楊金波

2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了“關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》的決定”，修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《預(yù)算法》）于2015年1月1日正式實(shí)施。新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)要規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度等。這為央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，對(duì)國(guó)庫(kù)資金安全的監(jiān)督提供了切實(shí)有效的法律基礎(chǔ)。新《預(yù)算法》以全口徑預(yù)算明確要求政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算（第四條），各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出（第十三條），并且確立了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的地位。然而，在實(shí)際中，基層央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)依然困難重重。本文將主要從新《預(yù)算法》的視角，淺談基層央行國(guó)庫(kù)部門(mén)經(jīng)理國(guó)庫(kù)的主要困難，并提出幾點(diǎn)建議。

一、基層央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)面臨的主要困難

（一）縣級(jí)政府資金支撥缺乏預(yù)算約束。往往通過(guò)地方政府批文即可劃撥

新《預(yù)算法》第十三條規(guī)定：經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?？墒?，地方政府每年一季度的預(yù)算支出完全游離于經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算之外。地方人大往往在每年的四至五月份才開(kāi)會(huì)進(jìn)行本年度預(yù)算的審批，在此前幾個(gè)月的資金支出往往就屬于未經(jīng)審批的支出。按照《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)管理規(guī)定》之內(nèi)容，地方財(cái)政須將審批后的預(yù)算草案和預(yù)算調(diào)整及時(shí)報(bào)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)備案，以確保國(guó)庫(kù)部門(mén)保證庫(kù)款資金安全。但是財(cái)政部門(mén)每次都在國(guó)庫(kù)屢次要求下都不報(bào)備預(yù)算草案以及年底的預(yù)算調(diào)整方案。這樣就存在年底的決算偏離預(yù)算幅度較大，預(yù)算的剛性約束不強(qiáng)。

（二）政府資金大量游離于國(guó)庫(kù)之外，游離部分央行國(guó)庫(kù)部門(mén)無(wú)法監(jiān)管

按照新《預(yù)算法》的規(guī)定，政府的所有資金都應(yīng)該納入預(yù)算管理，一律應(yīng)該繳入國(guó)庫(kù)?？h級(jí)財(cái)政部門(mén)就存在在商業(yè)銀行開(kāi)有多個(gè)專(zhuān)戶(hù)，大量的專(zhuān)用經(jīng)費(fèi)存在財(cái)政在商業(yè)銀行開(kāi)立的專(zhuān)用賬戶(hù)里。每逢月末季末，商業(yè)銀行為了沖刺存款規(guī)模，完成存款目標(biāo)，地方財(cái)政為了完成上級(jí)政府的支出任務(wù)，兩部門(mén)相互配合，財(cái)政大量發(fā)送直接支付指令或者授權(quán)支付指令到國(guó)庫(kù)進(jìn)行資金匯劃，國(guó)庫(kù)資金大量流入商業(yè)銀行。況且，在月底或者季末，財(cái)政方面往往根據(jù)上級(jí)政府下達(dá)的收入任務(wù)，通過(guò)專(zhuān)戶(hù)內(nèi)的資金以非稅收入的繳款書(shū)進(jìn)行收入的繳庫(kù)，隨意調(diào)節(jié)庫(kù)存資金以控制收支進(jìn)度。

（三）地方政府融資舉債缺乏規(guī)范，基層央行維護(hù)金融穩(wěn)定壓力較大

為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府常常需要向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。商業(yè)銀行以獲取集中支付代理權(quán)或者是取得相關(guān)資金用量特別大的預(yù)算單位或部門(mén)的賬戶(hù)開(kāi)立資格為條件，向地方政府提供規(guī)模龐大，利率優(yōu)惠的融資貸款。高融資和舉債規(guī)模與商業(yè)銀行提供的優(yōu)惠條件相掛鉤，這樣就干擾了正常的金融秩序，加劇了商業(yè)銀行間的競(jìng)爭(zhēng)，并且很可能引發(fā)一系列風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（四）地方財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)與央行國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)賬不及時(shí)，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患

以祿勸為例，每天上午，庫(kù)存日?qǐng)?bào)以及上一工作日的收支報(bào)表都會(huì)打出來(lái)，但是財(cái)政部門(mén)往往是半月或者僅僅在月底存在撥款的時(shí)候才到人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)取走報(bào)表，有時(shí)下月底有撥款憑證送過(guò)來(lái)才會(huì)返回上月的庫(kù)存日?qǐng)?bào)等對(duì)賬報(bào)表。有時(shí)，甚至這個(gè)月的報(bào)表都已經(jīng)打出來(lái)了，上月的報(bào)表還沒(méi)對(duì)完賬送過(guò)來(lái)。這些，都是與人總行《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)管理規(guī)定》第四十八條之規(guī)定：“各級(jí)國(guó)庫(kù)應(yīng)按日、月、年與有關(guān)部門(mén)對(duì)賬”不相符，這樣并不能有效的保證預(yù)算資金安全，反而加劇基層人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)的工作壓力。

