朱陸民

摘要：2016年4月27日，作為美國共和黨候選人的特朗普在華盛頓五月花酒店發(fā)表了以“美國第一”為中心思想的外交政策演講。這一演說清晰地提出了特朗普當選后的外交政策方向，是美國現(xiàn)政府的外交政策指南。特朗普執(zhí)政后的外交實踐就是在這一外交綱領下付諸實施的，其對美國包括東南亞政策在內(nèi)的全球和地區(qū)外交政策具有重要的形塑和框定作用。特朗普執(zhí)政以來的東南亞政策是：對東南亞采取總體上的“忽視”政策，拉攏東南亞來應對朝核危機，安撫東南亞，對東南亞的貿(mào)易政策作出重大調(diào)整，拉攏越南來平衡中國影響力。特朗普東南亞政策的發(fā)展趨勢是：對東南亞總體政策上的交易主義，對東南亞貿(mào)易關系呈現(xiàn)顯著特點，安全上向盟友提供再保證，爭取東南亞各國配合美國的反恐行動，東南亞政策中的中國因素仍將突出，出臺明確清晰的亞洲貿(mào)易政策和安全政策。特朗普政府東南亞貿(mào)易和安全政策對東南亞、中國及美國自身都有重要影響。中國的應對策略為：繼續(xù)推進中國與東南亞國家的關系，通過推動中美新型大國關系的構建來管控中美南海沖突，建立單邊或雙邊安全機制以削弱美國對東南亞的影響。

關鍵詞：“美國第一”外交；東南亞政策；交易主義；同盟

同世界上其他地方一樣，特朗普在2016年12月美國總統(tǒng)大選中獲勝令東南亞震驚不已。此前幾乎沒有觀察家認為特朗普會贏得這次總統(tǒng)大選，更不用說預測特朗普當選對東南亞以及更廣闊的亞太地區(qū)及世界秩序的影響。部分人士希望奧巴馬政府的政策能夠繼續(xù)實行下去，這些政策涉及美國重返亞洲尤其是美國重返東南亞。由于特朗普鮮明的個性特征及商人背景，其外交政策尤其是東南亞政策引發(fā)人們的普遍關注和猜測。然而，目前就特朗普政府東南亞政策研究而言，這種關注和猜測主要體現(xiàn)在對特朗普政府亞洲政策可能趨勢的某些預測上，而對已有政策、影響及應對的挖掘與思考還相對欠缺。本文試圖在這些方面作些探討，以推動對這些問題的深入思考。

一、特朗普的“美國第一”外交政策方向

2016年4月27日，作為美國共和黨候選人的特朗普在華盛頓五月花酒店發(fā)表了以“美國第一”為中心思想的外交政策演說。特朗普這一演說中提出了當選后的外交政策方向，現(xiàn)已成為美國政府的外交政策指南。特朗普執(zhí)政后的外交實踐就是在這一外交政策的指導下開展的。其對美國包括東南亞政策在內(nèi)的全球和地區(qū)外交政策具有重要的形塑和框定作用。

（一）特朗普的演講主題及奧巴馬政府的外交缺陷

特朗普自評演講的主旨為“談談如何為我們的國家發(fā)展一個新的外交政策方向，這一外交方向?qū)⑷〈繕说碾S意性、戰(zhàn)略的意識形態(tài)性和和平的混亂性”。特朗普說：“我今天將要勾勒的外交政策方向?qū)⑦€給我們一個永恒的原則。我的外交政策將永遠把美國人民的利益和美國的安全放在首位?！薄懊绹谝唬ˋmerican First）是我的政府的主要的和高于一切的主題。這將是我作出任何一項決策的基石。”特朗普在提出這個主題后，簡要回顧了美國輝煌燦爛的外交史。然后，他說，自冷戰(zhàn)結束以來，很不幸的是，美國的外交政策嚴重脫離正軌，沒能為一個新的時代發(fā)展出一個新的愿景，美國的外交政策變得越來越?jīng)]有意義。“外交政策的邏輯性為愚蠢與自大所取代，由此導致了外交政策災難的接踵而至?！碧乩势照J為，奧巴馬政府的外交政策是很糟糕的，主要表現(xiàn)在五個方面：第一，美國的資源總體上擴展過度；第二，美國的盟友沒有公平地分擔安全責任；第三，美國的朋友正開始考慮他們不能再依靠美國；第四，美國的對手不再對美國充滿敬畏；第五，美國不再對自己的外交政策目標有清晰的理解。

（二）特朗普執(zhí)政后的外交政策方向

在剖析奧巴馬政府外交政策缺陷的基礎上，特朗普闡述了他當選總統(tǒng)后的美國外交政策方向。

1.制定一個長期計劃以阻止伊斯蘭激進勢力的蔓延。他說：“控制伊斯蘭激進勢力的蔓延必須成為美國的主要外交政策目標，事實上也必須成為全世界的外交政策目標。”一是與穆斯林世界的盟友緊密合作。“在這一點上，我們將同我們在穆斯林世界的盟友攜手合作，所有這些盟友都處于伊斯蘭激進勢力的暴力、攻擊和其他一切事情的危險中?！倍桥c其他任何在該地區(qū)遭受伊斯蘭激進勢力崛起威脅的國家攜手合作。三是實行雙向的合作。特朗普認為：“但這種合作必須是一種雙向溝通的方式，與我們合作的盟友和國家必須也對我們好，對我們有益。切記，它們必須對我們好，對我們有益，而不能只是單向的?！彼氖峭ㄟ^移民政策阻止極端主義進入美國。“在我們國內(nèi)也要進行反擊伊斯蘭激進勢力的斗爭。在我們的邊境內(nèi)近來有許多從事恐怖主義的移民。”五是以鐵腕打擊“伊斯蘭國”。特朗普說，美國的行動將是鐵腕的和不可預期的，一旦當選總統(tǒng)，“伊斯蘭國”將很快消失。

