楊海華 郝宏桂

經(jīng)歷了40年的改革歷程，我國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是破解新時代我國社會主要矛盾的區(qū)域戰(zhàn)略支撐。通過以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局將成為實現(xiàn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要空間發(fā)展框架。在此背景下，城市群逐漸成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要空間組織模式。城市群一體化發(fā)展成為我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的趨勢性變化并將不斷成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新常態(tài)。

目前，長三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群等十大城市群以10.5%的國土面積集聚了37.3%的人口總量，創(chuàng)造全國65.5%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，[1]無疑是我國區(qū)域經(jīng)濟增長的領(lǐng)頭羊和重要的發(fā)展引擎。一般來講，城市群的演變可以劃分為以集聚為主導(dǎo)的初級階段、以擴散為主導(dǎo)的成長階段以及以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的成熟階段。[2]當城市群逐步走向成熟階段以后，城市群發(fā)展形態(tài)就會呈現(xiàn)由超級城市群、次區(qū)域性城市群和中心城市都市圈所組成的三級空間嵌套性結(jié)構(gòu)。[3]隨著城市群合作水平的提高，區(qū)域性城市群數(shù)量必將會越來越越多，加強對區(qū)域性性城市群的研究具有十分重要的現(xiàn)實意義。揚子江城市群作為長三角城市群的區(qū)域性城市群，其區(qū)域格局的走向和空間結(jié)構(gòu)的演變都將會受到長三角城市群這個母體的深刻影響，另一方面揚子江城市群一體化發(fā)展也將有利于長三角城市群空間結(jié)構(gòu)的整合和優(yōu)化，加快長三角城市群多中心，多極化的空間重構(gòu)，從而推動長三角城市群一體化發(fā)展進程。

1 揚子江城市群生成基礎(chǔ)

從理論上講，城市群是指在特定的地域范圍內(nèi)具有相當數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，依托一定的自然環(huán)境條件，以一個或兩個超大或特大城市作為地區(qū)經(jīng)濟的核心，借助于現(xiàn)代化的交通工具和綜合網(wǎng)絡(luò)運輸網(wǎng)的通達性，以及高度發(fā)達的信息網(wǎng)絡(luò)，發(fā)生與發(fā)展著城市個體之間的內(nèi)在聯(lián)系，共同構(gòu)成一個相對完整的城市集合體。[4]由此可以看出，城市群的產(chǎn)生與發(fā)展需要城市區(qū)域空間結(jié)構(gòu)一體化、經(jīng)濟發(fā)展一體化等發(fā)展要素的支撐，需要有其共同的生成條件，這些生成條件主要來自于良好的區(qū)位相鄰條件、人文融合條件和經(jīng)濟關(guān)聯(lián)條件等。江蘇沿江地區(qū)已經(jīng)具備了城市群的生成條件，并且會越來越成為對我國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響力的區(qū)域性城市群。

1.1 形成以多圈層都市區(qū)為特征的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)空間體系

揚子江城市群脫胎于長三角城市群，它是在漫長的長三角城市群一體化進程中慢慢孵化而成的一個相對完整的城市有機網(wǎng)絡(luò)。基于與上海的關(guān)聯(lián)度強弱塑造了揚子江城市群的基本區(qū)域發(fā)展格局走向，長三角城市群一體化進程中形成的高度一體化的的蘇錫常都市區(qū)和南京都市區(qū)兩大圈層構(gòu)成了揚子江城市群的主體發(fā)展框架。蘇錫常都市區(qū)中蘇州、無錫、常州均與上海的經(jīng)濟聯(lián)系強度最大，即意味著蘇錫常接受著上海的輻射比較大，它是長三角城市群的發(fā)展核心區(qū)，并且整體已進入后工業(yè)化發(fā)展階段；另一方面，由于地理位置和歷史文化因素的作用，寧鎮(zhèn)揚都市區(qū)中揚州、鎮(zhèn)江與南京市關(guān)聯(lián)度最大并主要接受來自南京的輻射，但南京要接受來自上海的輻射，因此其基本定位應(yīng)該是長三角城市群的外圍發(fā)展圈層。揚子江城市群內(nèi)各個組成城市依托于各自的基礎(chǔ)設(shè)施和具有個性的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，在城市產(chǎn)業(yè)功能布局上日漸形成了以裝備制造、化工、冶金、電子、紡織、旅游、醫(yī)藥、新材料等為主的多個產(chǎn)業(yè)集群，具備了在國內(nèi)外具有較大區(qū)域影響力和較高競爭力的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

