◎ 謝許潭

與其他世界知名灣區(qū)開啟建設(shè)歷程類似的是，我國提出大力建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的現(xiàn)實基礎(chǔ)，主要源于粵港澳三地本身就包含了具備強大競爭力的知名城市。根據(jù)中國社科院出版的《全球城市競爭力報告（2017-2018）》顯示，在擠入全球100強的中國21個城市中，粵港澳大灣區(qū)表現(xiàn)亮眼，深圳、香港和廣州的經(jīng)濟競爭力躋身全球20強行列。而作為比其他世界知名灣區(qū)建設(shè)起步時間都要晚的灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)未來的發(fā)展還可能刷新城市群建設(shè)、城市治理、灣區(qū)經(jīng)濟規(guī)劃的傳統(tǒng)模式和理念。正如該報告主編倪鵬飛所稱，大都市區(qū)和灣區(qū)形態(tài)將會代替過去明確的城市邊界，多個中心將會涌現(xiàn)；粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展極有可能打破多個次中心城市圍繞一個中心城市發(fā)展的傳統(tǒng)形態(tài)，刷新人們對城市群的認(rèn)識。①

然而，強大的城市競爭力基礎(chǔ)和被賦予的全新使命，并不意味著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)將會一帆風(fēng)順?；浉郯拇鬄硡^(qū)這個被界定為“一個國家、兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)”的特殊合作區(qū)域，必須著手解決一系列歷史遺留弊端與現(xiàn)實挑戰(zhàn)：區(qū)域內(nèi)三個關(guān)稅區(qū)的不同制度限制下，內(nèi)部遠(yuǎn)未實現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動；所覆蓋的城市之間的交通規(guī)劃一體化和新興產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展水平比較低下；城市間的土地和資源集約利用、生態(tài)環(huán)境保護與共治、公共服務(wù)同城化等事務(wù)方面尚未建立有效的綜合協(xié)調(diào)機制；區(qū)域內(nèi)部整體創(chuàng)新合作程度尚淺，創(chuàng)新潛力尚需大力挖掘；城市間和地區(qū)間的行政邊界依然明顯，是阻礙區(qū)域融合的重要掣肘；國際開放程度、包容度和國際影響力有待大力提升，對外資企業(yè)的營商氛圍和政策支持也需要得到進一步改善等。在結(jié)合自身特點的基礎(chǔ)上，積極學(xué)習(xí)和借鑒世界其他灣區(qū)、尤其是最為矚目的紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)的成功經(jīng)驗，可以為應(yīng)對粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的諸多挑戰(zhàn)提供諸多應(yīng)對路徑和靈感啟發(fā)。

一、互動背景：城市群成為引領(lǐng)世界發(fā)展的核心力量

2017年3月，粵港澳大灣區(qū)首次被寫入政府工作報告；7月1日，《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》在香港正式簽署。協(xié)議明確提出，粵港澳三地將在中央有關(guān)部門的支持下，大力打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群。建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的倡議計劃，顯然具備了極為寶貴而有利的國際國內(nèi)雙重機遇。從國家層面來看，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)一開始就被提升到國家戰(zhàn)略層面的高度，有待成為我國“一帶一路”倡議的重要經(jīng)濟發(fā)展側(cè)翼，以及策力新一輪改革開放的重要引擎。從國際上來看，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)正處于世界各地城市群建設(shè)加速度發(fā)展、城市群之間互通聯(lián)動不斷有力推進的全新時代語境之中。著名的美國“外交政策”網(wǎng)早在2000年就發(fā)文指出：“國家作為主要競爭單元的時代已然過去，全球城市時代已經(jīng)開啟?！睍r間、技術(shù)和人口增長將大力推進這個全新時代的到來，讓城市代替國家成為塑造和引領(lǐng)世界秩序的核心行為體。②“美國灣區(qū)經(jīng)濟研究委員會”（Bay area council of Economy institute）曾在2016年的一份調(diào)研報告中大膽預(yù)言，全球特大城市群的成長以及彼此的聯(lián)動發(fā)展，將會成為塑造乃至主導(dǎo)世界未來發(fā)展軌跡的核心動力。更值得注意的是，該報告還強調(diào)這種全新趨勢之所以得以形成，是因為中國是一個“擁有多個城市群的王國”（empire of megacities）。③

目前從全球范圍來看，有54%的全球總?cè)丝诰幼≡诔鞘?，這種趨勢依然會持續(xù)。到2045年，居住在城市的人口將會達(dá)到60億人左右。全球范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展，將會帶來一系列挑戰(zhàn)：對于住房產(chǎn)生持續(xù)性需求；聯(lián)結(jié)更為便利的城市交通網(wǎng)絡(luò)；就業(yè)機會等基礎(chǔ)服務(wù)等。全球城市群還是應(yīng)對氣候變化的主力軍，因為它們消耗了世界上近2/3的能源，溫室氣體排放量占據(jù)全球總額的高達(dá)70%。因此，各國需要建立更具有包容性、安全、有強勁增長力和可持續(xù)發(fā)展動能的城市群。④中國城市群目前的整體表現(xiàn)良好，但發(fā)展不均衡不充分；城市發(fā)展已經(jīng)從“中心聚集”進入了“擴散外溢”的新階段?；浉郯拇鬄硡^(qū)的建設(shè)同時肩負(fù)著一方面成為中國新一輪經(jīng)濟增長引擎，一方面又與世界其他灣區(qū)和城市群共同應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)的雙重使命。建設(shè)粵港澳大灣區(qū)在吸引國際高度關(guān)注的同時，其與世界其他知名灣區(qū)的互動，也是與全球化各種矛盾與問題紛紛涌現(xiàn)、全球治理體系面臨諸多沖擊并行推進的。