2.重建美國的軍隊和經(jīng)濟。首先，從軍事上看，他說：“俄羅斯和中國均已迅速擴張了它們的軍事能力。反觀美國，我們的核武庫，我們的終極威懾卻被允許萎縮，它迫切需要現(xiàn)代化和革新。這種現(xiàn)代化和革新需要著手立即進行，刻不容緩。”“自1991年到現(xiàn)在，美國的現(xiàn)役部隊已經(jīng)從200萬人縮減到130萬人。海軍艦艇則從500多艘銳減到272艘，空軍也縮減了約三分之一。”就是在這樣一種情況下，奧巴馬還提出2017年削減近25%的國防預算。對此，特朗普承諾將加大軍費投入力度。其次，從經(jīng)濟上看，他認為，重要的是厲行節(jié)約?！皩⒉坏貌桓淖兠绹馁Q(mào)易、移民和經(jīng)濟政策，以使美國的經(jīng)濟再次強大，讓美國再次成為第一?！彼J為這點很重要，因為它將確保美國的工人有工作，有較高的收入，而較高的收入又將增加國家稅收，增強美國的經(jīng)濟能力，使美國的金融再次強大起來。此外，他認為需要智慧地思考一些領域，在這些領域，美國的技術優(yōu)先性給予美國優(yōu)勢。這些優(yōu)勢領域包括“3D打印、人工智能和網(wǎng)絡戰(zhàn)爭”。

3.美國的外交政策必須以美國的核心安全利益為基礎。特朗普提出以下外交優(yōu)先考慮事項。第一，在中東，美國的目標是打敗恐怖分子，促進地區(qū)穩(wěn)定，而不是尋求巨變。第二，美國期望與俄羅斯和中國和平、友好共處?！拔覀兺@些國家存在嚴重分歧，必須睜大眼睛與它們相處。但我們不一定要成為敵手，我們必須尋求基于共享利益的共同基礎?！钡谌匍_北約盟友峰會和單獨的亞洲盟友峰會，討論財務責任再平衡問題，重新審視采取何種新戰(zhàn)略來解決共同挑戰(zhàn)。第四，必要時美國運用強制力是確信無誤的。這些強制力包括軍事力量、經(jīng)濟資源、規(guī)則等。特朗普強調(diào)：“我們的權力將被運用，假如其他人不按規(guī)則行事。換言之，他們必須公平地對待我們。我們的朋友和敵人必須知道，假如我在沙地上畫一條線，我將強化和執(zhí)行這一條線?！?/p>

4.美國將與盟友攜手合作來復興西方價值觀和制度。特朗普提出：“不是試圖傳播并非每個人都共享或想要的普世價值觀，我們應該明白，相較于軍事干涉，加強和促進西方文明及其成就對于激勵世界范圍內(nèi)的積極改革作用更大?！薄叭澜绫仨氈溃覀儾坏絿馊で髷橙?，我們樂見于舊敵人變成朋友，舊朋友變成盟友，這就是我們想要的。我們期望它們成為我們的盟友。””¨“

5.在貿(mào)易上推動“美國第一”。特朗普說：“美國人必須知道，我們將在貿(mào)易上讓美國再次成為第一。”“在我的政府治理下，我們將讓美國不參加任何減少我們控制自己事務能力的協(xié)定?！彼f，北美自由貿(mào)易協(xié)定就是一個明顯的例子，“這個協(xié)定完全就是美國的一個災難，它掏空了我們的國家，逐字逐句地掏空了我們國家的制造業(yè)和工作”。

總之，特朗普表示：“將尋求一種外交政策，對于這種外交政策，所有美國人，無論他們屬于什么黨派，都支持它。這個外交政策是如此重要，以至于我們的朋友和盟友都將尊重它，并且完全歡迎它。”為了實現(xiàn)這些外交目標，特朗普強調(diào)要組建一個高效工作的外交團隊，建立一種歷經(jīng)幾代人都管用的外交政策。他強調(diào)：“為了達到這些目標，美國人必須相信他們的國家，相信他們的領導?！?/p>

特朗普的“美國第一”外交政策包括如下政策優(yōu)先事項。一是貿(mào)易戰(zhàn)。他要求對中國進口商品征收45%的關稅，對墨西哥的所有進口貨物征收35%的關稅。他對日本總體上持抱怨態(tài)度。二是北約盟友。特朗普堅信，共同分擔安全代價的時代到了，尤其是北約。他在接受《紐約時報》采訪時說，北約是“不公平的，在經(jīng)濟上，對我們”。特朗普的一個強烈的看法是，美國承擔了多于它應該公平承擔的部分。三是核武國家。長期以來，美國在日本和韓國分別有5萬和3萬駐軍，駐軍是美國同這些盟友長期協(xié)定的組成部分。特朗普說，韓國和日本應該考慮發(fā)展核武器，以便它們不必將其安全外包給美國。四是中東盟友。發(fā)展同中東盟友的關系是外交優(yōu)先事項。五是中東的威脅。以強硬手段應對中東威脅是特朗普演講中反復強調(diào)的內(nèi)容。

特朗普這一演講清晰地描繪了其勝選后的美國外交政策方向，是美國現(xiàn)政府的外交政策綱領。特朗普執(zhí)政以來，試圖依此指南開展外交，但并不太成功。其主要原因是，特朗普無外交從政經(jīng)驗。正因為如此，特朗普執(zhí)政后在外交實踐上常常言行不一、自相矛盾，在美國內(nèi)外造成很大的困擾。特朗普外交的“交易主義”“矛盾性”“不確定性”“不成形性”是最顯著的特點。其中，

“交易主義”是其核心和靈魂，而“矛盾性”和“不確定性”常常交織在一起，從而形成美國外交史上甚至世界外交史上都獨具特色的“特朗普沖擊”。

二、特朗普政府東南亞政策的主要內(nèi)容

特朗普的當選在東南亞所造成的震驚迅速演化為地區(qū)焦慮，甚至是警示。特朗普在競選期問，對地區(qū)安全問題、東盟地區(qū)論壇、防務、軍事外交、多邊貿(mào)易協(xié)定多有不同表述。人們關注的是，特朗普執(zhí)政后美國政府的東南亞政策是什么樣的，發(fā)展趨勢是什么。特朗普當選美國總統(tǒng)后，由于從政經(jīng)驗的缺乏，在磕磕碰碰中實踐其“美國第一”的外交政策。從目前來看，無論是在全球還是在地區(qū)層面，其貿(mào)易、經(jīng)濟、軍事、安全政策都是在“美國第一”外交政策框架下進行的。其東南亞政策也是如此。

