shù)民族高考加分政策不再是統(tǒng)一按照民族成份下的話語分支，它本身就等同于全民受惠、部分幫扶，逐漸淡化按民族加分的痕跡，真正做到集體平等。從制度語境上看，政策階層劃分論把加分依據(jù)由民族成份轉(zhuǎn)移到了階層上，中和了政策肯定論與政策歧視論。盡管話語制度主義認(rèn)為缺失權(quán)利支持的行動(dòng)者也能夠有一定的話語權(quán)，并且各方行動(dòng)者在制度變遷中的動(dòng)力各有不同，影響或阻礙著制度變遷?？v觀歷史，制度變遷的討論從以民族身份為標(biāo)準(zhǔn)逐步演化為以區(qū)域、社會(huì)階層為依據(jù)的話語。由此可見，無論是有關(guān)政策的支持意見抑或是反對(duì)意見，均來自行動(dòng)者之間的交流互動(dòng)，同時(shí)制約或推動(dòng)著制度變遷。

三、少數(shù)民族高考加分政策的話語制度主義反思

首先，分析話語制度主義應(yīng)理性看待支持聯(lián)盟與反對(duì)聯(lián)盟；其次，是明晰兩方的主要分歧點(diǎn)，進(jìn)而衡量并借助制度變革的動(dòng)力；最后，則要通過積極尋求不同行動(dòng)者之間的共識(shí)，更為符合公共觀念的集體行動(dòng)因而產(chǎn)生[14]200。縱觀少數(shù)民族高考加分政策的制度變遷，洞悉支持聯(lián)盟和反對(duì)聯(lián)盟的分歧與共識(shí)，不僅能夠呈現(xiàn)既有的少數(shù)民族高考加分政策變遷，也為未來政策的制定提供大有裨益的參考。少數(shù)民族高考加分政策變遷過程中，代表政府的頂層設(shè)計(jì)者與政策制定者、代表公眾媒體的觀念皆產(chǎn)生一定的影響。顯而易見，我國(guó)政治民主化和教育穩(wěn)固民心的價(jià)值觀念日漸凸顯，能夠代表普通公眾利益的行動(dòng)者（公眾、媒體以及專家）的話語權(quán)逐步得到提升。與此同時(shí)，因質(zhì)疑加分的公平性而形成強(qiáng)大的反對(duì)聯(lián)盟，是原有政策得以不斷變革的積極因素。在少數(shù)民族高考加分的政策變遷過程中，中央政府的控制權(quán)在下放給地方政府的同時(shí)給予地方政府一定的靈活性，地方政府得以根據(jù)自身的特殊情況而響應(yīng)中央的政策，而后通過提出并批判各種問題，媒體、普通公眾和專家借助正面且積極的方式，大大提高了行動(dòng)者參與政策變遷的可能。此類變化的歷程與政策受益者有著密切相關(guān)的共生關(guān)系，政策的受益者主要是偏遠(yuǎn)地區(qū)的少數(shù)民族高考學(xué)生。

但是現(xiàn)實(shí)情況不盡如人意，例如屢屢發(fā)生權(quán)力尋租和民族身份資格造假的事件，由各種人為因素導(dǎo)致部分考生因此獲得加分資格，社會(huì)公平和大眾權(quán)益的底線被觸動(dòng)，媒體和公眾才以各種話語表達(dá)對(duì)于加分的抵觸心理。由于少數(shù)民族高考加分政策的分析涉及多種學(xué)科和領(lǐng)域，因此從政策分析本身看，它具有模糊性。然而，政策分析有一個(gè)性質(zhì)卻很明確，即政策制定人員根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)或已有知識(shí)提出針對(duì)未來的政策方案，由于未來具有不確定性，因此政策方案能否解決政策問題也具有不確定性，可能會(huì)產(chǎn)生偏差。任何政策方案都包含著不確定性和危險(xiǎn)性，它需要經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)而不斷調(diào)整是必然的趨勢(shì)。