二、在學(xué)習(xí)與借鑒中獲取灣區(qū)發(fā)展新生力

經(jīng)過多年的發(fā)展，世界最知名的三大灣區(qū)即紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)都業(yè)已具備一定成熟度且各具特色。如紐約灣區(qū)被譽為“金融灣區(qū)”，舊金山灣區(qū)被譽為“科研先鋒灣區(qū)”，東京灣區(qū)則被冠以“產(chǎn)業(yè)灣區(qū)”稱號。研究和探尋其核心競爭力的培育模式，借鑒其應(yīng)對歷史與現(xiàn)實挑戰(zhàn)的寶貴經(jīng)驗，是進一步挖掘粵港澳大灣區(qū)建設(shè)新生動力的有效途徑。

（一）紐約灣區(qū)：建立起效力持久和擁有高度針對性的城市規(guī)劃部署機制

紐約灣區(qū)的發(fā)展可以追溯至19世紀(jì)80年代。它由紐約州、康涅狄格州和新澤西州等31個縣聯(lián)合組成，面積達(dá)33484平方公里。該灣區(qū)通過資本、人才和技術(shù)的集聚逐步發(fā)展為全球貿(mào)易和金融中心，是花旗銀行等多家世界知名銀行的總部所在，紐交所、納斯達(dá)克、美交所、高盛、摩根斯坦利等數(shù)千家金融、證券、期貨、保險和外貿(mào)機構(gòu)均設(shè)于此。紐約業(yè)已成為美國的“經(jīng)濟中樞”，而曼哈頓則被譽為世界級的“金融心臟”。⑤而紐約灣區(qū)的成功，很大程度上得益于其頗有長期戰(zhàn)略眼光的數(shù)次城市規(guī)劃部署。紐約作為大都市地帶的核心城市，其輻射范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了紐約市甚至紐約州的政府管轄范圍。隨著紐約灣區(qū)所覆蓋的空間范圍不斷擴張，所產(chǎn)生的管轄盲區(qū)問題和治理低效問題將會嚴(yán)重阻礙紐約灣區(qū)的進一步發(fā)展。紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（Regional Plan Association,簡稱RPA）在這種背景下得以創(chuàng)立并運轉(zhuǎn)。

1929年，RPA協(xié)會發(fā)表了“世界上第一個關(guān)于大都市區(qū)的全面規(guī)劃”，即《紐約及其周邊地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃》，及時地為紐約灣區(qū)應(yīng)對城市爆炸式增長、物質(zhì)空間建設(shè)落后于經(jīng)濟增速等挑戰(zhàn)提供了解決方案，其對紐約地區(qū)交通、管理和社區(qū)系統(tǒng)產(chǎn)生的積極影響長達(dá)70年。該協(xié)會的第二次規(guī)劃在1968年完成，致力于通過“再集中”的手段，集中就業(yè)機會至衛(wèi)星城，以解決郊區(qū)蔓延和城區(qū)衰落問題。該協(xié)會在1996年完成的第三次規(guī)劃是在紐約都市圈遭受外部全球化競爭、內(nèi)部的社會環(huán)境問題惡化和區(qū)域發(fā)展停滯的多重挑戰(zhàn)下展開的，提出應(yīng)通過重建公平環(huán)境、優(yōu)化人文和自然生態(tài)環(huán)境等方式應(yīng)對各類危機。⑥2017年，該協(xié)會宣布進行第四次紐約大都市圈的城市規(guī)劃布局。RPA協(xié)會主席湯姆·賴特（Tom Wright）提出：“紐約從第五大道看去非常繁榮而宏偉，但是在五大街區(qū)，以及帕特森、亨普斯特德和布里奇波特的某些地方卻不是這樣?！痹摯我?guī)劃委員會負(fù)責(zé)人也認(rèn)為：“紐約都市圈的人們正在忍受著高消費、低效服務(wù)、響應(yīng)速度遲緩的政府機構(gòu)等?！睘榱藨?yīng)對全新問題和挑戰(zhàn)，該次規(guī)劃戰(zhàn)略提出了要推行一系列措施：要改革都市交通委員會和港口局等機構(gòu)運作制度以降低新交通項目的運營成本；讓地區(qū)地鐵系統(tǒng)實現(xiàn)高度一體化；實現(xiàn)社區(qū)居民能夠享受價格合理的房屋居住條件；在紐約、新澤西和康涅狄格州都建立地區(qū)海岸委員會等。⑦

歷史證明，建立步步為營、效力持久的城市規(guī)劃機制是讓紐約灣區(qū)成功克服不同挑戰(zhàn)、取得與時俱進的城市競爭力的砝碼。從經(jīng)濟實力來看，粵港澳大灣區(qū)在經(jīng)濟規(guī)模上在2015年雖然也達(dá)到了1.24億美元，與紐約灣區(qū)同期為1.4億美元差距并不明顯；粵港澳大灣區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)近年來也加速度發(fā)展，世界排名前100位的銀行中有多達(dá)70多家落戶于此，深交所IPO總額在2015年也飆升到了2603.48億港元，⑧但粵港澳大灣區(qū)的重要城市即香港、深圳和廣州等，在城市規(guī)劃方面還處于效力短促、部署不夠全面、針對性不夠的階段，城市間進行規(guī)劃工作的協(xié)調(diào)力度也有待挖掘。

