□ 王龍飛

要提高當(dāng)前我國縣級人大代表會議之外履職的積極性，充分發(fā)揮人大制度的作用，首先應(yīng)當(dāng)從增強代表的民意基礎(chǔ)入手，破除制約代表履職的制度性障礙，在此基礎(chǔ)上優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)、完善履職程序等技術(shù)性改革，才能收到實效。

縣級人大代表履職的研究近年來成為人大研究的一個熱門主題。早期研究主要探討的是代表角色認同的問題，影響較大的研究成果如歐博文提出的“代理人、進諫者和消極代表”[1]的三分。隨著研究的深入，學(xué)者開始進一步探討角色認同之外影響代表履職的因素，研究方法也從初期的規(guī)范分析邏輯演繹發(fā)展為以實證研究為主的方法，將大規(guī)模的調(diào)查問卷和深度的個案研究相結(jié)合，研究的精確度和細致程度都大大提高。以實證數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，已有的研究考察的變量涉及政治態(tài)度、身份背景、選舉方式和個人特質(zhì)等各個方面。但是，既有研究主要將關(guān)注點放在代表的職業(yè)、性別、教育程度和政治態(tài)度等個體化因素上，試圖找出哪種身份或者具備哪些特質(zhì)的代表履職積極性更高，似乎代表身份背景等個體因素與代表的履職積極性之間的關(guān)系是簡單線性的。而實際上，即便是同一職業(yè)出身，有著相近個人素質(zhì)的代表其履職行為的選擇也有很大差別。因此，現(xiàn)有的基于小樣本分析的很多研究得出不同甚至相互矛盾的結(jié)論。例如，何俊志對全國人大代表議案數(shù)量的分析發(fā)現(xiàn)，年齡大的代表、學(xué)歷高的代表相對較為積極，其中，女性代表提出的議案要多于男性代表(何俊志、劉樂明，2013)。而在對北京鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的數(shù)據(jù)分析又顯示，代表的受教育程度和男女比例并不構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職績效高低的必要條件的結(jié)論(何俊志、王維國，2012)。所以本文嘗試拋開這種靜態(tài)的相關(guān)性尋找的方法，深入代表群體內(nèi)部進行觀察，通過其履職時行為選擇的現(xiàn)實狀態(tài)和直接原因，考察究竟是哪些變量具體如何作用，并進一步區(qū)分哪些因素屬于隨機因素，哪些因素是制度化的普遍因素。在具有不同職業(yè)背景和性別、年齡等個人因素不同的代表的選擇背后，深藏的行為模式的共同邏輯是什么？這是本文試圖回答的核心問題。

一、中國縣級人大代表會議之外履職的內(nèi)容和實踐狀態(tài)

人大代表的履職活動不僅限于人大會議上的審議、選舉、投票和提案，還包括會議之外的視察、調(diào)研、提出意見建議和聯(lián)系選民等一系列活動。在我國兼職代表制和現(xiàn)行人大會議制度的基本框架之下，代表在會議之外能否切實地開展調(diào)研和聯(lián)系人民群眾，對于人大能否有效行使職權(quán)具有重要的意義。因此，規(guī)范人民代表在會議之外的履職活動，是我國人大制度建設(shè)非常重要的一部分，代表在閉會期間履職活動的狀態(tài)對于人大代表作用的發(fā)揮具有重要的影響。

（一）會議之外履職活動的內(nèi)容

縣級人大代表會議之外履職活動的內(nèi)容非常廣泛，形式十分多樣。除了地方組織法和代表法等基本法律規(guī)定的“代表在閉會期間應(yīng)積極聯(lián)系選民，有權(quán)視察國家機關(guān)及其所屬單位的工作”，還有許多是各級人大尤其是基層人大在本地工作中逐漸摸索出來的會議之外代表履職的活動形式，諸如代表向選民述職，代表小組活動等。有些活動形式只實行了一段時間，各地差異也比較大?？傮w來看，全國各地縣級人大統(tǒng)一采取的且比較穩(wěn)定的代表閉會期間的履職活動主要包括兩類：代表視察調(diào)查和閉會期間提出意見建議。

