朱碧記 金 鈴 俞雪婷

一、研究的背景與問題的提出

自從1982年國家明確規(guī)定“允許農(nóng)民進(jìn)城開店、設(shè)坊、興辦服務(wù)業(yè)、提供各種勞務(wù)”的經(jīng)濟(jì)政策出臺后，大批的農(nóng)民脫離了土地的束縛，涌進(jìn)了擁有更多機(jī)遇與資源的城市當(dāng)中，尋找就業(yè)機(jī)會，為城市建設(shè)和社會發(fā)展貢獻(xiàn)力量。農(nóng)民工是我國在城市化建設(shè)過程中城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的特殊產(chǎn)物，他們在城市中求生存，但卻身負(fù)農(nóng)村戶口；為城市建設(shè)創(chuàng)造價值，但仍舊是農(nóng)民，在戶籍與就業(yè)地的雙重矛盾下，導(dǎo)致了他們成為了游走在城市與農(nóng)村之間的邊緣弱勢群體。

隨著城市建設(shè)的加快以及社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)民工群體越來越龐大，而近年來隨著中國人口老齡化的加劇，第一第二代農(nóng)民工都將相繼步入老年，再加上目前農(nóng)民工群體本身特有的性質(zhì)和問題，農(nóng)民工養(yǎng)老問題成為老齡化的重要問題之一。如何改善進(jìn)城農(nóng)民工養(yǎng)老保障，也隨之成了社會的熱點問題。為此我國各地區(qū)推出了不少政策與養(yǎng)老保障方法，這些措施對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工的養(yǎng)老問題有所改善。然而我國農(nóng)民工數(shù)量眾多，分布范圍較廣，各地區(qū)農(nóng)民工現(xiàn)狀不一，現(xiàn)有的農(nóng)民工養(yǎng)老保障措施并未使大部分農(nóng)民工受益，我國的農(nóng)民工養(yǎng)老政策存在著諸多不足，仍需大幅度改善。

2015年中央對2016年宏觀政策提出了供給側(cè)改革，旨在擴(kuò)大總需求的同時，減少無效供給，提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性，使供給體系更好適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化。雖然供給側(cè)改革側(cè)重于經(jīng)濟(jì)方面，但該舉措的提出給農(nóng)民工養(yǎng)老問題的解決提供了新的靈感。農(nóng)民工問題的本質(zhì)也是需求與供給不協(xié)調(diào)的問題，農(nóng)民工的養(yǎng)老保障意識薄弱，更強(qiáng)調(diào)短期績效，對未來長遠(yuǎn)的認(rèn)識不明確，而國家在供給方面制度制定、政策宣傳推廣及實施過程中的不足又使得農(nóng)民工對政府養(yǎng)老保障產(chǎn)生不信任的情緒；對于農(nóng)民工這一龐大的需求主體，政府所提供的卻并不能滿足他們的真實需求，存在大量的供給空缺，缺少供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，繁雜又僵化的供給系統(tǒng)不能有效應(yīng)對需求。供給和需求的不匹配是造成目前這種消極需求局面的重要原因。

隨著農(nóng)民工養(yǎng)老問題在社會逐日升溫，在我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供的框架下，我們對在寧波、溫州、杭州等浙江地區(qū)工作的604農(nóng)民工進(jìn)行了相關(guān)問卷調(diào)查和走訪探查，調(diào)查對象主要來自河南、四川、山東、安徽和東北地區(qū)，得到了一些農(nóng)民工養(yǎng)老現(xiàn)狀和需求及看法的數(shù)據(jù)。本文通過供求視角對農(nóng)民工的養(yǎng)老現(xiàn)狀以及需求和供給分析研究，得出相應(yīng)的可行對策建議，尋求一個能夠滿足農(nóng)民工以及農(nóng)村養(yǎng)老需求的新方向、新思路、新對策。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險現(xiàn)狀

(一)國家高度重視，具有良好的政策環(huán)境支持

根據(jù)國家相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2013年，我國全國的農(nóng)民工總量已達(dá)到26894萬人，而隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步展開，這一特殊群體的規(guī)模還將持續(xù)不斷擴(kuò)大。農(nóng)民工作為游離于城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的特殊群體，其社會保障往往容易走入政策的灰色地帶。龐大的農(nóng)民工群體的社會保障問題事關(guān)社會的穩(wěn)定，國家對此也相當(dāng)重視，自2004年開始，連續(xù)十三年的中央一號文件都是以“農(nóng)業(yè)”為主題的，并且每年都對農(nóng)民工問題予以了高度關(guān)注，而國發(fā)[2014]40號、人社部發(fā)[2014]103號等文件及社會保險法的實施，更是切實地維護(hù)了農(nóng)民工的社會保險權(quán)益，極大地促進(jìn)了農(nóng)民工的參保工作。

(二)政策的實際作用情況不容樂觀

1、未參保人數(shù)多，覆蓋面狹窄

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告，從2009年到2014年，農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險的比例每年都呈現(xiàn)上升趨勢，但從2014年的數(shù)據(jù)來看，即使在參保狀況最好的東部地區(qū)仍然只有20.0%的農(nóng)民工表示參與了養(yǎng)老保險，總體的參保比例仍然較低。我們小組此次進(jìn)行調(diào)查的范圍多為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，但從我們小組的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，在參與調(diào)查的604名農(nóng)民工中，有124人未參與任何形式的養(yǎng)老保險，占總?cè)藬?shù)的20.53%，此外還有67人表示保險一事交由子女管理，并不清楚自己是否參與養(yǎng)老保險?？梢?，即使在這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，仍有許多人未參與養(yǎng)老保險。

