夏雨

摘要隨著農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加快發(fā)展，農(nóng)村宅基地及其房屋市場(chǎng)化進(jìn)程加快，農(nóng)村宅基地及房屋融資抵押?jiǎn)栴}日益突出。本文從當(dāng)前農(nóng)村宅基地及其房屋抵押現(xiàn)狀分析入手，探析了在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中存在于農(nóng)村宅基地及其房屋抵押過(guò)程的一些主要問(wèn)題，揭示了在農(nóng)村宅基地及其房屋抵押過(guò)程中的一些主要影響因素，并提出有關(guān)建立和完善農(nóng)村宅基地及房屋抵押的建議，以期為農(nóng)村宅基地及其房屋融資抵押提供借鑒。

關(guān)鍵詞農(nóng)村 宅基地 房屋 抵押

城市房屋抵押很早就出現(xiàn)了，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，農(nóng)村房屋抵押也逐漸增多，而由于農(nóng)村房屋的特殊性和法律的不完善規(guī)定，由此在社會(huì)生活中產(chǎn)生了許多法律問(wèn)題和社會(huì)矛盾。為了解決農(nóng)村宅基地及房屋抵押現(xiàn)狀的困境，應(yīng)靈活地把法律規(guī)定同政策相結(jié)合，妥善處理法律規(guī)定間的矛盾以及法律與政策的矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地與房屋的規(guī)范抵押，有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制，為農(nóng)民致富增收開(kāi)辟道路。

一、農(nóng)村宅基地及房屋的抵押現(xiàn)狀

（一）當(dāng)前的法律規(guī)定

村民由于融資變現(xiàn)等原因，以房屋作為抵押財(cái)產(chǎn)直接向信用社等金融機(jī)構(gòu)或者他人貸款，當(dāng)其不能如期還款時(shí)，抵押權(quán)人就會(huì)行使其抵押權(quán)。然而抵押權(quán)的效力能否及于農(nóng)房及其占用范圍下的宅基地使用權(quán)，我國(guó)當(dāng)前的法律規(guī)定是這樣的。

我國(guó)《憲法》規(guī)定村民對(duì)于房屋下的宅基地只有使用權(quán)而無(wú)處分權(quán)。依據(jù)《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的規(guī)定，均明確宅基地使用權(quán)屬于不可抵押之物。同時(shí)在《土地管理法》中也規(guī)定村民能夠出租、出售房屋，舉重以明輕，用于抵押也應(yīng)當(dāng)許可。此外，法律也認(rèn)可房屋屬于私產(chǎn)，農(nóng)民對(duì)于自己在宅基地上所建房屋具有所有權(quán)。分析以上法律規(guī)定可知，農(nóng)村住房可以抵押，但宅基地使用權(quán)不行。

（二）學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

當(dāng)前法學(xué)理論界也存在三種主流觀點(diǎn)：禁止抵押說(shuō)，自由抵押說(shuō)，以及折中的有條件抵押說(shuō)?！敖沟盅赫f(shuō)”認(rèn)為，宅基地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)手段和居住場(chǎng)所，其主要作用是社會(huì)保障，所以要杜絕抵押宅基地使用權(quán)的行為?！白杂傻盅赫f(shuō)”主張，屋主擁有房屋的全部所有權(quán)且農(nóng)房具有財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)屬性，所以有權(quán)自由處置其資產(chǎn)并抵押宅基地使用權(quán)。而“有條件抵押說(shuō)”則是—種折衷說(shuō)，該主張認(rèn)為，當(dāng)符合法定條件時(shí)，就可以抵押農(nóng)村宅基地使用權(quán)。若采用“禁止抵押說(shuō)”，就否定了農(nóng)民通過(guò)宅基地抵押來(lái)擴(kuò)大再生產(chǎn)，提高生活質(zhì)量的權(quán)利。若采用“自由抵押說(shuō)”，則可能造成農(nóng)民隨心所欲的抵押宅基地，甚至出現(xiàn)惡意抵押的現(xiàn)象，以至擾亂農(nóng)民的正常生活，影響農(nóng)村的正常秩序?？陀^上，“有條件抵押說(shuō)”相對(duì)合理，它既允許宅基地使用權(quán)抵押，為農(nóng)民提供了獲取資金從事其他活動(dòng)的機(jī)會(huì)，也規(guī)定了抵押必須具備的條件，進(jìn)而保證了農(nóng)村宅基地及房屋抵押的合理性，并能夠預(yù)防惡意抵押情況的發(fā)生。