（二）舊金山大灣區(qū)：推動內(nèi)部協(xié)調(diào)合作與培育對外的創(chuàng)新吸引力

舊金山灣區(qū)位于美國加利福尼亞州北部西海岸，占地1.8萬平方公里，主要由舊金山、奧克蘭和圣何塞三大城市組成。雖然該灣區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)囊括了房地產(chǎn)業(yè)、金融保險業(yè)、制造業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)等，但最為令人矚目的還是其高超的科研創(chuàng)新能力。作為一個坐擁20多所世界知名高等學(xué)府的著名都市圈，舊金山灣區(qū)在硅谷作為創(chuàng)新核心的帶領(lǐng)下，依托人才、科技和創(chuàng)業(yè)資本的共同發(fā)力實現(xiàn)了經(jīng)濟飛速發(fā)展。

美國舊金山灣區(qū)作為世界知名的科技創(chuàng)新先鋒，同時兼顧培育自身科技創(chuàng)新力和提升對境外科技企業(yè)的吸引力，從而得以在激烈的全球科技競爭中保持優(yōu)勢地位。首先，為了不斷提升科技進步與經(jīng)濟發(fā)展的多樣性和適應(yīng)性，舊金山灣區(qū)以開放模式積極借鑒和學(xué)習(xí)美國各個地區(qū)或城市的成功科技和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，如洛杉磯市于2009年推出的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃以及芝加哥2012年的增加就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等。其次，舊金山灣區(qū)還注重提煉和推廣舊金山大灣區(qū)囊括的次級區(qū)域和城市的成功規(guī)劃經(jīng)驗。例如，宣傳推廣成功創(chuàng)造大量制造業(yè)就業(yè)機會的操作模式，如灣區(qū)南部的圣何塞市（San Jose）創(chuàng)立的環(huán)境創(chuàng)新中心的成功實踐，它為清潔能源企業(yè)提供了多種可靠服務(wù)以及新工作機會；灣區(qū)東部的三谷地區(qū)（Tri-Valley）成立了兩個國家級實驗室，即勞倫斯利弗莫爾國家實驗室（LLNL）和桑迪亞國家實驗室，產(chǎn)生了可觀的經(jīng)濟效益和技術(shù)創(chuàng)新。而在科技教育和培訓(xùn)方面，則有灣區(qū)北部索諾瑪縣（Sonoma）創(chuàng)立職業(yè)技術(shù)教育基金的模式；在推進灣區(qū)所轄的城市間合作面，舊金山灣區(qū)北部建立了北部灣生命科技聯(lián)盟（NBLSA），將索諾瑪縣、帕那市、索拉諾市和馬林縣的公立與私有生命科技企業(yè)全部囊括進來。⑨將這些各個領(lǐng)域的“亮點”紛紛進行串聯(lián)和集中學(xué)習(xí)，讓舊金山灣區(qū)的活力不斷地得到有效的挖掘。

另外，為了集中解決灣區(qū)發(fā)展過程中面臨的公共治理問題，讓科技創(chuàng)新避開治理問題的牽絆而順利前行，舊金山灣區(qū)采取了“專業(yè)化”分類治理模式。該模式由四大支柱組成：灣區(qū)交通問題方面，由大都市交通委員會（MTC）進行統(tǒng)一管理；灣區(qū)土地使用問題則由灣區(qū)政府聯(lián)合會（ABAG）統(tǒng)一規(guī)劃；灣區(qū)空氣質(zhì)量問題由灣區(qū)空氣質(zhì)量管理局（BAAQMD）負(fù)責(zé)；灣區(qū)海濱事務(wù)由灣區(qū)保護和發(fā)展委員會（BCDC）來處理。該模式有效地打破了灣區(qū)內(nèi)城市行政邊界，提高了灣區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)處理的專業(yè)性和透明度。同時，不斷開發(fā)政府過剩資源或尚未開發(fā)資源，也為舊金山灣區(qū)的科技進步提供了堅實的后盾。舊金山灣區(qū)近年來積極搭建與政府合作的機構(gòu)平臺，如設(shè)在各個城市的多個經(jīng)濟開發(fā)公司（EDCs）等。在這些公司中，其中表現(xiàn)最為突出的是洛杉磯經(jīng)濟開發(fā)公司，它非常高效地將尚未得到充分開發(fā)的公共資源進行開發(fā)和重新配置，并用商業(yè)化運作方式進行推廣。⑩

在多方有效措施的助力之下，舊金山灣區(qū)在吸引全球科技創(chuàng)新企業(yè)方面處于遙遙領(lǐng)先的位置，吸引了大量境外科技企業(yè)和機構(gòu)前來研發(fā)創(chuàng)業(yè)或投資。從圖1我們不難看出，舊金山灣區(qū)對世界各地和諸多國家的科技吸引力呈現(xiàn)出逐年強勁上升的趨勢，是世界科技創(chuàng)新領(lǐng)域名副其實的“巨型磁石”。

（三）東京大灣區(qū)：實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展和合理規(guī)劃人口分布

圖1 舊金山灣區(qū)的全球關(guān)聯(lián)度（1999-2012）：外資企業(yè)和機構(gòu)在灣區(qū)簽署的專利和聯(lián)合研發(fā)情況?

