（副教授），

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)國(guó)民是國(guó)有資產(chǎn)的終極所有者，理應(yīng)享有終極的國(guó)有資本收益權(quán)。這就要求國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)以民生為導(dǎo)向，將收取的國(guó)資經(jīng)營(yíng)收益以各種有利于改善民生的形式返還給民眾。近年來(lái)我國(guó)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中用于民生支出的金額和比例都在穩(wěn)步提高，其中民生支出額已由2013年的76.34億元增加到2017年的286.34億元，占支出總額的比重由2013年的7.05%提高到2017年的20.19%；此外，調(diào)入一般公共預(yù)算用于保障與改善民生的支出與國(guó)有股減持收入補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出都呈現(xiàn)出明顯的增長(zhǎng)趨勢(shì)。隨著國(guó)企改革的持續(xù)深入，國(guó)企上繳利潤(rùn)比例的不斷提高，國(guó)資預(yù)算收入也將隨之提高，國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化已具備充分的條件。但現(xiàn)行國(guó)資預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未把民生支出納入其中，缺乏民生支出的剛性約束機(jī)制。因此，迫切需要建立民生導(dǎo)向下國(guó)資預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)管機(jī)制，以促進(jìn)民生支出的增加與民生化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)學(xué)者對(duì)于國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)投向民生領(lǐng)域這一觀點(diǎn)已基本達(dá)成一致。陳少?gòu)?qiáng)（2010）主張國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足國(guó)有企業(yè)自身的發(fā)展要求，在滿足國(guó)家經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整要求的基礎(chǔ)上，滿足民生化需求。文宗瑜（2008）、陳少暉等（2012）認(rèn)為，國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)側(cè)重于民生化的改善，著眼于構(gòu)建和諧社會(huì)，讓民眾能切實(shí)享受?chē)?guó)有資本收益，體現(xiàn)民生財(cái)政的導(dǎo)向，最大限度地提高社會(huì)福利水平。但目前鮮有文獻(xiàn)從民生化的角度來(lái)研究國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的績(jī)效問(wèn)題。張婷等（2009）從配置績(jī)效、耗用績(jī)效和社會(huì)績(jī)效三個(gè)方面初步構(gòu)建了國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其中社會(huì)績(jī)效主要包含國(guó)資預(yù)算支出用于支持社會(huì)保障事業(yè)的程度，以及重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域滿足社會(huì)發(fā)展總體需要的程度。吳曉東（2012）提出了內(nèi)外部績(jī)效評(píng)價(jià)相輔相成的評(píng)價(jià)體系，選取轉(zhuǎn)入社保資金比率指標(biāo)來(lái)衡量國(guó)資預(yù)算中的其他支出。二者仍以國(guó)資經(jīng)營(yíng)績(jī)效作為國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，缺乏對(duì)民生支出及其效益的全面評(píng)價(jià)。本文擬從民生化的角度對(duì)此進(jìn)行探討，為民生導(dǎo)向下國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立以及監(jiān)管機(jī)制的完善提供依據(jù)。

二、我國(guó)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)管的現(xiàn)狀

（一）國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)沒(méi)有體現(xiàn)民生導(dǎo)向

國(guó)資預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)是指國(guó)資預(yù)算支出資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。2007年9月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》規(guī)定：國(guó)資預(yù)算支出主要包括資本性支出、費(fèi)用性支出和其他支出，對(duì)于其他支出，其中僅提到“必要時(shí)，可用于社會(huì)保障支出”。2017年3月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)［2017］32號(hào)）規(guī)定：中央國(guó)資預(yù)算支出除調(diào)入一般公共預(yù)算和補(bǔ)充社保基金外，主要用于國(guó)有企業(yè)資本金注入、國(guó)企歷史遺留問(wèn)題的解決及相關(guān)改革成本支出、其他支出。從當(dāng)前國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制情況來(lái)看，民生支出中真正能惠及全民的只有兩項(xiàng)：一是由國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)出資金轉(zhuǎn)入一般公共財(cái)政預(yù)算用于保障與改善民生的支出；二是國(guó)有股減持收入補(bǔ)充社?；鸬闹С觥ｋm然我國(guó)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算中民生支出的總額及其所占比重在不斷增大，但與投入到國(guó)有企業(yè)的部分（占比約80%）相比，占比依然很低。大多數(shù)情況下，我國(guó)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的民生支出占社會(huì)保障支出總額的比例不到1%。這表明現(xiàn)行國(guó)資預(yù)算支出主要用于國(guó)有企業(yè)的再投資，呈現(xiàn)出明顯的“體內(nèi)循環(huán)”特征。國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)體現(xiàn)出明顯的非民生傾向，這不僅有悖市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平公正的基本原則，而且背離了國(guó)資預(yù)算制度設(shè)計(jì)的根本目的。

