周生旺，徐 璟，尹繼林，劉紅建

（1.棗莊學院 體育學院，山東 棗莊277160；2.欽州學院 體育教學部，廣西 欽州535000；3.南京體育學院，江蘇 南京210014）

快速推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化是社會治理變革的重大命題，不僅是治理理念的更新，更是治理手段的優(yōu)化與治理方式的轉(zhuǎn)變［1］，也決定了社會治理模式不再是政府單一模式而是多元社會主體協(xié)同治理模式。隨著服務型政府轉(zhuǎn)型的不斷深化，體育社會組織逐漸呈現(xiàn)多元化、實體化、職能化，參與全民健身治理的意愿與迫切需求更加強烈?，F(xiàn)實中，受公眾的公共體育需求愈演愈烈的影響，全民健身治理必然要重點突出政府服務職能、體育社會組織的社會承載功能、企事業(yè)單位的資本融合功能和社區(qū)聯(lián)動與村落協(xié)作機制。為了解決全民健身治理中的資源短缺問題，只有充分調(diào)動社會資源融入全民健身，才能發(fā)揮政府外社會主體力量；因此，政府與社會的協(xié)同治理至關(guān)重要。從全民健身多元主體協(xié)同治理內(nèi)涵、價值取向、治理關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)與功能、治理實施困境等方面進行闡述，探尋全民健身協(xié)同治理新路徑。

1 全民健身多元主體協(xié)同治理內(nèi)涵

協(xié)同治理是實現(xiàn)社會治理體制和機制創(chuàng)新的根本路徑，也是全民健身“善治”的必然選擇。全民健身多元主體協(xié)同治理是相對于傳統(tǒng)社會治理模式提出的，主要是描述多元主體間的協(xié)同治理關(guān)系，充分發(fā)揮政府與社會的治理銜接，發(fā)揮政府、體育社會組織、企事業(yè)單位、基層社區(qū)和農(nóng)村之間的合作與競爭，改善傳統(tǒng)政府的單一治理模式，提升主體間的協(xié)作治理。全民健身多元主體協(xié)同治理應以全民健身公共體育服務的需求為治理目標，以公共體育服務供給為治理產(chǎn)出路徑［2］，以政府與其他社會主體之間的利益契合點為治理原點，突出政府引導扶持的服務職能，強化社會資本融入，培育公眾參與治理的機制與路徑保障，實現(xiàn)多元主體的功能聯(lián)動、制度約束、優(yōu)勢互補、協(xié)作競爭，實現(xiàn)多元社會力量與政府的有效整合，各司其職，共同承擔自己的職責，實現(xiàn)有效的社會治理，促進全民健身事業(yè)健康有序地發(fā)展。

依據(jù)新公共治理理論和全民健身發(fā)展現(xiàn)狀，筆者認為全民健身多元治理主體主要包括政府、體育社會組織、企事業(yè)單位和公眾等多元化的社會主體，治理主要是通過協(xié)同、合作、競爭、聯(lián)動的形式。全民健身多元主體協(xié)同治理主要是為了實現(xiàn)社會治理由政府治理轉(zhuǎn)向政府與社會相銜接的治理模式［3］，以市場為治理中樞，采用市場競爭與合作的形式，真正實現(xiàn)政府權(quán)力下放、分權(quán)的治理改革目標，賦予政府外社會主體一定的治理權(quán)力，履行相關(guān)的職能職責，發(fā)揮社會主體的治理功效。最終，全民健身多元主體協(xié)同治理要實現(xiàn)“社會共治、資源共有、資本共享、市場調(diào)控、公眾參與、立法約束”的治理新格局［4］。

