◎付婷婷

區(qū)域間的發(fā)展總是同時處于競爭與合作關系當中，是否參與協(xié)同發(fā)展是政府、企業(yè)和居民等區(qū)域主體的行為偏好與選擇，并特別體現(xiàn)在地方政府的戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策之中。一旦都市圈內的各區(qū)域統(tǒng)一了對協(xié)同發(fā)展所能帶來收益的正確認識，就達成了參與協(xié)同的意愿。都市圈的共識在形成過程中，一方面來自基于地理臨近性的相似歷史文化，另一方面來自當前國內、國際政治經濟形勢的外部壓力，如經濟增長任務、環(huán)境治理壓力以及首都安全保障等問題讓都市圈成為“命運共同體”，使得各區(qū)域主動尋求協(xié)同。而在都市圈內凝聚協(xié)同共識要設定總體定位，形成互惠偏好[1]。

日本東京都市圈的發(fā)展經驗

1.以總體定位凝聚共識

東京都市圈的定位是“有序發(fā)展”，圈內各區(qū)域共同優(yōu)化首都功能。廣義的東京都市圈包括一都七縣——東京都、神奈川縣、埼玉縣、千葉縣、山梨縣、木縣、茨城縣和群馬縣，土地面積雖然僅占日本全國土地面積的9.6%，但2014年的地區(qū)生產總值為197萬億日元，占全國總量的38.3%，2016年該地區(qū)人口數達到4396萬人，約為總人口的34.6%[2]。二戰(zhàn)后隨著日本經濟的快速發(fā)展，東京呈現(xiàn)出一極集中狀態(tài)，“城市病”日漸嚴重，如交通堵塞造成上下班通勤時間過長，人口密度過高導致人均住房面積遠低于國際水平，工業(yè)粗放發(fā)展造成環(huán)境公害頻發(fā)，城市無序蔓延導致周邊綠地蠶食，以及居民生活與企業(yè)生產的負擔日益增加。此外，東京還易受到火災地震的侵襲。城市病和自然災害等外在壓力使得人們認識到東京自身的承載能力即將達到極限。因此，圈內各區(qū)域對東京都市圈的總體定位形成了共識，并由法律形式予以確認（《首都圈整備法》第一條“目的”）：謀求首都圈作為經濟、政治與文化中心的有序發(fā)展。

在2014年的九都縣市首腦大會中，“加強首都功能”的提案受到關注，該提案來自東京周邊的千葉縣，這充分體現(xiàn)了都市圈內各區(qū)域的互惠共贏和團結一致?！巴怀鍪锥既?，淡化各縣市”的思想建立在東京都政治、經濟和文化各方面優(yōu)勢和東京都利益能夠惠及周邊縣市的基礎之上。要素集聚的東京擁有健全的制度和發(fā)達的設施，使得資源和利益容易在區(qū)域間有效傳遞。周邊城市能夠從互惠共識出發(fā)，樂于共同提升首都競爭力，并承接首都輻射。

2.以互補策略形成規(guī)則

都市圈各區(qū)域均應發(fā)揮資源稟賦的比較優(yōu)勢，利用好自身區(qū)位。在產業(yè)鏈之間對不同的產業(yè)類型進行水平分工；在產業(yè)鏈內部對產品價值鏈的不同環(huán)節(jié)進行垂直分工，通過區(qū)域間的互補策略提高生產效率，避免產業(yè)同構和盲目競爭。

日本的《首都圈整備計劃法》對圈內的東京、關東北部、近郊、內陸西部、關東東部和島嶼地區(qū)按照互補性的原則進行了空間功能分工。東京是國家中樞但人口過密，2015年東京都的人口密度為全國最高，達到6168.7人/km2，而全國平均水平為340.8人/km2，要進一步充實其國際金融功能、總部經濟功能；神奈川等四縣是近郊地帶，有高密度通勤圈但老齡化嚴重，2016年近郊四縣中65歲以上的人口占比高達25.5%[2]，需要平衡配置教育、文化和居住設施；關東北部是工商業(yè)集聚地，要開展與圈外的聯(lián)系交流，并利用自然優(yōu)勢發(fā)展水電、林業(yè)和畜牧業(yè)；關東東部是機場、港口和研發(fā)的集聚地，要利用交通體系推動工業(yè)發(fā)展；內陸西部根據地形要發(fā)揮聯(lián)系日本中部和日本海地區(qū)的作用，推進富士山等自然遺產與環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展；島嶼地要利用自然資源成為東京的度假娛樂地區(qū)。

3.以精細管理推行政策

在都市圈層面，由于地理空間、行為主體以及競爭態(tài)勢等多方面的復雜性，只有通過精細化行政管理才能夠有效降低協(xié)同成本，明確各方責任，克服因推諉扯皮和效率低下造成的協(xié)同困難。

日本在對都市圈協(xié)同發(fā)展的管理過程中，形成了一套從法律、規(guī)劃到報告、評估的系統(tǒng)范式，從事前、事中和事后三個方面全程確保協(xié)同的科學性?！抖鄻O分散型國土形成促進法》意在改變東京的單極集中，在全國層面形成了推動國家政治改革的契機；《首都圈整備法》則針對都市圈進行了立法規(guī)定，并先后五次、每次間隔約十年對“首都圈整備計劃”進行調整，基本保持了連貫性和銜接性。東京都市圈經歷了一個不斷實踐、摸索和調整的過程，力求當自身發(fā)展條件（如老齡化、奧運會）和國際社會形勢（如石油危機、全球化）變動時，能夠及時適應現(xiàn)實要求，報告和評價則在其中發(fā)揮了重要的指南和反饋作用。