嚴格來說，視察和調(diào)查屬于兩類不同的代表會議之外履職的活動，但在實踐中這二者的區(qū)別并不明顯。代表視察主要包括人大常委會組織代表集中視察和代表持證分散視察兩種形式，實踐中常見的是常委會組織代表集中視察。集中視察是代表在其居住區(qū)域的人大及其常委會的統(tǒng)一安排下，對國家機關(guān)、有關(guān)單位的工作進行的視察。一般在每年全體代表大會召開之前，縣級人大常委會都會組織代表進行集中視察，被基層人大工作者稱為“代表年終視察”。這種年終視察主要是為了代表了解本縣一些重大項目和工作進展的情況，為在全體代表會議上審議相關(guān)政府項目的報告，提出重大議案和意見建議做準備。除了年終視察之外，一年當(dāng)中縣級人大常委會還會就相關(guān)議題和政府的重要工作組織代表進行幾次視察，主要針對政府、法院和檢察院某一方面的具體工作展開。代表法規(guī)定：“代表在視察中有權(quán)約見本級或者下級有關(guān)國家機關(guān)負責(zé)人，可以向被視察的單位提出問題，提出建議、批評和意見，意見和建議應(yīng)當(dāng)書面提出。”

除了視察之外，縣級人大常委會還會圍繞人大以及常委會需要審議、討論的問題，組織代表進行調(diào)查，包括“執(zhí)法檢查”和“代表專題調(diào)研”兩種基本形式[2]。執(zhí)法檢查是由專門的監(jiān)督主體對已經(jīng)頒布的法律、法規(guī)和本地以及上級人大及其常委會的決議、決定在本行政區(qū)域貫徹執(zhí)行的情況進行的檢查。與視察的程序類似，主要形式也是經(jīng)過實地考察、參觀訪問、召開座談會、聽取介紹和查閱有關(guān)文件等方式了解信息，最后形成調(diào)查報告。與視察不同的是，執(zhí)法檢查的主體是人大常委會及其專門委員會，各個專門委員會承擔(dān)各自對應(yīng)的“一府兩院”及其工作部門的執(zhí)法檢查工作。組織代表專題調(diào)研，指的是縣級人大常委會和各專門委員會等工作機構(gòu)組織有關(guān)代表圍繞常委會審議議題所進行的專門調(diào)研活動。由于視察和檢查都是由常委會組織代表進行，開展的程序也類似，二者的基本目標(biāo)也相同，在實踐中很多代表也將視察和檢查都視為“人大組織的調(diào)研”活動，所以將其歸為一類進行考察。

我國各級人大代表除了在人代會期間可以依法提出議案和意見、建議，在閉會期間還可以向人大常委會提出意見和建議。除了視察和檢查活動中針對特定的檢查和視察對象提出的意見和建議之外，代表在閉會期間還可以針對本轄區(qū)內(nèi)一切國家機關(guān)和相關(guān)單位的工作提出意見和建議，或者反映人民群眾關(guān)心的問題等。由于我國縣級人大每年只召開一次全體代表大會，會期一般只有兩三天，代表在會議期間能夠提交的議案和建議數(shù)量有限，在閉會期間提交意見和建議就成了代表傳遞群眾呼聲并且對國家機關(guān)的工作實施經(jīng)常性監(jiān)督的重要渠道。按照代表法等相關(guān)法律的規(guī)定，人大代表在閉會期間有權(quán)向本級人大及其常委會提出對各方面工作的建議、批評和意見，有關(guān)機關(guān)、組織必須答復(fù)。縣級人大常委會應(yīng)該積極征求代表的意見和要求，“常委會辦事機構(gòu)應(yīng)同其他國家機關(guān)共同認真處理人大代表提出的建議、批評和意見”[3]。