（一）對東南亞采取總體上的“忽視”政策

正如有專家指出的，東南亞在2016年的美國總統(tǒng)大選中并未扮演重要角色，在特朗普執(zhí)政之初也未成為外交政策的焦點。除非東南亞爆發(fā)有損美國利益的嚴重恐怖襲擊，東南亞不太可能成為特朗普政府的優(yōu)先選項，而且相比奧巴馬時期，東南亞不太可能受到特朗普政府的關注。這對東南亞并非壞事，因為某些良性的忽視也許對美國與東南亞的關系是有益的?！堵揉]報》指出：“‘忽視是迄今為止正確的用詞。繼德懷特·戴維·艾森豪威爾之后，從未有美國當選總統(tǒng)連提都沒提到泰國的?！薄霸诿绹偨y(tǒng)特朗普就職100日之際，美國意識到它忽視了世界的一部分。美國副總統(tǒng)彭斯訪問了印度尼西亞，贊揚該國‘溫和的穆斯林?！碧乩势杖胫靼讓m后即宣布退出跨太平洋伙伴關系協(xié)定和巴黎氣候協(xié)定等多邊協(xié)定，其外交首秀也選擇了中東。因為美國在中東面臨打擊恐怖組織和防止伊朗核擴散的艱巨任務。尤為重要的是，“中東政策是前總統(tǒng)奧巴馬飽受批評之處，特朗普要打造區(qū)別于奧巴馬的外交政策，中東是最容易的切入口”。移民問題、朝核問題等均成為特朗普緊迫的外交問題。這樣一種外交優(yōu)先事項安排與其“美國第一”的外交政策方向基本吻合。

（二）拉攏東南亞應對朝核危機

朝鮮試射導彈后，美朝關系緊張態(tài)勢升級。特朗普在接受路透社專訪時說，美國有可能與朝鮮發(fā)生一場“重大沖突”。為了向朝鮮施壓，讓其棄核，特朗普“在圍繞朝鮮核和導彈計劃的沖突中嘗試在亞洲尋找盟友”。他先后與菲律賓、泰國和新加坡首腦通電話，討論向朝鮮施加經(jīng)濟和外交壓力的可能性。美國拉攏東南亞的原因有以下4個。一是組成廣泛統(tǒng)一戰(zhàn)線?！澳康氖牵坏┏r局勢惡化，能夠贏得所有人對行動計劃的支持?！倍菛|盟成立50多年來，國際地位大為提升。東盟已成為世界第七大經(jīng)濟體。據(jù)國際機構估計，2030年東盟有望成為世界第四大經(jīng)濟體。尤其是2007年《東盟憲章》通過后，東盟作為法人實體在國際舞臺上日趨活躍，不但推動地區(qū)合作，也參與全球治理。作為國際體系中的重要一極，東盟在地區(qū)及全球問題的解決中發(fā)揮著日益重要的作用。三是東盟已經(jīng)擁有解決地區(qū)安全問題的豐富經(jīng)驗。東盟本身就是在地區(qū)安全問題的驅(qū)動下成立的。東盟成立前，幾乎所有東南亞國家之間都或多或少存在領土主權及民族宗教糾紛問題。經(jīng)過幾十年的努力，東南亞成為一個和平繁榮的無核區(qū)，并在東南亞地區(qū)一體化進程中扮演重要角色。四是美國希望東盟分擔朝鮮半島危機的風險?！懊绹鴼v屆政府把東盟視為在東亞地區(qū)可以依靠的政治力量。美國在東盟內(nèi)部擁有一些盟友和新興伙伴。2017年5月4日，東盟外長應邀集體訪問美國，朝鮮半島危機是重點討論議題之一。美國借此希望東盟發(fā)揮自身優(yōu)勢，讓朝鮮重新回到談判桌上，主動棄核，分擔美國因朝鮮半島危機所帶來的風險?！?/p>

（三）安撫東南亞

美國的東南亞政策事關東南亞地區(qū)的權力平衡和安全問題。然而，特朗普上臺后，美國的新亞太政策遲遲不定，引發(fā)各方持續(xù)關注和等待。美國退出跨太平洋伙伴關系協(xié)定、巴黎氣候協(xié)定等一系列動作，使東南亞諸國在這場等待中越來越“焦慮”。鑒于此，特朗普政府主要通過兩種方式安撫東南亞國家。一是外交上適度互動。2017年4月20日，特朗普政府派出副總統(tǒng)彭斯訪問印度尼西亞。訪問期間，彭斯高度贊揚美國與印度尼西亞這個世界上“第三大民主國家”的戰(zhàn)略伙伴關系，并盛贊印度尼西亞這個以穆斯林為主的國家的“包容性”。隨后，美國政府又向東盟成員國發(fā)出邀請。在東盟成員國外長訪問華盛頓期間，美國國務卿蒂勒森會見了東盟各國外長，強調(diào)東盟這個國際組織的重要性。為了顯示對東南亞的重視，特朗普特地邀請了菲律賓、泰國、越南等國領導人訪美。5月31日，特朗普接見了他上任以來第一位到訪白宮的東南亞國家領導人——越南總理阮春福。8月5日至9日，美國國務卿蒂勒森首訪東南亞，“凸顯美國與該地區(qū)接觸以‘安撫盟友”。二是軍事上刷存在感。特朗普上臺時遭遇中東問題和朝鮮試射導彈等嚴重形勢，無暇顧及東南亞等其他地區(qū)。在此情況下，特朗普政府采取適當兼顧方式，安撫東南亞各國。在2017年的香格里拉對話會上，美國國防部長馬蒂斯強調(diào)美國對維護該區(qū)域長久安全與繁榮的堅定決心，以及美國對同盟伙伴關系的重視。在南海問題上，他強調(diào)“基于規(guī)則的秩序”、尊重國際法、和平解決爭端、“仲裁有約束力”、反對島礁軍事化、繼續(xù)實施航行與飛越自由等。美國還以實際行動宣誓在南海的存在。例如，5月24日，美國“杜威”號驅(qū)逐艦在中國南海的美濟礁12海里內(nèi)進行所謂的“自由航行”。這是特朗普上臺后美國軍艦首次在南沙海域執(zhí)行此類任務。在8月6日中國外長與東盟外長簽署諒解備忘錄、通過《南海行為準則》框架文件之際，美日澳發(fā)表所謂聯(lián)合聲明譴責中國，要求中國遵守所謂“國際仲裁”。