在反復(fù)的思考經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐過程之中，對(duì)于少數(shù)民族教育問題的關(guān)注，政府保證了公共討論領(lǐng)域張弛有度的空間。媒體負(fù)責(zé)履行監(jiān)督政府的義務(wù)并協(xié)助普通民眾質(zhì)詢政府，政府為民眾與媒體提供反饋問題的路徑，政策討論參與者獲得政策文件，并且知悉政策相關(guān)信息后，就可以進(jìn)行互動(dòng)與交流，再加上政府提供的研討會(huì)與聽證會(huì)等多種形式，利于政策討論參與者提出反對(duì)意見。這一系列劇烈變化可以支持在討論的基礎(chǔ)上尋求不同利益群體的共識(shí)，也有助于集中處理反對(duì)意見，這樣對(duì)有關(guān)政策內(nèi)容的理解將越來越全面，這不僅有助于更好地解決政策問題，促進(jìn)社會(huì)良性發(fā)展，而且還能夠推動(dòng)人類知識(shí)的積累與增長(zhǎng)。從大局著眼，更具合法性與人性化的政策才能夠出現(xiàn)。代表公眾意見的專家對(duì)于少數(shù)民族高考加分的意見、民眾向代表政府的政策制定者反饋加分問題和媒體對(duì)于政府行為的質(zhì)疑，營(yíng)造了公共政策的雙向交流空間。少數(shù)民族身份造假事件屢禁不止，引發(fā)社會(huì)各界重新反思教育公平問題。雖然作為制定政策方的政府、受益方的少數(shù)民族考生和其他政策支持者仍堅(jiān)持高考加分所具有的積極意義，但從維護(hù)各民族共同利益、教育公平與正義的宏觀格局出發(fā)，需要不斷變革政策以至于不斷完善少數(shù)民族高考加分政策，為政府在民族身份審核、偏遠(yuǎn)地區(qū)教育事業(yè)節(jié)約不必要的開支。我國(guó)當(dāng)前對(duì)于少數(shù)民族的教育問題格外重視，逐步調(diào)控加分分值并非忽視少數(shù)民族的積極貢獻(xiàn)，而是要將政策深入人心，注重聽取各方意見，而不是單憑極端個(gè)例出現(xiàn)而變革加分政策，因而才能夠緩解利益沖突并合理化解決各方利益相關(guān)者的矛盾。

四、少數(shù)民族高考加分政策的路徑建構(gòu)

教育具有促進(jìn)社會(huì)和個(gè)體發(fā)展的功能。少數(shù)民族學(xué)生通過相對(duì)公平的高考能夠改變命運(yùn)，達(dá)到自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)，從而為民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展注入活力。社會(huì)的發(fā)展需求公平和自由，絕對(duì)公平和絕對(duì)自由是無法達(dá)到的，因此需要政策的扶持和保障。近年來，少數(shù)民族高考加分政策在執(zhí)行中出現(xiàn)了一些弊端，助長(zhǎng)了功利受益者的僥幸心理和惰性心理，一方面學(xué)生在努力獲得優(yōu)質(zhì)高等教育機(jī)會(huì)的同時(shí)，忽視了學(xué)習(xí)過程中學(xué)業(yè)成就的獲得；另一方面為取得加分而產(chǎn)生一系列的功利行為，本就和合作與競(jìng)爭(zhēng)精神相悖[15]84。因此，在當(dāng)下民族身份審核、各地尚不完善以及各地民族分布背景不一的情況下，稍稍調(diào)整少數(shù)民族高考加分政策是客觀現(xiàn)實(shí)的必然要求。通過思考少數(shù)民族高考加分政策的話語制度主義，對(duì)于政策的合法化考量與制定也提供了至關(guān)重要的借鑒。

（一）以促進(jìn)各民族共同繁榮發(fā)展為原則建構(gòu)政策，發(fā)揮以人為本的正向功能

少數(shù)民族高考加分政策應(yīng)以促進(jìn)各民族共同繁榮發(fā)展為原則的上位目標(biāo)、發(fā)揮以人為本的正向功能建構(gòu)政策。加分對(duì)于少數(shù)民族學(xué)生而言不僅是民族身份上的關(guān)懷，更是激勵(lì)他們?yōu)楸久褡灏l(fā)展建言獻(xiàn)策的動(dòng)力機(jī)制，然而現(xiàn)實(shí)中少數(shù)民族學(xué)生高考加分某種角度上會(huì)出現(xiàn)尷尬局面。這樣一來有關(guān)加分政策的四重話語分析需要政策制定者的重視和考量，以此為據(jù)重新反思制度設(shè)計(jì)、制度選擇、制度語境以及制度變遷四個(gè)環(huán)節(jié)中能夠調(diào)控的因素。少數(shù)民族高考加分政策變遷過程中逐步強(qiáng)調(diào)激勵(lì)機(jī)制，目的在于縮短少數(shù)民族與非少數(shù)民族考生的差距，最終到達(dá)真正意義上的教育平等，淡化加分制的痕跡，從而緩和社會(huì)矛盾、促進(jìn)民族地區(qū)長(zhǎng)治久安。這就要求政策制定者重新審視關(guān)于加分政策的制定初衷，應(yīng)深化以人為本的價(jià)值理念，一方面需要促進(jìn)少數(shù)民族與非少數(shù)民族學(xué)生的交流與對(duì)話，提升學(xué)生對(duì)自身努力的認(rèn)可，減弱對(duì)加分的政策依賴，進(jìn)而通過整合優(yōu)質(zhì)師資正向激勵(lì)學(xué)生良性發(fā)展；另一方面，政策制定者也要下足功夫合理控制舉措的路徑依賴，盡可能避免學(xué)生片面追求升學(xué)成功并功利地強(qiáng)化考試技能的尷尬局面。最后，借助法律的強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)以人為本，協(xié)調(diào)利益與資源等的不均衡，實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展的大好局面。