（二）會議之外履職活動的實踐狀態(tài)：走形式與消極應(yīng)付

通過對代表視察和檢查活動的參與觀察，以及對縣級人大代表的深度訪談，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前代表的視察和檢查活動的實踐狀態(tài)基本的特征是高度形式化?？h級人大代表的視察和檢查在多數(shù)地區(qū)被基層干部和群眾稱為“走過場”，很多代表本身也直言不諱這種視察是“走馬觀花”，就連組織視察和檢查的人大常委會專門委員會的負責(zé)人也表示，現(xiàn)在視察和檢查主要是“走個形式，顯得人大還是監(jiān)督著政府工作的”[4]。

最早暴露出形式化問題的是代表視察制度。早在上世紀八十年代，時任總書記的胡耀邦就曾針對全國人大代表視察中的形式主義作風(fēng)提出過改進的要求?！坝械牡胤揭暡旄愦蠛魮怼⒆唏R看花，甚至搞吃喝迎送，效果不很好?！盵5]這段話已經(jīng)過去近三十年了，縣級人大代表視察中的形式主義依舊沒有實質(zhì)性的改觀。在當(dāng)前縣級人大組織的“代表年終視察”中，代表需要在三天左右的時間中集中視察十幾到二十幾個項目，平均每天要視察五六個項目，往往是每個項目停留時間不超過二十分鐘就要急匆匆登車趕往下一個項目。在專題調(diào)研等活動中，一項視察和檢查往往兩個小時就結(jié)束了，還包括路上交通的時間。視察和檢查開展的主要形式是代表到達視察對象所在地后，由相關(guān)單位的負責(zé)人介紹項目開展的基本情況，代表圍著項目建設(shè)工程轉(zhuǎn)一圈，然后開個座談會談?wù){(diào)研感受。在岳縣人大組織的對萬達集團投資興建的項目的年終視察過程中，我曾經(jīng)向一位參加視察的從事房地產(chǎn)行業(yè)的代表詢問：“您認為此次視察對這些項目有什么幫助？”該代表直接回答：“實話告訴你吧，我們不來就是對人家最大的幫助了。這么大個工程看不到十分鐘就出來了，能看出什么門道？我們來人家還得安排迎來送往，負責(zé)人陪著視察和講解，都是折騰，還不如我們不來人家能好好干活。”[6]

代表視察和檢查的基本目標(biāo)是發(fā)現(xiàn)“一府兩院”等部門的工作或者政策實施中存在的問題并反映出來，因此，在視察和檢查結(jié)束之后，會設(shè)置相應(yīng)的代表發(fā)言環(huán)節(jié)，一般都是采取座談會的形式。代表在視察和檢查結(jié)束后提出的意見和建議由人大常委會及其專門委員會形成調(diào)查報告，交給有關(guān)部門負責(zé)處理并及時答復(fù)。而在實際的基層政治中，這種視察和檢查結(jié)束后的座談會上，代表主動發(fā)言的非常少，發(fā)言內(nèi)容一般也是肯定相關(guān)部門工作的成績，贊美視察的項目如何好。如果在座談會上有代表直言指出政府哪方面政策的不足，這些項目存在什么問題，就會引起全場的矚目，因為這種情況是比較少見的。既然代表沒有足夠的意見和建議，那檢查結(jié)束之后的調(diào)研報告該怎么撰寫呢？為此我曾專門訪談過幾位縣級人大專門委員會的主任，他們是這樣回答的：“其實這些調(diào)研報告都是有套路的，先肯定工作成績，再指出幾點需要改進的地方，一般一個主題需要改進的建議就那幾個方面，在網(wǎng)上搜一下就知道了?！盵7]而且這些視察和檢查都會事先與視察對象溝通，要求其提前準備“檢查哪個單位的工作，哪個單位就會事先提交工作匯報，里面會寫到哪些方面不足，等檢查完了寫報告時把這些論點借用過來再參考代表提的意見修改一下就行了”[8]。