（五）內(nèi)部（上級(jí)）監(jiān)督較嚴(yán)格。外部監(jiān)督乏力

基層國(guó)庫(kù)部門(mén)每年都需要接受上級(jí)相關(guān)處室的各種檢查，檢查的重點(diǎn)往往也僅僅放在業(yè)務(wù)操作的合規(guī)性以及對(duì)報(bào)表及憑證資料的完整性上。常常忽視國(guó)庫(kù)資金月底季末大幅度收納和支撥的合理性，對(duì)財(cái)政部門(mén)的預(yù)算資金到底繳了多少，為什么經(jīng)常在月底集中匯繳，在月底又集中支撥缺乏合理有效的監(jiān)督。檢查中發(fā)現(xiàn)的因財(cái)政或征收機(jī)關(guān)對(duì)賬不及時(shí)的問(wèn)題，沒(méi)有相關(guān)的追責(zé)條款。

二、幾點(diǎn)建議

（一）地方財(cái)政盡早將預(yù)算草案提交人大，地方人大提前介入預(yù)算草案的初審

按照新《預(yù)算法》全口徑預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門(mén)將所列預(yù)算收支分門(mén)別類(lèi)，以簡(jiǎn)單明了的形式形成預(yù)算報(bào)告，便于初審。人大應(yīng)對(duì)重點(diǎn)支出和重大項(xiàng)目支出預(yù)算定時(shí)、定量、定計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)審查人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)預(yù)算相關(guān)法規(guī)，以此提高地方政府預(yù)算管理水平。審核通過(guò)后，財(cái)政部門(mén)應(yīng)及早將審批的預(yù)算報(bào)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)備案，以確保國(guó)庫(kù)資金的安全性，凸顯預(yù)算的剛性約束。

（二）出臺(tái)相應(yīng)的政策制度措施。規(guī)范財(cái)政專(zhuān)戶(hù)開(kāi)立制度，建立國(guó)庫(kù)資金“一本帳”制度

所謂國(guó)庫(kù)資金一本帳，就是按照新《預(yù)算法》口徑，將所有的政府資金納入國(guó)庫(kù)經(jīng)理。那么，資金的集中歸攏就是重中之重。目前的財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)立了大量專(zhuān)戶(hù)用于存放專(zhuān)項(xiàng)資金，要實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金的一本帳，歸并或清理這些財(cái)政專(zhuān)戶(hù)就勢(shì)在必行。近年來(lái)，年初預(yù)算與年底預(yù)算總是有很大的偏差。究其原因，正是因?yàn)樨?cái)政資金賬戶(hù)過(guò)多，預(yù)算執(zhí)行就存在很多隨意性，隱蔽性等。出臺(tái)清理歸并財(cái)政專(zhuān)戶(hù)相關(guān)制度，將預(yù)算資金集中統(tǒng)一存放到央行國(guó)庫(kù)部門(mén)，真正建立“國(guó)庫(kù)一本帳”，有助于提高政府收支的透明度，有效保障預(yù)算的約束性，切實(shí)提高國(guó)庫(kù)資金安全。

（三）加強(qiáng)溝通。相互理解，多部門(mén)合作加速推進(jìn)以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)為基礎(chǔ)的國(guó)庫(kù)集中收付制度改革

所謂國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，就是將所有的政府財(cái)政性資金集中在人民銀行國(guó)庫(kù)賬戶(hù)上，全部財(cái)政收入都繳入該賬戶(hù)，全部財(cái)政支出都由該賬戶(hù)支撥。2001年我國(guó)開(kāi)始國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度改革試點(diǎn)，鑒于當(dāng)時(shí)的軟硬件等配套設(shè)施不夠完善，系統(tǒng)不夠發(fā)達(dá)，當(dāng)時(shí)允許商業(yè)銀行作為代理庫(kù)，進(jìn)行資金的清算。目前，人民銀行的大小額支付系統(tǒng)，國(guó)庫(kù)的“3T”系統(tǒng)都已經(jīng)越來(lái)越成熟，足以滿(mǎn)足國(guó)庫(kù)集中收付制度的要求，為國(guó)庫(kù)集中收付制度的推行提供了強(qiáng)有力的系統(tǒng)保障。人民銀行，各征收機(jī)關(guān)和財(cái)政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)溝通，合力推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度全面落實(shí)，切實(shí)保障預(yù)算資金的安全。