2 全民健身多元主體協(xié)同治理的價值取向

2.1 多元主體協(xié)同治理是治理現(xiàn)代化要求的應然之義

“潮平兩岸闊，風正一帆懸”，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這一總目標的提出對新時期我國體育事業(yè)改革提出了新要求、明確了新方向，開啟了我國體育治理的新篇章［5］。順應國家治理現(xiàn)代化，我國體育治理范式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，治理主體從“一元”走向“多元”，治理模式從“單一”走向“協(xié)同”［6－9］。體育治理全民健身事業(yè)作為我國體育事業(yè)的重要組成部分，全民健身率先順應現(xiàn)代化治理變革，創(chuàng)新全民健身治理模式，梳理全民健身治理理路，也是全民健身現(xiàn)代化治理革新的必然選擇。然而，全民健身僅僅是我國體育治理的冰山一角，只是國家體育治理的一面旗幟，全民健身多元主體協(xié)同治理只是國家體育治理領(lǐng)域的一塊試金石，對于豐富國家體育治理理論與實踐具有重要的現(xiàn)實意義［6］。隨著國家治理現(xiàn)代化的不斷深化，多元協(xié)同治理能夠充分發(fā)揮政府的服務職能，實現(xiàn)政府與社會治理的有效銜接，實現(xiàn)社會“善治”［10］。全民健身多元主體協(xié)同治理能夠有效解決傳統(tǒng)政府的治理困境，突出了協(xié)同治理機制，提高了治理的有效性，已成為全民健身現(xiàn)代化的治理模式和思維方式，是解決全民健身矛盾的根本手段。

2.2 多元主體協(xié)同治理是全民健身發(fā)展的必然之義

“參天之木必有其根，懷山之水必有其源”，公共體育需求日益激增與政府公共體育服務供給不足之間的矛盾成為了全民健身治理的桎梏，依賴“單一政府”的傳統(tǒng)治理手段已顯得力不從心。我國全民健身治理已面臨治理范圍廣、區(qū)域差異大、治理階層多等特征，政府在處理復雜性問題已凸顯疲態(tài)，諸如政府單一治理主體模式與政府外社會主體治理權(quán)力表達存在博弈，政府現(xiàn)代化治理能力無法滿足全民健身政策順利執(zhí)行，“全能政府”與基層體育社會組織之間的矛盾，政府資源存量不足與社會資源滯后存在的矛盾，這些都足以引發(fā)全民健身現(xiàn)代化進程危機。充分調(diào)動社會力量參與全民健身是全民健身事業(yè)發(fā)展的必然選擇，尤其是多元主體協(xié)作、合作治理，通過主體間的協(xié)同關(guān)系發(fā)揮治理效能，降低治理成本。公共體育資源源于社會，“公民社會”與“善治”才是全民健身治理應然的價值取向［10］。以政府為主導，以公共體育服務均等化供給為導向［11］，以市場體系為調(diào)控界面，以體育社會組織、社區(qū)、企事業(yè)單位、學校、市場為治理扶手（治理點），以法律法規(guī)為保障手段，通過政府與社會主體間相互協(xié)調(diào)形成全民健身治理合力，實現(xiàn)全民健身的有效治理。

3 全民健身多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)與功能

3.1 全民健身多元主體治理關(guān)系

在現(xiàn)代社會治理場域中，個體或組織都存在一定的社會結(jié)構(gòu)關(guān)系，多種社會關(guān)系交織在一起便會以立體網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)而呈現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)化是對社會要素間邏輯關(guān)聯(lián)的直觀表現(xiàn)形式。協(xié)同學認為系統(tǒng)之間都存在重要的非線性相互關(guān)系［12］。個體或組織在社會網(wǎng)絡(luò)中的相對位置是動態(tài)的，例如職位的變遷、職能的轉(zhuǎn)變、角色的流動。筆者將這種關(guān)系形象地描述為：個體就像一個金屬小球處于一個帶有懸浮磁力的系統(tǒng)內(nèi)部，而懸浮磁力就像該單元所處社會的關(guān)系吸引力及競爭排斥力，故將其稱為“網(wǎng)球”狀網(wǎng)絡(luò)化社會結(jié)構(gòu)（圖1）。圖1中實心圓點代表社會個體或社會群體、社會組織等單元，雙向箭頭表示該單元在社會中所受的吸引力或排斥力（競爭與協(xié)同），使其處在一定社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中相對固定的地位，但這種地位會隨著社會關(guān)系強弱而發(fā)生變化，是一種動態(tài)的、相對的位置關(guān)系表達。協(xié)同學理論［12］指出社會關(guān)系即是社會中競爭與協(xié)同的非線性相互關(guān)系，正因為協(xié)同關(guān)系的存在才保持相對固定的社會結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與發(fā)展；而星狀邊緣代表社會關(guān)系邊緣層，所處社會網(wǎng)絡(luò)中的社會關(guān)系強度不同，社會邊緣結(jié)構(gòu)也不盡相同，表現(xiàn)出參差不齊的邊緣特征。個體、群體、組織所處的社會關(guān)系應當是以其為核心，向四周逐級擴散的層級結(jié)構(gòu)，即第一層、第二層…第n層關(guān)系層，隨著關(guān)系層級的增多，非線性相互關(guān)系就會越弱。