東京灣位于本州島中部太平洋海岸，縱深80余公里，東西兩側(cè)分別有房總半島（千葉縣）和三浦半島（神奈川縣），面積約1320平方公里。它擁有向西京濱工業(yè)帶和向東京葉工業(yè)帶兩個產(chǎn)業(yè)地帶，囊括了包括鋼鐵、有色冶金、煉油、石化、機械、電子、汽車、造船和現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)，是全球最大的工業(yè)產(chǎn)業(yè)地帶，也是世界知名的金融、研發(fā)、娛樂和消費中心。依托東京灣發(fā)展起來的東京大都市圈，包括了東京都、琦玉縣、千葉縣、神奈川縣等一都三縣，總面積為13562萬平方公里，占全國總面積的3.5%。東京大灣區(qū)所管轄的大都市圈，一度成為世界城市發(fā)展史上的奇跡。在1950年世界上僅出現(xiàn)了兩個超過一千萬人口的城市，一個是紐約，另外一個就是東京。東京灣作為第一個主要倚靠人工規(guī)劃、填海造田而締造的灣區(qū)，其發(fā)展軌跡可謂世界灣區(qū)建設(shè)中的奇跡。

這種奇跡的鑄就，很大程度得益于其產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃所采取的集群發(fā)展模式，其主要特點是強調(diào)專業(yè)分工和錯位發(fā)展，為其最大化利用各個城市優(yōu)勢、突破地域面積狹小和人地關(guān)系緊張等障礙鋪墊了基礎(chǔ)。所謂錯位發(fā)展，從地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展來看，就是各個地區(qū)揚長避短，培育各自的比較優(yōu)勢，認(rèn)準(zhǔn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域做大做強。一是實現(xiàn)宏觀上的錯位，避開周邊發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強勢，形成獨具特色的產(chǎn)業(yè)群體；二是實現(xiàn)與其他縣區(qū)的錯位，避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同與重構(gòu)。一體化并不意味著一同化。一體化的內(nèi)在要求是在區(qū)域間建立起更加統(tǒng)一、開放的市場體系，把區(qū)域合作上升到產(chǎn)業(yè)協(xié)同調(diào)整的高度，實現(xiàn)區(qū)域間的分工與協(xié)作。實施錯位發(fā)展旨在加強優(yōu)勢整合，競爭力的關(guān)鍵在于特而強。早在20世紀(jì)60-70年代，東京灣開始執(zhí)行“工業(yè)分散”戰(zhàn)略，即將機械電器工業(yè)向周邊地帶疏散，將東京都轉(zhuǎn)型為高端金融、貿(mào)易和高新技術(shù)的聚集地。到20世紀(jì)80年代后，京濱和京葉兩大工業(yè)區(qū)開始成為重點發(fā)展知識密集型產(chǎn)業(yè)的地帶。在政府合理引導(dǎo)與市場充分發(fā)揮主體調(diào)節(jié)功能的雙重作用下，在京濱和京葉這兩個僅100公里長和6公里寬的工業(yè)地帶上，所產(chǎn)生的工業(yè)產(chǎn)值占據(jù)了日本全國的40%。?而港口職能分工也早在1967年制定《東京灣港灣極化的基本構(gòu)想》時就逐步建成，東京港、千葉港和川崎港等7個港口被成功整合為“廣域港灣”。?

東京灣對臨海人口進行優(yōu)化分布管理，無疑也是其迅速發(fā)展的支撐力之一。東京灣人口從江戶時代以來，就開始向西北發(fā)展。目前，東京灣有大規(guī)模高密度的人口緊鄰海灣地區(qū)居住和工作，且逐步向內(nèi)陸擴散和延伸。而粵港澳大灣區(qū)地帶的人口，大多還集聚在與海岸線較遙遠(yuǎn)的地帶，臨海人口比例還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，無法為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供充足的人力資源基礎(chǔ)。日本政府常用DID指標(biāo)（Densely Inhabited District），即每平方公里4000人以上連片的密集人口地帶，來衡量城市人口的分布情況和城鎮(zhèn)化水平。從下圖的對比情況我們不難看出，粵港澳大灣區(qū)的DID人口比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東京灣區(qū)和大都市圈的水平，還有大量開發(fā)和調(diào)整的空間。

另外，日本的港口整合能力也是目前粵港澳大灣區(qū)值得借鑒的地方。日本為了保住其樞紐港地位，果斷采取港口合并策略，以改善港口基礎(chǔ)設(shè)施不足和緩解惡性競爭；同時，日本通過實施港口特區(qū)政策，增強沿海港口群建設(shè)規(guī)模，擴大港口周邊腹地，并最終建立起具有全球競爭能力的超級大型港口。2003年，日本政府就合并大阪與神戶兩大港口為一個“超級港口”，以整合兩個港口優(yōu)勢應(yīng)對韓國釜山港的競爭。大阪神戶兩港口合并后成立了單一的港務(wù)機構(gòu)，船舶申請進港手續(xù)和繳納進港費時只需辦理一次，有效降低了港務(wù)行政開支，也降低了港航企業(yè)的運營成本，因而提高了“阪神港”的整體競爭力。?2014年10月1日，阪神港（大阪港、神戶港）成立“阪神國際港口”（KOBEOSAKA International Port Corporation）公司，一元化運營模式正式開啟。?由此，東京灣區(qū)的港群整合躍入全新階段。

圖2 東京灣區(qū)與粵港澳大灣區(qū)DID分析?