在參與養(yǎng)老保險的農(nóng)民工中，參與農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的人數(shù)最多，有218人，占總?cè)藬?shù)的36.09%，其次為參與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的，有178人，占總?cè)藬?shù)的29.47%，參與商業(yè)養(yǎng)老保險的人數(shù)最少，有83人，占總?cè)藬?shù)的13.74%(圖1)。綜合以上數(shù)據(jù)可以看出，在參與養(yǎng)老保險的農(nóng)民工中，在養(yǎng)老保險參與的選擇上并無特別明顯的傾向性，三種養(yǎng)老保險的參與狀況較為平均，每種養(yǎng)老保險的覆蓋面都不大。

圖1

2、農(nóng)民工態(tài)度消極，對制度缺乏信任

在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，即使有高達(dá)79.3%的農(nóng)民工表示已參加了養(yǎng)老保險，但是大多數(shù)仍對養(yǎng)老保險制度呈消極態(tài)度，對于政策明顯地缺乏信任。在問及認(rèn)為現(xiàn)行的養(yǎng)老保險是否能為晚年生活提供一部分保障時，僅有14.24%的農(nóng)民工表示認(rèn)為現(xiàn)行的養(yǎng)老保險能為其晚年生活提供一部分保障，而認(rèn)為不能的比例高達(dá)48.51%(圖2)，可見，農(nóng)民工對于現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度并不抱有信心。此外，在參與調(diào)查的604名農(nóng)民工中，只有87人表示打算以社會養(yǎng)老保險養(yǎng)老，46人打算以商業(yè)養(yǎng)老保險養(yǎng)老，借助養(yǎng)老保險養(yǎng)老的僅占總?cè)藬?shù)的22.02%(圖3)。雖然參與調(diào)查的農(nóng)民工大多數(shù)都參與了不同形式的養(yǎng)老保險，但是大多數(shù)對于未來養(yǎng)老的打算仍然選擇了傳統(tǒng)的方式——子女養(yǎng)老、積蓄養(yǎng)老以及土地養(yǎng)老，不難看出，農(nóng)民工并沒有把依賴養(yǎng)老保險制度列入養(yǎng)老的選項之中，對于制度缺乏基本的信任。而隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步鋪開，以及老齡化浪潮的來臨，子女養(yǎng)老與土地養(yǎng)老的養(yǎng)老方式在未來都將走向沒落，而在此之前，進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險制度以增強(qiáng)農(nóng)民工對于制度的基本信任是養(yǎng)老保險制度改革的重點。

圖2

圖3

3、不同年齡、不同行業(yè)差異大

參考我們的調(diào)查數(shù)據(jù)，參保人數(shù)在不同行業(yè)之間存在較大的差異，如圖所示，工廠工人與管理人員參保比例最高，分別占該行業(yè)總?cè)藬?shù)的90.48%和91.49%，而服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、個體經(jīng)營和運(yùn)輸業(yè)則相對較低，分別為72.32%、73.55%、76.07%和79.41%(圖4)。明顯可見，雖然在我們的調(diào)查范圍內(nèi)的各個行業(yè)的參保率都不低，但是各個行業(yè)之間還是存在著較為明顯的差異，尤其是管理行業(yè)與建筑行業(yè)，管理行業(yè)的從業(yè)人員在我們的調(diào)查人員中所占比例最低但參保比例卻最高，而建筑行業(yè)在數(shù)據(jù)上的呈現(xiàn)則恰恰相反，單從這兩個行業(yè)的對比上，可以看出這與從業(yè)人員的文化水平、工資水平以及單位的重視程度和工種的流動性強(qiáng)弱不無關(guān)系。

除了行業(yè)差異以外，參保率在不同年齡段上也呈現(xiàn)著較為明顯的差異。在我們的調(diào)查數(shù)據(jù)中，以35歲為分界線，35歲以下的農(nóng)民工的參保率明顯大大低于35歲以上的農(nóng)民工，顯示出新生代農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險的比例低，這是目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題中非常值得重視的一點。

圖4 職業(yè)

圖5 年齡層次

總體來說，目前養(yǎng)老保險不論在行業(yè)還是年齡上覆蓋面都不夠均衡，存在較為明顯的差異，抵御風(fēng)險的能力較弱，城市對在外務(wù)工的農(nóng)民工的養(yǎng)老保障仍有較大的缺口。

三、農(nóng)民工養(yǎng)老需求分析

(一)需求主體分析

對于日益龐大的農(nóng)民工群體來說，除了具有一般民眾的一些特點以外，還具有自身身份屬性帶來的一些特殊性：

(1)文化水平偏低，參保意識薄弱，積極性不高。在我們調(diào)查的604名農(nóng)民工中，初中文化水平占比最大，為41.06%，而大專、本科及以上學(xué)歷的僅有132人，約占21%(表1)。文化水平的限制使得他們對于法律、社會保障、自我定位和需求的認(rèn)知也水平也比一般人要低。而大約有49.50%表示完全不了解相關(guān)政策，對政策基本了解的只占總?cè)藬?shù)的11.75%，絕大多數(shù)農(nóng)民工對于國家的養(yǎng)老保險政策基本都處于一知半解甚至完全不了解的狀態(tài)，這一方面有相關(guān)部門對于政策宣傳力度不夠的因素，一方面與農(nóng)民工自身也有關(guān)系。大多數(shù)農(nóng)民工由于文化水平的限制，在政策解讀上不可避免地存在著困難，難免會對于相關(guān)政策產(chǎn)生不信任的情緒，再加之“養(yǎng)兒防老”等傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的影響，農(nóng)民工往往把供養(yǎng)家庭作為自己最為重要的責(zé)任，僅著眼于短期利益績效，不可避免地為了一家人當(dāng)前的生計而忽視養(yǎng)老保險所帶來的未來利益。

