□閆然

2016～2017年縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，是2015年選舉法修改后實施的第一次直接選舉，是我國改革開放以來依法進行的第10次縣級人大代表選舉，第11次鄉(xiāng)級人大代表選舉，對于促進社會和諧穩(wěn)定，具有十分重要的意義。筆者利用在山東省D區(qū)基層鍛煉并直接參加縣鄉(xiāng)換屆選舉工作的機會，密切關(guān)注縣鄉(xiāng)換屆選舉的情況，通過訪談、問卷、走訪、觀摩等多種形式，對D區(qū)縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作全過程進行了調(diào)研，對于縣鄉(xiāng)人大換屆選舉中的實際工作情況和程序安排形成了第一手材料。現(xiàn)將組織部署與機構(gòu)設(shè)立情況簡述如下。

2016年7月22日，山東省十二屆人大常委會第二十二次會議通過了《山東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于山東省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉時間的決定》和《山東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于山東省縣（市、區(qū)）新一屆人民代表大會代表及常務(wù)委員會組成人員名額的決定》，根據(jù)會議決定，山東省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表換屆選舉工作于2016年12月31日以前完成，D區(qū)人民代表大會代表名額為242名。

一、黨委領(lǐng)導(dǎo)部署

根據(jù)憲法法律和相關(guān)決定的規(guī)定，中共山東省委轉(zhuǎn)發(fā)了《中共山東省人大常委會黨組關(guān)于做好全省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會換屆選舉工作的意見》，就具體實施方案作出部署。根據(jù)上級部署，2016年8月30日中共D市市委轉(zhuǎn)發(fā)了《中共D市人大常委會黨組關(guān)于做好全市縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會換屆選舉工作的意見》，并召開全市縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉工作學(xué)習(xí)班，部署全市具體選舉工作。學(xué)習(xí)班結(jié)束后，D區(qū)人大常委會黨組以匯報提綱的形式向區(qū)委作了書面匯報，并上報了《關(guān)于區(qū)、鎮(zhèn)兩級人大換屆選舉工作意見的請示》。D區(qū)區(qū)委及時批轉(zhuǎn)并下發(fā)了《中共D區(qū)委關(guān)于批轉(zhuǎn)〈中共D區(qū)人大常委會黨組關(guān)于做好全區(qū)區(qū)、鎮(zhèn)兩級人民代表大會換屆選舉工作的意見〉的通知》，對換屆選舉的指導(dǎo)思想、時間、代表結(jié)構(gòu)、代表素質(zhì)等提出了明確要求。同時，D區(qū)區(qū)委成立了區(qū)換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組。各鎮(zhèn)街也都成立了由黨委書記任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，確保換屆選舉在黨委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下依法有序進行。

二、建立選舉工作機構(gòu)

2016年11月3日，D區(qū)十六屆人大常委會第三十七次會議召開，依法任命區(qū)、鎮(zhèn)兩級選舉委員會，作出有關(guān)決定。會議決定D區(qū)人大換屆選舉工作于2016年9月上旬開始至2017年1月中旬結(jié)束，審議表決通過了《D區(qū)人大常委會關(guān)于區(qū)鎮(zhèn)兩級人大換屆選舉的決定》《關(guān)于成立D區(qū)選舉委員會的決定》《關(guān)于成立各鎮(zhèn)選舉委員會的決定》《關(guān)于確定新一屆鎮(zhèn)人民代表大會代表名額的決定》《關(guān)于區(qū)鎮(zhèn)兩級人大換屆選舉工作的實施意見》。

(一)成立選舉委員會

依照選舉法和山東省縣鄉(xiāng)兩級人大選舉實施細則，結(jié)合D區(qū)的實際情況，區(qū)、鎮(zhèn)兩級成立選舉委員會，負責(zé)主持本級人大代表的選舉工作，兩級選舉委員會設(shè)立辦公室。區(qū)選舉委員會在區(qū)委和區(qū)人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，主持區(qū)人大代表的選舉。經(jīng)區(qū)十六屆人大常委會第三十七次會議通過，區(qū)選舉委員會由15人組成，主任由一名區(qū)人大常委會副主任擔(dān)任，副主任由區(qū)委組織部副部長和區(qū)人大常委會辦公室主任擔(dān)任，委員由宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、財政、公安、民政、共青婦等部門負責(zé)同志共12人擔(dān)任。區(qū)選舉委員會下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在區(qū)人大常委會，負責(zé)換屆選舉的日常工作，由區(qū)人大常委會人代室主任兼任辦公室主任。選舉委員會辦公室下設(shè)秘書組、組織組、宣傳督導(dǎo)組。