相比而言，粵港澳大灣區(qū)的港口資源整合水平尚處于舉步維艱的階段，灣區(qū)各個港口之間的“競”遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“合”。由于香港、澳門、廣州等重要城市受不同行政制度和港務(wù)規(guī)則的管轄，進行一元化管理較其他世界灣區(qū)顯得困難許多。正如上海交通大學(xué)的趙一飛副教授所指出，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)各個港群之間的優(yōu)勢整合，需要建立一個有力的協(xié)調(diào)機構(gòu)，但是這個機構(gòu)絕不僅僅是行政化的港口協(xié)調(diào)機構(gòu)，而是一個融規(guī)劃、投資、運營和管理為一體的機構(gòu)，不僅僅涉及港口的碼頭泊位，同時涉及后方的集疏運、臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展、航運市場的培育、人力資源的供給、資本市場的運籌等多個方面。2017年年初，招商局港口在深圳有投資參股的六家碼頭公司簽署了六方全面合作協(xié)議，為灣區(qū)東岸港口資源整合奠定了基礎(chǔ)。而在西岸，廣州港此前已經(jīng)與佛山和中山簽署了合作協(xié)議。2016年，珠海港也主動和廣州港牽手，簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，將在規(guī)劃建設(shè)、業(yè)務(wù)交流、資本合作和建設(shè)海上戰(zhàn)略支點組合港口群等方面展開全方位合作，實現(xiàn)抱團發(fā)展。?顯然，實現(xiàn)大灣區(qū)內(nèi)部港口的有效合作，業(yè)已超越港口企業(yè)合作和資本融合的范疇，需要整齊劃一的體制規(guī)劃和政府、企業(yè)和民眾三方貢獻群體智慧才能得以完成。

三、在互通與合作中提升灣區(qū)的國際競爭力和影響力

冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球城市治理體系實際上已經(jīng)跨入了相互合作的共生時代。在新的全球化條件下，合作共贏才是全球政治的常態(tài)。開啟有效的城市或城市群之間的合作，有助于加快生產(chǎn)要素的流動、降低交易成本、促進資源的優(yōu)化配置。因此，在審視和思考城市或城市群之間的關(guān)系時，我們需要努力摒棄傳統(tǒng)地緣政治觀的權(quán)力競爭觀。?同時，粵港澳大灣區(qū)作為推動中國新一輪改革開放的重要載體也擔(dān)負(fù)著全新的國際使命：在適應(yīng)傳統(tǒng)國際貿(mào)易的新規(guī)則的同時，能夠具備創(chuàng)新國際政治經(jīng)濟交往新規(guī)則的能力，以期成為規(guī)則的制定者和引領(lǐng)者。而粵港澳大灣區(qū)在與國際知名灣區(qū)進行合作時，還需要進行多方面探索：

（一）凸顯先鋒：發(fā)揮特色城市在國際灣區(qū)合作中的“火車頭”作用，實現(xiàn)“從點到面”的合作效應(yīng)

鑒于粵港澳大灣區(qū)目前經(jīng)濟一體化水平不盡如人意，產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展不到位和城市規(guī)劃尚處于不斷完善階段的現(xiàn)實，凸顯粵港澳大灣區(qū)所包含城市的鮮明特色，通過以某個城市作為“點”和世界其他灣區(qū)的特色合作，最終逐步帶動整個粵港澳大灣區(qū)作為“面”的對外合作，是一個既能規(guī)避現(xiàn)有發(fā)展不均，又成功凸顯灣區(qū)個體城市特色優(yōu)勢的有效方式。

首先是在與世界其他知名灣區(qū)的科技合作方面?；浉郯拇鬄硡^(qū)與其他知名灣區(qū)的科技合作，可充分倚靠中國政府和知名企業(yè)曾在這些地區(qū)的合作經(jīng)驗。多年以前，中國與舊金山灣區(qū)的科技合作就已經(jīng)開啟。2000年中國在舊金山灣區(qū)開啟了綠地投資項目，華為和中國電信等最早在此地開設(shè)辦公機構(gòu)。到2008年，投資步伐明顯加快。中國眾多企業(yè)紛紛開始在舊金山灣區(qū)進行并購和收購行動，如“完美世界”娛樂集團收購了“神秘工作室”游戲開發(fā)公司等。2012年至2014年期間的投資步伐進一步加快，聯(lián)想公司在此期間成功收購了摩托羅拉公司等。同時，隨著全球范圍各大高新技術(shù)區(qū)之間不斷相互地開放孵化器和加速器，中國與舊金山灣區(qū)之間也不斷互設(shè)類似企業(yè)。與清華有著合作關(guān)系的上海新微創(chuàng)源（Innospring）成為首個落地硅谷的中國創(chuàng)業(yè)孵化器，隨后又有瀚海硅谷科技園和深圳硅谷風(fēng)投公司（Shenzhen Valley Venture）等加入。而舊金山灣區(qū)也有多家企業(yè)先后來到中國運營，如舊金山市的讀寫創(chuàng)業(yè)加速器（Readwrite Labs）和火箭空間創(chuàng)業(yè)加速器(RocketSpace)等。