圖1 “網(wǎng)球”狀網(wǎng)絡(luò)化社會關(guān)系譜系

3.2 全民健身多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)

從歷史上看，國家治理模式大體經(jīng)歷了從單元國家治理結(jié)構(gòu)到國家、市場二元治理結(jié)構(gòu)再到國家、市場、公民社會三元治理結(jié)構(gòu)的演進［13］。受到國家治理結(jié)構(gòu)變遷的影響，全民健身治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了潛移默化的變遷，初步形成政府、社會、市場為主的多元治理結(jié)構(gòu)雛形，更加注重“政府引導、社會支持、市場調(diào)控、公眾監(jiān)督”的治理功能?！敖Y(jié)構(gòu)功能主義”理論倡導系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定系統(tǒng)功能。全民健身多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)是一種相對穩(wěn)定的社會網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)模型，主體間存在主要的非線性相互治理關(guān)系即協(xié)同與競爭。全民健身多元治理主體在治理網(wǎng)絡(luò)中始終處于動態(tài)轉(zhuǎn)向，依據(jù)全民健身治理關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化，相對網(wǎng)絡(luò)位置隨系統(tǒng)內(nèi)治理關(guān)系的強弱會發(fā)生適應性的動態(tài)變化，采取不同的治理行為，即社會適應性，這也是協(xié)同治理的優(yōu)勢所在。

全民健身多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)具有得天獨厚的優(yōu)勢，應改變過去治理結(jié)構(gòu)中過多的內(nèi)耗，由傳統(tǒng)的“政府—地方政府—基層政府”的“垂直式治理結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙苑招驼疄橹鲗?，以基層社區(qū)、農(nóng)村、企事業(yè)單位為治理原點，以體育社會組織、市場為調(diào)控扶手，引導公眾積極參與的全民健身多元主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)”，充分發(fā)揮全民健身治理主體的能效，降低社會治理成本，提高治理效率，實現(xiàn)服務職能。在此治理結(jié)構(gòu)中，首先要充分發(fā)揮政府的服務職能，充當重要的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等重要職責。其次要扶持培育體育社會組織成為重要的全民健身承載主體，健全基本服務職能，承擔大部分的基層全民健身服務事宜，如全民健身政策的制度與執(zhí)行、全民健身競賽的組織承辦、購買公共體育服務、第三方評估、居民健身活動的公益性指導、公共體育設(shè)施的投資與維護、公益性全民健身事業(yè)建設(shè)等方面。再次，社區(qū)與農(nóng)村是全民健身的主陣地，應當處于治理的上層或中心而不是過去的最底層，全民健身治理實質(zhì)上就是服務于社區(qū)體育與農(nóng)村體育，并要實現(xiàn)二者的協(xié)同發(fā)展。在治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)與農(nóng)村要保持治理結(jié)構(gòu)上的協(xié)同即聯(lián)動，主要包涵制度關(guān)聯(lián)、行為聯(lián)動、供給均等，從制度上徹底打破二元治理結(jié)構(gòu)［14］。

