李 波
美國是最早進(jìn)行環(huán)境審計(jì)的國家,隨后加拿大、荷蘭等一些西方國家開始進(jìn)行環(huán)境審計(jì)的工作,直至20世紀(jì)90年代,世界各國也取得了廣泛的發(fā)展。特別值得一提的是,國際組織在評價(jià)指標(biāo)方面提出規(guī)范化的指數(shù)為量化環(huán)境做出了巨大貢獻(xiàn)。
十八屆三中全會(huì)我國提出應(yīng)建立損害生態(tài)環(huán)境終身責(zé)任制,并要求對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源離任審計(jì)后,四川綿陽、貴州、山東、福建、深圳等地都積極大膽的進(jìn)行了探索和審計(jì)試點(diǎn)。此外,湖北黃岡、昆明東川區(qū)、陜西西安等地區(qū)紛紛提出探索建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度,但是,至目前為止,未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,下表為我國部分地市開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐探索情況一覽表:
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為此,深入對新背景下開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的研究,不但有助于調(diào)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源的關(guān)系,也能促使我國堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展之路,具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。
領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的開展,應(yīng)根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況確定,堅(jiān)持全面深入,樹立典型的原則,即,重點(diǎn)選取本區(qū)域有特色、具有代表性的資源類型。從全國范圍看,審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)包括以下自然資源資產(chǎn):
1.區(qū)域森林資源資產(chǎn)制度的建立和完善程度、實(shí)施情況與效果等。
2.森林資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫和臺(tái)賬的健全、完善程度,確權(quán)登記、資產(chǎn)核算、森林資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的質(zhì)量、更新及時(shí)性和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性等。
3.區(qū)域森林資源的管理狀況,相關(guān)管理目標(biāo)的完成情況。
1.區(qū)域水資源資產(chǎn)的來源、數(shù)量和質(zhì)量。
2.水資源管理保護(hù)目標(biāo)責(zé)任完成情況。
3.區(qū)域日常水資源管理政策落實(shí)情況。
4.水資源相關(guān)資金征收、管理、使用和投入機(jī)制實(shí)施情況。
5.區(qū)域水環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)情況。包括:審查水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核和開展排污整治情況,落實(shí)限制排污總量情況;根據(jù)斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果,分析影響水環(huán)境質(zhì)量的主要原因,與區(qū)域水環(huán)境保護(hù)措施的有效性。
6.領(lǐng)導(dǎo)干部任期是否發(fā)生重大水環(huán)境污染事故,事故責(zé)任的界定。
1.區(qū)域耕地資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)值的狀況及變動(dòng)情況。
2.領(lǐng)導(dǎo)干部任期是否發(fā)生重大耕地資源污染事故,發(fā)生事故后是否及時(shí)采取措施,減少耕地資源資產(chǎn)損失。
3.耕地生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施情況。
1.礦產(chǎn)資源存量和開發(fā)利用情況。
2.礦產(chǎn)資源開發(fā)、保護(hù)過程中是否存在浪費(fèi)、污染問題。
3.礦產(chǎn)資源有償利用政策的推行實(shí)施情況。
4.開發(fā)、轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源過程中是否存在違規(guī)問題。
1.本區(qū)域海水狀況及變動(dòng)情況,審查資產(chǎn)質(zhì)量的升降變化情況。
2.海洋生物多樣性指標(biāo),審查資產(chǎn)實(shí)物存量(數(shù)量)的增減變動(dòng)情況。
3.海洋資源專項(xiàng)資金收繳管理結(jié)余情況。
1.城市綠地資源存量和管理保護(hù)情況。
2.開發(fā)、利用、保護(hù)城市綠地資源管理措施的落實(shí)情況,是否存在由于其他目的造成城市綠地資源損失的行為等。
3.城市綠地資源所涉及專項(xiàng)資金的編制、執(zhí)行情況。
1.古樹名木資源存量和管理保護(hù)情況,主要用區(qū)域古樹名木數(shù)量指標(biāo)表征。
2.古樹名木的管理、保護(hù)策略、計(jì)劃與措施的執(zhí)行情況。是否存在與古樹名木保護(hù)相違背的行為,是否由于其他目的造成古樹名木處理處置不當(dāng)?shù)那闆r等。
自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制以及基于此展開的審計(jì)工作是一項(xiàng)開創(chuàng)性的工作,國內(nèi)還沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒,完全是摸著石頭過河,而且涉及多個(gè)平行政府職能部門的協(xié)調(diào)配合,要兼顧靜態(tài)和動(dòng)態(tài)、數(shù)量和質(zhì)量、制度與執(zhí)行、實(shí)物與資金,決定了這項(xiàng)工作必定是非常艱辛和繁重的,以目前各市級審計(jì)機(jī)關(guān)的人手,在完成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)基礎(chǔ)上再增加自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì),必將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。