表1 教育水平

(2)收入水平低且較不穩(wěn)定，參保能力有限。農(nóng)民工群體大多來自于農(nóng)村，且以中青年為主，正是“上有老下有小”的年紀(jì)，贍養(yǎng)老人、孩子的教育支出以及家庭日常開銷都要由他們來負(fù)擔(dān)，此外城市的物價水平及房租水電都要比農(nóng)村來的高的多，而農(nóng)民工又多從事與勞動密集型產(chǎn)業(yè)，微薄的薪水除去家庭的種種花費(fèi)，實在沒有“閑錢”參與養(yǎng)老保險。相比于養(yǎng)老金本身不低的繳納限額與未來回報的無法預(yù)期，大多數(shù)農(nóng)民工更愿意選擇使當(dāng)下生活得到保障。

(3)具有顯著的流動性和不穩(wěn)定性，長時間繳納一種固定模式的保險較為困難。就業(yè)地點、形式與雇主的不穩(wěn)定使得農(nóng)民工群體具有突出的流動性，在我們進(jìn)行問卷調(diào)查的604名農(nóng)民工中，有49.34%的農(nóng)民工從事的是流動工作，并無定居，他們需要在各個城市間穿梭，不斷地更換工作形式與雇主，這些不穩(wěn)定因素導(dǎo)致原有固定的碎片化的養(yǎng)老保險模式并不適用，而要求養(yǎng)老制度能夠伴隨他們在各城市間能夠靈活流轉(zhuǎn)，且具有全國統(tǒng)一性的新型養(yǎng)老制度。

(4)農(nóng)民工未與土地完全分離，務(wù)工返鄉(xiāng)后對于養(yǎng)老形式與生活質(zhì)量要求不同。作為城鎮(zhèn)打工者，農(nóng)民工對于返鄉(xiāng)養(yǎng)老的生活質(zhì)量的追求較城鎮(zhèn)居民而言要低不少，他們一方面背井離鄉(xiāng)另一方面卻依然保留著與土地的緊密聯(lián)系，大部分人都選擇回鄉(xiāng)養(yǎng)老，所以在關(guān)注養(yǎng)老金返還金額的同時，更要同時關(guān)注對于返鄉(xiāng)農(nóng)民工土地與住房的保障制度的建立。

(5)游離于農(nóng)村和城市之間，具有邊緣化屬性。農(nóng)民工是從農(nóng)民群體中分離出來的一部分勞動者，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)或經(jīng)營，以工資收入為主要來源，但不具有城鎮(zhèn)居民身份，身負(fù)農(nóng)村戶口在城市的夾縫中求生存，為城市創(chuàng)造價值卻只是民工，常常還要受到一些不公正的歧視和待遇，權(quán)益不斷遭受損害卻也無法合法維權(quán)。在戶籍與就業(yè)地的雙重矛盾下，導(dǎo)致了他們成為了游走在城市與農(nóng)村之間的邊緣人。

城市農(nóng)民工作為養(yǎng)老需求的主體，他們擁有的這些特殊屬性，使得相比較于純粹的農(nóng)村居民或是城市居民，如何建立真正有針對性的養(yǎng)老保險制度，需要在制定養(yǎng)老方案時結(jié)合這個群體的特殊要求。

(二)個人需求分析

1、對養(yǎng)老保險的認(rèn)知需求與對自身的學(xué)習(xí)需求

在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民工對于養(yǎng)老保險相關(guān)情況知之甚少，僅有11.75%的人表示基本了解，說明農(nóng)民工對于養(yǎng)老保險政策認(rèn)知部分存在較為嚴(yán)重的缺失。在對政策有所了解的人中，通過電視、報紙等即時性媒體了解到養(yǎng)老保險是信息提供的主要來源，占58.03%；通過熟人間口耳相傳的占13.77%；通過所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳的占28.20%(表2)，可見農(nóng)民工對于養(yǎng)老保險政策的認(rèn)知途徑狹窄且單一。

表2 對養(yǎng)老保障政策和相關(guān)規(guī)定的了解途徑

而另一方面，由于受教育水平的限制，導(dǎo)致農(nóng)民工對于養(yǎng)老保險制度難以解讀、對政策理解偏差等認(rèn)知困難的情況，受教育程度低同時也是導(dǎo)致認(rèn)知問題產(chǎn)生的一大根源。提高農(nóng)民工整體的學(xué)習(xí)水平，進(jìn)行針對農(nóng)民工的繼續(xù)教育，組織相關(guān)政策解讀輔導(dǎo)是農(nóng)民工對于自身的一個認(rèn)知需求。

2、對可見績效的需求

當(dāng)前農(nóng)民工在城市維持生計的成本偏高，在調(diào)查中仍有50%左右的務(wù)工人員月工資低于3500元，而這導(dǎo)致在寧波、溫州、杭州這些消費(fèi)水平較高的城市中，想要維持生存，再進(jìn)行一筆較高額的養(yǎng)老費(fèi)繳納實際是有困難的。并且在調(diào)查結(jié)果中可以看到，有48.51%的受訪人不認(rèn)為現(xiàn)行的養(yǎng)老保險能夠為晚年生活提供保障。