（三）現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村房屋及宅基地的抵押存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村房屋抵押受到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制

從現(xiàn)有法律規(guī)定看，我國(guó)嚴(yán)厲控制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。（1）功能上：其流轉(zhuǎn)讓后只可從事農(nóng)業(yè)創(chuàng)造，而不可投資開(kāi)發(fā)工商業(yè)經(jīng)營(yíng)等。（2）流轉(zhuǎn)的方法上：其只能隨房屋一并轉(zhuǎn)讓而不得單獨(dú)買(mǎi)賣(mài)、抵押、贈(zèng)與等。（3）流轉(zhuǎn)的對(duì)象上：只能在集體組織內(nèi)部成員問(wèn)而不能向集體以外的人流轉(zhuǎn)。再者，為了嚴(yán)禁宅基地流向城鎮(zhèn)居民和阻攔小產(chǎn)權(quán)房交易，中央政府發(fā)布了若干文件，強(qiáng)調(diào)有城鎮(zhèn)戶(hù)口的公民不得購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地與住房，單位和個(gè)人不得非法使用集體土地作非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.對(duì)宅基地使用權(quán)性質(zhì)的不同看法也影響了宅基地的流轉(zhuǎn)

宅基地使用權(quán)的性質(zhì)是用益物權(quán)，這一說(shuō)法被大多數(shù)法律工作者接受，但在用益物權(quán)的框架下見(jiàn)仁見(jiàn)智。主要有三種：一是地上權(quán)說(shuō)；二是土地使用權(quán)說(shuō)；三是獨(dú)立的用益物權(quán)說(shuō)。

第一，地上權(quán)說(shuō)。地上權(quán)即能夠在別人土地上修建建筑物或附屬物的他物權(quán)。地上權(quán)與地役權(quán)在權(quán)力性質(zhì)、產(chǎn)生原因、消滅事由、權(quán)利和義務(wù)上不同；地上權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)亦在產(chǎn)生目的、費(fèi)用支付上不同；此外，地上權(quán)和宅基地使用權(quán)也有不同：一是體系根源上，前者以個(gè)人所有權(quán)為源，后者以土地公有制為源。二是在權(quán)利主體上，前者可為任何公民、法人，后者須是集體組織成員。三是在權(quán)利獲得方式上，前者是從他人土地所有權(quán)上獲得的，而后者是基于集體成員這一特定身份人獲得的。因此，宅基地使用權(quán)并不等同于地上權(quán)。

第二，土地使用權(quán)說(shuō)。土地使用權(quán)是指符合法定條件的一切主體，遵照法定程序或約定對(duì)國(guó)有土地或集體土地所享有的占有、利用、收益和有限處分的權(quán)利。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為宅基地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上就是一種土地使用權(quán)，但兩者有顯著的區(qū)別：在權(quán)利來(lái)源上，前者來(lái)源于行政審批，后者來(lái)源于劃撥、出讓、出租等；在權(quán)利主體上，前者只能是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，后者可以是任何人（包括法人）；在權(quán)利客體上，前者指集體所有土地，后者專(zhuān)指城鎮(zhèn)國(guó)有土地；在權(quán)利內(nèi)容上，前者只能在宅基地上建造住宅以供農(nóng)民寓居，后者則可以出讓、抵押等。所以，不能以土地使用權(quán)代替宅基地使用權(quán)。

第三，獨(dú)立的用益物權(quán)說(shuō)。宅基地使用權(quán)，是指村集體組織成員依法占有和使用集體土地并可以在地上修建個(gè)人住宅的權(quán)利。它是一種用益物權(quán)，但其具有特殊的權(quán)利主體、權(quán)利取得方法、權(quán)利內(nèi)容，它同固有的地上權(quán)有別，也非現(xiàn)在指的土地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)在我國(guó)《物權(quán)法》中被列為獨(dú)立的一章用益物權(quán)，這與我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的實(shí)情相切合，體現(xiàn)了它特有的宗旨、功能。因此，宅基地使用權(quán)是一種獨(dú)立的用益物權(quán)是相對(duì)合理的解釋。

3.農(nóng)村房屋抵押與房地一體原則的沖突

第一，我國(guó)的房地一體原則。房地一體原則，是指土地使用權(quán)和附著在地上的建筑物與附著物的所有權(quán)由一個(gè)主體享有，在建筑物等讓渡或抵押時(shí)，土地使用權(quán)必須隨同一起。該原則的特征有：一是兩項(xiàng)權(quán)利只能由一個(gè)人同時(shí)擁有；二是戶(hù)主獲得的合法土地使用權(quán)是取得所有權(quán)的前提；三是兩項(xiàng)權(quán)利必須一并抵押而不能單獨(dú)進(jìn)行；四是兩項(xiàng)權(quán)利既密切相關(guān)又彼此獨(dú)立。