我們對岳縣近十五年來連續(xù)三屆人大代表在閉會期間所提意見和建議的資料匯總進行了統(tǒng)計，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：岳縣近十五年來在閉會期間收到的意見和建議總共392份，其中有一屆人大有兩年的資料丟失無法完整統(tǒng)計。整體來說，一個有258名代表的縣級人大，每年提交的意見和建議平均只有二三十份左右，而且這個數(shù)據(jù)是基本穩(wěn)定的，最多的一個年份達到41件，最少的年份閉會期間全年只有兩個意見建議提交，絕大多數(shù)年份的數(shù)值都穩(wěn)定在20件上下?！霸蹅兓鶎尤舜蟠硖岬淖h案和建議這幾年有越來越少的趨勢，李主任都著急，一再跟代表團長強調(diào)要提高代表的積極性，多提意見和建議?！盵9]為了促使代表在閉會期間多提意見和建議，岳縣人大常委會主任甚至采取了指標(biāo)下達的辦法，規(guī)定每個代表團每年提出的議案和建議不得少于10件，設(shè)定考核任務(wù)。但是這樣做的結(jié)果是代表敷衍提交一些意見建議湊數(shù)，依然收不到實際的效果。

二、消極履職的直接原因

硬性的考核數(shù)量和指標(biāo)下達都無法調(diào)動代表提出意見建議的積極性，究竟是為什么呢？很多學(xué)者把原因歸咎于代表的素質(zhì)、職業(yè)等因素，認為教育水平較高并且屬于專業(yè)人士的代表更有積極性提出意見建議，官員代表履職的積極性最低。雖然統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，科教文衛(wèi)領(lǐng)域的專業(yè)代表提出意見建議的數(shù)量優(yōu)于其他類型的代表，這只是與其他類型的代表相比的相對積極性，從整體上看，縣級人大代表提出意見和建議以及在每次調(diào)研活動中發(fā)言指出問題的均屬于少數(shù)。而且具體為什么不同職業(yè)的代表履職積極性會不一樣？職業(yè)因素是以怎樣的形式影響了代表履職行為的選擇？為了盡量減少代表的職業(yè)屬性和年齡等因素對履職積極性的影響，我們對官員代表、科教文衛(wèi)等專業(yè)領(lǐng)域的代表和基層社區(qū)書記三種基本類型的代表分別進行了訪談。概括起來，代表對于自己在視察檢查后的座談中以及閉會期間為什么不愿意提出意見和建議的理由可以分為以下兩種。

（一）說了白說

所謂“說了白說”，指的是代表所提意見和建議能夠得到真正落實的很少，許多建議提交給相關(guān)部門之后，往往是石沉大海杳無音信。這一點連人大常委會主任都明確表示了擔(dān)憂：“我們常委會組織視察檢查，給政府部門提了意見，人家往往都是書面答復(fù)處理，可是究竟實際上整改了沒有，效果如何？咱們?nèi)舜蟾静恢溃矝]個驗收的環(huán)節(jié)?！盵10]岳縣人大負責(zé)意見建議的收集和轉(zhuǎn)交辦理的法工委主任就直言說：“代表辛辛苦苦寫了意見建議稿，政府隨便給了理由就搪塞過去了。要不就是資金短缺，要不就是推脫不屬于我們的權(quán)限，其實都是些很實際好執(zhí)行的事情，代表提多了還嫌你給政府添麻煩。久而久之，人家代表也不愿意提建議了。”[11]當(dāng)前縣級人大代表除少數(shù)極具政治影響力的人物之外，大多數(shù)普通代表普遍感到“人微言輕”，自己提出的意見和建議有關(guān)機關(guān)并不在意。在訪談中，許多人大代表都表達了其曾經(jīng)提出很多有利于公共利益的意見和建議但是都沒有得到落實的無奈?！白鳛槿舜蟠砣ツ承┎块T要求解決問題，人家部門倒是挺尊重你的，很認真地接待你，但是事情還是辦不了。我為了一個舊小區(qū)污水管道的事找了好幾個部門，希望能盡快給撥資金維修一下。大夏天的我的腿都快跑斷了，最后還是沒用，人家說資金不足就把你擋回來了?！盵12]當(dāng)被問到是否經(jīng)常提出意見和建議時，一位民營企業(yè)家代表是這樣回答的:“剛干代表時還有積極性，后來發(fā)現(xiàn)說了也白說就不提了。那時候我發(fā)現(xiàn)咱們縣一個小學(xué)門口的十字路口連個紅綠燈都沒有，交通很混亂，孩子放學(xué)時特別危險，就提了個在那個路口設(shè)紅綠燈的建議。按說這點事花不了幾個錢，政府完全有能力解決，但是答復(fù)的還是資金不到位，而且?guī)讉€部門相互扯皮，最后不了了之?！盵13]

