羅松松

資本是逐利的，航空公司也是一樣，賺錢的航線多飛，不賺錢的航線就少飛，衡量補(bǔ)貼是否成功的關(guān)鍵就是補(bǔ)貼結(jié)束之后，航空公司能否自負(fù)盈虧，繼續(xù)經(jīng)營。

關(guān)于航線補(bǔ)貼的爭論由來已久，但是這幾年的矛頭主要指向由二三線城市開通的遠(yuǎn)程國際航線上。

從2016年開始，陸續(xù)有國際航線停飛的消息，當(dāng)年9月份，捷星航空停飛了從武漢出發(fā)前往澳大利亞的直飛航班，英國航空宣布停飛經(jīng)營三年之久的從成都往返倫敦的國際航線，給出的理由是“不具有商業(yè)可行性”。但是，外界普遍認(rèn)為，這是因?yàn)楹骄€的補(bǔ)貼期一般都為3年，補(bǔ)貼期結(jié)束后，客源依然不夠理想，出于成本的考慮，航線被迫停運(yùn)。

“從目前二線城市運(yùn)營洲際航線的實(shí)際情況觀察，若沒有政府補(bǔ)貼的因素，航空公司很難實(shí)現(xiàn)盈利。甚至即便有了政府補(bǔ)貼，航空公司依然需要面臨較大的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，中國的遠(yuǎn)程航線補(bǔ)貼更多是將中國人送出去旅游，對于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)難言有實(shí)質(zhì)意義。”民航資源網(wǎng)專欄作者羅之瑜表示。

補(bǔ)貼來的航線

在推動(dòng)民航業(yè)發(fā)展上，政府這只“有形的手”可謂“功不可沒”，出境游客數(shù)量屢創(chuàng)新高，2017年有望突破1.4億人次，而且通過一輪輪的航權(quán)談判讓中國的航空公司飛往世界更多角落，洲際航線開通的速度也達(dá)到有史以來最快，很多國外的航空公司意識到中國市場的潛力之后也是不請自來。

在政府的助攻下，各大航空公司都加快了國際航線的布局，無論是在購買寬體機(jī)，還是在航線合作方面都表現(xiàn)得尤為積極，但是受限于北京、上海和廣州這三座樞紐機(jī)場的航權(quán)以及航班時(shí)刻資源的限制，各大航空公司于是乎都瞄準(zhǔn)了二三線城市，這么做一方面是為了占得先機(jī)，另一方面則是因?yàn)檫@些城市給出的航線補(bǔ)貼實(shí)在是太過誘人。

廣州白云國際機(jī)場新聞發(fā)言人戚耀明表示，目前的航線補(bǔ)貼主要是在二三線城市開通的國際航線，補(bǔ)貼少的每年幾百萬，多的每年上千萬（最高的超過一億），“一座二線城市能夠擁有直飛歐美的航線，無論是對外宣傳，還是吸引外資都有正面的積極作用?！?/p>

2014年長沙開通了首條洲際航線，為此湖南省和長沙市都在財(cái)政上給予了大力的支持。根據(jù)長沙市財(cái)政局去年11月20日發(fā)布的公告，去年上半年，湖南省、長沙市兩級政府專門為重大國際航線撥付補(bǔ)貼資金達(dá)到11855.5萬元。

還有不少地方政府雖然沒有公開補(bǔ)貼的細(xì)則，但是專門為促進(jìn)民航業(yè)的發(fā)展安排了專項(xiàng)基金，比如福州在“十三五”期間每年都會安排2億元的專項(xiàng)基金，鄭州去年安排5.2億元資金，珠海安排1億元，南寧安排9000萬，等等。

“資本是逐利的，航空公司也是一樣，賺錢的航線多飛，不賺錢的航線就少飛，衡量補(bǔ)貼是否成功的關(guān)鍵就是補(bǔ)貼結(jié)束之后，航空公司能否自負(fù)盈虧，繼續(xù)經(jīng)營?！逼菀髡f。

機(jī)制是否合理

在各種官方的文件中，伴隨航線補(bǔ)貼一起出現(xiàn)的高頻詞語是“城市形象”“國際化水平”“航空樞紐”等，但是這些都很難通過具體數(shù)字來作證航線補(bǔ)貼的實(shí)際效果。

在中國民航大學(xué)教授李曉津看來，航線補(bǔ)貼帶來的直接效果是推動(dòng)機(jī)場周邊的土地增值，進(jìn)而為當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)造更多的財(cái)政收入，除此之外，還能發(fā)展符合當(dāng)?shù)靥厣呐R空產(chǎn)業(yè)，“全國喊著要發(fā)展臨空產(chǎn)業(yè)的機(jī)場有60多個(gè)，但是真正做起來的只有20多個(gè)?！?/p>

