◎楊小軍 楊霞

相對集中行政審批權(quán)制度改革，是在全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略部署之下進(jìn)行的，改革于法有據(jù)，是其應(yīng)有之義。在改革實(shí)踐中，“法治與改革”關(guān)系的問題，是值得研究和選擇的重要問題。

改革中存在的法律問題

1.政策與法律之間倚重政策

改革決策部署不可能全部都在現(xiàn)行法律規(guī)定框架之內(nèi)，因此需要正確認(rèn)識政策和法律的關(guān)系。政策不具有法律的強(qiáng)制性，它是國家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準(zhǔn)則[1]。由于法律具有滯后性的特點(diǎn)，而社會發(fā)展與改革不會停止，政策作為表達(dá)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主張和意圖，盡管沒有法律效力，但可以就行政體制改革和法律制訂、修改等作出決策部署，這時(shí)候會出現(xiàn)政策與法律規(guī)定不一致的問題。而落實(shí)政策需要按照法定的程序轉(zhuǎn)化為法律后，進(jìn)入法律的框架內(nèi)，才能為公民、法人或其他組織直接遵從[2]。在政策落實(shí)中，有法可依的，可以直接依據(jù)法律規(guī)范落實(shí)；與法律規(guī)定不一致的，需要得到授權(quán)或者修改和解釋法律后，落實(shí)到位；在政策的內(nèi)容無法可依，出現(xiàn)法律空白的地方，需要通過立法制定法律。

在地方改革實(shí)踐中，在政策和法律之間，倚重政策而非法律的現(xiàn)象依然普遍。在行政審批權(quán)相對集中改革的探索中，有效的法律是《行政許可法》第二十五條：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”。行政審批相對集中改革，必然會涉及到政府部門職責(zé)權(quán)限的調(diào)整，這就需要相應(yīng)的法律作出回應(yīng)。2015年3月，中央編辦、國務(wù)院法制辦《關(guān)于印發(fā)〈相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案〉的通知》，要求在天津市所有區(qū)縣和河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川和貴州八個省、市開展相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)。但實(shí)踐中個別地方并非改革試點(diǎn)地區(qū)，僅憑黨中央和國務(wù)院鼓勵“先行先試”的政策文件，就開始了涉及法律、行政法規(guī)的行政體制的改革，這實(shí)際上是沒有獲得法律上授權(quán)情形的改革，應(yīng)該引起重視并加以合法性規(guī)范。

2.改革與依法之間側(cè)重改革

改革的過程一般是發(fā)布政策、授權(quán)或者修改、制定和擴(kuò)大解釋政策的過程。當(dāng)改革涉及到法律規(guī)范時(shí)，這就需要根據(jù)涉及到的法律獲得授權(quán)或者修法賦權(quán)后，才能開展行政改革任務(wù)；改革內(nèi)容與法律規(guī)定不一致時(shí)，就必須得到全國人大及其常委會的授權(quán)或修法后進(jìn)行；涉及到行政法規(guī)時(shí)，就必須征得國務(wù)院的授權(quán)同意或修法；涉及到地方性法規(guī)時(shí)，必須有省市自治區(qū)人大的授權(quán)同意或修法；涉及到地方政府規(guī)章時(shí)，必須獲得地方政府的授權(quán)同意或修改完善；如果涉及到設(shè)區(qū)的較大市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的改革事項(xiàng)，則需獲得較大市的人大及其常委會的同意或授權(quán)。改革的內(nèi)容涉及到與不同層次的法律規(guī)定不一致的地方，就需要明確授權(quán)，逐級申請獲得同意。