（四）對東南亞的貿(mào)易政策作出重大調(diào)整

一是退出TPP。特朗普上臺后宣布美國退出TPP，目的是從根本上修訂奧巴馬時期大力推行的自由貿(mào)易政策。東南亞國家對此深表擔憂，新加坡則持強烈反對態(tài)度。由于新加坡在東南亞發(fā)揮著商品、人員、資金和信息方面的樞紐作用，自由貿(mào)易對新加坡的意義不言而喻。二是啟動貿(mào)易調(diào)查。2017年3月底，特朗普簽署總統(tǒng)令，要求調(diào)查貿(mào)易伙伴的高關稅和貿(mào)易壁壘對美國的影響。在亞洲，特朗普將9個國家和地區(qū)列為對美國“不公平貿(mào)易”的調(diào)查對象，馬來西亞、印度尼西亞、泰國和越南名列其中。特朗普下令對這些國家開展為期兩個月的貿(mào)易調(diào)查，以確定這些國家在對美貿(mào)易中是否使用了不公平貿(mào)易策略。特朗普啟動貿(mào)易調(diào)查顯示了美國利益第一、美國利益至上的行事風格和邏輯。三是推動貿(mào)易合作。與此同時，特朗普竭力推動同東南亞國家的貿(mào)易合作，在合作中不遺余力地貫徹“美國第一”原則。在2017年5月29日至31日越南總理阮春福訪美期間，美越達成一筆數(shù)十億美元的訂單，特朗普對這一成果極為滿意。他說：“越南剛剛和我們簽署了一個非常大的訂單，價值數(shù)十億美元，這意味著美國有了就業(yè)崗位，而越南獲得了非常棒的設備?！?/p>

（五）拉攏越南以平衡中國影響力

2016年6月30日，杜特爾特當選菲律賓總統(tǒng)。他上臺后改變了前任總統(tǒng)阿基諾三世的全面親美路線，轉(zhuǎn)而追求一條“不依賴美國”的外交路線：一是調(diào)整“外交向美一邊倒”政策；二是大幅度調(diào)整與中國的外交關系；三是加強與日本的合作；四是加強與東盟國家的合作。杜特爾特的外交調(diào)整使美國失去介入南海的重要抓手，南海爭端頓時降溫，菲律賓、馬來西亞等國家同中國的關系日趨密切，中國與東南亞各國關系在“一帶一路”國際合作的引領下發(fā)展迅速，中國在東南亞的影響力顯著提升。在此背景下，特朗普政府開始著手介入東南亞，介入南海，批準美國海軍進入南海進行所謂“自由航行”。尤為明顯的是，特朗普與訪美的越南國家總理阮春福重點討論了兩國軍事技術合作和南海航行自由問題?！疤乩势詹]有試圖改變在南海重要戰(zhàn)略地區(qū)向中國施壓的軍事戰(zhàn)略部署，并積極將越南拉入其中……傳統(tǒng)上，菲律賓是美國在這一地區(qū)的主要盟友，但菲律賓已退出了美國這一‘游戲。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特準備發(fā)展與中俄的軍事關系。因此，美國開始在南海地區(qū)拉攏越南。”美國竭力拉攏越南的行動表明，在美菲關系短期內(nèi)難以改善的情況下，美國需要尋找介入南海的新抓手以平衡中國在東南亞日益增長的影響力。在目前情況下，這個抓手非越南莫屬了，因為越南是東南亞四個南海聲索國之一，而且立場強硬?！睹绹饨徽摺冯s志6月1日的報道指出：“如果越美關系的根基變成安全和實用主義，越南將成為美國日益重要的盟友?！?/p>

特朗普政府的東南亞政策仍處于調(diào)整變化之中，呈現(xiàn)出“形式”多于“實質(zhì)”、總體的“忽視”和“安撫”特點，缺少對盟友的實際支持，使得‘失望感在這一地區(qū)彌漫。對于在外交策略上面臨兩難選擇的東南亞國家來說，它們急切希望美國拿出更多實際行動證明對亞洲盟友的支持。東南亞國家仍在權衡自己能在多大程度上信賴美國。

三、特朗普政府東南亞政策的發(fā)展趨勢

東南亞是美國外交的重要地區(qū)，是處于美國前五位的全球貿(mào)易伙伴，是美國在亞洲對外直接投資最重要的目的地，是美國兩個條約盟友和政治安全伙伴日益增加的地區(qū)，也是眾多大國問地緣政治、地緣經(jīng)濟和秩序競爭匯聚的地區(qū)。這就決定了特朗普政府會繼續(xù)維持美國同東南亞的關系，而且在某些方面還可能繼續(xù)強化存在。

（一）對東南亞總體政策上的交易主義

交易主義貫穿于特朗普政府對東南亞政策的各個方面，這是一個極為突出的特征?！坝捎谔乩势盏慕灰讻Q策嗜好，特朗普執(zhí)政時期，交易主義也許能更好地定義美國與東盟工作關系的實質(zhì)。圍繞著這種交易性相互聯(lián)系，更少的是特朗普之下的美國能夠給東南亞帶來什么，更多的是東南亞地區(qū)能夠給特朗普的美國帶來什么以便惠及美國人民。假如在保護或增進美國國際利益的哪一個方面都不能成交，要特朗普高度關注東南亞的可能性是微乎其微的?！?/p>