1.2 具備一體化發(fā)展的支撐條件

城市群的產(chǎn)生必須形成于一定的自然環(huán)境條件并存在于特定的地域范圍之內(nèi)，這就意味著城市群的產(chǎn)生必須以既定的距離為前提。距離成為理解城市群區(qū)域發(fā)展的重要因素，城市群規(guī)模越大，距離越重要。區(qū)域發(fā)展的一體化程度取決于克服距離的約束能力。[5]這個距離包括兩種：一是物理距離，即城市空間距離的長短；一是心理距離，即城市間居民生活方式的融合程度。它為城市群提供了兩個重要條件：即區(qū)位相鄰和文化相通。

1.2.1 區(qū)位相鄰：空間融合條件。區(qū)位相鄰條件是影響區(qū)域關(guān)系走向的先決條件，它最直接影響著城市群內(nèi)部各城市之間的經(jīng)濟和社會交往。城市群區(qū)位相鄰性取決于城市間通勤成本，而城市間通勤成本的高低又受制于兩個因素的影響：一是城市之間的物理距離；二是區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

（1）空間分布具有緊湊性。長江江蘇段揚子江橫穿整個揚子江城市群，揚子江城市群中南京（除江北新區(qū)之外）、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江位于揚子江流域的南岸，而揚州、泰州、南通則位于揚子江流域的北岸，蘇南和蘇中只是隔江相望，可謂一脈相連。揚子江城市群區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化率水平目前已經(jīng)達到67.6%，高于全國城鎮(zhèn)化水平12個百分點。區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)布局星羅棋布、縱橫交錯，一些行政區(qū)交界區(qū)域諸如常州新北區(qū)和鎮(zhèn)江丹陽、南京龍?zhí)杜c鎮(zhèn)江句容已連綿成片，城鎮(zhèn)邊界模糊。區(qū)域城鎮(zhèn)密度169.8個/km2,是全國平均水平的8.8倍，已經(jīng)是長三角地區(qū)乃至全國最重要的城鎮(zhèn)密集區(qū)之一?？臻g分布上的緊湊性是揚子江城市群生成的重要地理條件。

（2）空間交通具有網(wǎng)絡(luò)性。交通對物流、人流等具有集聚和輻射作用，通過提高區(qū)域內(nèi)的“廊道效應(yīng)”和城市間的可達性，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市間吸引力和擴散力強度不斷增強。[6]從陸路交通上看，區(qū)域公路通車總里程已達到85874km,其中高速公路總里程達到2714km，已經(jīng)形成了以滬寧高速、京滬高速、寧通高速、寧杭高速、鹽通-蘇嘉杭高速(蘇南段)以及錫澄高速等為骨架的沿江地區(qū)高等級公路網(wǎng)，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)縣縣通高速，10萬人口節(jié)點30分鐘上高速的高通達性的交通運輸條件。同時京滬高鐵、滬寧城際、寧啟復(fù)線等三條高鐵線路橫貫東西，為加快江蘇沿江南北兩岸的融合開辟了快速通道。規(guī)劃中南沿江和北沿江鐵路都建成后，將會實現(xiàn)江蘇沿江8市通高鐵，構(gòu)筑起江蘇沿江地區(qū)若干個高鐵閉合環(huán)線，揚子江城市群將實現(xiàn)“零繞行直達”和“1.5小時交通圈”。已建成南京長江大橋和大勝關(guān)鐵路等兩條鐵路客運過江大通道，使沿江南北兩岸的溝通聯(lián)系更加順暢。從水路交通上看，揚子江城市群共建有10余座港口，其中南京、鎮(zhèn)江、江陰、蘇州、南通、泰州等6個沿江港口躋身億噸級港口行列，規(guī)模經(jīng)濟效益越來越明顯，便于港口的組團發(fā)展。從航空港口來看，揚子江城市群建有南京祿口國際機場、蘇南碩放國際機場、常州奔牛國際機場、南通興東國際機場、揚州泰州國際機場等國家一類開放口岸機場，形成了較為密集的航空服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。目前揚子江城市群已經(jīng)構(gòu)建起較為發(fā)達的水陸空立體化、網(wǎng)絡(luò)化、快速化的綜合交通運輸體系。