在現(xiàn)階段基層政治實踐中，縣級人大代表的議案是具有法定的強制執(zhí)行效力的，而對于意見和建議，有關(guān)負責(zé)機關(guān)和組織只需要書面答復(fù)即可，而且是否按照意見和建議的要求去辦理的決定權(quán)掌握在有關(guān)機關(guān)手中。許多建議和意見，政府有關(guān)部門在研究之后得出的結(jié)論都是“目前條件不成熟，不宜辦理”，或者“政府已經(jīng)開展相關(guān)工作，正在進行中”，至于后續(xù)落實的效果如何，提出該建議的代表就不得而知了。

（二）不敢說

除了“說了白說”之外，很多代表反映最多的另一個原因就是怕得罪相關(guān)部門。不僅是官員代表為了規(guī)避政治風(fēng)險而不愿指出政府政策和工作的不足，即便是科教文衛(wèi)領(lǐng)域的知識分子代表也會因為怕得罪相關(guān)主管部門而不愿提出意見和建議。即便是政治影響力遠大于縣級人大代表的全國人大代表，也會忌憚其自身主管部門。一位身為中學(xué)副校長的全國人大代表說：“每年全國人民代表大會上為什么有那么多全國人大代表敢于直言批評國家政策的失誤甚至是體制的弊端？因為全國人大常委會委員長和國務(wù)院總理不會在會后找他麻煩。我在全國人大會議上也敢說，但是我不會說岳縣的問題，我會痛陳中國教育制度整體的問題。如果我作為岳縣的全國人大代表，把岳縣的教育政策在全國人大會議上批的一塌糊涂，我回來之后教育局長不得找我談話??？我這個中學(xué)老師還想不想領(lǐng)工資了？”[14]類似的情況在訪談醫(yī)生等專業(yè)領(lǐng)域的人大代表中也得到了印證：“醫(yī)院的主管部門是衛(wèi)生局，如果我在人代會上批評政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的工作，顯得衛(wèi)生部門不好看，醫(yī)院的資金項目等都會受到影響。本來平時辦事都是求著衛(wèi)生局等主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，請人吃飯喝酒事情還不一定辦下來呢，誰敢主動得罪？”[15]

那么代表所說的這種擔(dān)憂是不是有道理呢？換句話說，這種擔(dān)憂是不是有現(xiàn)實的必要。從代表所處的權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，當(dāng)前擔(dān)任縣級人大代表中的專業(yè)代表，主要來自大學(xué)、中學(xué)、醫(yī)院等事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)崗位，這些領(lǐng)導(dǎo)者不論是否是中共黨員，都屬于組織部管轄的國家干部序列。身為干部自然要接受干部紀律的約束服從黨委，同時其干部晉升和福利待遇等現(xiàn)實的利益也直接取決于基層組織部門。即便不是領(lǐng)導(dǎo)崗位的普通醫(yī)生和教師，其所在的工作單位屬于國家事業(yè)單位，接受政府相關(guān)工作部門的直接管轄，在歸口管理的原則下還要接受黨委相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，比如中小學(xué)直接在縣教育局的管轄和教委的領(lǐng)導(dǎo)之下。除了組織上的領(lǐng)導(dǎo)之外，醫(yī)院高校等單位還在財政和人事上直接依賴于地方政府部門。這些現(xiàn)實的約束條件都導(dǎo)致身為人大代表的他們不敢獨立客觀地就本地政府工作的相關(guān)政策表達自己真實的觀點。