大部分農(nóng)民工首選的養(yǎng)老方式依舊停留在“依蓄養(yǎng)老”、“養(yǎng)兒防老”、“土地養(yǎng)老”的階段。這是由于在較為保守的農(nóng)民工心中，由于自身常年流動與城市間，往往對能夠“看得見、摸得著”的事物充滿信賴感，如土地、房屋、積蓄、子女的贍養(yǎng)等，文化水平的限制與政策滲透不夠的雙重影響造成了對于國家養(yǎng)老保險的不了解、不信任。另外，農(nóng)保新政策將繳費(fèi)尺度調(diào)整為5個檔次，每年不超過500元，但由于“多繳多得”的模式，較低的繳費(fèi)檔位決定著未來較低的回報，是否能夠滿足未來的溫飽需求是未知的。

3、對風(fēng)險最小化的需求

農(nóng)民工受到傳統(tǒng)思維方式的影響，能夠較為理想的規(guī)避風(fēng)險的養(yǎng)老方式才是首選。但養(yǎng)老政策的長期性決定了在長達(dá)十幾乃至幾十年的期限里必定會產(chǎn)生各種變動，通貨膨脹導(dǎo)致貨幣貶值，政策變動使得保險金無法保障等等一系列的問題對于農(nóng)民工來說參保是有顧慮的。調(diào)查中有26.16%的農(nóng)民工對于現(xiàn)行的養(yǎng)老政策不滿意，多數(shù)人持有不信任、不滿意的態(tài)度。

此外,調(diào)查顯示有37.09%的農(nóng)民工認(rèn)為自己工作的不固定將會牽扯到自己的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移的問題。實際上在我國現(xiàn)行的各類養(yǎng)老保障體系中已經(jīng)將農(nóng)民工納入其中，卻很少存在高效簡潔的保險轉(zhuǎn)移辦法，以上海為例的綜合型養(yǎng)老保險模式就規(guī)定了不能向外地進(jìn)行轉(zhuǎn)移，并且各城市之間往往存在不同的養(yǎng)老保險模式，所以說養(yǎng)老保險在地方間轉(zhuǎn)移困難重重。

農(nóng)民工的高流動性使得在各市各省間頻繁流動，與長期穩(wěn)定不變的繳費(fèi)模式的要求存在矛盾，受訪者的顧慮多為一旦在務(wù)工地參保能否使自己之后真正享受到保障，看不見回報的長期投資對于農(nóng)民工來說還是難以接受的。要使農(nóng)民工放心投保，必須要使保險過程中的風(fēng)險最小化。

4、對公平待遇的需求

由于農(nóng)民工群體的特殊性，作為一座城市外來人口的同時也是城市建設(shè)者，事實上多數(shù)農(nóng)民工每年大多數(shù)時間是在城市中生活，與城市居民面臨相同的生活環(huán)境，所以反而不同于農(nóng)村的基本需求。但由于流動性強(qiáng)、收入較低等特質(zhì)，又決定了他們在一些方面不同于一般的城鄉(xiāng)居民，以及其農(nóng)村戶口，使得城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險該不該包含農(nóng)民工群體的問題上實際是有兩面性的。

一方面將這個群體排除在現(xiàn)行的養(yǎng)老制度之外，將使農(nóng)民工的養(yǎng)老需求無法得到保障；另一方面，將農(nóng)民工納入現(xiàn)行政策，形式上的政策規(guī)定看似公平，但沒有考慮到農(nóng)民工反饋難、轉(zhuǎn)移難、收入低的實際問題，繳納相同的養(yǎng)老金卻無法達(dá)到相同的養(yǎng)老效果，能夠一視同仁，卻沒能求同存異。

不論是哪種情況，它們往往忽視農(nóng)民工這些特質(zhì)，直接地將農(nóng)民工劃入城市或農(nóng)村政策中，多數(shù)養(yǎng)老政策出臺后事實上是不符合農(nóng)民工利益的，沒有根本解決實質(zhì)上的養(yǎng)老歧視問題，使得農(nóng)民工成為了養(yǎng)老政策的一個“斷層”。對于城市有著與城市居民相同的歸屬感，但對于公平待遇的需求卻無法被滿足。

5、對高效便捷的執(zhí)行和管理體系的需求

農(nóng)民工群體文化素質(zhì)普遍較低又具有很強(qiáng)的流動性，這也就使得他們對制度的執(zhí)行和管理方法有著更高的需求。農(nóng)民工總體受到文化程度不高的限制，他們?nèi)菀讓φ叩慕庾x產(chǎn)生偏差，對于養(yǎng)老金的繳納與返還制度的實施與執(zhí)行造成難度。同時他們在城際之間不斷流動，為政策增加如何參保、如何轉(zhuǎn)移、如何續(xù)保等難題，這些繁瑣與低效的處理程序降低了農(nóng)民工參保的熱情，農(nóng)民工養(yǎng)老急需更加簡潔高效的執(zhí)行體制與管理方法。

綜上所述，作為養(yǎng)老保險制度的主體之一，農(nóng)民工群體具有的不可忽視的特殊性從而決定著他們在養(yǎng)老保險中存在的特殊需求，政策及其施行是否能滿足農(nóng)民工的需求深刻影響著社會保障體系的建設(shè)。

四、供給分析

(一)現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策

2011年7月1日，《中華人民共和國社會保險法》正式實施，它開始將農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險正式劃入到制度里，從而保障農(nóng)民工權(quán)益，這也充分說明了農(nóng)民工養(yǎng)老問題引起了社會的關(guān)注，解決農(nóng)民工養(yǎng)老問題是現(xiàn)階段社會的一個目標(biāo)。

但是目前并沒有一套針對農(nóng)民工統(tǒng)一、系統(tǒng)性的制度，所有對農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策都處在一個省級統(tǒng)籌的階段，即中央做出總體性的指示和規(guī)劃，各省市根據(jù)實際狀況制定并實施具體的保障方法。其中比較具有代表性的是以下四種模式：