在借助北京和上海等重要城市此前與舊金山科技合作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推進粵港澳大灣區(qū)與其他灣區(qū)的合作，需凸顯先鋒城市作為推進合作的新支撐力的角色。例如，作為近年來吸引了國際社會高度關(guān)注的深圳，其科技創(chuàng)新潛力就不容小覷，著名的《經(jīng)濟學(xué)家》（Economist）雜志將其譽為“珠三角最有活力的城市”?。因此，深圳可以被視為粵港澳大灣區(qū)和其他灣區(qū)進行科技合作的優(yōu)先爆破點。目前，該市每年投入GDP總值4%的經(jīng)費進行研發(fā)，是國家平均水平的2倍；代表中國最高研發(fā)水平的眾多科技企業(yè)，如被《自然》雜志譽為“DNA巨頭”的華大基因科技公司（BGI）等紛紛遷往深圳；深圳注冊高質(zhì)量國際專利的企業(yè)數(shù)量，已經(jīng)超過了法國和英國的全國專利數(shù)總和。?近年來，以深圳為代表的科技創(chuàng)新先鋒城市加快了與舊金山灣區(qū)的科技合作，成為帶動兩個灣區(qū)之間的高?？萍佳邪l(fā)合作的成功案例。繼北京大學(xué)的斯坦福中心成立之后，以清華大學(xué)、深圳市政府和伯克利大學(xué)三方合作為基礎(chǔ)的清華-UC伯克利深圳研究所（TBSI）在2014年也正式宣告建立。?

其次是在與世界其他知名灣區(qū)的國際金融合作方面。盡管全球金融市場近年來動蕩不斷，香港證券和銀行業(yè)卻運行平穩(wěn)。多年來，香港一直保持其全球重要金融城市的地位，可以將其定位為粵港澳大灣區(qū)與其他知名灣區(qū)進行經(jīng)驗交流、業(yè)務(wù)合作的先行者角色。據(jù)英國智庫Z/Yen集團在2017年9月發(fā)布的第22期“全球金融中心指數(shù)”顯示，香港僅次于倫敦和紐約成為排名第三的金融城市。?在推動香港充分發(fā)揮國際金融合作“領(lǐng)頭羊”角色的基礎(chǔ)上，進一步推動整個粵港澳大灣區(qū)與世界其他知名灣區(qū)的金融合作交流，是未來粵港澳大灣區(qū)提升總體國際金融競爭力的有效手段。2016年3月21日，香港金融管理局成立金融科技促進辦公室，為割裂傳統(tǒng)金融服務(wù)提供技術(shù)支持。隨著香港維護世界金融穩(wěn)定的職能日益增強，其他灣區(qū)也越發(fā)重視與之進行合作。同年10月，香港金融管理局、倫敦銀行與紐約聯(lián)儲銀行在紐約召開的“金融服務(wù)文化與行為改革”會議上，共商提升金融業(yè)道德水平的新措施以抵御全球金融風(fēng)險。?

（二）協(xié)調(diào)與避險：推動加強內(nèi)部協(xié)調(diào)和規(guī)避對外合作風(fēng)險的“雙管齊下”

由于粵港澳大灣區(qū)與世界其他知名灣區(qū)存在著巨大差異，即香港、澳門與灣區(qū)的其他城市執(zhí)行的是“一國兩制”管轄下的三套不同行政制度，加強灣區(qū)內(nèi)部協(xié)調(diào)，淡化城市間在某些領(lǐng)域的長年惡性競爭，是推進與世界其他知名灣區(qū)合作的重大前提。以灣區(qū)內(nèi)部的港口群合作為例，粵港澳大灣區(qū)所囊括的香港港、廣州港和深圳港之間長期存在著爭奪貨源的競爭，且長期各行其是。如香港港群奉行自由市場運作模式，政府管理的痕跡非常淡??；而廣東港群內(nèi)部各港口之間則存在由于惡性壓價而出現(xiàn)了資源過度開發(fā)的現(xiàn)象。?這些因素都是影響粵港澳大灣區(qū)難以提升整體港群合作的重要障礙。

如表1所示，粵港澳大灣區(qū)港群之間、各個港群內(nèi)部各港口的互相博弈，以及管理機制上的各行其道，如得不到有效協(xié)調(diào)，灣區(qū)與世界其他知名灣區(qū)的港群合作就會大打折扣，且極易受到其他灣區(qū)在國際港運事業(yè)方面帶來的沖擊。

表1 粵港澳大灣區(qū)主要港群管理體制

而從外部競爭風(fēng)險來看，近年來，雖然深圳、香港和廣州等核心城市對舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)和東京灣區(qū)的互動開始變得日益頻繁起來，但這些城市與這些灣區(qū)的合作互動也存在著摩擦或者風(fēng)險；隨著“一帶一路”倡議不斷推進，灣區(qū)的企業(yè)在世界其他灣區(qū)的投資也會持續(xù)加速，各類風(fēng)險也會更加復(fù)雜而頻發(fā)。因此，在灣區(qū)重要城市或城市之間建立各種“去風(fēng)險”機制和機構(gòu)，顯得尤為迫切。2016年7月，香港金融管理局基建融資促進辦公室（簡稱為IFFO）成立，日本的瑞穗銀行和美國的花旗銀行等紛紛成為該機構(gòu)的合作成員。IFFO不僅能夠協(xié)助提升灣區(qū)企業(yè)在世界其他知名灣區(qū)的投資效益，還會通過管理投資目的國的公司治理、采購流程和反腐措施， 成為規(guī)避灣區(qū)企業(yè)投資風(fēng)險和失誤的有力屏障。?