（二）國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏民生支出的評(píng)價(jià)指標(biāo)

國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)具有行為引導(dǎo)功能，能夠明確并強(qiáng)化國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的目標(biāo)?，F(xiàn)有的國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括兩個(gè)層面：一是資金管理情況，包括資金申請(qǐng)和資金管理兩個(gè)方面，主要對(duì)項(xiàng)目的目標(biāo)制定、預(yù)算資金管理的制度建設(shè)、預(yù)算資金到位情況、項(xiàng)目的決策程度履行情況、預(yù)算資金財(cái)務(wù)處理等進(jìn)行綜合評(píng)分。二是資金使用效益，從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，針對(duì)不同類別的預(yù)算支出項(xiàng)目，評(píng)價(jià)指標(biāo)和重點(diǎn)也會(huì)有所不同。這些評(píng)價(jià)指標(biāo)主要針對(duì)投入到國(guó)有企業(yè)的資本性支出，且指標(biāo)之間的邏輯性不強(qiáng)，難以為理解和執(zhí)行民生化戰(zhàn)略提供指引。

（三）國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的監(jiān)管力度匱乏

國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的順利實(shí)施離不開(kāi)行之有效的考評(píng)與監(jiān)管機(jī)制。目前，我國(guó)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的績(jī)效考評(píng)分為兩個(gè)階段：第一階段，由企業(yè)對(duì)資金使用績(jī)效進(jìn)行自評(píng)，并報(bào)送書(shū)面報(bào)告；第二階段，財(cái)政部對(duì)部分企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行抽查，委托資產(chǎn)評(píng)估等中介機(jī)構(gòu)對(duì)這些企業(yè)集團(tuán)的國(guó)資預(yù)算支出項(xiàng)目開(kāi)展第三方評(píng)價(jià)。由于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出監(jiān)管力度不足，這種以企業(yè)自評(píng)為主的做法可能使得國(guó)資預(yù)算支出在資金使用上存在較大的隨意性，導(dǎo)致所撥付的款項(xiàng)被濫用或被挪作他用。同時(shí)，國(guó)資預(yù)算民生支出方面的監(jiān)管更為匱乏，使得民生支出并沒(méi)有對(duì)我國(guó)社會(huì)保障水平的提高起到應(yīng)有的作用，廣大國(guó)民沒(méi)有分享到國(guó)企改革和發(fā)展的成果。因此，迫切需要建立嚴(yán)格的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效監(jiān)管體系及相應(yīng)的配套措施，加大對(duì)預(yù)算支出資金的監(jiān)管力度。

三、民生導(dǎo)向下國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

（一）民生導(dǎo)向下國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基本框架

國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為整個(gè)支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的子系統(tǒng)，所涉及的內(nèi)容和范圍較廣，是一個(gè)由多個(gè)要素相互影響、相互聯(lián)系、相互作用的多維結(jié)構(gòu)。本文根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架〉的通知》（財(cái)預(yù)［2013］53號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)［2015］88號(hào)）、財(cái)預(yù)［2017］32號(hào)等文件的要求，結(jié)合國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的特點(diǎn)，以保障和改善民生作為國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的戰(zhàn)略目標(biāo)，從非民生化項(xiàng)目效益、民生化支出、過(guò)程管理和民生效益四個(gè)維度構(gòu)建國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基本框架（如圖所示）。這四個(gè)維度的指標(biāo)之間形成了一個(gè)因果關(guān)系鏈條，具體表現(xiàn)為：①非民生化項(xiàng)目效益維度，對(duì)非民生化支出的經(jīng)濟(jì)效益和上繳的收益進(jìn)行評(píng)價(jià)，促進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)績(jī)效的提高，創(chuàng)造更多的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益。②民生化支出維度，通過(guò)增加國(guó)資預(yù)算民生支出的總額，使民眾能夠分享到國(guó)企發(fā)展的成果。③過(guò)程管理維度，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算過(guò)程的管理，提高國(guó)資預(yù)算資金的使用效率。④民生效益維度，通過(guò)提高國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出的效益，實(shí)現(xiàn)保障與改善民生的戰(zhàn)略目標(biāo)。