(1)以北京為代表的仿城型養(yǎng)老保險模式：這種模式模仿城鎮(zhèn)居民的保險制度框架，采用“低門檻準(zhǔn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的原則，繳納較低的保費(fèi)并且由農(nóng)民工本人與用人單位共同支付，最終享受到的養(yǎng)老金按累加原則領(lǐng)取。而當(dāng)農(nóng)民工回農(nóng)村時需將個人賬戶封存等重回本市工作時續(xù)交仍然可享受累加年限。此模式不利于農(nóng)民工跨區(qū)域流動時的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移。

(2)以上海為代表的綜合型養(yǎng)老保險模式：綜合型養(yǎng)老保險它將醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險等與養(yǎng)老保險一并納入考慮建立綜合模式，養(yǎng)老保險只是其中的一個部分，由用人單位統(tǒng)一繳納，在一定程度上對農(nóng)民工現(xiàn)在生活以及未來有了一個最基本的保障，減輕了其負(fù)擔(dān)。而實際繳納的保費(fèi)的年數(shù)仍需在15年以上才可享受保障，并且不能向外地轉(zhuǎn)移。

(3)以廣州深圳為代表的擴(kuò)面型養(yǎng)老保險模式：擴(kuò)面型模式將農(nóng)民工統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)居民的保險系統(tǒng)，繳納高于農(nóng)村低于城鎮(zhèn)的保費(fèi)，享受與城鎮(zhèn)居民一樣的待遇，保費(fèi)不計入個人賬戶，個人賬戶的基金需要一次性領(lǐng)取，在離開該城市前不可轉(zhuǎn)移保險關(guān)系，繳費(fèi)年限不低于15年。

(4)以浙江為代表的雙低型養(yǎng)老保險模式；采用“低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的原則，用工單位和農(nóng)民工共同繳納保費(fèi)，保費(fèi)低，政策較為靈活，考慮到農(nóng)民工的利益訴求，但持續(xù)性不高難以統(tǒng)一，并且企業(yè)繳納的費(fèi)用不納入農(nóng)民工的個人賬戶，不利于享受額外收益。

我國的農(nóng)民工養(yǎng)老保險具有一定的地方性色彩，屬于地方法規(guī)，各地區(qū)都有其相應(yīng)的制度，制度的效果也存在著很大差異，不能一概而論，但我們通過對一些代表性區(qū)域制度的分析比較不難發(fā)現(xiàn)，每種模式都存在一些固有的不足，而模式之間的區(qū)別使得農(nóng)民工在區(qū)域間流動時產(chǎn)生困難。

(二)農(nóng)民工養(yǎng)老供給的缺失

通過對農(nóng)民工養(yǎng)老需求和現(xiàn)有政策的對比分析。我們可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保險辦法顯然與農(nóng)民工群體的養(yǎng)老需求不匹配，面對農(nóng)民工這一龐大且相對固定的需求主體，目前的政策供給結(jié)構(gòu)缺乏一定的適應(yīng)性和靈活性，有效供給程度低，存在大塊的供給空缺，未能充分靈活的滿足農(nóng)民工最基本的養(yǎng)老需求。根據(jù)分析我們發(fā)現(xiàn)了以下問題：

1、政策層面

第一，保費(fèi)過高，繳費(fèi)年限太長，大多數(shù)農(nóng)民工無力負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費(fèi)基數(shù)是上一年度的社會平均工資，最低為社會平均工資的60%，而農(nóng)民工的收入水平普遍較低，這一繳費(fèi)門檻給農(nóng)民工帶來極大的負(fù)擔(dān)。雖然新農(nóng)保可自主選擇檔次繳費(fèi)的政策緩解了農(nóng)民工的繳費(fèi)壓力，但是新農(nóng)保的覆蓋面還很低，并且國家規(guī)定新農(nóng)保與其他保險關(guān)系之間不可轉(zhuǎn)移續(xù)接，對于已經(jīng)參加其他保險的人仍無法保證合理的費(fèi)率。并且近年來，我國多地調(diào)高養(yǎng)老保險費(fèi)費(fèi)率，2017年又有調(diào)高的趨勢。

在繳費(fèi)年限方面，我國養(yǎng)老保險待遇享受條件為繳費(fèi)必須滿15年，不滿十五年的不能領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。事實上，隨著產(chǎn)業(yè)對勞動力的選擇趨于年輕化，農(nóng)民工工作年限正逐漸縮短，同時又由于頻繁的區(qū)域流動以及職業(yè)變換，很大一部分農(nóng)民工很難堅持支付15年的養(yǎng)老保險費(fèi)用。有調(diào)查顯示，從事飲食服務(wù)行業(yè)和工廠相關(guān)職業(yè)的農(nóng)民工一般工作周期為4-6年，而從事建筑行業(yè)的農(nóng)民工在一個地方工作停留的時間大約為2-3年。不少于15年的繳費(fèi)年限仍然過長。在我們的實際調(diào)查中，約有15.07%的農(nóng)民工表示保費(fèi)過高，21.85%指出現(xiàn)有的工資水準(zhǔn)根本不足以繳納養(yǎng)老保險，另有24.34%表示繳費(fèi)年限太長。

第二，各地模式不統(tǒng)一，轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，相關(guān)手續(xù)繁瑣復(fù)雜。農(nóng)民工群體具有較強(qiáng)的流動性，在參與問卷調(diào)查的604名農(nóng)民工中，有49.34%的農(nóng)民工從事的是流動工作，并無定居，而我國各地在城市職工養(yǎng)老保險模式的選擇上卻各有不同，各地養(yǎng)老保險制度的碎片化顯然與農(nóng)民工流動性強(qiáng)的工作特點極不適應(yīng)。