同時不可否認(rèn)的是，美國和日本都與我國存在著濃厚的“爭奪高端人才”的心理。例如，美國知名報刊《華盛頓郵報》曾發(fā)文指出：“在2016年底特朗普當(dāng)選為總統(tǒng)并推出嚴(yán)厲移民政策后，中國可能會趁此機會將硅谷的大量亞洲籍人才吸引走，從而打擊硅谷的人力資源基礎(chǔ)?！?這將直接影響粵港澳灣區(qū)城市或企業(yè)與這些知名灣區(qū)的合作。隨著華為等知名中國企業(yè)的不斷發(fā)展和強大，美國政界和商界人士甚至開始疑慮。早在2012年，美國知名報刊《今日美國》就發(fā)文指出：“中國最強科技企業(yè)即華為和中興在美國的運轉(zhuǎn)，很可能對美國國家安全帶來威脅?！?同時，也應(yīng)注意到印度已日益成長為中國在硅谷進行科技合作的強勁對手。

針對這些阻礙國際灣區(qū)合作的消極心理和戰(zhàn)略隱患，中美日需要三方推進交流合作予以解決。2017年4月11日，中國貿(mào)促會和日本國際貿(mào)易促進協(xié)會共同主辦“2017中日產(chǎn)業(yè)合作論壇”。日方表示，中日可以通過聯(lián)合培養(yǎng)高層次的物流人才實現(xiàn)人才共享；工信部中國智造與工業(yè)4.0研究所所長則提出，日資企業(yè)來中國投資需要轉(zhuǎn)變思維，從“在中國生產(chǎn)制造”向“和中國一起研發(fā)制造”轉(zhuǎn)變。?這種中日國際產(chǎn)業(yè)合作的深入推進，為粵港澳大灣區(qū)與東京灣區(qū)實現(xiàn)進一步產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補和合作，提供了有力的政策支持。在日益友好的合作氛圍支持下，廣州與東京就國際產(chǎn)業(yè)合作進行了更加深入的溝通。2017年，廣州開啟了財富論壇“全球路演”模式，成功在紐約、華盛頓和東京等城市舉行推介會。尤其是2017年4月25日的東京推介會上，《財富論壇》的世界500強穗企和500強日企代表進行了深入溝通，就如何進一步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補、充實雙方產(chǎn)業(yè)多樣性等，表達(dá)了強烈的合作意愿。?

（三）改善生態(tài)：做好政策的溝通釋疑工作，締造友善透明的營商和政策環(huán)境

近年來，世界其他知名大灣區(qū)在和中國大都市群或重大城市進行科技、金融和港口運營等方面的合作時，呈現(xiàn)出了復(fù)雜的“兩面心態(tài)”。一方面，世界其他知名灣區(qū)均認(rèn)識到中國在科技創(chuàng)新、金融影響力和地區(qū)一體化合作等領(lǐng)域內(nèi)取得了不可小覷的成績，因而極其渴望與之進行合作；另一方面，他們又對和中國尤其是中國的大城市進行科技、金融或產(chǎn)業(yè)合作存在猶疑情緒。另外，本身的發(fā)展程度不夠成熟也是導(dǎo)致對外吸引力不足的一個重要原因。如香港作為僅次于倫敦和紐約的第三大世界金融城市，卻長期受到金融多元化發(fā)展不足的羈絆；而國際灣區(qū)科技研發(fā)合作方面也存在著各種障礙因素。如下圖所示，境外科技企業(yè)認(rèn)為，中國重要創(chuàng)業(yè)目的地的數(shù)據(jù)信息政策、知識產(chǎn)權(quán)制度、信息準(zhǔn)入限制、稅收和補貼政策是他們感受最深刻的障礙因素。

而從中國科研企業(yè)尤其是粵港澳灣區(qū)企業(yè)前往其他國際灣區(qū)進行創(chuàng)業(yè)和運營情況來看，尚未在創(chuàng)業(yè)目的地建立起充分、專業(yè)而高效的政府機構(gòu)，是導(dǎo)致與國際灣區(qū)進行科技、金融和產(chǎn)業(yè)合作不夠充分的因素之一。而歐洲各國如法國、瑞士、英國等則在這方面提供了大量值得借鑒的操作經(jīng)驗。在改善營商環(huán)境、吸引其他灣區(qū)企業(yè)合作的同時，還應(yīng)十分注意金融風(fēng)險和信息泄漏風(fēng)險等問題。2015年《中華人民共和國安全法》通過，明確規(guī)定要在網(wǎng)絡(luò)尤其是核心信息技術(shù)領(lǐng)域，建立起“安全而可控”的信息數(shù)據(jù)交流體系。對此，一些境外科技企業(yè)存有一定的疑慮和排斥心理，粵港澳大灣區(qū)的各個城市應(yīng)在該問題上與其他灣區(qū)企業(yè)進行有效溝通和釋疑工作。

四、余論

圖3 國外科技公司參與中國信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展時的障礙因素：1985年-2016年中國對國外企業(yè)的相關(guān)措施和政策演變?