該原則對(duì)農(nóng)房抵押的處理也有積極作用：首先，能夠保護(hù)宅基地使用權(quán)的安全，確保農(nóng)村居民有穩(wěn)定、適當(dāng)?shù)木幼〉?。其次，宅基地使用?quán)登記可以彌補(bǔ)農(nóng)村房屋權(quán)屬混亂、權(quán)主不明的缺陷，相應(yīng)的減少房權(quán)糾紛。最后，村民對(duì)所棲身的房屋及土地都有著濃烈的歸屬感，房地一體原則有利于維護(hù)農(nóng)村的生活秩序。

第二，房地一體原則在農(nóng)村房屋抵押中的沖突性。

首先，該原則與所有權(quán)理論相矛盾。所有權(quán)是所有人完整享有四項(xiàng)權(quán)能的權(quán)利，同其他的權(quán)利相比，其具有絕對(duì)性、永續(xù)行、排他性三大特點(diǎn)，任何一個(gè)方面無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)都不是完整的所有權(quán)。我國(guó)法律保障農(nóng)村居民對(duì)其房屋享有所有權(quán)。然而，在現(xiàn)實(shí)生活之中，農(nóng)民對(duì)自己房屋的全部所有權(quán)卻不曾真正的享有，法律的規(guī)定約束了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也就限制了農(nóng)村房屋的抵押，這一措施導(dǎo)致了農(nóng)房所有人無(wú)法以抵押方式對(duì)農(nóng)房進(jìn)行處分，破壞了農(nóng)房所有權(quán)的完整性，侵害了農(nóng)民的權(quán)益。

其次，該原則與民法的自愿、公平原則相矛盾。自愿原則要求民事主體在市場(chǎng)活動(dòng)中有權(quán)依照自己的真實(shí)意愿參與活動(dòng)，并且具有獨(dú)立性。公平原則也要求在民事交易中被公正平等的對(duì)待。然而房地一致原則將兩個(gè)單獨(dú)的、分離的權(quán)利強(qiáng)行束縛在一起，使農(nóng)房所有人無(wú)法遵照內(nèi)心意愿來(lái)處分自己的房屋，讓其權(quán)利實(shí)現(xiàn)受到外界的非法干擾，違背了其自愿、真實(shí)的意思，也未被公平對(duì)待參與民事活動(dòng)。

最后，該原則阻礙了房屋和土地價(jià)值的發(fā)揮，既影響農(nóng)民集資，又遏制了集體外的人對(duì)農(nóng)村的投資，有礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化的拓展。農(nóng)民如果不得己而必須抵押房屋，則土地也要隨之抵押，但這根本不能發(fā)揮房屋和土地的雙重價(jià)值。在農(nóng)村房屋抵押中，金融機(jī)構(gòu)受房地一體原則及當(dāng)下限制性的法律規(guī)定的影響，一般都不會(huì)接受農(nóng)房作為抵押物的客體；當(dāng)農(nóng)民不能按期履行債務(wù)時(shí)，就算銀行實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，得到農(nóng)房也沒(méi)有太大意義，因?yàn)榛旧限D(zhuǎn)讓不出去，而房屋土地的價(jià)值也不能實(shí)現(xiàn)。

（四）實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)的困境

由于“房隨地走，地隨房轉(zhuǎn)”的原則，銀行等金融機(jī)構(gòu)行使抵押權(quán)時(shí)，理所應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村房屋及房屋占用范圍內(nèi)的宅基地的權(quán)利效力；但又因?yàn)榉刹辉试S宅基地使用權(quán)抵押，因而，抵押權(quán)的效力能否及于宅基地使用權(quán)，當(dāng)前并無(wú)確切法則。若抵押權(quán)的客體不包括宅基地使用權(quán)，那么抵押權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的部分應(yīng)該如何彌補(bǔ)，抵押權(quán)被損害的價(jià)值由誰(shuí)負(fù)責(zé)。這一系列在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中可能產(chǎn)生的麻煩，目前都沒(méi)有詳細(xì)的法律條文作參考。