全民健身多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)要保持治理主體的互相協(xié)調(diào)及與外部環(huán)境的適應，增強治理系統(tǒng)的調(diào)試性和治理措施的應對性［15］。協(xié)同治理結(jié)構(gòu)中的環(huán)境復雜性非常突出，內(nèi)部治理環(huán)境的復雜性與外部社會環(huán)境的動態(tài)性都將制約全民健身的協(xié)同治理。全民健身多元主體協(xié)同治理供給主要指政府供給、社會供給、自我供給形成的多元供給模式，必然需要形成相對固定的多元供給結(jié)構(gòu)。政府供給是政府直接通過相關(guān)的政策手段提供全民健身服務，也可稱為行政供給；社會供給是體育社會組織、企事業(yè)單位、協(xié)會、俱樂部通過購買、承接、融資等方式完成全民健身公共體育服務；自我供給是以社區(qū)、農(nóng)村、學校等基層單位自身挖掘、組織相關(guān)的全民健身活動。

3.3 全民健身多元主體協(xié)同治理功能

3.3.1 實現(xiàn)政府與社會的共治格局 全民健身多元主體協(xié)同治理關(guān)鍵在于政府與社會的治理關(guān)系的重新表達。過去政府治理是我國社會治理的主流模式，也是全民健身事業(yè)主要依賴的治理手段；如今看來，政府治理面對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)以及治理現(xiàn)代化已是捉襟見肘、舉步維艱，尤其對于解決全民健身經(jīng)費投入?yún)T乏以及政府執(zhí)行能力弱等問題更是力不從心。因此，全民健身協(xié)同治理改革已是迫在眉睫，應改變單純依靠政府治理的模式，培育鼓勵多元社會主體參與全民健身的治理，實現(xiàn)政府治理與社會治理的銜接。從全民健身治理的目標來看，全民健身就是要滿足公共體育需求，促進大眾體育快速發(fā)展，因此，引導社會主體參與全民健身治理是良性選擇。政府治理與社會治理是相互合作、相互依附的非線性相互關(guān)系，而不是孰重孰輕的角色問題，兩者是平等的、相連的、互為主體的關(guān)系。政府治理與社會治理的銜接是全民健身多元主體協(xié)同治理的關(guān)鍵第一步，是實現(xiàn)協(xié)同治理的前提，有利于促進政府外社會主體的參與，有利于實現(xiàn)社會資本的投入，有利于“善治”社會的形成。

3.3.2 吸納社會資本的高效融入 在政府與社會治理有效銜接的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)社會資本高效融入全民健身治理，充分發(fā)揮社會力量促進全民健身健康發(fā)展的功能。我國社會資本總量相對豐富，而政府手中的資源則相對不足。在現(xiàn)代社會治理中，政府資源匱乏已表現(xiàn)得越來越突出，全民健身政策執(zhí)行不力，執(zhí)行效率低下，導致全民健身發(fā)展城鄉(xiāng)失衡嚴重，農(nóng)村體育貧困更加顯著。社會資本的社會占有主要集中在企事業(yè)單位，傳統(tǒng)治理中該部分社會資本調(diào)動不到位，引導機制不健全，資源浪費嚴重。如果通過政策引導、行政扶持等手段，鼓勵社會資本融入全民健身治理，對于解決經(jīng)費短缺也是一個良好的選擇。全民健身多元主體協(xié)同治理中，如何調(diào)動社會資本融入全民健身，主要在于融入制度保障與路徑選擇，這也是我們?nèi)窠∩矶嘣黧w協(xié)同治理的重要職能。政府應做好企事業(yè)單位參與全民健身治理的制度安排，制定社會資本吸納政策，做好資本融入的績效評估工作；培育完善企事業(yè)單位的全民健身投融資機制，積極參與到全民健身市場中來，強化社會主體地位及立法保障。