當(dāng)然，在建設(shè)粵港澳大灣區(qū)過程中，我們可以向世界三大知名灣區(qū)借鑒的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止上述經(jīng)驗，它們的發(fā)展在各具特色的同時，卻又具備諸多成功的共性。如東京灣區(qū)和紐約灣區(qū)都具備卓越的港口群管理水平。如東京灣區(qū)的6大港口做到首尾相連，且具有連接腹地的高度發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。紐約灣區(qū)的金融多元化發(fā)展背后，也有著高水平的科技技術(shù)交流作為主要支撐；東京灣區(qū)與舊金山灣區(qū)同樣也具備國家金融核心城市的城市群職能等。同時還應(yīng)意識到，這三大知名灣區(qū)在建設(shè)過程中也出現(xiàn)過一些決策失誤和規(guī)劃失靈的現(xiàn)象。如東京灣區(qū)在發(fā)展過程中出現(xiàn)過嚴(yán)重污染問題。1973年日本鋼鐵產(chǎn)業(yè)排出的高爐廢渣多達(dá)2700多萬噸，其中相當(dāng)一部分來自東京灣區(qū)；大規(guī)模填海造地也曾導(dǎo)致東京灣納潮量銳減和海水自凈力下降等。?紐約灣區(qū)近年來也面臨著貧富差距懸殊、地方政府機構(gòu)的職能重疊等挑戰(zhàn)。?這也可以為建設(shè)粵港澳大灣區(qū)提供教訓(xùn)和警示。

同時，粵港澳大灣區(qū)在借鑒、學(xué)習(xí)以及與其他灣區(qū)進行合作互動過程中，也無法避開自身特殊性帶來的諸多問題。與上述三大灣區(qū)的國家內(nèi)部合作不同，粵港澳所涉及的合作是在兩種制度可能發(fā)生碰撞和摩擦的前提下開展的。它所囊括的三個獨立的市場體系在經(jīng)濟管理、行政和財政體系、貨幣制度以及城市規(guī)劃方面有著完全獨立的操作模式和慣例，灣區(qū)內(nèi)部的公民生活方式、語言習(xí)慣和法治觀念也都差異巨大。這都是亟須通過粵港澳由廣泛合作向深度合作轉(zhuǎn)變才能有效解決的挑戰(zhàn)。

可喜的是，近年來全球城市群的發(fā)展，呈現(xiàn)出對中國城市群和灣區(qū)建設(shè)極為有利的態(tài)勢。美國布魯金斯協(xié)會在2014年發(fā)布的報告《全球大都市——一種不確定的復(fù)蘇》顯示，全球發(fā)展最快的城市群大多集聚在發(fā)展中國家。而多達(dá)83%的發(fā)展緩慢的城市群集中在西歐、北美和亞太地區(qū)的一些發(fā)達(dá)國家；各國大都市圈依然是所在國家經(jīng)濟增長的主要動力，其人均GDP均超過所在國家的平均水平。?習(xí)近平總書記在十九大報告中特別使用了履責(zé)、融入、壯大、共享和展望共五個關(guān)鍵詞，表達(dá)了對香港和澳門在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)推動下，進一步融入國家發(fā)展大局的殷切期望。因此，在“一帶一路”的有力政策支撐下，通過虛心學(xué)習(xí)借鑒、審慎規(guī)避失敗教訓(xùn)以及積極主動溝通合作，粵港澳大灣區(qū)有望成為未來世界經(jīng)濟發(fā)展的新亮點，并有力引領(lǐng)“全球城市群時代”的到來。

注釋：

①王娟,張毓瑩.全球城市競爭力排名出爐,粵港澳表現(xiàn)亮眼.中國城市網(wǎng),2017-10-31,詳見：http：//www.chinacity.org.cn/csfz/csxw/359667.html

②Parag Khanna, “The Age of Nations is Over, the New Urban Age has Begun,” Foreign policy, August 6,2010, see at http：//foreignpolicy.com/2010/08/06/beyond-city-limits/

③Parag Khanna, “5 Maps that Show Why Cities Rule the World,” Bayareaeconomy,April 18,2016.

詳見http：//www.bayareaeconomy.org/5-maps-that-show-why-cities-rule-the-world/

④“Overview of Urban Development” World Bank,September 20,2017.詳見：http：//www.worldbank.org/en/topic/urbandevelopment/overview

⑤王葦航.紐約灣區(qū)如何成為國際金融中心.中國財經(jīng)報,2017-8-7.

⑥陳婷婷.美國紐約灣區(qū)區(qū)域規(guī)劃的四輪演變.SYSU城市化研究公眾號,2017-5-12,詳見：https：//www.read138.com/archives/409/qcd1xupgmyb7638w/

⑦“PRA Releases Fourth Regional Plan for NY-NJ-CT Region,” RPA, November 30,2017.詳見：http：//www.rpa.org/article/rpa-releases-fourth-regional-plan-for-ny-nj-ct-region

⑧林貢欽,徐廣林.國外著名灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗及對我國的啟示.深圳大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2017(5)：P27.

⑨Tracy Grose & Jeff Bellisario, “A Roadmap for Economic Resilience,” Bayareaeconomy,October,2016,pp.21-27,詳見：http：//www.bayareaeconomy.org/report/a-roadmap-for-economic-resilience/

⑩Tracy Grose & Jeff Bellisario, “A Roadmap for Economic Resilience,” Bayareaeconomy,October,2016,pp.26-27,詳見：http：//www.bayareaeconomy.org/report/a-roadmap-for-economic-resilience/

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