對于農(nóng)民工來說，普遍存在保險賬戶不能快速便捷的轉(zhuǎn)移和續(xù)接等缺陷。在調(diào)查中有27.65%的人認(rèn)為辦理流程太繁雜，而37.09%的人選擇了工作不固定，保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移不方便。即使像浙江這樣養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移較為自由的，農(nóng)民工跨區(qū)域流動也需面臨著多道繁瑣的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移程序以及保險轉(zhuǎn)移失敗的風(fēng)險。而對于大部分的省市來說，農(nóng)民工保險的轉(zhuǎn)移和續(xù)接就更加的難以操作了，又如上海的綜合性社保根本就不支持保險向外地轉(zhuǎn)移。返鄉(xiāng)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系在城鄉(xiāng)保障系統(tǒng)之間的轉(zhuǎn)移和接續(xù)仍然是現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策需要攻克的重難點。

第三，統(tǒng)籌層次低，保障水平不高。統(tǒng)籌層次是衡量養(yǎng)老保險社會化水平的重要標(biāo)志之一，從我國目前的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次看，我國大都實行市級或縣級統(tǒng)籌，偏低的統(tǒng)籌層次容易導(dǎo)致在全國范圍內(nèi)社會養(yǎng)老保險發(fā)展進(jìn)程不平衡的局面，不僅與社會保障的“大數(shù)法則”背道而馳、加重了地方財政的負(fù)擔(dān)，還容易造成地域之間養(yǎng)老保險難以轉(zhuǎn)移續(xù)接的問題，與農(nóng)民工經(jīng)常需要流動轉(zhuǎn)移的工作特點極不適應(yīng)。此外，在對未參保的農(nóng)民工進(jìn)行的深入調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)在未參保的原因中，有32.39%的農(nóng)民工表示“養(yǎng)老保障水平太低，沒什么用”，在所有原因選項中的比例居于最高，其中不少農(nóng)民工向我們透露，現(xiàn)在提供的低檔次的繳費(fèi)水平的確足夠低，但是相對應(yīng)領(lǐng)取到的保障金也就很少了?？梢姡B(yǎng)老保險偏低的保障水準(zhǔn)極大地影響了農(nóng)民工自愿參保的意愿。

第四，缺乏靈活和具有適應(yīng)性的養(yǎng)老保障機(jī)制，信息化程度低。農(nóng)民工是區(qū)別于農(nóng)民和居民的特殊群體，在農(nóng)村和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險之間的選擇尤為困難，我國各類型養(yǎng)老保險制度之間不能進(jìn)行保險資金累積和轉(zhuǎn)移。這意味著參與了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農(nóng)民工在回鄉(xiāng)之后先前付過的保險費(fèi)都不能算入農(nóng)村養(yǎng)老保險里，要么自行承擔(dān)所有的城鎮(zhèn)職工保費(fèi)，要么退保；此外我國在養(yǎng)老保障方面的信息化程度很低，無法統(tǒng)籌得出精確的信息，我國并不允許同時參保兩種社保的情況，在調(diào)查中我們卻發(fā)現(xiàn)有不少農(nóng)民工同時參與了城鎮(zhèn)職工和農(nóng)村養(yǎng)老保險，這也在一定程度上增加了農(nóng)民工們參保和轉(zhuǎn)移續(xù)接的難度。

第五，在相關(guān)政策的宣傳普及上有所欠缺。在對于政策的了解上，絕大多數(shù)農(nóng)民工對于政策都不夠了解，這與相關(guān)部門對養(yǎng)老保險政策的宣傳普及的忽視有重大關(guān)系。大多數(shù)農(nóng)民工教育程度相對較低，這就恰恰需要政府加強(qiáng)宣講與援助，以幫助廣大農(nóng)民工更好地理解國家的養(yǎng)老保險政策，增強(qiáng)他們對政策的信任，更多地參與到國家的養(yǎng)老保險體系中來。

2、企業(yè)和監(jiān)管層面

企業(yè)作為基本養(yǎng)老保險金的重要承擔(dān)者之一，在養(yǎng)老保險制度中居于至關(guān)重要的地位。但雇傭農(nóng)民工的企業(yè)往往從事的是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，低廉的人力成本是它們進(jìn)軍市場的重要資本，也是主要的利潤來源之一，而為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，將大大提高他們的人力成本，直接影響到他們的市場競爭力，故而企業(yè)為追求高利益低成本，往往在繳納基本養(yǎng)老保險金上比較被動，另有些企業(yè)客觀上確實經(jīng)濟(jì)效益不佳，難以負(fù)擔(dān)，加之相關(guān)政策法規(guī)并不完善，企業(yè)往往在這里鉆了法律的漏洞，逃避基本養(yǎng)老保險金的繳納。

而政策實施和監(jiān)管方面的不足也直接導(dǎo)致了供給的低效。由于我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度的碎片化和區(qū)別化，在政策實施和管理的過程相對混亂，部門運(yùn)作和部門之間的銜接容易發(fā)生權(quán)責(zé)不清的情況；而在監(jiān)管方面，一方面是政府對自身的監(jiān)督與管理，一方面也要加強(qiáng)在企業(yè)和單位的監(jiān)管，但是我國現(xiàn)在并沒有一個統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)和企業(yè)對于社會養(yǎng)老保障實施的不透明和甚至不作為無法確保政策的有效實施。