（二）與東南亞貿(mào)易關系呈現(xiàn)顯著特點

1.特朗普更傾向于雙邊貿(mào)易偏好。特朗普一上臺旋即退出了TPP談判。在這一過程中，特朗普強調(diào)了他對于雙邊貿(mào)易談判的偏好。特朗普正對貿(mào)易采取一種新的途徑或方法，這種途徑或方法沒有給多邊貿(mào)易協(xié)定留下空間。

2.特朗普執(zhí)政時期美國的東南亞貿(mào)易政策將以獨特的方式邁進。一方面，采取相對常規(guī)的方式，專注于對精選的協(xié)定的再談判，以及達成數(shù)量有限的新雙邊協(xié)定；另一方面，采取非常規(guī)、剛性的方式前行，這種方式將檢驗其憲法所賦予的權威及其對于國際條約的責任與義務。無論它從哪條路徑行進，美國貿(mào)易政策從廣泛的意義上說將對美國在亞太的角色，尤其是在東南亞的角色產(chǎn)生重要影響。這將給美國和東南亞的貿(mào)易關系帶來沖突和不確定性。

3.特朗普執(zhí)政時期美國與TPP的東南亞成員國達成雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的可能性不大?！癟PP成員國中其他同美國沒有自由貿(mào)易協(xié)定的亞洲伙伴，如馬來西亞、文萊和越南，是不太可能看見雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的，即使不是因為其他原因，那至少也是因為缺乏足夠的溝通和交流而使得談判變得困難，還有不相關的政治爭論。”在布什政府執(zhí)政時期，歷經(jīng)數(shù)年及多輪談判，也未能與馬來西亞達成自由貿(mào)易協(xié)定。美泰自由貿(mào)易談判在布什政府時期夭折?！巴ㄟ^國會達成一個美越自由貿(mào)易協(xié)定，則需要一個主要的政治資本的承諾。由于國會習慣于以貿(mào)易換人權條款的方式來審視越南，如果越南政府在人權領域沒有大的推動，國會將默認這種政治關注。考慮到文萊是一個非常小的國家，成本收益的政治驅(qū)動因素是美國對文萊締結自由貿(mào)易協(xié)定考慮得更多的因素?！泵绹c越南、美國與文萊達成自由貿(mào)易協(xié)定將是極其困難的。

4.對規(guī)則執(zhí)行的專注將是美國對東南亞貿(mào)易政策最顯著的特征。美國商務部長韋爾伯·羅斯強調(diào)了他對于執(zhí)行的專注：“那些不依規(guī)則行事的國家應該受到懲罰，而且是嚴厲的懲罰?！彼岢鰧㈥P稅作為懲罰方式，表明在美國反傾銷/報復稅（AD/CVD）措施中對政府行動主義的支持。羅斯還表示，應美國工業(yè)界的請求，東南亞國家也可能成為AD/CVD執(zhí)行的目標。東南亞國家包含在適用美國AD/CVD命令的42個現(xiàn)有對象的典型代表中。在AD/CVD執(zhí)行的目標名單中，中國排在首位，印度尼西亞排第8位，越南排第9位，泰國排第11位。

（三）安全上向盟友提供再保證

特朗普強調(diào)同盟友進行安全成本的公平分擔，上臺后隨即把交易主義外交理念付諸實踐，要求北約、日本公平承擔安全責任的防務費用。正如美國同其他盟友的關系一樣，美國與泰國和菲律賓的安全同盟也難逃特朗普政府仔細審視的范疇。但是在東南亞，無論是美泰同盟、美菲同盟，還是其他同盟，都不會受到過度消極的關注。

1.就美泰同盟而言，美泰之間不存在嚴重的負擔分擔問題。美泰同盟的焦點是一年一度的“眼鏡蛇”軍事演習。美國依賴泰國主要是為了獲得準入，也就是獲得在泰國進行燃料補充、設備維修以及空中過境權。隨著泰國面臨的主要安全威脅的減弱，美國當前從美泰同盟中所獲得的利益遠超泰國。特朗普政府更加強調(diào)軍事這一政策變化特征，有可能給美泰同盟關系帶來某種程度的改善。美泰“眼鏡蛇”軍事演習重新啟動，表明白2014年泰國軍事政變后美泰關系得到恢復。

2.就美菲同盟關系而言，特朗普和杜特爾特執(zhí)政時期美菲安全關系的清晰化將經(jīng)歷較長過程。然而，美菲同盟關系并未發(fā)生根本性的改變。雖然杜特爾特經(jīng)常聲稱要結束美菲聯(lián)合軍事演習及同盟的其他一些活動，但美菲2017年聯(lián)合活動日程并未改變，菲律賓武裝力量仍將依賴美國。影響特朗普和杜特爾特時期美菲同盟的問題有兩個，即責任和費用分擔。特朗普傾向于在這一問題上進行施壓。然而，假如美國軍事部門在特朗普時期資金充足，美國與菲律賓的費用分擔問題將不大可能成為一個突出的問題?？傮w上看，“無論如何，在軍費分擔這個問題上，特朗普更多是針對北約，而不是美國的亞洲盟友”。因此，特朗普的交易主義外交對美泰同盟、美菲同盟不會形成太大沖擊。同時，美國還會基于自身利益需要，對其安全承諾進行再保證，以鞏固它們的棋子地位和作用。

（四）爭取東南亞各國配合美國的反恐行動

美國目前面臨更為嚴峻的各類恐怖主義的威脅和挑戰(zhàn)，這包括：美國國內(nèi)極端主義（domestic extremism）、里通外國的恐怖主義（foreign linked terrorism）、國家發(fā)起的恐怖主義（state-sponsored terrorism）和全球恐怖主義（global terrorism）。對此，特朗普及其團隊在上臺前后都有相當清晰的認識。特朗普在整個競選活動中及就任美國總統(tǒng)以來，對“伊斯蘭國”采取強硬、不妥協(xié)路線。但是，無論特朗政府清除恐怖主義的決心有多大、毅力有多強，這個目標都是難以達到的。鑒于恐怖主義的威脅和挑戰(zhàn)，特朗普政府仍將明知不可為而為之。美國的反恐與東南亞不僅息息相關，而且需要東南亞國家的密切配合與支持。印度尼西亞和馬來西亞的絕大部分人口信仰伊斯蘭教，東南亞其他國家也有數(shù)量不少的穆斯林。因此，特朗普的反恐及移民政策需要東南亞相關國家的支持與配合。