1.2.2 文化相通：人文融合條件。長期以來生活在特定地域范圍的人群很容易形成共通的區(qū)域文化和共同的生活習(xí)慣，這有利于淡化行政區(qū)劃所限定的屬地意識，從而形成共同的區(qū)域性格。揚子江城市群的人們共飲長江水，具有了相似的生活方式和生活習(xí)俗，而又共享吳越文化，具有了相似的歷史脈絡(luò)和文化淵源。因此人們在溝通中基本沒有心理隔閡和文化障礙，同時在共同地域文化熏陶下生成的具有高度認同感和包容性的社會心理又會形成穩(wěn)定的社會資本網(wǎng)絡(luò)，為社會交往奠定了良好的信任基礎(chǔ)。它支持著勞動的分工并降低生產(chǎn)活動中的交易成本和風(fēng)險，[7]從而進一步強化了區(qū)域間的社會和經(jīng)濟交往的廣度和深度，使得區(qū)域人口流動性能夠充分的實現(xiàn)。

二 揚子江城市群一體化發(fā)展瓶頸

城市群在不斷演變的過程中，由于區(qū)域內(nèi)各城市的資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)不同從而會自發(fā)的形成城市發(fā)展效率水平的空間分化，不斷累積很多矛盾和不協(xié)調(diào)問題，使得城市群發(fā)展會出現(xiàn)離心分散化趨勢，偏離健康的發(fā)展軌道。自上世紀90年代以來，政策安排過于偏向激勵競爭，過于強調(diào)短期增長導(dǎo)向，而對區(qū)域發(fā)展過程中的合作和協(xié)調(diào)的引導(dǎo)不足，對與經(jīng)濟發(fā)展相伴隨的不協(xié)調(diào)問題重視不夠并出現(xiàn)不斷擴大化趨勢。具體表現(xiàn)在如下幾個方面：

2.1 城市群布局不夠優(yōu)化

揚子江城市群雖然已經(jīng)形成相對完善的城市規(guī)模體系，但是城市群內(nèi)部城市功能配置及定位在發(fā)展過程中出現(xiàn)了錯位和失序的不良趨勢。

2.1.1 中心城市之爭，城市功能布局無法優(yōu)化。城市所處的行政級別會影響其擁有的政策空間和資源調(diào)配能力，進而會影響整個區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)的程度。在城市發(fā)展體系中南京是國家區(qū)域中心城市、江蘇省省會城市、副省級城市，其行政地位在揚子江城市群內(nèi)是其他城市無所比擬的，因此南京理應(yīng)是揚子江城市群的龍頭城市，也是長三角城市群中唯一被明確定義為特大城市的城市，但是當前南京的經(jīng)濟地位卻未能與它的功能定位有效匹配。一般來講，衡量城市經(jīng)濟地位可以通過城市聚集性來完成，而城市聚集性指標主要有人口聚集能力和經(jīng)濟聚集能力。2015年南京市常住人口為823.59萬人，經(jīng)濟總量為9720.77億元，而蘇州市常住人口達到了1061.6萬人，經(jīng)濟總量達到1.45萬億元。不管是從人口首位度還是從經(jīng)濟首位度來講，蘇州市都是揚子江城市群實際意義上的首位城市，而且南京市的經(jīng)濟實力也是最近幾年才實現(xiàn)了對無錫的趕超，從總體上看無錫和南京其實是實力相當。另外，南京高校、科研院所、大學(xué)生數(shù)量以及高級專家數(shù)量雖然眾多，但是專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量及其在從業(yè)人員中的比重和科研成果低于蘇州和無錫，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的整體規(guī)模以及在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重也遠遠低于蘇州、無錫等市。這種三足鼎立和相互抗衡的城市發(fā)展格局掣肘了南京的中心城市地位的形成，制約了南京要在揚子江城市群未來發(fā)展中發(fā)揮龍頭的示范帶動作用，限制了南京在長江經(jīng)濟帶中承東啟西樞紐城市作用。