農(nóng)房抵押后，一旦農(nóng)民不能如期還款，抵押權(quán)人就可實(shí)現(xiàn)權(quán)利，但在權(quán)利兌現(xiàn)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題：例如農(nóng)房的價(jià)值怎樣估量？在現(xiàn)有法律體系下農(nóng)房抵押權(quán)該怎樣得到兌現(xiàn)？房產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估不僅是影響融資多少，也是實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的前提。農(nóng)村房屋的建設(shè)不同于城市房屋的開(kāi)發(fā)建造，沒(méi)有統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)。公共設(shè)施的有無(wú)、房屋結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣、離城市的遠(yuǎn)近，交通是否便利等，這些都會(huì)影響農(nóng)房本身的價(jià)值。除了以上原因外，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的、客觀公正的評(píng)估組織，也很難評(píng)估出一個(gè)讓抵押雙方都接受的、滿意的價(jià)值額。

當(dāng)前法律的限制性規(guī)定，使得地方政府及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都不支持宅基地向集體組織以外的人流轉(zhuǎn)，這是造成抵押權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的最終因素。因而，購(gòu)房者是村集體組織以外的人的，不能實(shí)現(xiàn)權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記，其權(quán)利和利益都沒(méi)有保障。即便法律允許宅基地可以在村集體內(nèi)部間流轉(zhuǎn)，但受農(nóng)村的民風(fēng)民俗影響，也無(wú)農(nóng)民愿意購(gòu)買(mǎi)被拍賣(mài)的農(nóng)村住房。此時(shí)，債權(quán)人如何實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益，急需法律的指引。

二、影響農(nóng)村宅基地及房屋抵押的因素

（一）立法上的缺陷

1.法律規(guī)定之間的矛盾

在對(duì)待農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)上，我國(guó)立法采用限定主義?！段餀?quán)法》規(guī)定了建筑物與建設(shè)用地使用權(quán)須同時(shí)抵押，房地一體原則也要求村民出讓住房，則宅基地使用權(quán)也必須附帶轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民擁有私人房產(chǎn)十足的所有權(quán)，法律無(wú)法阻擋其自由出讓住宅，但其賣(mài)房必然引起宅基地使用權(quán)附帶轉(zhuǎn)讓。當(dāng)農(nóng)民不能如約還款時(shí)，房屋就面臨被拍賣(mài)或變賣(mài)的風(fēng)險(xiǎn)，不過(guò)按照“法定基地使用權(quán)”原則（是指當(dāng)土地所有人以地上房屋單獨(dú)為抵押物，在抵押權(quán)人行使權(quán)利而拍賣(mài)該房屋時(shí)，該房屋所有人同時(shí)就取得了房屋基地使用權(quán)。這種直接根據(jù)法律規(guī)定而不依房屋所有人意思設(shè)立的基地使用權(quán)，稱(chēng)為“法定基地使用權(quán)”），以及房屋與宅基地渾然一體的現(xiàn)實(shí)，房屋下的土地也瀕臨著被拍賣(mài)或者變賣(mài)的可能，這明顯不符合我國(guó)《土地管理法》保護(hù)集體土地的立法宗旨；但房屋擺脫土地單獨(dú)被拍賣(mài)或者變賣(mài)來(lái)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，這又與不動(dòng)產(chǎn)的擔(dān)保原則相矛盾。此時(shí)，法律規(guī)定就相沖突了：既嚴(yán)禁宅基地的流轉(zhuǎn)，但宅基地又能夠變相流轉(zhuǎn)，這到底是不容還是默認(rèn)無(wú)法判定。

2.法律規(guī)定與國(guó)家政策問(wèn)的矛盾

在農(nóng)村宅基地及房屋的抵押?jiǎn)栴}上，我國(guó)社會(huì)而今出現(xiàn)了“政策先行，法律滯后”的現(xiàn)象。從當(dāng)前法律規(guī)定可知，法律對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)設(shè)置了各種束縛條件，也遏制農(nóng)民抵押農(nóng)村房屋。但十八屆三中全會(huì)為新一輪農(nóng)村制度改革指明了方向，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了支持。中國(guó)的農(nóng)村土地改革經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的探索與發(fā)展，現(xiàn)形成了一個(gè)較為完整的模式，以基層實(shí)踐第一，加以政策引導(dǎo)，最終形成法律兜底的“三部曲”模式，即農(nóng)民在農(nóng)村的基礎(chǔ)實(shí)踐上的創(chuàng)新制度在得到國(guó)家的承認(rèn)后，經(jīng)過(guò)政府的政策性文件的引導(dǎo)和推行，再經(jīng)過(guò)實(shí)踐不斷完備之后，最終制定出相應(yīng)的法律予以提煉和呼應(yīng)。因而，同農(nóng)民打破制度的壁壘的始創(chuàng)行為相較而言，法律的滯后性十分的顯著。