行政審批權(quán)相對集中改革，在行政主體上，是將原有的發(fā)改、建設(shè)和食藥等多個部門實(shí)施的行政審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到新設(shè)立的行政組織機(jī)構(gòu)即行政審批局，由其承擔(dān)行政審批職能，審批主體由分散變?yōu)榧校辉谛姓毮苌?，對各部門的職能重新進(jìn)行界定，強(qiáng)化政府宏觀戰(zhàn)略研究和規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)及環(huán)境保護(hù)等職能；在行政程序上，對劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)的辦理環(huán)節(jié)、實(shí)施依據(jù)、申請要件和辦理時(shí)限等內(nèi)容從技術(shù)層面進(jìn)行流程再造。改革后，業(yè)務(wù)主管部門從原來的重審批、輕監(jiān)管向重監(jiān)管、抓服務(wù)轉(zhuǎn)變，改變了過去既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的管理模式，也改變了原來的“條塊分割”和“職責(zé)同構(gòu)模式”。由于改革根據(jù)政策要求進(jìn)行，而非按照法律規(guī)范的程序進(jìn)行，所以面對具體的改革內(nèi)容時(shí)，會出現(xiàn)與法律規(guī)定不一致的現(xiàn)象，而法律的調(diào)整滯后于體制改革和職能轉(zhuǎn)變，這就帶來一攬子有關(guān)行政合法性的問題。

3.改革合法性的判斷上注重領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可

地方政府在落實(shí)政策過程中，為達(dá)到“有效治理”的目標(biāo)，吸引國家在人事安排和資源安排上的關(guān)注，通常根據(jù)政策部署任務(wù)的緩急程度會出現(xiàn)遵守法律和“弱化法律”兩種態(tài)度，如果判斷中央政府會采取嚴(yán)格的行政約束，那么法律法規(guī)對地方政府的約束就強(qiáng)，反之就直接依據(jù)政策的內(nèi)容進(jìn)行改革、忽略程序理性[3]。這給法治政府建設(shè)帶來的困難不容低估[4]。

在行政審批權(quán)相對集中改革中暴露出的問題就是有些地方政府開始改革時(shí)，對其改革舉措的合法性存疑，在改革成效取得百姓歡迎和上級領(lǐng)導(dǎo)的贊譽(yù)時(shí)，就從剛開始對合法性存疑到改革者普遍形成了一種共識：上級部門領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，解決了行政審批改革中存在的合法性問題。對法律的態(tài)度，也出現(xiàn)了地方政府“不看廣告看療效”，中央政府“原則上不讓步，實(shí)施上不堅(jiān)持”等問題。

4.便民與合法之間偏向便民

法治政府要求不能任意處置權(quán)力的運(yùn)行和隨意減少程序的約束，不能隨意更改權(quán)力主體的身份和權(quán)力的性質(zhì)。在行政審批相對集中改革中，地方政府堅(jiān)持便民高效、提升服務(wù)能力的理念，開展了三項(xiàng)工作：一是簡政放權(quán)，簡化優(yōu)化審批程序；二是創(chuàng)新審批機(jī)制，簡化注冊資本登記，開展“多證合一”工作；三是推行普遍備案、有限核準(zhǔn)的審批制度，用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“乘法”。這就涉及到便民高效的行政目的是否可以作為判斷行政行為合法性標(biāo)準(zhǔn)的問題。

5.繼續(xù)提質(zhì)增效的掣肘問題

在地方實(shí)踐中，行政審批提質(zhì)增效主要面臨兩個問題。

一是行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)難題，行政審批權(quán)由相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，各部門、各行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，雖然權(quán)力清單使得行政審批標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)取得一定成效，但是對行政審批制度標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化問題，地方無權(quán)自主設(shè)定。如目前行政審批存在多套審批系統(tǒng)并行問題，實(shí)施的行政審批事項(xiàng)涉及省市自治區(qū)以及國家部委開發(fā)的多套軟件系統(tǒng)，行政審批局研發(fā)出的一套系統(tǒng)，也存在“多套系統(tǒng)、多個流程、重復(fù)錄入、重復(fù)審核”的現(xiàn)象。具體到投資項(xiàng)目領(lǐng)域而言，審批涉及土地、規(guī)劃、發(fā)改及環(huán)保等十幾個部門，受各自權(quán)力歸屬的不同影響，每個部門都以不同的法律、法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件為依據(jù)，每個部門都有行政審批權(quán)的縱向劃分、標(biāo)準(zhǔn)體系、流程體系和信息處理系統(tǒng)，且各部門又設(shè)置前置審批，這些成為阻礙整合各部門審批資源的最大障礙，所以對行政審批的標(biāo)準(zhǔn)需要從源頭上把控。