以上保險政策制定、執(zhí)行以及監(jiān)管方面的缺失導(dǎo)致供給效率的降低，無法與農(nóng)民工的養(yǎng)老需求完美對接，因此目前的保險制度對他們的吸引力并不高，普遍的，他們對養(yǎng)老保險的滿意度也不高。

五、對策建議

通過上述分析我們不難看出，我國針對農(nóng)民工的養(yǎng)老保障方面的確還存在許多不足。這些不足產(chǎn)生的原因除了問題本身的復(fù)雜性和廣泛性，與供給和需求的不匹配也有很大的關(guān)系。農(nóng)民工群體的客觀現(xiàn)狀和主觀需求在一定時期內(nèi)是穩(wěn)定不變，所以在解決農(nóng)民工養(yǎng)老問題過程中，關(guān)鍵是要立足于養(yǎng)老保險的供給方面，結(jié)合農(nóng)民工的養(yǎng)老需求，制定合理的政策和制度，多管齊下，加快政策的統(tǒng)籌和實施，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制提升政策施行效率。對此，我們提出以下建議，期望得以改善農(nóng)民工養(yǎng)老現(xiàn)狀，解決養(yǎng)老困境：

(一)加快推進(jìn)戶籍制度改革

中國的社會結(jié)構(gòu)長期處于一種城鄉(xiāng)割裂的階段，在這種形勢下，雖然農(nóng)民工離開土地來到城市工作、發(fā)展，但由于戶籍制度的原因，外來務(wù)工人員實際難以真正地融入到城市系統(tǒng)中去，“身份”限制了他們參加各種優(yōu)惠政策，物質(zhì)和精神上的不公平待遇都使得農(nóng)民工分外的渴求公平。

現(xiàn)在已經(jīng)有部分省市提出要求取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的區(qū)別，統(tǒng)一登記為居民戶口。浙江慈溪就已取消農(nóng)民和居民戶口，這也在很大程度上緩解農(nóng)民工本身的尷尬的現(xiàn)狀，對整體改進(jìn)保險機(jī)制有很大的幫助。進(jìn)行這樣的改革實際上是想要緩解社會二元性帶來的負(fù)面影響，使城鄉(xiāng)福利逐漸趨同。所以若想要徹底解決農(nóng)民工養(yǎng)老保障問題，就需要首先關(guān)注如何取消戶籍制度所帶來的壁壘，從根本上消除不平等待遇。

(二)建立分層次的繳費(fèi)體系，提高保障水平

在完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險體系時需要考慮到農(nóng)民工群體的經(jīng)濟(jì)實力，考慮到他們能承受的最高與最低的繳費(fèi)限度，設(shè)定多個檔位供不同收入的農(nóng)民工分別選擇最為適合的級別進(jìn)行繳費(fèi)。這種方式能夠降低養(yǎng)老保險的門檻，減輕農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)，在一定程度上放寬參與投保的限制，讓更多的人能夠自主參與并選擇自己的養(yǎng)老保險體系。

以上海市為例，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分為12個檔次，參保人可以自主在能接受的范圍內(nèi)對繳費(fèi)檔次進(jìn)行選擇，采取多交多得的原則?？紤]到農(nóng)民工收入較低且不穩(wěn)定，對于收入水平低于某一水平的農(nóng)民工可以在原有基礎(chǔ)上再次降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對于部分經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民工進(jìn)行免費(fèi)政策。

(三)調(diào)整繳費(fèi)年限

過長的繳費(fèi)年限將會在一定程度上加重農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并且由于年限的限制，在短時間內(nèi)得不到養(yǎng)老收益，可能會降低農(nóng)民工的參保熱情。建議政府考慮補(bǔ)貼高齡農(nóng)民工養(yǎng)老保險；制定具有靈活性的繳費(fèi)辦法，不同省市不同種類的養(yǎng)老保險可進(jìn)行年限疊加；對于特殊情況或經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民工采取適當(dāng)?shù)哪晗逌p免措施。

(四)制定統(tǒng)一的保險關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法、提高信息化簡化流程

由于農(nóng)民工的特殊身份與流動性，我們急需制定出一個統(tǒng)一的保險關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法，實現(xiàn)各省市地區(qū)之間的聯(lián)通性和統(tǒng)一性；在實施上我們需要提高社會養(yǎng)老保障方面的信息化程度，完善信息系統(tǒng)的建設(shè)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)社保信息的精確共享?？梢越⒁粋€統(tǒng)一網(wǎng)上服務(wù)平臺，統(tǒng)籌各省市資源及信息，制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移和續(xù)接辦法，對各地區(qū)保險轉(zhuǎn)移進(jìn)行聯(lián)通，通過互聯(lián)網(wǎng)和智能服務(wù)實現(xiàn)快速的對接和轉(zhuǎn)移，省去中間環(huán)節(jié)。

此外，現(xiàn)階段所規(guī)定實施的社保養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移辦法仍然較為繁瑣，辦事部門之間銜接的不明確更增加了轉(zhuǎn)移續(xù)接的困難。建議我們可以為農(nóng)民工提供一張國家統(tǒng)一制作的養(yǎng)老保險卡，結(jié)合信息化平臺，在卡上記錄農(nóng)民工現(xiàn)有的養(yǎng)老保險付費(fèi)和辦理情況，并可以直接出示身份證及保險卡的方式進(jìn)行續(xù)接轉(zhuǎn)移。這樣既能省去一部分轉(zhuǎn)移續(xù)接的手續(xù)，也能簡單明了的了解到該農(nóng)民工在每個時間段每個地區(qū)的業(yè)務(wù)情況。