民生導(dǎo)向下國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基本框架

民生導(dǎo)向下國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)從國(guó)有資本經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向國(guó)有資本民生效益評(píng)價(jià)。以保障與改善民生作為戰(zhàn)略目標(biāo)，通過(guò)引入非民生化項(xiàng)目效益、民生化支出、過(guò)程管理和民生效益四個(gè)維度的考核指標(biāo)，利用各維度指標(biāo)間的因果關(guān)系，將國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的民生化目標(biāo)轉(zhuǎn)化為有形的績(jī)效目標(biāo)和衡量指標(biāo)，并滲透到國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，促進(jìn)民生化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）民生導(dǎo)向下國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

民生導(dǎo)向下國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系按非民生化項(xiàng)目效益、民生化支出、過(guò)程管理和民生效益四個(gè)維度進(jìn)行設(shè)計(jì)（如右表所示），具體設(shè)計(jì)思路如下：

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1.非民生化項(xiàng)目效益維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的內(nèi)容和范圍是依據(jù)預(yù)算收入進(jìn)行的合理安排，因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的基礎(chǔ)是預(yù)算收入的持續(xù)增長(zhǎng)。我國(guó)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的主要來(lái)源是國(guó)有企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)收入。目前國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中，除了民生支出，有相當(dāng)一部分預(yù)算資金以資本金的形式注入國(guó)有企業(yè)中，其目的在于，通過(guò)提高國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，促進(jìn)國(guó)有資本保值增值，從而擴(kuò)大國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入，為加大民生支出提供重要保障。非民生化項(xiàng)目效益維度描述如何提高投入到國(guó)有企業(yè)的資本金的使用效益，以創(chuàng)造更多的國(guó)有資本收益，促進(jìn)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。具體的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)效益和收益上繳兩個(gè)層次。經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括國(guó)有資本總體獲利能力、國(guó)有資本總體發(fā)展能力、國(guó)有資本總體償債能力、國(guó)有資本總體營(yíng)運(yùn)能力、優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和提高國(guó)有資本控制力。收益上繳的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)上繳利潤(rùn)占比、國(guó)家股紅利與股息上繳占比、稅收貢獻(xiàn)占比。

2.民生化支出維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)。民生化支出維度描述如何增加民生支出的總額和占比，使民眾能夠分享到國(guó)企發(fā)展的成果，其績(jī)效指標(biāo)可設(shè)定為直接支出和間接支出兩個(gè)方面。直接支出是指國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算用于保障和改善民生的支出與國(guó)有股減持補(bǔ)充社?；鸬闹С?。間接支出是指間接用于改善民生條件的國(guó)資預(yù)算資金支出，包括解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留民生問(wèn)題的支出、民生領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)資本金注入和民生領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的政策補(bǔ)貼支出。

目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生直接支出主要集中在社會(huì)保障領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的民生支出偏少。民生包括教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)保、就業(yè)、公共安全等諸多方面。由于當(dāng)前我國(guó)國(guó)資預(yù)算收入極為有限，難以滿足多方面的民生化需求，因此，國(guó)資預(yù)算（支出）應(yīng)首先投向資金缺口最大且能最大限度地讓國(guó)民受益的民生領(lǐng)域，優(yōu)先滿足社保資金的需求。隨著國(guó)資預(yù)算收入的增長(zhǎng)，民生支出將逐步面向教育、醫(yī)療等其他民生領(lǐng)域，民生化支出維度的績(jī)效指標(biāo)也將隨之進(jìn)行調(diào)整。