根據(jù)選舉法第十條規(guī)定，選舉委員會職責(zé)主要包括三個部分：一是在選舉準(zhǔn)備階段，劃分選區(qū)、分配代表名額、組織選民登記、確定選舉日期等工作；二是在提名確定代表候選人階段，了解核實代表候選人情況，確定正式代表候選人；三是在投票選舉階段，主持投票選舉、確定選舉結(jié)果的有效性。

此外根據(jù)選舉法，12月23日，按照選舉法第九條第二款的規(guī)定，選舉委員會對被確定為正式代表候選人的選舉委員會組成人員進行了調(diào)整，10人辭去選舉委員會委員的職務(wù)。上述人員辭職后，未補充任命選舉委員會組成人員。

（二）各鎮(zhèn)街成立選舉工作指導(dǎo)組

各鎮(zhèn)、街道辦事處成立選舉工作指導(dǎo)組（其中鎮(zhèn)選舉工作指導(dǎo)組與鎮(zhèn)選舉委員會為一套班子），作為區(qū)選舉委員會的派出機構(gòu)，由區(qū)選舉委員會任命，負責(zé)指導(dǎo)本轄區(qū)區(qū)級人大代表的選舉工作。選舉工作指導(dǎo)組由各鎮(zhèn)街黨委書記任組長，人大主席（工委主任）、副書記任副組長，鎮(zhèn)街紀委、宣傳、黨群辦、黨政辦、司法所、工青婦及轄區(qū)內(nèi)派出所負責(zé)同志為成員。選舉工作指導(dǎo)組下設(shè)辦公室，負責(zé)各鎮(zhèn)街代表選舉具體組織事務(wù)工作。

（三）各選區(qū)成立選舉工作小組

選區(qū)設(shè)立選舉工作小組，負責(zé)組織本選區(qū)的選舉工作，組成人員由本級選舉委員會任命。選舉工作小組成員主要由選區(qū)所在地社區(qū)書記及相關(guān)社區(qū)干部組成，得益于對基層情況的了解，選舉工作小組在選民登記、提名推薦候選人、選舉投票等工作中起到重要作用。

（四）選民小組

選區(qū)下設(shè)若干選民小組，由選民推選組長，主要承擔(dān)選民登記和投票日當(dāng)天的投票站工作。區(qū)屬各部門、單位、企業(yè)和駐區(qū)的中央、省、市單位均成立三至五人的選舉工作組，由一名主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，并配備專（兼）職人員負責(zé)選舉工作。各級選舉小組工作人員共計達800多人，與區(qū)選舉委員會、鎮(zhèn)街選舉工作指導(dǎo)組、各選區(qū)選舉工作小組一道，組成了縣鄉(xiāng)人大換屆選舉有效的四級工作體系。

三、召開選舉工作會議

（一）選舉委員會會議

11月4日，D區(qū)選舉委員會第一次會議召開，會議審議通過了《D區(qū)選舉委員會關(guān)于本級人大換屆選舉工作的實施方案》《D區(qū)選舉委員會辦公室下設(shè)各組負責(zé)人名單及工作職責(zé)》《D區(qū)各鎮(zhèn)、街道辦事處選舉工作指導(dǎo)組人員名單》《D區(qū)選舉委員會關(guān)于2016年區(qū)鎮(zhèn)兩級人大換屆選舉宣傳教育工作意見》《D區(qū)選舉委員會關(guān)于劃分選區(qū)和選民登記階段工作的安排意見》和《D區(qū)十七屆人大代表名額分配方案》。在換屆選舉工作中，選舉委員會主持和組織本級人大代表的各項選舉工作，有力地保障了人大換屆選舉工作的順利進行。D區(qū)2016年換屆選舉工作選舉委員會共召開8次會議，共通過20份選舉委員會文件落實會議決定（詳見下表）。