誠然，國際航線補(bǔ)貼有這樣那樣的好處，引起各個(gè)二三線城市爭相攀比，但主要的爭議在于，航線補(bǔ)貼的機(jī)制是否科學(xué)合理。

在民航研究機(jī)構(gòu)開銳咨詢合伙人周榮看來，目前各大城市的航線補(bǔ)貼政策還是不夠規(guī)范，“目前的補(bǔ)貼都是單環(huán)節(jié)的，而且僅僅是針對供給側(cè)，針對航空公司，針對某一條航線，而航線補(bǔ)貼不應(yīng)該單單聚焦到航空公司，需要一整套系統(tǒng)性的補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)，需要將旅行社、票務(wù)代理等機(jī)構(gòu)也囊括進(jìn)來，這樣才能使得供給和需求平衡，使得補(bǔ)貼具有可持續(xù)性?！敝軜s說。

目前，無論是民航局、財(cái)政部還是發(fā)改委，都沒有針對航線補(bǔ)貼制定一個(gè)指導(dǎo)性意見，只有個(gè)別政府在對航線補(bǔ)貼金額進(jìn)行測算工作。2017年，深圳交通運(yùn)輸委員會就針對國際航線補(bǔ)貼，委托中國民航科學(xué)研究院進(jìn)行測算。

李曉津認(rèn)為美國的“基本航空服務(wù)”對于國內(nèi)的航線補(bǔ)貼有一定借鑒意義。這種方式同樣是通過補(bǔ)貼吸引運(yùn)營商為那些偏遠(yuǎn)地區(qū)的社區(qū)提供服務(wù)，通常都是短途旅行，通過招標(biāo)確定的承運(yùn)人按照協(xié)議的要求執(zhí)行相應(yīng)的航班就能享受到政府補(bǔ)貼。通過招標(biāo)的方式可以將補(bǔ)貼控制在比較合理的水平，政府相當(dāng)于是采購公共服務(wù)。

“趨利”的飛行

在周榮看來，一條長途國際航線需要2-3年的培育期，航空公司短期內(nèi)無法盈利，因此可能會出現(xiàn)哪個(gè)地方補(bǔ)貼高就去哪里飛的情況，“某種意義上，這是一種短期性的逐利行為，但是這種行為肯定是不可持續(xù)的?！?/p>

也正是因?yàn)檫@樣，當(dāng)補(bǔ)貼期到了之后，航空公司發(fā)現(xiàn)無法自負(fù)盈虧而選擇撤出時(shí)，損失最大的并不是航空公司，而是地方財(cái)政。如果沒有一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难a(bǔ)貼機(jī)制，很難說政府的資金都用在了刀刃上。

在羅之瑜看來，從2016年開始，因?yàn)橹邪暮炗啞伴_放天空協(xié)議”，中國開通多條二線城市至澳洲航線，背后很多都有地方政府補(bǔ)貼的身影，這也因此加劇了中澳航線上的競爭。

“隨著中澳航線航空公司之間投放不斷增長，航空公司客座率均不同程度下降。2016年，南航運(yùn)輸旅客最多，東航客座率最高，其他航空公司客座率均難達(dá)到80%?！绷_之瑜表示。

2015年，中國赴澳大利亞旅客達(dá)到102萬人次，同比增長21.9%，2016年達(dá)到120萬人次，同比增長17.2%， 2017年1-9月達(dá)到103萬人次，同比增長12.65%，增速在不斷放緩。但是另一方面，中澳的航線卻越開越多，競爭也將會越來越激烈，從長遠(yuǎn)來看，這些航線的盈利性不禁令人擔(dān)憂。

不僅是中澳航線，從二線城市直飛美國的航線客座率也受到挑戰(zhàn)。以美聯(lián)航取消的杭州往返舊金山航線為例，根據(jù)飛常準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，這條航線2016年的平均客座率只有60%左右，秋冬淡季的時(shí)候甚至不足50%，而季節(jié)性明顯的西安-舊金山航線在淡季時(shí)上座率有時(shí)候也不足60%。

過去兩年，有不少二三線城市都開通了直飛美國的跨洋航班，海航開通成都直飛紐約、重慶直飛紐約和洛杉磯的航班，這樣做固然方便了這些城市及其周圍地區(qū)的旅客，但是也影響了從一線城市出發(fā)的客流量，受此影響，部分航空公司也不得不做出一些調(diào)整。比如，海航在去年9月份就發(fā)布通知，取消了一部分從北京和上海出發(fā)前往歐美的航班。endprint