（五）美國東南亞政策中的中國因素仍將突出

無論特朗普政府的東南亞政策如何復雜和充滿不確定性，有一點是很確定的，那就是中國因素在其中的核心地位。“特朗普執(zhí)政時期，美國與東南亞之間唯一的和最大的安全問題不在東南亞區(qū)域內(nèi)而是在東南亞區(qū)域外：中美關系的要旨（tenor）和管控（management）。往好的方面說，中美關系突變可能削弱東南亞各國領導人長期以來試圖打造的中美之間的審慎平衡。往壞的方面說，中美關系的突變將把東南亞拖入嚴重的沖突之中?！币虼?，從長遠來看，東南亞國家仍會在中美之間繼續(xù)奉行大國平衡戰(zhàn)略。這主要體現(xiàn)在：東南亞各國普遍擔心特朗普政府忽視東南亞，從而導致東南亞地區(qū)權力失衡；面對日益崛起并在東南亞影響持續(xù)增強的中國，東南亞國家認為美國在東南亞的存在有助于維持地區(qū)平衡。

（六）特朗普政府將出臺明確清晰的亞洲貿(mào)易政策和安全政策

美國退出TPP后，隨之而來的重要問題是，取代它作為美國亞洲貿(mào)易政策的“重頭展品”會是什么。鑒于美國對自身貿(mào)易政策處置失當，并導致退出貿(mào)易協(xié)定的后果，在該地區(qū)同意一種新的方式變得困難。特朗普政府不得不制定一個明確、清晰的亞洲政策。否則，這將引發(fā)地緣政治和地緣經(jīng)濟的不確定性，這種不確定性事關美國在亞洲的盟友和朋友，其中就包括那些美國在東南亞的盟友和朋友。此外，這種政策清晰性的缺乏，使得東南亞國家陷入對于美中關系發(fā)展軌道的困惑之中。這就造成了東南亞國家在保持地區(qū)權力平衡上的模棱兩可和焦慮。

四、特朗普政府東南亞政策的影響及對策

鑒于美國是世界頭號強國、唯一的超級大國，加之特朗普的個人特點，特朗普政府的東南亞政策及其未來發(fā)展趨勢，必然對全球和地區(qū)的方方面面產(chǎn)生重大影響。對此，中國須未雨綢繆、積極應對，以最大限度地維護國家利益、地區(qū)乃至世界的和平和繁榮。

（一）特朗普政府東南亞政策的影響

1.特朗普政府東南亞貿(mào)易政策的影響。一是對東南亞的影響。特朗普的貿(mào)易政策可能采取常規(guī)和非常規(guī)的方式進行，其中的任何一種方式都將對美國在東南亞的經(jīng)濟面貌造成重要影響。特朗普政府明顯的對抗性傾向，可能導致美國同東南亞及其他國家嚴重的針鋒相對行為。特別是，如果美國決定不依賴WTO來解決非公平貿(mào)易操控等相關糾紛，而是訴諸1995年以前美國曾經(jīng)使用過的救濟方法，美國與WTO的關系將趨于緊張。當然，假如美國恪守其對WTO的總體承諾，并且事實上也運用WTO的爭端解決機制來處理其關切，其對貿(mào)易關系的損害就是可容納的。并且，假如特朗普動員國會上支持貿(mào)易的黨團會議通過對東南亞國家的雙邊貿(mào)易協(xié)定，這就可能限制某些損害。另一方面，非傳統(tǒng)（非常規(guī)）的強硬路線（方式）可能挑起真正的貿(mào)易戰(zhàn)，其結果是給地區(qū)的和平、安全和繁榮造成嚴重的后果。二是對美國自身的影響。特朗普貿(mào)易政策的這兩種方式，其影響大小取決于它們被多大的力度所追求，但無論如何都將對美國在東南亞更廣闊的戰(zhàn)略地位造成重要影響。不像在世界的其他部分，例如中東，該地區(qū)的生命及其政治是圍繞著經(jīng)濟機會，而不是地緣政治斗爭轉(zhuǎn)動的。美國對自由貿(mào)易的敵意將削弱美國的影響力。假如美國對經(jīng)濟合作懷有敵意，其后果是美國將被視為外來者，美國的軍事力量對于地區(qū)的愿望而言更多的會被視為障礙而不是促進者。尤其是，考慮到中國作為一個具有全球影響的大國，通過“一帶一路”國際合作、亞洲基礎設施投資銀行、新發(fā)展銀行擴大影響力，以及日本與東南亞經(jīng)濟的高度相關性，情況更是如此。

2.特朗普政府東南亞安全政策的影響。一是對中國的影響。奧巴馬的亞太再平衡戰(zhàn)略大體上已經(jīng)停擺。理由有三：其一，亞太再平衡戰(zhàn)略是奧巴馬政府的一個遺產(chǎn)，特朗普就職后的行動已經(jīng)表明他有意拋棄這份遺產(chǎn)；其二，特朗普宣布退出TPP本身就是對亞太再平衡戰(zhàn)略的重擊，因為TPP是奧巴馬亞洲再平衡經(jīng)濟支架的核心；其三，特朗普專注打擊“伊斯蘭國”，其總統(tǒng)任期內(nèi)的大部分關注焦點都將放在中東。奧巴馬執(zhí)政以來，中國在東南亞承受著來自美國的巨大戰(zhàn)略壓力，這種壓力主要源于奧巴馬政府實施的亞太再平衡戰(zhàn)略。特朗普上臺后的這些舉措緩解了中國的戰(zhàn)略壓力，這對中國來說是一個利好。