區(qū)選舉委員會歷次會議及會議文件情況表

（二）培訓(xùn)選舉工作人員

10月14日，D區(qū)舉辦全區(qū)區(qū)鎮(zhèn)兩級人民代表大會換屆選舉工作學(xué)習(xí)班，全面部署換屆選舉工作，區(qū)委組織部、宣傳部、區(qū)人大常委會的負責(zé)同志分別就換屆選舉工作進行了動員部署。區(qū)人大常委會人代室以會代訓(xùn)，集中培訓(xùn)區(qū)選舉委員會成員及辦事機構(gòu)工作人員、各鎮(zhèn)街選舉工作指導(dǎo)組成員。各鎮(zhèn)、街道辦事處負責(zé)對本轄區(qū)的選舉工作骨干和各選區(qū)的選舉工作人員進行培訓(xùn)，對下一階段的工作作出部署要求。與會人員共同觀看了《鏡鑒—衡陽、南充違反換屆選舉案件警示錄》，為下一階段開展工作奠定基礎(chǔ)。培訓(xùn)的主要內(nèi)容，一是學(xué)習(xí)省、市有關(guān)換屆選舉工作的文件；二是學(xué)習(xí)憲法、選舉法、地方組織法、代表法和省選舉實施細則；三是學(xué)習(xí)區(qū)人大常委會關(guān)于換屆選舉工作的意見和區(qū)選舉委員會的實施方案。通過層層培訓(xùn)，使各級選舉工作人員明確換屆選舉的任務(wù)要求，掌握選舉工作程序，熟悉選舉工作的有關(guān)法律法規(guī)，確保整個換屆選舉工作的依法順利進行。

（三）宣傳動員

宣傳動員是人大換屆選舉能否成功的一項重要工作。為此，區(qū)選舉委員會會同宣傳部門將換屆選舉的宣傳工作作為一件大事來抓，廣泛宣傳教育，營造良好氛圍，并貫穿始終。按照區(qū)選舉委員會制定的人大換屆選舉宣傳教育工作意見的要求，全區(qū)廣泛開展人大換屆選舉的宣傳工作。各鎮(zhèn)街、各單位結(jié)合人大換屆選舉各個階段的不同特點和宣傳重點，采取多種形式和方法，宣傳人大換屆選舉工作。通過宣傳發(fā)動，提高全體公民對人大換屆選舉的認識，增強民主與法制觀念，提高廣大選民參選的積極性，確保選民參選率。

四、體會和建議

（一）建立四級上下聯(lián)動保障換屆選舉工作高效運轉(zhuǎn)

D區(qū)選舉工作充分發(fā)動區(qū)、鎮(zhèn)街、社區(qū)、選民小組的力量，建立的各級機構(gòu)，都明確了各自的職責(zé)，提出具體要求。同時，實行區(qū)人大領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)街干部包選區(qū)、包村、包單位，村居干部包組責(zé)任制，形成了上下貫通、分工明確、各司其職、高效運轉(zhuǎn)的工作格局。以新湖街道為例，辦事處每個領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任一個選區(qū)的工作負責(zé)人，有效地保障了各選區(qū)在選民登記、提名候選人等環(huán)節(jié)中的高效順利實施。

（二）進一步發(fā)揮區(qū)縣人大常委會的職能作用

D區(qū)選舉組織機構(gòu)各個層級都由本級黨委、人大、政府組成，在具體選舉組織工作中，區(qū)委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)人大常委會人代室負責(zé)具體操作的事務(wù)性工作。但據(jù)了解，由于縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作五年一次，不僅是黨委不熟悉，絕大多數(shù)區(qū)人大常委會及各鎮(zhèn)街人大工委工作人員都沒有上屆時的工作經(jīng)歷，對于換屆選舉工作不熟悉。加之人大換屆工作程序性強、法律條文多，基層人大同志表示較為吃力，希望得到更多的輔導(dǎo)和培訓(xùn)。為此，有必要進一步加強基層人大常委會工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，妥善留存保管每次人大換屆時的相關(guān)檔案資料，以進一步發(fā)揮區(qū)縣人大常委會在選舉過程中的職能作用，依法加強區(qū)縣人大常委會對于縣鄉(xiāng)兩級選舉委員會的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。

（三）探索理順各類開發(fā)區(qū)人大選舉中的工作安排

按照法律規(guī)定，居住在各類開發(fā)區(qū)的選民應(yīng)當(dāng)參加其居住地或單位所在地的縣級人大代表換屆選舉，在本次縣鄉(xiāng)人大代表換屆選舉中，由D區(qū)統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)居住在D市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、D市運河開發(fā)區(qū)選民的換屆選舉工作。因此，本次調(diào)研中的D區(qū)縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作也包括了D市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)及運河經(jīng)濟開發(fā)區(qū)6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個街道的選舉組織工作。作為經(jīng)濟發(fā)展中的新興事物，開發(fā)區(qū)人大選舉工作中面臨的問題有待進一步探討研究。