2015年中央一號(hào)文件也強(qiáng)調(diào)：“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)玫伢w現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)屬性、實(shí)現(xiàn)其融資功能?！钡蚱錄_破了當(dāng)前法律體制，因此修改法律迫在眉睫?！段募分刑岢隽艘环N創(chuàng)新性的改革模式，即“房地分離”。這種模式在一定程度上表現(xiàn)出來(lái)了政府在處理農(nóng)村宅基地及其房屋抵押這一問(wèn)題上的折中立場(chǎng)，也就是說(shuō)將農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋作為兩個(gè)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，宅基地使用權(quán)專(zhuān)屬于集體組織，其目的是為了保障農(nóng)民的基本住房問(wèn)題，因而仍不能處；但是，農(nóng)民在宅基地上所建的房屋是屬于農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民對(duì)其享有完整的所有權(quán)。故，農(nóng)民可以根據(jù)其實(shí)際情況依法進(jìn)行抵押、擔(dān)保以及轉(zhuǎn)讓。

（二）區(qū)域差異較大

十七大以后，隨著中央提出“推進(jìn)農(nóng)村金融體制轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新”、“推進(jìn)農(nóng)村擔(dān)保方式革新，擴(kuò)大有效抵押品范圍”等惠農(nóng)扶農(nóng)政策，浙江、重慶、四川成都等地紛紛出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)政策，為緩解農(nóng)民融資難問(wèn)題進(jìn)行了積極探索。因此，出現(xiàn)了試點(diǎn)地與非試點(diǎn)地在農(nóng)村房屋及宅基地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}上的差異。

就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押這一領(lǐng)域，雖然在政府的政策層面已經(jīng)獲得一定程度上的肯定，但是對(duì)于宅基地是否可以進(jìn)行抵押以及應(yīng)當(dāng)如何抵押的具體方式尚未有明確的規(guī)定，因此，在實(shí)踐當(dāng)中，就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押這一問(wèn)題仍未得到圓滿解決，仍是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)?，F(xiàn)在雖然在多個(gè)市縣開(kāi)展了農(nóng)村農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)工作，但我國(guó)大多數(shù)地方還處于非試點(diǎn)區(qū)域，試點(diǎn)地與非試點(diǎn)地在面臨農(nóng)村房屋及宅基地抵押?jiǎn)栴}上，處理的依據(jù)和最后的結(jié)果都不同：前者依據(jù)最新的國(guó)家政策和地方政策，后者依據(jù)當(dāng)前的法律規(guī)定；即便是都在試點(diǎn)區(qū)域，也因各地方的具體情況在抵押條件、抵押方式上有所不同。例如，成都市與萊蕪市在農(nóng)村房屋及宅基地的抵押條件上，就有是否需要出具獲得集體組織同意抵押的書(shū)面材料的區(qū)別等。

（三）宅基地重要的社會(huì)保障功能與地位

我國(guó)的法律在對(duì)待宅基地的取得、流轉(zhuǎn)與行使方面都作出了十分嚴(yán)格的規(guī)定，主要是由于宅基地重要的社會(huì)福利性。之所以說(shuō)宅基地具有社會(huì)福利性，主要是因?yàn)椋旱谝?，農(nóng)民是免費(fèi)取得宅基地，無(wú)須向村集體或者政府支付對(duì)價(jià)，區(qū)別于城鎮(zhèn)購(gòu)房；第二，農(nóng)民對(duì)宅基地的享有是長(zhǎng)期的，甚至可以說(shuō)是無(wú)期限的，區(qū)別于城市商品房的70年期限。