二是由于地方自主權(quán)有限，單純的簡化材料、減少環(huán)節(jié)、縮短時(shí)間及優(yōu)化流程的改革已走到盡頭，取消和下放審批項(xiàng)目已無太大的空間，其余部分審批事項(xiàng)因受上位法或上級法規(guī)、規(guī)章和文件的制約，需要自上而下的從法律上突破。

對策建議

行政審批相對集中改革進(jìn)入提質(zhì)增效的階段，但是在改革中暴露出來的改革與法治、依法行政與發(fā)揮地方自主性等共性問題，需要給予重視。

1.正確認(rèn)識改革于法有據(jù)

中共十八屆四中全會要求，實(shí)踐條件不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序授權(quán)，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要?！毙滦薷牡摹读⒎ǚā返谑龡l規(guī)定“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！卑凑账闹腥珪岢龅囊螅菩懈母锎胧?，應(yīng)當(dāng)先修改法律，先立后破，有序推進(jìn)；需要制定法律的要及時(shí)納入立法規(guī)劃；需要先行先試的，要作出授權(quán)規(guī)定，使法律制度反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求。

2.改革和依法行政的具體措施

（1）完善授權(quán)法規(guī)建設(shè)，創(chuàng)新點(diǎn)、線、面結(jié)合的授權(quán)方式。地方政府在職能轉(zhuǎn)變中的作用主要是實(shí)施法律，在地方自主性作用的發(fā)揮上，在先行先試的制度實(shí)驗(yàn)上，應(yīng)建立和制定完善行政授權(quán)法方面的規(guī)范，授予地方大膽探索的法律依據(jù)和支持，只有法律制度供給的充分，地方的自主性才能充分發(fā)揮，否則只有兩種結(jié)果：一種是殺出一條血路，但違規(guī)違法；另一種是畫地為牢，不能適應(yīng)實(shí)際需要，掣肘經(jīng)濟(jì)政治社會的正常發(fā)展。在行政授權(quán)內(nèi)容上，既可以就某一職能改革授權(quán)，也可以某一行政區(qū)劃進(jìn)行整體性的探索授權(quán)，即授權(quán)既可以是點(diǎn)、線、也可以是面，也可以點(diǎn)、線、面結(jié)合。

西伯利亞虎又稱東北虎，是現(xiàn)存體重最大的肉食性貓科動物，其中雄性體長可達(dá)2.8米左右，尾長約1米，最大體重達(dá)到350千克以上。野生西伯利亞虎體色夏毛棕黃色，冬毛淡黃色。背部和體側(cè)具有多條橫列黑色窄條紋，通常2條靠近呈柳葉狀。頭大而圓，前額上的數(shù)條黑色橫紋，中間常被串通，極似“王”字，故有“叢林之王”之美稱。主要分布于亞洲東北部，即俄羅斯西伯利亞地區(qū)、朝鮮半島和中國東北地區(qū)。

（2）明確職責(zé)，完善政府組織法。行政組織機(jī)構(gòu)變動缺少規(guī)范行政機(jī)關(guān)自身的行政組織法規(guī)，不符合法制建設(shè)的要求。中共十九大報(bào)告就行政體制改革作出部署時(shí)強(qiáng)調(diào)：統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法?！敖M織法制和程序規(guī)則解決的是國家機(jī)關(guān)得以成立和進(jìn)行活動的科學(xué)性和合法性問題，是對國家權(quán)力主體的規(guī)范，因而無疑是法治國家中最帶根本性的制度之一”[5]。即要把黨和國家關(guān)于機(jī)構(gòu)和體制改革的要求、目的、內(nèi)容、步驟和方法，通過立法程序制定為法律法規(guī)，使組織機(jī)構(gòu)設(shè)立和職能權(quán)責(zé)的規(guī)定有明確的目標(biāo)和法定的流程。