3.3.3 強化市場的調(diào)控監(jiān)督功能 多元主體利益以及社會資源的合理分配關(guān)乎全民健身多元主體協(xié)同治理的成敗，而市場調(diào)控就是有效的監(jiān)督調(diào)控機制，通過市場交易手段實現(xiàn)社會資源的有效分配，充分調(diào)動社會主體參與全民健身治理的積極性。全民健身市場是全民健身多元主體協(xié)同治理的重要平臺，體育產(chǎn)業(yè)運營、政府購買公共體育服務、全民健身項目投融資、公眾參與監(jiān)督評估等都離不開市場。市場機制主要是協(xié)調(diào)多元主體之間的交流與合作，調(diào)節(jié)主體間相互競爭的關(guān)系。市場機制是全民健身多元主體協(xié)同治理的重要部分，是調(diào)節(jié)全民健身公共資源的關(guān)鍵手段，通過市場調(diào)控實現(xiàn)全民健身公共體育服務的均等化供給。法律法規(guī)是實施全民健身多元主體協(xié)同治理的基本條件，能夠有效監(jiān)督約束全民健身市場機制，規(guī)范市場秩序，保障全民健身治理主體的合法地位與正當權(quán)益，保障全民健身政策執(zhí)行的權(quán)威性與有效性。

3.3.4 提升全民健身治理效率 傳統(tǒng)治理模式的治理重心都在全民健身政策的執(zhí)行上，過分突出政府的行政管理職能，傳統(tǒng)的全民健身政策的執(zhí)行范式還存在許多“碎片化”現(xiàn)象，主要是利用行政撥款的治理手段，經(jīng)費使用效率低，治理效率低下［16］。傳統(tǒng)治理模式也在一定程度上造成我國城鄉(xiāng)體育發(fā)展差距進一步加大，主要集中在公共體育設(shè)施投入、全民健身活動開展、公共體育服務供給、體育社會組織服務職能、公眾參與治理等方面。全民健身多元主體協(xié)同治理重點突出主體間的合作與聯(lián)系，利用競爭機制提升治理能力，更加注重全民健身治理效率，尤其重點提升社會治理，保證政府服務與社會支持相互彌補完善，實現(xiàn)城鄉(xiāng)體育一體化發(fā)展及公共體育服務的均等化供給，并要求在保證城鎮(zhèn)社區(qū)體育設(shè)施進一步完善的前提下，找準精準扶貧的關(guān)鍵點，加大農(nóng)村公共體育服務的投入，加大農(nóng)村體育的招商引資，提高經(jīng)費使用率。徹底擺脫單純依靠政府實現(xiàn)全民健身政策執(zhí)行的困境，拓寬政策執(zhí)行主體，引導多元主體參與執(zhí)行，提高政策執(zhí)行效率。多元社會主體協(xié)同治理不僅是提升政府政策執(zhí)行力的關(guān)鍵動力機制，也是提升全民健身治理效率的關(guān)鍵所在。

4 全民健身多元主體協(xié)同治理的實施困境

4.1 多元主體角色邊緣模糊造成主體地位偏離

在全球化治理改革背景下，服務職能轉(zhuǎn)型是政府治理改革的重中之重，政府角色與職能轉(zhuǎn)變是國家治理現(xiàn)代化的根本起點，是有效厘定全民健身治理邏輯的基本所在。就目前社會現(xiàn)狀來看，政府服務職能轉(zhuǎn)型不徹底給全民健身政策執(zhí)行帶來諸多現(xiàn)實困境，主要有過度行政干預、服務意識淡薄、政策執(zhí)行固化、多元主體參與少等方面。政府的扶持與引導對于全民健身事業(yè)的健康發(fā)展具有舉足輕重的作用。政府服務權(quán)限主要包括政策環(huán)境、資源環(huán)境、行政干預、協(xié)同監(jiān)督，更關(guān)鍵在于如何協(xié)調(diào)非政府組織與政府的協(xié)調(diào)關(guān)系、調(diào)動公眾參與的積極性、發(fā)揮競爭與合作機制，這些都離不開政府的服務職能。多元主體間協(xié)同治理力主要來源于主體間的非線性相互作用，而政府的協(xié)同職能就是主體間非線性相互作用的締造者，政府主要通過行政手段、政策干預將多元主體耦合聯(lián)動起來。傳統(tǒng)治理模式的合作機制不健全，缺失競爭意識，導致主體間非線性相互作用變?nèi)?，全民健身多元主體治理協(xié)同發(fā)展力不足。同時，由于政府傳統(tǒng)管理的思維慣性造成政府服務職能轉(zhuǎn)型不徹底，多元社會主體角色邊緣模糊不清，始終分不清各自的角色與職能。公眾認為全民健身是政府的事情，參與意識薄弱，參與機制不健全，參與路徑缺失。市場主體界限不明確，主要包括體育社會組織、政府、公眾定位不準自身角色和應履行的相關(guān)職責，社會主體地位缺失。