（二）以營(yíng)造多方行動(dòng)者之間的公共能量場(chǎng)為導(dǎo)向，鞏固政策的剛性力量

在法律的有效保障下，通過營(yíng)造源頭多元化的公共能量場(chǎng)，觀念和話語能夠自由流動(dòng)，能夠鞏固政策的剛性力量。政策的剛性力量既要有法律作為保障，同時(shí)需要公眾話語和觀念的支持與理解。由于政策制定的行動(dòng)者與利益相關(guān)者之間的信息不對(duì)稱，以至于公共能量場(chǎng)中充斥著“政策肯定論”“政策歧視論”“政策區(qū)域劃分論”“政策社會(huì)階層劃分論”的話語。

政策制定者和頂層設(shè)計(jì)者能夠合理借鑒有效觀點(diǎn)并保留存疑態(tài)度，這樣共識(shí)性政策就能順利運(yùn)作并取得積極效果，但前提是促進(jìn)政策各類話語的溝通。雖然少數(shù)民族高考加分政策經(jīng)歷了不同階段的變遷，但是實(shí)際上是由于初始制定和改革過程回應(yīng)了反對(duì)聯(lián)盟，最終加分政策因逐步調(diào)控得以化解沖突。這一歷程說明了多元主體的話語充分表達(dá)和被采納對(duì)于政策制定的重要性:通過營(yíng)造公共能量場(chǎng)，智庫以及普通公眾的意見可以充分表達(dá)，并且能夠?yàn)檎峁┛晒┨娲蚩蓤?zhí)行的觀點(diǎn)；借助公共能量場(chǎng)采納普通公眾、媒體和專家的觀點(diǎn)，使得多種觀點(diǎn)眾說紛紜，這樣可以促進(jìn)多方深化了解，以此減少分歧。雖然政府在少數(shù)民族加分政策制定過程中居于主導(dǎo)地位，但不妨礙政府通過營(yíng)造多方行動(dòng)者之間的公共能量場(chǎng)，吸收各方意見，為少數(shù)民族高考加分政策的變遷和改革提供意見反饋并充分發(fā)揮正常的剛性力量。

（三）以反思制度設(shè)計(jì)、制度選擇、制度語境以及制度變遷的過程為要?jiǎng)?wù)，強(qiáng)化制度與現(xiàn)實(shí)情況不斷協(xié)調(diào)的內(nèi)生力

政策制定者在行動(dòng)過程中應(yīng)以反思制度設(shè)計(jì)、制度選擇、制度語境以及制度變遷為要?jiǎng)?wù)，制度絕非一成不變，強(qiáng)化制度與不斷變化著的現(xiàn)實(shí)情況相協(xié)調(diào)的內(nèi)生力無疑是重中之重。高考加分這類優(yōu)惠性政策的制定經(jīng)歷了基于事實(shí)與價(jià)值的博弈、實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)的反思、理性與感性的融合以及傳統(tǒng)與現(xiàn)代的轉(zhuǎn)換，制度的內(nèi)生力在與現(xiàn)實(shí)情況不斷協(xié)調(diào)而得以強(qiáng)化，并不斷演化成適應(yīng)客觀需要的制度內(nèi)容。決策者應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展變化，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾的認(rèn)知水平，及時(shí)對(duì)政策進(jìn)行話語解釋，適時(shí)地調(diào)整政策，在必要的情況下轉(zhuǎn)變表現(xiàn)形式，以期促進(jìn)民族間的交融，共同為民族地區(qū)提供支持。

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