3.過(guò)程管理維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)。過(guò)程管理維度描述預(yù)算部門(mén)需要什么樣的業(yè)務(wù)流程，才能在滿足預(yù)算約束的前提下，保證國(guó)資預(yù)算支出的有效執(zhí)行，提高民生支出的效率和效果。該維度主要從資金落實(shí)、投入產(chǎn)出、業(yè)務(wù)管理和財(cái)務(wù)管理等方面對(duì)整個(gè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出過(guò)程進(jìn)行合理性、合規(guī)性方面的評(píng)價(jià)。資金落實(shí)的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括投入資金到位率、投入資金到位及時(shí)率、是否存在資金撥付困難；投入產(chǎn)出主要考查國(guó)資預(yù)算支出的完成情況以及落實(shí)時(shí)間等，其評(píng)價(jià)指標(biāo)包括預(yù)算支出完成率、預(yù)算支出完成及時(shí)率、項(xiàng)目質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況與成本節(jié)約率；業(yè)務(wù)管理的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括資金管理制度健全性、財(cái)務(wù)監(jiān)控機(jī)制健全有效性；財(cái)務(wù)管理的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括資金管理制度執(zhí)行有效性、資金使用合規(guī)性。

4.民生效益維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)。民生效益維度主要考查國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算用于民生化項(xiàng)目（包括直接支出與間接支出）的資金投入所帶來(lái)的各種效益，包括社會(huì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)公眾滿意度等。社會(huì)效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括民生領(lǐng)域國(guó)有資本控制力、民生領(lǐng)域國(guó)有資本總體發(fā)展能力、增加就業(yè)與安置職業(yè)情況和其他社會(huì)效益；生態(tài)效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括環(huán)境改善情況與能源節(jié)約情況。

四、完善民生導(dǎo)向下國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)監(jiān)管機(jī)制

（一）加快國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的法制化建設(shè)

民生導(dǎo)向下國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)管離不開(kāi)法律的規(guī)范和保護(hù)。應(yīng)當(dāng)盡快修訂相關(guān)的法律法規(guī)，為民生導(dǎo)向下國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。首先，盡快完善《預(yù)算法》及其實(shí)施條例中關(guān)于國(guó)資預(yù)算編制、審批以及監(jiān)管等方面的相關(guān)規(guī)定，明確國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等各項(xiàng)內(nèi)容，從法律上保障國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的民生性。其次，盡快找出適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出與資本性支出的具體比例，以法律的形式將此比例固定下來(lái)，并明確民生支出的具體使用方向，以法律的強(qiáng)制性確保國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出能夠真正落到實(shí)處。最后，各級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)通過(guò)制定相關(guān)法案，對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出進(jìn)行立法監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的監(jiān)督主要包括對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)政策與制度的審批、國(guó)有資本保值增值狀況的反饋、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算的審批監(jiān)督等。通過(guò)人大的監(jiān)督，使國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公正、公平。

（二）加強(qiáng)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的財(cái)政與審計(jì)監(jiān)督

國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算由政府財(cái)政部門(mén)編制，政府審計(jì)部門(mén)接受?chē)?guó)家的委托對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出及相關(guān)的管理制度進(jìn)行監(jiān)督，因此，財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督是保障國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的主要機(jī)制。政府財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在以下幾方面：監(jiān)督檢查國(guó)資委是否將國(guó)有資本收益全額繳庫(kù)；監(jiān)督國(guó)資委、國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)核定的上繳比例和上繳數(shù)額是否公平合理，是否存在以權(quán)謀私、違法違紀(jì)行為；監(jiān)督國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的完成率、完成及時(shí)性以及使用情況，如果沒(méi)有完成預(yù)算指標(biāo)，應(yīng)及時(shí)查明原因；檢查是否存在資金被擠占、挪用等現(xiàn)象。政府審計(jì)部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制與執(zhí)行情況，保證國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出以民生為導(dǎo)向。具體而言：一是審計(jì)財(cái)政部門(mén)是否把所有的收入全部編入預(yù)算草案，國(guó)資預(yù)算收入是否做到了應(yīng)收盡收；二是審計(jì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算資本性支出的效益，考察國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效與利潤(rùn)的真實(shí)性；三是審計(jì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出的合規(guī)性和效益性，分析民生支出是否落實(shí)到位、是否達(dá)到了預(yù)期的效果。此外，社會(huì)機(jī)構(gòu)作為第三方參與國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)能夠增加評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀真實(shí)性，因此要不斷完善第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的聘用機(jī)制與更換機(jī)制，優(yōu)化審計(jì)人員的執(zhí)業(yè)環(huán)境，減少對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的行政干預(yù)，從而保證第三方審計(jì)的獨(dú)立性。