依法取得宅基地使用權(quán)需具備以下條件：首先，從主體資格方面而言，申請(qǐng)人必須是該集體組織中的成員；其次，從獲得面積方面而言，每戶(hù)每人只能依據(jù)法律的規(guī)定取得一處面積確定的宅基地，最后，從義務(wù)遵守方面而言，農(nóng)民將自己所有的房屋進(jìn)行出賣(mài)和出租后，不得向集體組織再次申請(qǐng)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行—戶(hù)一宅。只有滿足上述條件的集體成員才可以向集體組織申請(qǐng)宅基地。由此看來(lái)，宅基地使用權(quán)是一種身份福利，無(wú)需花費(fèi)金錢(qián)購(gòu)買(mǎi)。雖然目前宅基地歸集體所有，但法律并沒(méi)有設(shè)定房屋所有人使用土地的年限。從理論上而言，宅基地專(zhuān)屬于集體組織，任何人不得隨意轉(zhuǎn)讓或抵押，但是如果農(nóng)民在上面建有住宅，那么，農(nóng)民就對(duì)其房屋享有全部所有權(quán)，根據(jù)地隨房走的原則，農(nóng)民就可以一直免費(fèi)使用該宅基地，即永久免費(fèi)擁有農(nóng)村住房福利保障。若村民隨意轉(zhuǎn)讓房屋，導(dǎo)致最后沒(méi)有適當(dāng)?shù)目删幼?chǎng)所，大量的村民涌入城市，可能造成城市住房緊張、交通擁擠、社會(huì)秩序混亂、社會(huì)福利質(zhì)量下降等問(wèn)題。

因此，在沒(méi)有做好如何處理這些問(wèn)題的準(zhǔn)備工作前，國(guó)家不能貿(mào)然放寬政策，仍然要把宅基地保障村民居住功能放在首位。國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)所作出的限制，不僅可以有效的保障農(nóng)民個(gè)人的居住權(quán)，更是可以防止集體經(jīng)濟(jì)組織管理下社會(huì)保障資源的流失，從而充分協(xié)調(diào)社會(huì)資源以保障更多人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，從更大意義上來(lái)講，更有利于我們社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

三、農(nóng)村宅基地及房屋抵押的意義

（一）有利于優(yōu)化土地資源配置及增加農(nóng)民生產(chǎn)生活資金

在我國(guó)農(nóng)村，出現(xiàn)了許多“無(wú)人村”的情況，許多農(nóng)民因升學(xué)、參軍、結(jié)婚等各種原因，搬遷入城市，而留下農(nóng)村的房屋。這些房屋無(wú)人居住，卻又一直存在于土地上，占用寶貴的土地資源。通過(guò)農(nóng)村房屋的抵押，不僅拓寬了農(nóng)民的融資渠道，擴(kuò)大了農(nóng)民再生產(chǎn)資本，還有效避免了土地資源的浪費(fèi)。

（二）有利于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)

由于國(guó)家的制度安排和限制性的法律規(guī)定，農(nóng)村房屋不能自由買(mǎi)賣(mài)、抵押。隨著我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)的活躍，在正常情況下，農(nóng)村住房的價(jià)值將隨著市場(chǎng)的不斷循環(huán)而上升；當(dāng)然，房產(chǎn)作為個(gè)人的重要資產(chǎn)，農(nóng)民有以所有權(quán)人的身份來(lái)處分自己合法私產(chǎn)的權(quán)利。通過(guò)抵押宅基地使用權(quán)，使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)得以充分體現(xiàn)。

（三）有利于農(nóng)村規(guī)劃管理

農(nóng)村房屋大多沒(méi)有進(jìn)行權(quán)屬登記，近年來(lái)隨著農(nóng)村人口的變遷，必然引起房屋的買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押等，特別是城郊地區(qū)，由于交通便利、設(shè)施齊全，農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)活躍，但多是私下交易，非常不利于政府的監(jiān)管。通過(guò)宅基地抵押貸款，推動(dòng)農(nóng)房登記管理工作，明確房屋產(chǎn)權(quán)歸屬，減少房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

（四）有利于我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)

當(dāng)前，我國(guó)正處于由農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，在許多地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完備，農(nóng)村與城市已沒(méi)有明顯的區(qū)別。通過(guò)宅基地抵押貸款，有利于城鄉(xiāng)資源共享、縮小城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)的不平衡發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施。

四、建立和完善農(nóng)村宅基地及房屋抵押的建議

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性逐漸凸顯，宅基地價(jià)值不斷提高，完全禁止宅基地抵押與流轉(zhuǎn)破壞了農(nóng)村居民合法的、完整的房屋所有權(quán)，忽視了農(nóng)房的資產(chǎn)屬性與融資功能，妨礙了農(nóng)村房屋的交易自由，不利于物盡其用，也制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，以“集體所有、農(nóng)民使用、一戶(hù)一宅”為特征的宅基地制度又是保障村民基本生活資料、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定秩序的制度安排。宅基地是農(nóng)民的基本生活空間，也是其創(chuàng)造更多財(cái)富的基礎(chǔ)，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不健全的情況下，全面放開(kāi)宅基地自由抵押與流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)太高。因此，必須在現(xiàn)有的宅基地制度基礎(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)的制度變遷。