(五)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，建立建設(shè)者養(yǎng)老基金會

國家在分配財政支出時，不單單要著眼于經(jīng)濟(jì)及科技的發(fā)展，也要對社會保障及公共服務(wù)方面高度重視。適當(dāng)增加農(nóng)村社會保障的財政支出，除了增加養(yǎng)老保險的覆蓋面以外，還要保證應(yīng)有的保障水平，充分考慮通貨膨脹及貨幣的投資收益情況，計算出合理的具有保障水平的保險金數(shù)額。

建立城市建設(shè)者基金會，可由一部分財政補(bǔ)貼和民間資金募集的方式籌集基金，用于落后農(nóng)村的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)困難民工的補(bǔ)助。農(nóng)民工大半輩子都在建設(shè)和服務(wù)城市，他們的家鄉(xiāng)卻無人打理。因此，我們可以通過建立基金會籌集善款，幫助建設(shè)那些落后的鄉(xiāng)村，保證農(nóng)民工回鄉(xiāng)之后有房可住，有地可依；對于經(jīng)濟(jì)困難的無法負(fù)擔(dān)保險費(fèi)或失去其他保障的農(nóng)民工進(jìn)行資助，保障他們的晚年生活。需要說明的是基金會需要建立透明的監(jiān)督機(jī)制，通過政府、其他組織以及社會和民眾的三重監(jiān)督保證基金來去的透明和公正。

(六)建立社會援助組織

農(nóng)民工由于其特殊性在當(dāng)今社會中屬于較為弱勢的邊緣群體，權(quán)益不斷受到侵犯卻無法維權(quán)的新聞并不少見。因此，需要建立針對農(nóng)民工的援助組織，維護(hù)其應(yīng)享有的基本保障，此外，通過社會援助對一些經(jīng)濟(jì)困難或有特殊情況的高齡的農(nóng)民工提供生活幫助；并且可以展開一些幫助他們知識普及培訓(xùn)，普及法律及保障知識，提升他們的認(rèn)知水平，提高他們對養(yǎng)老保險的重視，在需求上擴(kuò)大自主需求面，讓他們能自主的去了解參與養(yǎng)老保險，從而縮小需求與供給的差距，實現(xiàn)需求與供給的對接與協(xié)調(diào)。

(七)加大政策宣傳力度

了解是參與的先決條件。針對這一問題，政府首先需要讓農(nóng)民工對養(yǎng)老保險的重要性有足夠充分的認(rèn)識，加大對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策的宣傳，組織對于此政策的學(xué)習(xí)討論。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過安排各種有關(guān)推廣農(nóng)民工養(yǎng)老保險的推介會，進(jìn)行相關(guān)政策的講解、答疑，讓他們認(rèn)識到辦理養(yǎng)老保險是對自己老年生活一種的保障，只有真正感受到了將為自己帶來實實在在的收益，才能調(diào)動起農(nóng)民工群體參保的熱情。

(八)提高政府公信力與執(zhí)行力、加強(qiáng)社會和行業(yè)監(jiān)管

一個完備的制度需要好的執(zhí)行才有其意義。因此，政府除了制定出完善的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法外，也需要加強(qiáng)執(zhí)行力和監(jiān)管，加強(qiáng)相關(guān)部門服務(wù)人員的服務(wù)素質(zhì)，不要讓相關(guān)部門服務(wù)能力的缺失喪失了政府的公信力。加強(qiáng)社會和行業(yè)內(nèi)的監(jiān)管，提升制度執(zhí)行力才能確保政策落到實地，真正做到為人民服務(wù)。

六、結(jié)語

農(nóng)民工是隨著我國城市化進(jìn)程和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的，是工業(yè)化進(jìn)程加快與傳統(tǒng)戶籍制度沖突的結(jié)果。而當(dāng)今社會隨著城市建設(shè)的加快以及社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷，加之人口老齡化問題的不斷加劇，農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題更加嚴(yán)峻。在國家供給側(cè)改革的舉措下，我們對農(nóng)民工的養(yǎng)老問題產(chǎn)生了新的思考，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老問題遲遲得不到解決其實也是供給與需求不匹配的問題。現(xiàn)行的養(yǎng)老制度未能結(jié)合農(nóng)民工群體的養(yǎng)老需求來制定，加之養(yǎng)老保障方面的信息化程度低，政策落實不徹底等等一系列問題使得農(nóng)民工養(yǎng)老問題日益加劇。

因此要解決問題，須要明確需求主體，站在農(nóng)民工的立場和需求上，改變供給策略，對養(yǎng)老保障制度進(jìn)行完善和整合，設(shè)計具有適應(yīng)性和靈活性的制度制度；在實際操作中要加強(qiáng)運(yùn)作效率，提高監(jiān)管，增加透明度，保證制度的施行效率，確保渠道的暢通；在信息的收集和共享方面要求我們提高養(yǎng)老保障方面的信息化程度，加快信息系統(tǒng)的建設(shè)，避免一些重復(fù)投保、轉(zhuǎn)移續(xù)接困難等問題；在財政和資金方面可以充分利用民間和社會的資源，通過社會援助和基金會達(dá)到農(nóng)民工與其他人群的互幫互助。

近年來政府方面對與農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題也日益重視起來，“三農(nóng)問題”不斷的在中央一號文件中以重要主題出現(xiàn)，而農(nóng)民工的社會保障也是其中的重點關(guān)注問題之一，黨的十六屆六中全會提出計劃到2020年全面建成社會保障體系，雖然到2020年僅剩幾年，但是相信在國家政策環(huán)境的良好支持下，農(nóng)民工養(yǎng)老問題在不久的將來將得到合理完善的解決。

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