一是職能部門在填報(bào)敏感數(shù)據(jù)如土地資源變化的數(shù)據(jù)時(shí)怕得罪人,必定會(huì)給審計(jì)工作設(shè)置一些障礙;二是這項(xiàng)審計(jì)工作增加了職能部門的工作量;三是自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理制度不夠健全,有關(guān)職能部門尚未建立起完備、清晰的臺(tái)賬報(bào)表,無法準(zhǔn)確、迅速填報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù);四是管理水平有待提高,比如生態(tài)資源環(huán)境監(jiān)測點(diǎn)的布局和數(shù)量、監(jiān)測頻率、監(jiān)測手段還不夠合理,使得監(jiān)測結(jié)果要么無法具體到某個(gè)鎮(zhèn)區(qū),要么由于監(jiān)測頻次太低使得監(jiān)測結(jié)果缺乏說服力,這些都會(huì)影響審計(jì)工作效果。
一是橫向責(zé)任難以清晰界定的問題,比如水資源中水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的問題,各個(gè)地市的很多河流都會(huì)流經(jīng)幾個(gè)鎮(zhèn)區(qū),這些河流水質(zhì)能否達(dá)標(biāo)不是其中任何一個(gè)鎮(zhèn)區(qū)能夠左右的,甚至不是市政府能夠解決的問題。在審計(jì)實(shí)踐過程中,就可能面臨責(zé)任難以界定的困難。二是縱向責(zé)任難以界定的問題,部分自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)可能并不在或不全在鎮(zhèn)區(qū),而可能在市一級政府職能部門,對于這種情況就不能和其他鎮(zhèn)區(qū)的責(zé)任審計(jì)采取一樣的標(biāo)準(zhǔn)。
在目前各市級審計(jì)機(jī)關(guān)人力物力比較緊張的情況下,可能無法對全市所有鎮(zhèn)區(qū)同步開展自然資源資產(chǎn)的責(zé)任審計(jì)工作,而是重點(diǎn)選擇那些自然資源資產(chǎn)比較豐富或者在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面老百姓反映比較強(qiáng)烈的鎮(zhèn)區(qū)開展審計(jì)工作,這樣審計(jì)工作的價(jià)值會(huì)更大一些,審計(jì)工作也更容易出成效。
先從離任審計(jì)開始做起,以減少總體工作量;再根據(jù)實(shí)際管理需要和審計(jì)人手的儲(chǔ)備情況逐步擴(kuò)展到任中審計(jì),每年一審,建議審計(jì)時(shí)間為各地級市政府各職能部門對鎮(zhèn)區(qū)的年度實(shí)績考核之后一個(gè)月內(nèi)。關(guān)于原來擔(dān)憂的國土部發(fā)布土地資源變化衛(wèi)星圖斑時(shí)間滯后將近一年的問題,本人認(rèn)為應(yīng)該以各地級市國土局產(chǎn)權(quán)管理科最新的確權(quán)土地資源數(shù)據(jù)為數(shù)量依據(jù),結(jié)合國土執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)的違規(guī)用地?cái)?shù)據(jù)、土地規(guī)劃利用管理科提供的考核指標(biāo),避開時(shí)間滯后的難題。離任審計(jì)中負(fù)債方的數(shù)據(jù)中涉及到生態(tài)環(huán)境資源質(zhì)量的監(jiān)測指標(biāo),建議以最近三次監(jiān)測的數(shù)據(jù)取平均值作為填報(bào)數(shù)據(jù);任中審計(jì)則以每年的監(jiān)測平均值作為填報(bào)數(shù)據(jù)。
隨著調(diào)研的不斷深入,本人發(fā)現(xiàn)各地級市政府職能部門相關(guān)制度建設(shè)和內(nèi)部管理水平會(huì)直接影響面向鎮(zhèn)區(qū)級的自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作效果,這些市級職能部門為鎮(zhèn)區(qū)確定的考核指標(biāo)是否合理、監(jiān)測手段是否科學(xué)、管理臺(tái)賬數(shù)據(jù)是否科學(xué)完備,都會(huì)直接影響審計(jì)工作是否能夠順利開展。臺(tái)賬內(nèi)容應(yīng)包括:基準(zhǔn)年生態(tài)環(huán)境指標(biāo)情況、擬離任年生態(tài)環(huán)境指標(biāo)自評情況、生態(tài)文明差異化考核情況、市離任生態(tài)環(huán)境審計(jì)評估專項(xiàng)工作組抽查核實(shí)情況、相關(guān)問題及整改落實(shí)情況、審計(jì)抽查情況。因此,本人建議應(yīng)將各地級市相關(guān)的職能部門也納入審計(jì)對象,重點(diǎn)審計(jì)制度建設(shè)、考核指標(biāo)設(shè)計(jì)、管理水平,給出審計(jì)意見,確保審計(jì)工作能夠落地。
一是要審計(jì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、管理制度是否建立健全,考核指標(biāo)是否科學(xué)合理,對違規(guī)行為的監(jiān)察、處罰是否及時(shí)、準(zhǔn)確;二是要摸清楚審計(jì)對象鎮(zhèn)區(qū)各項(xiàng)自然資源資產(chǎn)的質(zhì)量、數(shù)量及增減變動(dòng)情況;三是要審計(jì)鎮(zhèn)區(qū)政府對轄區(qū)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和利用是否合法合規(guī);四是要審查領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)自然資源資產(chǎn)相關(guān)經(jīng)費(fèi)收支的客觀性、相關(guān)性、可靠性。
首先向各地級市政府職能部門提取審計(jì)對象各項(xiàng)自然資源資產(chǎn)的變化數(shù)據(jù)、考核指標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn);其次要求審計(jì)對象鎮(zhèn)區(qū)按照報(bào)表的填制要求填報(bào)數(shù)據(jù),與市級職能部門提供數(shù)據(jù)進(jìn)行對比,發(fā)現(xiàn)問題;再帶著問題通過走訪調(diào)查、座談等多種形式,積極聽取群眾的看法與意見,以了解各鎮(zhèn)區(qū)的具體環(huán)保措施。
由于區(qū)域自然資源稟賦的不同,在審計(jì)的自然資源類別篩選時(shí),應(yīng)遵循優(yōu)先審計(jì)區(qū)域特色的、數(shù)量豐富的或者較脆弱的自然資源類別。
[1]張宏亮,劉戀,曹麗娟.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)專題研討會(huì)綜述[J].審計(jì)研究,2014,(04).