（一）房地分離模式下宅基地及其房屋抵押的建議

1.房地分離的概念厘定

從物理上看，房屋不能擺脫其地下的土地而單獨(dú)存在。對(duì)于土地和土地上面的建筑物之間的關(guān)系，大陸法系中普遍存在著兩種立法模式，一種是統(tǒng)一主義，另一種是分離主義。在統(tǒng)一主義模式下，土地及其地上建筑物就是一個(gè)完整的整體，建筑物只是吸附在土地上，作為土地或者說(shuō)地上權(quán)的—個(gè)部分，僅此而己，根本不存在房屋和土地分離的問(wèn)題?！兜聡?guó)民法典》第94條第1款，就是采用的這種立法例的典型。分離主義正好與此相反，在這種立法模式下，建筑物和建筑物下面的土地，被分別看作是獨(dú)立的客體，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和日本就采用的是這種立法模式。（《日本民法典》第388條）。

房地分離是指房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)相分離并由兩個(gè)及其以上的主體分別享有，土地和住房可單獨(dú)抵押或者轉(zhuǎn)讓。個(gè)人住房所有權(quán)抵押的效力并不及于土地所有權(quán)，只能單獨(dú)將房屋拍賣(mài)、變賣(mài)。在房地分離原則下，房地為各自單獨(dú)的兩個(gè)客體，兩者可以分別處分。

2.房地分離的可行性

第一，土地和房屋價(jià)值的可分割性是“房地分離”抵押的前提。毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)村宅基地與房屋都具有價(jià)值，且是可以獨(dú)立出來(lái)的價(jià)值。因此，只要房地產(chǎn)能夠從價(jià)值上進(jìn)行分割并確定，“房地分離”抵押即具有可行性。在現(xiàn)實(shí)生活中，城市房地產(chǎn)價(jià)值的分割與確定是比較常見(jiàn)的，比如建筑物區(qū)分所有權(quán)、多重抵押等都以房地產(chǎn)價(jià)值的分割與確定為前提。在房地產(chǎn)估價(jià)技術(shù)相對(duì)成熟的今天，農(nóng)村房屋與宅基地價(jià)值的分割與確定并非難事。因此，農(nóng)房在理論上具有“房地分離”抵押的可行性。

第二，“房地分離”抵押具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)房在現(xiàn)實(shí)生活中存在較多的“房地分離”現(xiàn)象。例如，農(nóng)村居民因升學(xué)、參軍、購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)商品房等原因轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶(hù)口后，雖然因集體組織成員身份的喪失而失去宅基地使用權(quán)，但仍然擁有原先所修建住宅的所有權(quán)。同時(shí)也有本集體以外的公民因繼承或婚姻關(guān)系獲取農(nóng)村房屋所有權(quán)但缺少宅基地使用權(quán)的情況?，F(xiàn)實(shí)生活中存在大量的房地分離現(xiàn)象需要解決，因此，“房地分離”具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

第三，“房地分離”抵押不存在不可調(diào)和的法律障礙。我國(guó)法律確立了房地關(guān)系中的“房地一體”原則，主要是為了保證由一個(gè)主體同時(shí)享有房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)。只有《房屋登記辦法》所規(guī)定的“房地一體”原則適用于農(nóng)村住宅，其他法律的“房地一體”原則的對(duì)象是城鎮(zhèn)房地產(chǎn)。雖然《房屋登記辦法》規(guī)定的“房地一體”原則也適用于農(nóng)房，不過(guò)該辦法只是住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的部門(mén)規(guī)章，法規(guī)層次較低，并且面臨著當(dāng)下諸多的私下違規(guī)交易，此規(guī)章也需及時(shí)修改。此外，當(dāng)前的國(guó)家政策對(duì)于農(nóng)村房屋抵押、轉(zhuǎn)讓是持積極態(tài)度的，相信在政策的推動(dòng)下，國(guó)家法律很快便會(huì)放寬對(duì)于農(nóng)村宅基地及其上房屋的抵押限制。因此，農(nóng)村房屋抵押實(shí)行“房地分離”與當(dāng)前法律規(guī)定并不存在不可調(diào)和的沖突與障礙。