2.1.2 蘇南和蘇中發(fā)展鴻溝，區(qū)域發(fā)展未能實現(xiàn)南北共振。2015年江蘇省人均GDP為9.02萬元，蘇南、蘇中兩大經(jīng)濟區(qū)域人均GDP分別為12.5萬元和8.43萬元，蘇中地區(qū)人均GDP低于全省人均GDP7個百分點，而且蘇南地區(qū)人均GDP是蘇中地區(qū)的1.5倍。從下圖也可以看出，近五年來兩大經(jīng)濟區(qū)域經(jīng)濟差距的絕對數(shù)值曲線成平坦狀態(tài)，幾乎平行于橫軸，這說明在這期間兩大經(jīng)濟區(qū)域經(jīng)濟差距從整體上維持了原狀，也說明了省委省政府致力于實現(xiàn)蘇中崛起、熨平蘇南和蘇中經(jīng)濟差距的政策目標達到了遏制住了兩者擴大化的趨勢，但并沒有完全實現(xiàn)縮小區(qū)域經(jīng)濟差距的政策預(yù)期，蘇南引領(lǐng)作用有待進一步發(fā)揮，蘇中與蘇南深度融合的力度有待進一步加強。另外，蘇南和蘇中地區(qū)城鎮(zhèn)化水平分別已經(jīng)達到75.2%和62.4%。從目前揚子江城市群城鎮(zhèn)化總體發(fā)展狀況上來看，蘇南和蘇中兩大經(jīng)濟區(qū)域都是以城市規(guī)模效應(yīng)和聚集性功能為主，不過由于兩大區(qū)域城鎮(zhèn)化水平差距在10個百分點以上，說明了蘇南地區(qū)的聚集性要比蘇中地區(qū)大，而且蘇南地區(qū)還會利用瀕臨上海的區(qū)位優(yōu)勢以及交通便利條件和科教人文資源等優(yōu)勢，進一步強化自身在區(qū)域發(fā)展中增長極作用，這必然會影響到蘇中地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。

2.2 城市群城市合作激勵不足

在現(xiàn)行的政治體制下，我國城市之間的競爭本質(zhì)上是政治性的競爭，其圍繞經(jīng)濟發(fā)展而展開的競爭，終極目標仍然可以歸結(jié)為政治晉升錦標賽。城市政府決策的制定往往基于屬地利益和政績考核的考慮，從而形成了城市之間合作動力的不足，府際競爭仍然是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)特征，容易導(dǎo)致具有普遍性的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)性的投資建設(shè)等一系列問題。即使有了區(qū)域合作要求和愿望，制定了合作框架和協(xié)議，也很容易滋生保護主義和機會主義的不良傾向，使政府合作可能會流于形式甚至是迫于流產(chǎn)。具體就揚子江城市群來講，存在的問題主要有以下幾個表現(xiàn)：