4.以地方磋商和中央引領形成保障

日本《首都圈整備法》第二十二條明確規(guī)定，首都圈整備計劃的制定過程要求國土交通省廣泛聽取相關各縣的意見和建議?！熬哦伎h市首腦會議”是東京都市圈內各區(qū)域進行磋商的重要會議，亦被稱為“首都圈峰會”，該會議有專門負責規(guī)劃的部局長會議，也下設特定主題的委員會，針對主題進行區(qū)域協(xié)同的磋商探討。

都市圈甚至首都圈往往是一個國家的增長極，關乎著全國的經濟社會發(fā)展，必然是中央政府的戰(zhàn)略關切和調控目標。對于中國和日本等東亞國家來說，強有力的中央政府恰與協(xié)同發(fā)展目標的全局性相契合，使得以協(xié)同方式實現(xiàn)都市圈的跨越式發(fā)展成為可能。東京都市圈的區(qū)域間磋商并沒有超越國家政策意志，日本中央政府始終把握著東京都市圈的發(fā)展全局。以千葉縣為例，其城市規(guī)劃遵循局部服從全體導向，對國家層面的《國土形成規(guī)劃》《國土利用規(guī)劃》和都市圈層面的《首都圈廣域地方規(guī)劃》《首都圈整備規(guī)劃》等上位規(guī)劃進行整合，制定千葉縣的《國土利用規(guī)劃》《千葉縣都市整備基本方針》和一系列專項規(guī)劃，并在市町村層面開展相應規(guī)劃?！皣遥ǚ?國土規(guī)劃）-區(qū)域（首都圈規(guī)劃）-地方（縣-城市）-縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這條主線十分明確，中央的引領作用是都市圈規(guī)劃順利制定和實施的重要保障。

對京津冀協(xié)同發(fā)展的啟示

1.通過立法形式確認總體定位

2014年2月，習近平主席在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報時提出的七點要求，成為深化改革新時代令人矚目的國家任務和區(qū)域戰(zhàn)略，由此引發(fā)了討論京津冀都市圈的熱潮。以協(xié)同促發(fā)展，無疑已經成為三地共識。

東京都市圈通過法律形式確認了總體定位，為各地協(xié)同行為提供了基本依據。對于京津冀而言，形成科學合理的總體定位并以法律法規(guī)的形式頒布，是協(xié)同發(fā)展的先導步驟。特別是在現(xiàn)有體制下，政府的準確定位和強力推動可以帶來跨越式的發(fā)展機遇。2015年制定的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了建設世界級城市群的目標，應當在此基礎上頒布《京津冀協(xié)同發(fā)展法》，以法律形式明確總體定位既能作為各級規(guī)劃的法律依據，又能對圈內各區(qū)域的定位提出要求。

■ 君山秋弄 張善明/攝

2.在疏解中與雄安新區(qū)互惠互補

黨的十九大報告指出，以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標準建設雄安新區(qū)。首都人口密集及交通擁堵等日益嚴重的大城市病，已成為京津冀協(xié)同發(fā)展和建設世界級城市群必須解決的重要問題。在區(qū)域經濟層面，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已經對京津冀完成了頂層設計，而雄安新區(qū)正處于京保石發(fā)展軸的核心位置，未來將是京津冀的新樞紐，同時還將是國家南北平衡的一個新支點。在創(chuàng)新層面，創(chuàng)新驅動是雄安新區(qū)發(fā)展最根本的推動力，雄安首先要做的是吸引創(chuàng)新資源，集聚一批具有高技術性質的研發(fā)機構和企業(yè)，打造創(chuàng)新驅動發(fā)展的新引擎。

3.在行政體制改革中建立精細管理體系

都市圈應當形成完整的精細化行政管理體系。一是通過都市圈層面的立法，規(guī)范各個區(qū)域主體的協(xié)同行為，加強社會各界監(jiān)督，讓都市圈內的區(qū)域協(xié)同有法可依；二是制定明晰的都市圈發(fā)展規(guī)劃，明確各個區(qū)域的基本定位和發(fā)展任務，讓區(qū)域主體有的放矢地參與協(xié)同，形成制度性的集體行動；三是通過追蹤報告更新都市圈協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀，以公開透明的方式確保各區(qū)域主體的知情權，不斷鞏固協(xié)同關系，逐步落實協(xié)同任務；四是設定明確的考察標準和衡量指標來評估協(xié)同進度，建立反饋機制和問責機制，不斷與總體目標進行比對并及時調整和優(yōu)化，保證規(guī)劃的銜接和連貫。這種從法律到評估的“標準化”精細作業(yè)，是一種務實的行政管理方式，是協(xié)同從思想意識到協(xié)議文本，再到實際操作的必要過程。

4.堅持中央的引導和調控

京津冀協(xié)同發(fā)展是新形勢下黨中央國務院的重大戰(zhàn)略部署，要進一步解放思想，優(yōu)化中央政府和地方政府的執(zhí)政理念，克服地方主義和短期行為，打破一畝三分地的思維定勢，努力沖破不合時宜的舊觀念束縛。加強政府治理與市場治理的結合。通過頂層設計和中央調控更好地發(fā)揮政府作用，以強大的執(zhí)政能力從國家戰(zhàn)略上謀劃協(xié)同發(fā)展，破除制約市場發(fā)展的行政藩籬與體制壁壘。

[1]劉秉鐮, 孫哲. 京津冀區(qū)域協(xié)同的路徑與雄安新區(qū)改革. 南開學報（哲學社會科學版）, 2017，（4）:12-21.

[2]日本總務省統(tǒng)計局. 2018，日本統(tǒng)計年鑒.http://www.stat.go.jp/data/