（3）深入錘煉領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》提出，“抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個全面依法治國的‘關(guān)鍵少數(shù)’，把法治強(qiáng)不強(qiáng)、法治素養(yǎng)好不好作為衡量干部德才的重要標(biāo)準(zhǔn)”。這一干部選拔標(biāo)準(zhǔn)對于治療特權(quán)思想嚴(yán)重、沒有法治敬畏心的干部具有重要的正面激勵作用。提高政府工作人員的法治教育，深入落實(shí)將依法辦事作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的績效標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)他們將依法辦事作為處理事務(wù)原則的思維能力。

（4）服務(wù)型政府與法治政府相結(jié)合。轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權(quán)要守住法治的底線，按照法治政府建設(shè)的要求，將政府一切工作納入法治軌道，在行政體制改革工作和制度創(chuàng)新中將法治思維和法治方式運(yùn)用其中。轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權(quán)同時(shí)也是建設(shè)服務(wù)型政府的要求，服務(wù)型政府目的是高效便民、維持良好的公共秩序以及不斷滿足公民的生存和發(fā)展之需，行政目的公共利益屬性決定了行政機(jī)關(guān)行為的合理性和必要性，地方政府用政府權(quán)力的“減法”換取便民利企的“乘法”，這是法治精神的彰顯，也是政府存在的目的之一 。但是公共利益概念界定的不易性、行政權(quán)力擴(kuò)張的沖動性、地方政府行為的執(zhí)行性等特點(diǎn)，決定了行政行為必須堅(jiān)守法律優(yōu)先和法律保留原則，行政審批制度改革不僅涉及地方行政法規(guī)，還涉及到上位的行政法規(guī)以及法律等，應(yīng)該按照依法行政的要求進(jìn)行改革。同時(shí)，法治精神是行政的基本要求，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》要求把政府工作全面納入法治軌道，實(shí)行法治政府建設(shè)與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合。

（5）加快清理修訂法律法規(guī)。行政審批改革中暴露出上下級政府職能之間、左右部門之間的法規(guī)規(guī)章不統(tǒng)一，步調(diào)不一致，審批互為前置、標(biāo)準(zhǔn)互為差異，有的走在前面，有的跟不上等問題，最終導(dǎo)致按照“木桶原理”，跟著最短板走。如銀川商事制度改革走在全國前列，由銀川審批服務(wù)局發(fā)給新成立企業(yè)的是“多證合一”證照，加蓋的是銀川市行政審批服務(wù)局的章，外地仍由工商部門注冊企業(yè)，加蓋工商部門的公章，致使在銀川注冊的企業(yè)到外地從事商業(yè)活動，其資格的合法性受到質(zhì)疑甚至是不認(rèn)可；再如市縣政府在進(jìn)行行政審批制度改革時(shí)，上級地方政府部門在體制改革和制度創(chuàng)新上未能同步，造成地方政府上下層級之間的配套不匹配等問題。行政審批體制改革涉及多部門、多環(huán)節(jié)，量大面廣，需要通盤考慮。真正解決這一矛盾，必須加快清理修訂不符合時(shí)宜的法律法規(guī)和部門規(guī)章乃至“紅頭文件”，對中央和國務(wù)院及其所屬部門，以及省市自治區(qū)條例和行政規(guī)章的審批事項(xiàng)的取消、下放或者調(diào)整需要按照相應(yīng)位階的法律規(guī)定對之進(jìn)行清理、修訂和廢止。

[1]辭海：1999年縮印本（音序）4. 上海辭書出版社，1999：2729.

[2]宋功德. 黨規(guī)之治. 法律出版社，2015：512-513.

[3]陳國權(quán)，陳潔瓊. 名實(shí)分離：雙重約束下的地方政府行為策略. [2017-11-10]. http://m.aisixiang.com/data/106301.html

[4]周雪光. 權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯. 開放時(shí)代，2011，（10）.

[5]應(yīng)松年. 完善行政組織法制探索. 中國法學(xué)，2013，（2）.