圖1 蘇南、蘇中經(jīng)濟總量情況對比（2010-2015） 單位：億元

2.2.1 區(qū)域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭加劇，制約區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力提升。目前揚子江城市群各個城市都已經(jīng)形成了以若干個支柱產(chǎn)業(yè)和重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為支撐的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，形成了近30個規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)集群。一般來講，產(chǎn)業(yè)集群具有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟效益，但是這種積極性意義的發(fā)揮要基于一個前提條件：產(chǎn)業(yè)的集聚是區(qū)域市場需要的結(jié)果，因此它應(yīng)該是跨行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合作，即產(chǎn)業(yè)集群應(yīng)該是區(qū)域統(tǒng)一市場條件下的產(chǎn)業(yè)鏈的空間布局。產(chǎn)業(yè)的集聚不僅僅是相關(guān)行業(yè)中的企業(yè)簡單集中，更需要的是產(chǎn)業(yè)鏈的整合和優(yōu)化以提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力。但是產(chǎn)業(yè)集聚若是地方政府基于行政指令的產(chǎn)業(yè)安排，就很容易造成城市之間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題。如上表1所示，揚子江城市群多個城市都是以電子、化工、汽車、裝備制造等作為支柱產(chǎn)業(yè)，并建設(shè)有數(shù)量龐大的不同等級的各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)以促成產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大。但是由于產(chǎn)業(yè)規(guī)模只是在行政區(qū)內(nèi)部的鋪攤子，而不是跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈條的前延后伸，因此難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)層次的細化和產(chǎn)業(yè)分工的深化，從而造成了惡性的產(chǎn)業(yè)競爭、嚴重的產(chǎn)業(yè)過剩問題。目前揚子江城市群僅化工行業(yè)產(chǎn)值就已突破1萬億元，其他像鋼鐵、煤電、冶金、造船、水泥、火電等產(chǎn)業(yè)規(guī)模也十分龐大，產(chǎn)能過剩問題也比較突出，制約了區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體競爭力的提升。[8]

表1 揚子江城市群各城市支柱產(chǎn)業(yè)及重大發(fā)展產(chǎn)業(yè)表

2.2.2 區(qū)域生態(tài)聯(lián)合治理能力較弱，開發(fā)與保護矛盾突出。沿江地區(qū)地處水生態(tài)系統(tǒng)與陸地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)合部,地勢平坦、水土資源豐富，具備良好的資源開發(fā)條件，因此沿江開發(fā)愿望十分強烈。但沿江地區(qū)自然條件變化劇烈, 也很容易出現(xiàn)生態(tài)問題。自江蘇沿江開發(fā)戰(zhàn)略實施以來江蘇沿江地區(qū)一直是江蘇區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重心，但在大開發(fā)過程中出現(xiàn)了低水平的過度開發(fā)、無序發(fā)展等問題，導(dǎo)致了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾越來越突出，發(fā)展的可持續(xù)性面臨嚴峻挑戰(zhàn)。目前長江沿線已經(jīng)成為江蘇石化產(chǎn)業(yè)的重要集聚區(qū)，全省1.4萬家化工企業(yè)中有近50%分布在長江沿岸，沿江化工產(chǎn)業(yè)規(guī)模約占全國的46%。同時大型火力發(fā)電廠、鋼鐵廠、有色金屬加工企業(yè)等密集設(shè)立，生態(tài)環(huán)境面臨嚴峻挑戰(zhàn)。揚子江城市群水功能區(qū)達標率平均僅為56%，水質(zhì)總體上呈現(xiàn)為三類水，8個城市污水排放量約占江蘇全省總量的80%。[9]揚子江城市群生態(tài)問題是跨區(qū)域性發(fā)展難題，需要突破行政區(qū)劃的剛性約束，單純依靠分散的行政區(qū)力量，很容易滋生搭便車心理，從而陷入囚徒困境，無法解決區(qū)域環(huán)境難題。

3 揚子江城市群一體化發(fā)展實施對策

3.1 創(chuàng)新?lián)P子江城市群區(qū)域發(fā)展政策，促進區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展

