張娜

摘要：目前全國正處在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、增速放緩的新常態(tài)時期，在依法積極推進財稅體制改革之際，深化預(yù)算管理制度改革，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度是財稅體制改革的三大任務(wù)之首。本文主要對目前在部門預(yù)算編制中存在的問題進行分析，并結(jié)合實際提出了一些改進建議。

關(guān)鍵字：部門預(yù)算；編制方法；預(yù)算公開

預(yù)算編制問題，是我國財政管理中的通病，可謂由來已久，在縣級及其以下政府財政預(yù)算管理中表現(xiàn)得尤為明顯。究其根由，有其歷史延革的計劃體制尾巴，也有基層政府經(jīng)濟匱乏的財力制約，甚至更與我國行政管理體制緊密相連，嚴重影響了預(yù)算管理的公平公正性和科學(xué)合理性。

1當前部門預(yù)算編制存在的主要問題

（一）預(yù)算編制方法單一。目前我國在進行財政預(yù)算編制時所采用的方法為基數(shù)預(yù)算，即以上一年的支出為基數(shù)，適當考慮一定增長比例分配資金的方法。采用這種方法，實質(zhì)上就是將本年度的預(yù)算與上一年度掛鉤，變相引發(fā)“年底突擊花錢”、“分配不合理”等一系列的問題與現(xiàn)象。同時基數(shù)中還包含了過去分配不合理的因素，以此為基礎(chǔ)，這種不合理將越來越突出，不利于財政資金結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（二）預(yù)算編制不完整。預(yù)算法規(guī)定財政預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四大塊，要求所有收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列。有些基層政府只編到一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算兩大塊，造成預(yù)算編制不全，大類缺失。

（三）預(yù)算缺乏約束性。財政預(yù)算存在調(diào)整、追加頻繁的現(xiàn)象，部分行政事業(yè)單位不能嚴格執(zhí)行年度預(yù)算，預(yù)算約束力不強。主要是有些預(yù)算單位和預(yù)算部門預(yù)算法定性意識較差，隨意性大，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算編制數(shù)偏差較大，失去了預(yù)算應(yīng)有的作用。

（四）公用經(jīng)費等定額標準不完善?，F(xiàn)行公用經(jīng)費支出標準定額的測算方法，在某種程度上不能準確測定經(jīng)費需求量，也不能真實反映出各單位的實際支出情況，還存在單位之間、部門之間的財力分布失衡問題。而且定額標準一經(jīng)確定，幾年才能調(diào)整一次，與物價水平不匹配，部分單位公用經(jīng)費定額標準難以滿足實際需要，項目支出擠占公用經(jīng)費現(xiàn)象突出。

（五）預(yù)算項目缺乏科學(xué)合理的立項和分類標準，項目數(shù)量多但重點不突出。預(yù)算編制中有不少專項資金項目缺乏科學(xué)、合理的標準和詳細的依據(jù)，例如：部分專項經(jīng)費安排依據(jù)不明確，或是部分項目實際為一次性工作，或是需經(jīng)費保障的任務(wù)已結(jié)束，但仍按以前年度慣例予以安排。究其原因，一方面屬于人情預(yù)算，另一方面反映出預(yù)算缺乏強有力的審批、監(jiān)督環(huán)節(jié)。

（六）項目支出預(yù)算管理水平有待提高。主要表現(xiàn)在：與政府宏觀政策聯(lián)系不緊密，缺少前瞻性；與部門職能銜接不夠，存在交叉重疊現(xiàn)象；缺乏科學(xué)合理的立項和分類標準，項目數(shù)量多但重點不突出；預(yù)算決策機制不完善，重分輕管現(xiàn)象較為普遍；項目庫建設(shè)滯后，在預(yù)算編制中的作用發(fā)揮不充分；績效管理和預(yù)算評審需要加強，預(yù)算透明度有待提高等。

2對進一步加強部門預(yù)算的思考與建議

（一）改進和完善預(yù)算管理法規(guī)。盡管新預(yù)算法已出臺，但是并未對預(yù)算編制作出細化規(guī)定，編制方法也未改進，在預(yù)算編制、細化部門預(yù)算和問責等諸多方面，還需要進一步加強管理和規(guī)范。