4.2 市場運行制度不健全造成市場調(diào)控功能缺失

我國全民健身市場存在一定的弊病，即市場運行機制與保障機制不完善，尤其是立法制度缺失。全民健身市場具有涵蓋范圍較廣、涉及行業(yè)眾多、發(fā)展基礎(chǔ)較差等特點，與社會經(jīng)濟發(fā)展水平及公眾體育健身需求存在一定的滯后性，市場化運作不健全，存在體育基層健身俱樂部與培訓機構(gòu)市場準入不規(guī)范、健身教練員準入制度不健全、市場化資源分配嚴重失衡、立法制度與公眾參與制度不完善、體育社會組織的市場承載能力有限［17］等困境。整體上看，全民健身市場化運作主要存在市場主體發(fā)育不成熟、市場交易制度不規(guī)范、城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大、市場績效評估滯后等問題。社會資源分配不均引起我國全民健身市場產(chǎn)品分布不均，造成公眾參與全民健身活動受阻。尤其是在農(nóng)村全民健身中，基本上不存在規(guī)范的、成規(guī)模的市場平臺，主要以無規(guī)律、無組織、自由式、隨意性強的健身交易市場為主。同時，農(nóng)村還存在市場主體弱小，如健身俱樂部的缺乏以及地方體育協(xié)會承接全民健身公共體育服務的能力較弱。而在城鎮(zhèn)社區(qū)相對市場資源豐富，健身服務體系完善，公眾參與健身的路徑及意識將會得到提高。資源不均勢必造成市場不勻，最終引發(fā)全民健身效果層級分化嚴重。

市場機制作為全民健身多元主體協(xié)同治理模式中的重要動力，其運行不暢或制度缺失都將造成市場主體地位缺失，調(diào)控功能失效，主體間協(xié)同能力喪失。目前，全民健身市場保障體系匱乏，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)體系，一定程度上也造成市場主體地位缺失，基本職能表達受阻，社會調(diào)控功能發(fā)揮不暢。例如全民健身市場保障約束機制不完善，缺乏體育行業(yè)市場監(jiān)督法律法規(guī)，依靠現(xiàn)有市場法規(guī)規(guī)范市場，難度較大且專業(yè)性不強。其中有兩方面原因：一是市場自身問題，市場的社會占有率有限，職能范圍模糊，責權(quán)利界定不明。二是政府服務職能不到位，主要在于扶持政策與行政制度存在缺失，對于市場體系缺少必要的頂層設(shè)計且資金注入存在嚴重不足，對于國內(nèi)全民健身市場的規(guī)范約束機制不健全，缺失科學的績效評估，導致市場運作混沌。市場與政府之間的關(guān)系不明，市場化運作不成熟，政府的行政治理依賴性過強，也是導致市場難以代替政府成為社會調(diào)控主體的重要原因。