（三）完善國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部治理機(jī)制

國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的基礎(chǔ)是國(guó)有企業(yè)的持續(xù)發(fā)展和國(guó)有資本收益的持續(xù)增長(zhǎng)。完善國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部治理機(jī)制，有利于提高國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，使投入到國(guó)有企業(yè)的資金產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益最大化，并確保國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益按時(shí)、足額上繳，從而為民生化支出提供充足的資金保障。目前，國(guó)有企業(yè)的董事、監(jiān)事由國(guó)資委委派并考核，總經(jīng)理對(duì)董事會(huì)及國(guó)資委負(fù)責(zé)。因此，首先應(yīng)完善董事會(huì)制度，強(qiáng)化董事會(huì)功能，逐步提高外部董事的比重，有效提升董事會(huì)決策的正確性，不斷增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的活力；并通過(guò)獨(dú)立董事制度強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)控，制約管理者操縱利潤(rùn)及其他損害利益相關(guān)者利益的行為。其次，要提高監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督水平。監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和國(guó)資委的要求，對(duì)國(guó)有企業(yè)在國(guó)資預(yù)算編制、執(zhí)行等過(guò)程中的合法性、合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督。最后，應(yīng)健全國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制。不斷改善國(guó)有企業(yè)的控制環(huán)境，增強(qiáng)企業(yè)員工的控制意識(shí)；完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，完善國(guó)有企業(yè)在戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)控制措施；加強(qiáng)內(nèi)部管理控制，提高內(nèi)部控制質(zhì)量，從而形成決策層、執(zhí)行層與監(jiān)督部門(mén)相互制衡的機(jī)制。

（四）引導(dǎo)社會(huì)力量參與國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬于我國(guó)全體人民，以民生財(cái)政為導(dǎo)向的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出是為了讓全體人民能夠切實(shí)分享到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的果實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)保障和改善民生的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，全體公民對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制和執(zhí)行享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。完善的信息公開(kāi)披露制度是公民參與國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督的基礎(chǔ)和重要條件。應(yīng)盡快建立公開(kāi)透明的信息披露機(jī)制，及時(shí)客觀地向社會(huì)公眾披露中央及地方各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)的整體運(yùn)營(yíng)情況、國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的編制與執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告、相關(guān)的監(jiān)管制度等方面的信息。信息披露應(yīng)盡可能簡(jiǎn)明易懂，以便于社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化公民作為國(guó)有資本最終所有者的意識(shí)，促使全民自覺(jué)關(guān)注國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的各類信息，鼓勵(lì)更多的公民參與到國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的制度設(shè)計(jì)中。依托網(wǎng)絡(luò)、電視、微博、微信等新媒體工具，構(gòu)建全體公民參與國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的監(jiān)督平臺(tái)，暢通民主反饋和民主監(jiān)督機(jī)制，特別是舉報(bào)保護(hù)機(jī)制，鼓勵(lì)公民對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的監(jiān)督。

（五）強(qiáng)化國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)制度

國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)是把資金投入和產(chǎn)出的績(jī)效評(píng)價(jià)與行政問(wèn)責(zé)活動(dòng)掛鉤，對(duì)預(yù)算資金的撥付者、管理者和使用者的責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，并依據(jù)預(yù)算資金使用結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰，以確保國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出保障與改善民生戰(zhàn)略使命的實(shí)現(xiàn)。一是根據(jù)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金的特點(diǎn)，制定專門(mén)的國(guó)資預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)管理制度，對(duì)問(wèn)責(zé)的主體、對(duì)象、程序以及責(zé)任追究形式等方面做出明確規(guī)定，使國(guó)資預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制有法可依。二是明確審計(jì)、監(jiān)察等檢查機(jī)構(gòu)在國(guó)資預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)責(zé)中的主體責(zé)任，高度重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要認(rèn)真分析其原因并及時(shí)提出相應(yīng)的對(duì)策，對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題要及時(shí)進(jìn)行糾正和處理，保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果得到合理運(yùn)用、各項(xiàng)責(zé)任得到真正落實(shí)。三是充分利用新聞媒體等輿論監(jiān)督的力量，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制、執(zhí)行等過(guò)程中的違規(guī)行為，及其問(wèn)責(zé)過(guò)程、問(wèn)責(zé)結(jié)果等有關(guān)信息在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公布，擴(kuò)大社會(huì)影響，確保國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金到位及時(shí)、使用合規(guī)，有效發(fā)揮其支持民生的預(yù)期效益。

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