3.1.1 進一步強化南京的中心城市地位，把南京打造成引領(lǐng)江蘇全省乃至整個長三角區(qū)域發(fā)展格局中的重要增長極點。南京市應(yīng)該積極依靠其區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、交通、教科等方面的獨特優(yōu)勢，發(fā)揮要素集散、發(fā)展服務(wù)、輻射帶動和區(qū)域創(chuàng)新的功能，使之能夠在金融、管理、文化和交通等各個方面都發(fā)揮著重要的中心和樞紐作用。首先，加快鎮(zhèn)江、揚州與南京的跨江融合發(fā)展，實質(zhì)性推進寧鎮(zhèn)揚同城化建設(shè)，尤其是比較迫切的交通同城化、電信同城化、教育同城化、社保醫(yī)療同城化、金融同城化等領(lǐng)域。其次，加快推動建成北沿江南京六合與南通啟東一線的生態(tài)格局良好、人口密度均衡的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)發(fā)展軸。最后，不斷優(yōu)化南京龍?zhí)陡蹍^(qū)與江蘇太倉一帶的產(chǎn)業(yè)互補與融合，形成合理的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，使之成為重要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)。

3.1.2 加快跨江產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建建設(shè)。打破行政壁壘，促進資本流動和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成跨界合作區(qū)成為區(qū)域競爭力提升和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要手段之一。[10]產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建成為江蘇省實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要政策實踐經(jīng)驗。目前蘇南與蘇中地區(qū)共建有6家產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為熨平區(qū)域發(fā)展差異，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展發(fā)揮了重要作用，共建園區(qū)越來越成為沿江南北聯(lián)動發(fā)展的橋頭堡、跨江融合發(fā)展的主陣地。但是揚子江城市群產(chǎn)業(yè)共建園區(qū)的數(shù)量偏少，只占到江蘇省共建園區(qū)總數(shù)的14%，同時園區(qū)管理體制和機制相對滯后，不能適應(yīng)新常態(tài)背景下產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的要求。因此，一方面要不斷總結(jié)和借鑒江陰-靖江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等跨江產(chǎn)業(yè)共建先行園區(qū)的先進經(jīng)驗，在兩個地區(qū)產(chǎn)業(yè)條件具備的情況下發(fā)展數(shù)量更多的產(chǎn)業(yè)共建園區(qū)。另一方面要在現(xiàn)有合作模式的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新多元化的合作模式，如可采用扶持共建、托管建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商和股份合作等多種方式。同時在加強園區(qū)產(chǎn)業(yè)合作的過程中，圍繞共建園區(qū)內(nèi)重大產(chǎn)業(yè)項目，合作城市雙方應(yīng)該積極合作發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)，形成延展能力較強的產(chǎn)業(yè)集群，推動在資本流動、人才培養(yǎng)、信息溝通、市場開發(fā)等方面的深度合作。

3.1.3 推進區(qū)域生態(tài)文明共建共享，構(gòu)筑環(huán)境污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。更好發(fā)揮政府在空間開發(fā)管制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局方面的規(guī)劃作用，以一體化保護的機制共守長江黃金水道及沿江地區(qū)生態(tài)安全。一方面省級政府對沿江流域的重點生態(tài)保護區(qū)域應(yīng)該積極開展縱向生態(tài)補償，建立專項生態(tài)補償基金。另一方面建立健全沿江流域橫向生態(tài)補償機制，不斷完善橫向生態(tài)補償?shù)膶ο蟆①Y金來源渠道、支付的標準。通過綜合稅收制度、財政橫向轉(zhuǎn)移、專項基金、資源支持、政策優(yōu)惠等多種方式，在資金、人才、技術(shù)等方面扶持環(huán)境污染治理中的薄弱地區(qū)或環(huán)節(jié)，逐步擴大生態(tài)補償?shù)母采w面，提高生態(tài)補償?shù)男в?。同時深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，聯(lián)合制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級，全力壓縮鋼鐵、水泥、平板玻璃等過剩產(chǎn)能，同時在產(chǎn)業(yè)選擇與布局中要兼顧產(chǎn)業(yè)開發(fā)密度和產(chǎn)業(yè)污染排放強度，減輕經(jīng)濟開發(fā)對環(huán)境的壓力。