4.3 體育社會組織發(fā)展水平較低導致難以發(fā)揮治理功能

體育社會組織在全民健身多元主體協(xié)同治理體系中具有重要的社會地位，是全民健身政策執(zhí)行的基本組織，同時還承擔了全民健身的治理職能。近些年我國體育社會組織發(fā)展迅速，規(guī)模逐年膨脹，但基本社會服務職能尚存欠缺，主要有承接全民健身公共體育服務的能力極不成熟且專業(yè)性不強，業(yè)務水平較低，成員水平參差不齊，社會規(guī)范制度與立法約束制度不健全［18］。成建制、組織規(guī)范的體育社會組織還不多見，主要在于社會文化環(huán)境還不完善。體育社會組織參與全民健身評估的能力尚不具備，市場化運作不完善，未形成市場約束機制。我國體育社會組織普遍存在政府依附性強，自主性、獨立性差，市場占有率低且公眾參與率更低，社會化發(fā)展嚴重不足等問題。我國體育社會組織整體發(fā)展水平較低，業(yè)務能力不強，暫時還無法順暢發(fā)揮全民健身治理功能。

4.4 公眾參與制度缺失導致多元主體參與受阻

首先，政府與多元社會主體的關(guān)系定位與多元主體參與治理，主要在于政府服務職能以及所采取的保障制度。制度與路徑缺失必然造成政府與非政府社會主體之間協(xié)同關(guān)系的分裂。當前，我國政府服務職能轉(zhuǎn)型緩慢及傳統(tǒng)治理慣性，外加公眾、企事業(yè)單位的參與意識先天性薄弱，體育社會組織的市場主體地位尚未完全成熟，都在一定程度上影響了制度安排與路徑選擇。當下，我國社會文化環(huán)境成為制約公眾參與全民健身治理的關(guān)鍵因素，公眾社會主體地位的立法不明、參與的渠道單一與參與模式固化都會造成參與受阻。立法地位不明也是造成參與不足的另一重要因素。立法能夠保證多元主體合法的社會主體地位，沒有立法就會造成參與行為無法可依，形同虛設(shè)［19］。同時，政府對公共體育資源表現(xiàn)出強烈的占有欲，而服務意識薄弱，這是造成政府外社會主體的主體意識淡薄的重要原因。

5 全民健身多元主體協(xié)同治理實施困境破解

5.1 加強全民健身多元主體協(xié)同治理的制度安排，強化協(xié)同機制

堅持政府主導地位，快速推動政府服務職能轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮政府協(xié)同機制，培育多元社會主體參與全民健身治理的意識，調(diào)動其參與治理的積極性。制度是保障政府服務職能轉(zhuǎn)型的重要手段，以政府、非政府社會組織、市場、公眾為主體，以全民健身多元主體治理結(jié)構(gòu)為載體，以制度安排與路徑選擇為手段，充分發(fā)揮多元協(xié)同機制。改變傳統(tǒng)制度建設(shè)完全依靠政府完成的局面，實現(xiàn)政府權(quán)力下放，依據(jù)非政府社會組織與公眾、企事業(yè)單位治理能力做好相關(guān)的制度安排。全民健身多元主體協(xié)同治理制度就是“把政府的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”且相關(guān)制度需要多元主體的共同參與、協(xié)商制定。

出臺制定公眾參與全民健身治理、市場調(diào)控的制度安排與實施路徑選擇，加強“第三方”參與政府監(jiān)督評估的制度建設(shè)，實現(xiàn)社會監(jiān)督政府。培育健全非政府體育組織、全民健身市場發(fā)展環(huán)境與扶持政策建設(shè)。強化政府與非政府組織的協(xié)作機制，運用市場平臺，采取合作共贏運作模式，充分發(fā)揮非政府社會主體的“幫手”作用。加強政府自身政務、財務公開制度，提升公眾監(jiān)督機制。要健全制度明確政府與非政府主體的角色職責，責令各自發(fā)揮職能，充當社會主體治理角色。