二是對美菲同盟的影響。特朗普政府管理美菲同盟將面臨較大困難，重要原因是杜特爾特和特朗普都是“善變之人”。特朗普和杜特爾特執(zhí)政時期的美菲安全關系清晰化，將有很長的一段路要走。同時，有鑒于特朗普的交易主義外交理念，美菲同盟的防務費用分擔問題或多或少是一個障礙。美菲之問的更大問題是，在菲律賓與中國因南沙群島爭端爆發(fā)沖突時，美國是否會給予菲律賓軍事支持。

三是對中國與東南亞國家安全合作關系的影響。正如有學者指出的：“由于中國采取推回戰(zhàn)略，并持續(xù)測試特朗普治下的美國的勇氣，無論東北亞國家，還是東南亞國家，都需要美國的盟友更加積極主動地出擊，尤其是日本和澳大利亞更是如此。美國缺少運用聯(lián)盟的實力和意愿，除非美國的中等強國盟友加快速度增強它們的制衡能力，否則東盟成員國由于缺乏影響力將不得不容納迎合中國，并維持最佳的交易。”由于美菲、美泰關系發(fā)展中存在困難和障礙，以及特朗普政府在東南亞運用聯(lián)盟的實力和意愿不足，東南亞國家增強與中國的安全合作關系就成其選項之一。

3.特朗普政府對東南亞地區(qū)安全的影響。一是東南亞國家將拉攏日本、澳大利亞、印度等域外國家以彌補美國的不足?！皩τ跂|盟國家的一個清晰的選擇是，讓日本和澳大利亞來填補美國的短板。這種替補作用包括：同具有相似意向或目的或者志趣相投的東盟國家進行聯(lián)合軍事演習；軍事人員交流往來；信息共享?！薄叭绻乩势毡粚嵺`證明變得反復無常，妨礙清楚無常的美國在東南亞的政策方向，東盟必須準備接受美國的收縮角色，并與中等強國盟友和其他伙伴一起工作?！边@也“意味著把印度帶進來，充分利用印日軸心作為平衡物以制衡中國”。另一方面，基于自身利益考量，域外國家也會積極介入東南亞以彌補美國不足。美國需要同其中等強國盟友和伙伴攜手合作，以保持自身在東南亞的影響力。東南亞地緣政治競爭的基礎部分與價值觀、利益有關。所有這些都可能導致東南亞地區(qū)安全形勢的復雜化。

二是美國打擊伊斯蘭激進勢力將對美國與東南亞的關系產(chǎn)生影響。特朗普政府對“伊斯蘭國”采取強硬的不妥協(xié)路線。特朗普政府的強硬立場也會對其與東南亞的關系產(chǎn)生影響。首先，美國的這些反恐政策未必適合東南亞。在東南亞派遣地面部隊不但在政治上難以維持，而且很可能不能為美國或東南亞國家政府所同意。其次，美國采取更為嚴厲的軍事手段打擊“伊斯蘭國”，會問接給東南亞的安全帶來更多風險。美國的作戰(zhàn)部隊一旦出現(xiàn)在敘利亞，很可能成為“伊斯蘭國”在東南亞招募更多“斗士”前往中東參戰(zhàn)的口號。這樣一來，被吸引到敘利亞和伊拉克的“斗士”越多，他們被派遣回母國發(fā)動恐怖襲擊的可能性就越大，東南亞的反恐形勢更趨嚴峻。同時，假如特朗普政府的相關政策繼續(xù)詆毀甚或妖魔化穆斯林，這無助于改善或提升美國在東南亞的形象，其結果可能相反。

（二）中國的對策

中國的近期對策為立足于南海沖突管控來進一步推動中國與東南亞各國、美國及東盟等域外國家及組織的關系；長遠對策為積極推動中國同東南亞各國之問的雙邊或多邊安全機制構建，維護中國與東南亞各國長期穩(wěn)定的合作關系和東南亞地區(qū)的和平、穩(wěn)定與繁榮。

1.繼續(xù)推進中國與東南亞國家的關系。著重推進同南海聲索國的戰(zhàn)略互信，鞏固中菲、中馬關系，切實管控中越關系。馬來西亞是南海聲索國之一，但中馬關系不但從未因南海問題出現(xiàn)過大起大落的情況，而且保持長期穩(wěn)定。這得益于中馬之間在求同存異的基礎上保持高度戰(zhàn)略互信。2016年底以來，隨著馬來西亞總理納吉布的成功訪華，中馬兩國關系再上新臺階。中馬這一合作典范具有現(xiàn)實意義：一方面，它表明在存在海上主權分歧的背景下，雙方仍然能夠開展深度合作，擱置分歧而走合作共贏之路；另一方面，它堵住了域外勢力介入南海爭議的“缺口”和借口。這是發(fā)展同南海聲索國“和而不同”合作模式的典范。中國需注重這一典型經(jīng)驗，并將之推廣，用以處理同相關國家的關系。中菲關系在杜特爾特執(zhí)政時期預計會獲得比較平穩(wěn)的發(fā)展。中國可繼續(xù)通過推動兩國的經(jīng)貿(mào)合作，尤其是幫助菲律賓改善基礎設施，幫助菲律賓改善社會治理等措施來深化兩國關系。在南海問題上，中越關系是僅次于中菲關系的比較麻煩的雙邊關系。在中菲關系漸入佳境、美菲關系出現(xiàn)裂痕的情況下，美越互動趨于頻繁。越南有可能取代菲律賓成為美國制衡中國的重要棋子，但越南成為具有菲律賓那種重要程度的棋子并不令人樂觀。越美關系與菲美關系有著本質(zhì)上的不同。在管控中越關系的問題上，我們大可不用擔心因堅持南海主權立場而導致越南完全轉(zhuǎn)向美國。地緣毗鄰、意識形態(tài)以及經(jīng)貿(mào)關系都決定越南無法做到這一點。