第四，域外經(jīng)驗(yàn)可借鑒。在法律完善的國(guó)家或地區(qū)，關(guān)于“房地分離”的法律制度，早就具有相關(guān)的立法例存在。當(dāng)需要對(duì)房屋所有權(quán)、土地所有權(quán)和土地使用權(quán)進(jìn)行分離的時(shí)候，前者是以法定地上權(quán)的方式進(jìn)行調(diào)整，后者以法定租賃權(quán)作為調(diào)整手段。日本《借地借家法》與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“土地法”就有類(lèi)似規(guī)定。在這種制度下，當(dāng)房屋所有人跟土地使用權(quán)人不是同一個(gè)主體時(shí)，他們之間形成的便是一種土地租賃關(guān)系。同時(shí)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定我們可以知道，房屋和土地適用的是兩套不同的價(jià)值評(píng)估體系，因此，當(dāng)土地使用權(quán)的處分被限制的時(shí)候，僅僅就房屋進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或者是抵押也是可以的。據(jù)此，房屋所有人便和土地使用權(quán)人之間形成了租賃關(guān)系，二者同時(shí)受益于房屋和土地利益。

農(nóng)房抵押實(shí)行“房地分離”，一方面，能夠規(guī)避“宅基地不得抵押”的法律限制，降低農(nóng)房抵押面臨的違法風(fēng)險(xiǎn)，解決當(dāng)前農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)所面臨的最大法律瓶頸；另一方面，突破宅基地只能向符合條件的本集體成員轉(zhuǎn)讓的限制，擴(kuò)大抵押農(nóng)房受讓的范圍，降低變現(xiàn)難度，保證抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（二）完善農(nóng)村宅基地及房屋抵押的相關(guān)法律對(duì)策

1.健全宅基地使用權(quán)登記制度

權(quán)利歸屬分明是市場(chǎng)活動(dòng)的基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)農(nóng)村宅基地權(quán)屬登記的整體審查，依法確定其權(quán)屬范疇和使用權(quán)主體，規(guī)范交易安全。要從源頭上即法律賦予農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，明確宅基地能夠流轉(zhuǎn)的翔實(shí)規(guī)定，對(duì)符合條件的房屋和宅基地，依照規(guī)定完備確權(quán)登記流程，對(duì)手續(xù)完備、建筑合法的農(nóng)村宅基地及房屋發(fā)放相應(yīng)的證書(shū)，允許農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)。

2.完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系是宅基地抵押融資作用有效發(fā)揮的前提。土地是農(nóng)民的生活基礎(chǔ)、生存保障，盡管?chē)?guó)家加大了對(duì)農(nóng)村的投資力度，在農(nóng)村的社會(huì)保障上己取得很大進(jìn)步，但總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系仍不健全，覆蓋面不能惠及每一個(gè)村民，社保條件也跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。因而，國(guó)家應(yīng)盡.快改革城鄉(xiāng)管理體制，健全社會(huì)救濟(jì)體系，使農(nóng)民離開(kāi)土地也能有合適的居住場(chǎng)所，為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造前提。

3.合理確定宅基地抵押權(quán)存續(xù)的期限

應(yīng)當(dāng)限定宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之后持續(xù)的期限，而不能永久的移轉(zhuǎn)。主要有以下兩方面的原因：其一，農(nóng)村的每個(gè)村集體組織的宅基地面積總和是固定不變的，如果說(shuō)，集體組織外的任何一個(gè)人取得并一直擁有著該集體組織的宅基地使用權(quán)，則對(duì)之后申請(qǐng)分配宅基地的農(nóng)戶(hù)或許有害；其二，有償取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地之后都是有期限限制的，公平起見(jiàn)，取得農(nóng)房后也應(yīng)一樣。所以，通過(guò)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)獲取的宅基地使用權(quán)也必須有一個(gè)時(shí)限。

4.建立宅基地使用權(quán)的價(jià)值評(píng)估制度

一旦將完善的農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估體系建立起來(lái)，便能夠幫助我們科學(xué)合理的把握農(nóng)村宅基地使用權(quán)的價(jià)值，同時(shí)，也能夠促進(jìn)抵押雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益的保障。具體而言，可以通過(guò)設(shè)立獨(dú)立的評(píng)估組織進(jìn)行評(píng)估，在此基礎(chǔ)上，科學(xué)地制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，綜合各種相關(guān)因素展開(kāi)考量，如宅基地的地理位置，以及地上建筑物的價(jià)值，行使抵押權(quán)所需要花費(fèi)的成本等因素，以此對(duì)其價(jià)值進(jìn)行合理的確定。當(dāng)下，在城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)上，我國(guó)的市場(chǎng)評(píng)估體系已經(jīng)建立了。