5.2 建立健全全民健身多元主體協(xié)同治理的法律法規(guī)，實現(xiàn)依法治體

法律是國家治理的強有力的手段，對于維護社會穩(wěn)定、監(jiān)督社會行為具有決定性作用。全民健身治理中多元主體協(xié)同關(guān)系的維持既要有張力又要有吸引力來實現(xiàn)。法制社會是維系多元化治理關(guān)系的保障，是全民健身事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。全民健身市場的法律體系是保障市場正常運轉(zhuǎn)的重要保障。依法治體是實現(xiàn)全民健身多元主體協(xié)同治理的重要手段，也是全民健身事業(yè)健康有序發(fā)展的根本保障。建立健全全民健身市場法律保障體系，保障市場的公平、公正的市場化運作。健全全民健身公共體育服務購買的市場運作體系，用法律手段約束購買行為，保障相關(guān)利益群體的合法權(quán)益。從立法層面明確完善非政府體育組織、公眾、市場等主體的社會主體地位，界定主體在全民健身治理中的責任與義務，厘定政府與多元社會主體之間的非線性關(guān)系，制定科學合理的績效評估體系。

5.3 培育健全非政府社會體育組織的基層生成機制，重塑主體功能

體育社會組織是全民健身治理的“重要幫手”，充分發(fā)揮其治理功能，也是全民健身事業(yè)蓬勃發(fā)展的重要動力源泉。非政府體育組織在全民健身中發(fā)揮了重要的作用，它們既是全民健身的發(fā)起者，也是組織者，還是監(jiān)督者。非政府體育組織具有多重角色，發(fā)揮了多種功效。鼓勵扶持非政府體育組織承擔全民健身中的角色扮演，培育非政府體育組織發(fā)起、發(fā)展、長效的環(huán)境，提升其主體地位，重塑主體功能。樹立非政府體育組織合法的社會地位，賦予相應的社會權(quán)利和義務，讓其真正參與到全民健身治理中。制定實施非政府體育組織扶持政策，保障非政府體育組織合法權(quán)益，加強非政府體育組織與社會的協(xié)同，充分發(fā)揮基礎(chǔ)健身功效。健全體育社會組織的生成機制，培育其生成的社會文化環(huán)境，主要有政策環(huán)境、行政扶持、市場引導等方面。做好體育社會組織的市場準入制度、交易保障制度、績效評估制度等制度安排，提高體育社會組織整體發(fā)展水平。從立法層面要求體育社會組織的專業(yè)性與規(guī)范性，培育體育社會組織的市場化運作之外，加強其社會監(jiān)督評估職能。

5.4 提升公眾參與全民健身的意識及權(quán)利，突出主體地位

公眾參與健身是全民健身政策實施的最終目標，公眾廣泛參與才能實現(xiàn)全民健身政策的有效執(zhí)行。公眾有效參與社會治理是政府職能轉(zhuǎn)型與公民社會建設(shè)的主要內(nèi)容。國家應出臺相關(guān)公眾參與全民健身政策的制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)的制度安排，設(shè)計切實可行的公眾參與治理的路徑及策略，保證公眾參與全民健身事業(yè)的合法權(quán)益的有效表達。加強全民健身政策的公益性宣傳，讓公眾認識自身的合法權(quán)益及參與全民健身的重要性。塑造廣泛參與的全民健身文化，培育提升參與全民健身的意識，形成參與氛圍。公眾參與全民健身政策、全民健身執(zhí)行、全民健身評估是今后研究的重點，是實現(xiàn)社會治理的主要方式。

6 結(jié)語

依據(jù)國家治理現(xiàn)代化要求，結(jié)合全民健身事業(yè)發(fā)展所需，全民健身多元主體協(xié)同治理改革已是迫在眉睫，多元主體協(xié)同治理是實現(xiàn)“善治”社會的必經(jīng)之路，是公眾公共體育權(quán)益表達的重要保障，能夠?qū)崿F(xiàn)服務型政府的快速轉(zhuǎn)型與非政府體育組織的職能完善，有效實現(xiàn)全民健身市場的市場化運作，規(guī)避傳統(tǒng)政府治理弊病，破解全民健身治理困境。本研究僅是拋磚引玉，多元主體協(xié)同治理模式與運作機制還需進一步深化拓寬，期望新理念、新模式能夠為全民健身治理實踐提供借鑒。

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