重視發(fā)展同東盟的關系。東盟對于維護東南亞地區(qū)的和平繁榮穩(wěn)定至關重要，在協(xié)調(diào)中國與東南亞南海聲索國的關系上也有著不可或缺的作用。對于《南海行為準則》取得進展，東盟發(fā)揮了積極作用。在東南亞國家熱衷的TPP遭遇嚴重挫折的情況下，中國可大力推動由東盟十國推出的區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（RCEP）。作為世界第二大經(jīng)濟體，中國無論是在全球還是在東盟都具有舉足輕重的影響力。因此，對于RCEP，中國應予以大力推動，以此與東盟國家形成真正的“命運共同體”和“利益共同體”。

2.切實管控中美南海沖突。在東南亞，南海問題是影響中美關系的核心問題，管控好中美南海沖突就等于管控好了中美關系。而要切實管控好中美南海沖突，推動構建中美新型大國關系是重要途徑。新型大國關系旨在建立“不沖突、不對抗、互相尊重、合作共贏”的國家關系。2012年2月，習近平出訪美國時提出，中美要構建“前無古人，后無來者”的“新型大國關系”。積極構建中美新型大國關系有助于中美南海沖突管控。其一，不沖突型大國關系有助于建立中美南海沖突“紅線”共識。南海沖突中的主權聲索問題是中國與東南亞相關國家之間的核心議題，而中美之問并不存在這一對抗。因南海地區(qū)安全問題的嚴峻化和南海海洋生態(tài)安全的惡化，中美之問在南海地區(qū)相互依存的可能性和必要性不斷增加。以相互依存理論為指導，超越現(xiàn)實主義的局限，構建中美維護南海安全的共識，有助于為中美關系營造良好氛圍，建立中美南海沖突中的“紅線”共識，從而有效管控南海沖突。其二，不沖突型大國關系有助于打造中美在南海地區(qū)的戰(zhàn)略互信。美國作為南海問題中的域外國家，其南海政策除受到美國戰(zhàn)略利益的影響外，同時受到南海爭議相關國家的影響。菲律賓在黃巖島事件中不斷丑化中國的形象，固化了美國關于中國強勢的認識。因而，積極構建新型大國關系是增進中美戰(zhàn)略互信的重要途徑。

增進中美在南海地區(qū)的戰(zhàn)略互信可以從以下方面努力。一是明確中美在南海地區(qū)的核心利益。管控中美之間在南海地區(qū)的海權競爭，減少中美在南海沖突中的海權競爭意識，加強中美在南海政策上的溝通，是管控中美南海沖突的有效途徑。二是完善南海地區(qū)機制建設。關于在南海地區(qū)構建安全合作機制的倡議層出不窮，但大多未能付諸實踐?，F(xiàn)有對話機制主要有兩個：東南亞國家聯(lián)盟，“處理南海潛在沖突研討會”（簡稱“南海研討會”）。這兩大機制為維護南海和平，解決爭端發(fā)揮了關鍵性作用，但是這兩大機制都存在明顯的不足，都將美國排除在外。隨著中美南海沖突加劇，管控中美南海沖突需要完善南海地區(qū)現(xiàn)有的安全合作機制。中美共同參與這樣的協(xié)商機制，不僅有助于管控中美南海沖突，而且契合中美構建合作共贏型大國關系的目標，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

3.建立單邊或雙邊安全機制。從長遠來看，應立足于同東南亞國家建立單邊或雙邊安全機制，以削弱東南亞國家對美國的安全依賴關系。首先，自2016年以來，特別是自杜特爾特當選菲律賓總統(tǒng)以來，菲律賓對外政策發(fā)生了重大調(diào)整：調(diào)整“外交向美一邊倒”政策、大幅度調(diào)整與中國的外交關系、加強與日本的合作、加強與東盟國家的合作。中菲關系回到正常國家關系的狀態(tài)，并呈現(xiàn)出良好發(fā)展勢頭，南海安全局勢也出現(xiàn)積極發(fā)展勢頭，這是中國與東南亞國家建立安全機制的重要利好條件。

其次，東南亞國家在發(fā)展同中國和美國的關系時，也有非常清晰的認識，那就是，它們并不愿意在中美之間選邊站隊。中國是它們的近鄰，又處于快速發(fā)展期，已經(jīng)是其最大的貿(mào)易伙伴，且這一勢頭將持續(xù)。東南亞國家與中國的經(jīng)濟聯(lián)系在許多方面是美國所無法取代的。而且從長遠來看，中國的市場潛力更是美國市場所不可比擬的。尤其是，“一帶一路”國際合作、亞洲基礎設施投資銀行等重大舉措，使東南亞國家與中國的經(jīng)貿(mào)合作關系日益密切。這是建立這種機制的重要經(jīng)貿(mào)基礎和條件。

再次，特朗普政府“美國第一”的外交方向及其交易主義取向，尤其是在東南亞政策實踐中表現(xiàn)出的對東南亞關注度的下降，為中國進一步發(fā)展同東南亞國家的全方位關系，特別是建立安全合作機制提供了千載難逢的機遇。目前，由于東南亞一些國家的外交調(diào)整，以及特朗普政府對東南亞的政策傾向，美國與東南亞的關系處于一定的疏離狀態(tài)。從長遠來看，中國的迅速崛起仍然是東南亞各國的重要安全關切，東南亞國家雖然與美國也會在安全問題上存在分歧并采取一些行動，但這并不意味著它們將投向中國，它們對中國的擔憂整體上大于對美國的擔憂。它們與中國打交道，除了為在經(jīng)濟上獲取好處外，也希望約束中國、減少自身的安全風險。同時，基于東南亞對美國國家利益的重要性，美國仍會千方百計地拉攏東南亞各國，尤其是菲律賓、越南等重要棋子，以抑制中國影響力在東南亞的擴展。僅此而論，美國與東南亞的安全關系很可能會在未來某個時問再度密切起來。例如，20世紀90年代，菲律賓曾通過修改憲法讓美軍撤走。但阿基諾三世上臺后，菲律賓政府又讓美軍以“部隊輪換”的形式實質(zhì)性地重返菲律賓。因此，解決這個問題，中國必須同東南亞國家建立起雙邊和多邊集體安全機制，在安全上真正捆綁在一起，以削弱美國對東南亞的影響。

責任編輯：林華山