（二）提高預(yù)算編制完整性。按照新預(yù)算法規(guī)定，為提高預(yù)算編制完整性，解決大類缺失的問題，我區(qū)從2015年起對全區(qū)國有公司啟動了國有資本經(jīng)營預(yù)算。同時按照新預(yù)算法規(guī)定，進一步加強了政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌銜接力度。

（三）硬化預(yù)算約束。一是實行中期財政規(guī)劃管理。完善項目生成機制，將國家宏觀政策和部門、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃落實到具體項目，提高政策和規(guī)劃的可實施性。部門、行業(yè)規(guī)劃確定的項目與中期財政規(guī)劃相銜接，合理安排項目實施節(jié)奏和力度，促進政策與預(yù)算相結(jié)合，提高預(yù)算的前瞻性。二是嚴格執(zhí)行區(qū)人大審議通過的預(yù)算，減少和規(guī)范預(yù)算變更事項，除救災(zāi)等應(yīng)急支出通過預(yù)備費解決外，原則上不追加支出預(yù)算。三是設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。根據(jù)預(yù)算法要求，對兩年以上的結(jié)轉(zhuǎn)資金轉(zhuǎn)為結(jié)余資金以及當年實現(xiàn)的超收全部調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，納入下一年度預(yù)算統(tǒng)籌安排。

（四）完善公用經(jīng)費定額標準，提高基本支出保障水平。結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平、機關(guān)事業(yè)單位工資制度、養(yǎng)老保險和公務(wù)車制度改革，調(diào)整完善人員經(jīng)費核定項目和標準。一是2015年我區(qū)調(diào)整了日常公用經(jīng)費定額、交通費支出定額標準。二是按照2015年機關(guān)事業(yè)單位人員工資調(diào)整后的新標準，相應(yīng)調(diào)增基數(shù)和住房公積金繳存基數(shù)，調(diào)整工會經(jīng)費繳費基數(shù)和標準。

（五）編細編實項目支出預(yù)算。一是開展項目庫建設(shè)和管理。為進一步細化項目預(yù)算內(nèi)容及資金需求，我區(qū)從2016年起，要求各部門設(shè)立項目儲備庫，凡要申請納入預(yù)算編制的項目，必須先進入項目儲備庫，列入預(yù)算安排的項目都要從項目庫中選取。對納入預(yù)算編制的項目應(yīng)有充分的依據(jù)、任務(wù)內(nèi)容、執(zhí)行期限、實施計劃、預(yù)算需求和績效目標等基本信息。項目內(nèi)容結(jié)合政府施政目標、部門主要職責和發(fā)展規(guī)劃，避免與公用經(jīng)費及其它項目交叉重復(fù)。納入項目庫的項目實行全周期滾動管理，推進全過程項目支出績效管理，加強績效目標管理，開展績效監(jiān)控，實施績效評價，強化評價結(jié)果的運用。二是統(tǒng)籌安排項目預(yù)算。認真分析和清理歷年常年性運轉(zhuǎn)類項目，取消一次性、已到期項目，滾動保留屬于政府支出范圍、部門職能相適應(yīng)、管理規(guī)范、績效較好的項目。三是加強項目預(yù)算績效管理。堅持樹立預(yù)算績效管理理念，促進績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機融合，逐步建立預(yù)算績效管理機制。在執(zhí)行監(jiān)管環(huán)節(jié)，著重對區(qū)級重點項目開展績效評價和跟蹤管理，并選擇部分項目開展集中評議。加強績效結(jié)果應(yīng)用，以適當?shù)姆绞脚对u價結(jié)果，并將其作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和安排預(yù)算的參考。

（六）主動預(yù)算公開。一是預(yù)算經(jīng)費公開。預(yù)決算公開既是新《預(yù)算法》的新要求，同時也是社會各界普遍關(guān)注的熱點問題。區(qū)財政局按照區(qū)人大和區(qū)政府的統(tǒng)一部署，細化公開內(nèi)容，對區(qū)級預(yù)算收支總體情況全部進行細化并向區(qū)人代會和社會公眾公開。同時，為了方便社會各界理解，對各部門的項目支出預(yù)算也作了進一步細化和說明，將各部門預(yù)算的項目支出按功能科目明細列報改為直接用具體項目反映，增加了預(yù)算公開的可讀性。二是接受人大詢問。三是主動報告執(zhí)行情況。endprint