首先，應(yīng)進一步明確開發(fā)區(qū)人大工委自身法律地位。D市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)及運河經(jīng)濟開發(fā)區(qū)不是一級行政區(qū)劃，開發(fā)區(qū)設(shè)立的管委會是上一級政府派出機構(gòu)，不是一級政權(quán)機關(guān)。D市根據(jù)中央、省委的有關(guān)文件和D市市委常委會會議精神，結(jié)合換屆，在由D區(qū)管理、具有行政管轄職能的省級及以上開發(fā)區(qū)設(shè)立D市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人大工作委員會、D市運河經(jīng)濟開發(fā)區(qū)人大工作委員會，并配備好專職主任和副主任。但據(jù)了解，相較于D區(qū)人大的法律地位，開發(fā)區(qū)沒有本級代表，人大工委在開發(fā)區(qū)黨政序列中排名較為靠后，開發(fā)區(qū)黨委對人大工作的支持和關(guān)注比較少，換屆選舉中的各項事務(wù)主要依靠D區(qū)人大協(xié)調(diào)處理。

其次，應(yīng)進一步理順暢通開發(fā)區(qū)與D區(qū)人大常委會的工作機制。在行政序列中，D區(qū)人大常委會與兩個開發(fā)區(qū)人大工委同為正處級單位，其中經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是副廳級。在選舉工作中，由正處級D區(qū)人大常委會管理兩個正處級開發(fā)區(qū)人大工委的工作并不順暢。為便于統(tǒng)籌管理操作，D市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人大工委辦公室主任、D市運河經(jīng)濟開發(fā)區(qū)運河街道人大工委主任同時擔(dān)任D區(qū)選舉委員會成員。在具體工作布置中，D區(qū)人大常委會也是通過對接兩個開發(fā)區(qū)在選委會的聯(lián)系人，由其向各自開發(fā)區(qū)人大工委匯報。D區(qū)選舉委員會在劃分選區(qū)、分配代表名額等相關(guān)工作時，也包括D市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)及運河經(jīng)濟開發(fā)區(qū)6個鎮(zhèn)街的選舉組織工作。具體換屆選舉工作中，開發(fā)區(qū)人大工委的業(yè)務(wù)工作由D區(qū)人大統(tǒng)一部署，工作同步，同時兩個開發(fā)區(qū)有自己的黨委，在代表提名等環(huán)節(jié)尊重開發(fā)區(qū)黨委的意見。D區(qū)人大常委會人代室表示區(qū)人大其他部門管理服務(wù)轄內(nèi)6個鎮(zhèn)街，但人代室要對接管理12個鎮(zhèn)街的代表選舉工作，當(dāng)出現(xiàn)選區(qū)劃分不合規(guī)定、代表結(jié)構(gòu)不合要求、沒有按時上報材料等情況時，缺乏有效的工作溝通機制。

再次，強化開發(fā)區(qū)轄內(nèi)的代表履職工作。往年工作中，開發(fā)區(qū)的人大代表履職工作并不充分，給人大代表換屆帶來一定挑戰(zhàn)。開發(fā)區(qū)沒有本級代表，人大工委所服務(wù)管理的均為D區(qū)人大代表，開發(fā)區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)在人大換屆中不擔(dān)任D區(qū)代表，也不愿意擔(dān)任，目前的機制架構(gòu)導(dǎo)致開發(fā)區(qū)人大工作的開展過程并不順利。每年兩個開發(fā)區(qū)代表團參加D區(qū)人大會議，審議D區(qū)“一府兩院”工作報告。因此，作為開發(fā)區(qū)選民選出的人大代表，其應(yīng)該代表誰、審議誰的工作、如何推動代表履職、代表提出的意見建議如何督辦等問題，一直以來困擾著開發(fā)區(qū)轄內(nèi)的人大代表和開發(fā)區(qū)人大工委。

附一：D區(qū)本級人大換屆選舉工作日程安排配檔表

[1]蔡定劍主編：《中國選舉狀況的報告》，法律出版社2002年版。

[2]李適時主編：《地方組織法選舉法代表法導(dǎo)讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版。