3.2 構(gòu)建揚子江城市群區(qū)域協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化區(qū)域合作激勵結(jié)構(gòu)

不管是區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局還是空間規(guī)劃合作，都是在現(xiàn)有的行政管理體制的框架下運行和操作的，都需要城市政府之間的行政協(xié)調(diào)發(fā)揮作用，區(qū)域合作實現(xiàn)與否取決于區(qū)域協(xié)調(diào)機制的良好設(shè)計。區(qū)域協(xié)調(diào)機制問題是基于區(qū)域經(jīng)濟一體化的空間訴求提出來的，其區(qū)域范圍為客觀上不斷形成的一體化經(jīng)濟區(qū)域，主要體現(xiàn)在對以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的各城市政府之間的協(xié)調(diào)，旨在減少區(qū)域之間的惡性競爭，優(yōu)化區(qū)域之間的交易成本以及克服區(qū)域之間的負外部效應(yīng)，[11]從而實現(xiàn)區(qū)域利益主體自利與互利的統(tǒng)一，達成區(qū)域內(nèi)各主體利益的關(guān)系和諧化。

3.2.1 進一步完善政府間的行政協(xié)調(diào)機制。政府行政協(xié)調(diào)機制是區(qū)域協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)。就當前揚子江城市群行政協(xié)調(diào)機制來講，可以從以下幾個方面進一步完善。

首先，加強省級政府的協(xié)調(diào)作用，進一步完善省級政府的縱向行政協(xié)調(diào)機制。一方面進一步完善省級層面的政府協(xié)調(diào)機構(gòu)職能。因為上級政府和下級政府存在著縱向的權(quán)力等級關(guān)系，所以上級政府對下級政府的協(xié)調(diào)作用具有權(quán)威性質(zhì)，能夠產(chǎn)生較強的約束力。[12]省級政府可以站在區(qū)域整體發(fā)展的高度，對區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)產(chǎn)生積極的作用。省政府應(yīng)該在沿江產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大工程項目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綜合環(huán)境治理等區(qū)域發(fā)展問題建立專門性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，提高協(xié)調(diào)工作的針對性。同時，也要加強揚子江城市群與沿海城鎮(zhèn)軸、徐州都市圈等其他經(jīng)濟板塊的協(xié)調(diào)工作，通過組織會議交流等形式開展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、旅游發(fā)展等各項領(lǐng)域的溝通，避免不同經(jīng)濟板塊地區(qū)之間產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、區(qū)域規(guī)劃沖突等問題。另一方面探索建立專門針對揚子江城市群政府績效評估體系。通過加大有關(guān)區(qū)域整體協(xié)調(diào)方面的指標權(quán)重，引導(dǎo)各區(qū)域政府逐步摒棄GDP崇拜的思維，更加注重區(qū)域經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展。還可以通過優(yōu)化區(qū)域GDP增減機制和財政收入補償機制，建立突破行政區(qū)劃限制的地區(qū)利益分配機制，保障揚子江城市群協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，加強揚子江城市群政府橫向間的合作，建立類似于聯(lián)席會議的行政協(xié)調(diào)機制。政府橫向間的合作機制應(yīng)該與省級縱向協(xié)調(diào)機制有機結(jié)合起來其功能的發(fā)揮一定程度上還要依賴省級政府的權(quán)威?？梢試L試建立揚子江城市群協(xié)調(diào)委員會，委員會主席可以由省級政府委派，領(lǐng)導(dǎo)小組成員可以選擇成員城市的書記或市長組成。城市群協(xié)調(diào)委員會具有適度的決策權(quán)、資源配置權(quán)和政策制定權(quán)，負責(zé)對城市群區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理、經(jīng)濟增長、基礎(chǔ)設(shè)施、土地控制等領(lǐng)域進行整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)一的區(qū)域性經(jīng)濟社會發(fā)展政治框架。建立常態(tài)化的聯(lián)席會議制度，成員城市市長為聯(lián)席會議召集人，分管發(fā)展改革工作的副市長和政府秘書長參加，相關(guān)部門主要負責(zé)人為會議組成成員，負責(zé)應(yīng)對城市群區(qū)域內(nèi)諸如水資源保護、區(qū)域交通對接等具體的區(qū)域性問題。聯(lián)席會議可以在各市發(fā)展改革部門設(shè)立辦公室作為日常辦事機構(gòu)。聯(lián)席會議原則上可以每半年召開一次，也可視需要由會議召集人協(xié)商召開。另外，可以建立環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施等專題項目小組作為具體執(zhí)行機構(gòu)，建立行政磋商機制和行政互認機制，負責(zé)各市相關(guān)領(lǐng)域銜接協(xié)調(diào)工作。

3.2.2 逐步形成以政府為主導(dǎo)多元力量共同參與的社會協(xié)調(diào)機制。在區(qū)域治理背景下，區(qū)域問題已經(jīng)超越了單個行政區(qū)的限制，地方政府不應(yīng)該再是唯一主體，而普通民眾、企業(yè)和社會組織等也理應(yīng)參與其中，他們可以通過表達各自的利益訴求來影響區(qū)域公共政策。

一是要廣泛聽取社會公眾的聲音。區(qū)域治理要求政府重視管理的有效性、透明性、責(zé)任性和回應(yīng)性,這就要在區(qū)域公共事務(wù)決策過程中強調(diào)社會力量的充分發(fā)展和市民的廣泛參與。這就要求必須尊重和保障公眾的知情權(quán)作為前提條件。因此，區(qū)域公共事務(wù)的信息應(yīng)該及時通過官方網(wǎng)站、地方報紙等便捷的信息傳輸渠道向社會公布，還可以通過建立新聞發(fā)布制度，不定期發(fā)布揚子江城市群城市合作的權(quán)威信息，實現(xiàn)政府與社會的良性互動。同時許多社會普遍關(guān)注的區(qū)域問題應(yīng)該積極主動納入政府公共政策的重要議題之中?？梢越?jīng)常性開展一些區(qū)域合作發(fā)展論壇的主題活動，邀請來自高等院校和研究機構(gòu)的專家學(xué)者、企業(yè)家以及其他社會組織成員參加，廣泛吸收社會力量，發(fā)揮民間智慧的決策咨詢作用。政府應(yīng)積極科學(xué)利用財稅杠桿，引導(dǎo)社會投資進入生態(tài)環(huán)保行業(yè)，并對符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實施生態(tài)保護的社會企業(yè)給予諸如財政貼息、稅收支出等財政補貼，扶持其健康發(fā)展。

二是要發(fā)揮企業(yè)組織在區(qū)域合作中的重要作用。揚子江城市群已經(jīng)存在了大量的專業(yè)市鎮(zhèn)，也發(fā)展起來一大批的企業(yè)集群，這些企業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟增長中具有舉足輕重的地位，并主導(dǎo)著地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。因此，揚子江城市群城市政府要通過人大代表調(diào)研、企業(yè)家聯(lián)合會聯(lián)誼等多種途徑廣泛了解企業(yè)家的呼聲和意愿，并通過商事制度改革，切實解決企業(yè)發(fā)展過程中所面臨的的現(xiàn)實難題，鼓勵企業(yè)跨地區(qū)投資與發(fā)展。同時政府部門在制定區(qū)域發(fā)展政策時充分發(fā)揮當?shù)仄髽I(yè)的信息優(yōu)勢，合理引導(dǎo)當?shù)仄髽I(yè)為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局建言獻策，避免地區(qū)產(chǎn)能過剩和產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)惡性競爭。另外，在跨江產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作過程中，要充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，鼓勵多元化主體參與園區(qū)共建與開發(fā)，支持合作城市的相關(guān)企事業(yè)單位在市場條件下雙方自愿平等合作、共建園區(qū)。

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