在提出建議、意見和批評時，如果不注意遵守當(dāng)前政治體制內(nèi)通行的實際規(guī)則，不僅得不到正面的獎勵，反而有可能會遭到負面的懲罰。而這并非是出于主觀臆斷，政治實踐中這樣實例并不少見。如果代表指出了尖銳的干群矛盾等敏感的問題，或者沒有注意反映問題的方式而令有關(guān)部門下不來臺，雖然在代表法上他是享有豁免權(quán)的，他很可能就會遭到實際的懲罰。岳縣人大常委會人事代表室主任給我舉了一個典型的例子：“大約十年前吧，莊鄉(xiāng)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收了人家農(nóng)民的地瓜干不給人家錢，農(nóng)民討賬無門，只好求助于這個人大代表。這個代表把情況反映到鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府給的答復(fù)說是企業(yè)停產(chǎn)了。這個代表自己買了個針孔攝像機安裝到企業(yè)后門，拍攝到企業(yè)進貨出貨生產(chǎn)的錄像，然后就把錄像拿出來質(zhì)問鄉(xiāng)政府，說你企業(yè)明明在生產(chǎn)你憑什么不給人家農(nóng)民貨錢?！盵16]這種違反實際政治規(guī)則的縣級人大代表，雖然在法律上是免責(zé)的，但是在實際政治生活中除非遇到開明的領(lǐng)導(dǎo)人，否則很大概率上要受到體制的懲罰。企業(yè)事業(yè)單位的代表首當(dāng)其沖面臨的就是相關(guān)主管部門在人事或者財政資金上的為難。除了具體的主管部門或者上級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)難之外，最現(xiàn)實的懲罰就是清除出代表隊伍。“這種不懂婉轉(zhuǎn)點反映問題的代表，你讓人家政府下不來臺，人大常委會主任也沒面子，下一屆就不讓你當(dāng)代表了?！盵17]既然自己耗費時間精力調(diào)查實際情況，真實反映問題不僅沒有任何正面獎勵，反而動不動就會給自己惹一身麻煩，誰還愿意主動提出意見和建議呢?出于最基本的利害關(guān)系的考慮，每個代表最明智的選擇就是在人大代表職位上不作為，以此來規(guī)避有可能產(chǎn)生的政治風(fēng)險和現(xiàn)實麻煩。

由于我國當(dāng)前實行的是兼職代表制，人大代表都是由各行各業(yè)的人士兼職的，而不是專職的民意代表。與人大代表的身份比起來，其本職工作無疑對個人利益具有更重要的影響。在訪談中，許多人大代表都明確表示:“我當(dāng)人大代表是一時的，但我這個本職工作卻是一輩子的?！痹诋?dāng)前我國歸口管理體制之下，各個工作領(lǐng)域的精英都處于黨委相關(guān)“工作口”的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，政府的下屬部門又分別直接管理對應(yīng)的事業(yè)單位和社會團體等組織。因此，中學(xué)老師當(dāng)代表不敢批評教育政策，怕得罪教育局和教委。律師當(dāng)代表不敢說公檢法司工作的不足，醫(yī)生當(dāng)代表也不敢批評本縣醫(yī)療衛(wèi)生工作的失誤，那些屬于機關(guān)單位干部的人大代表面臨的政治風(fēng)險比這些事業(yè)單位的干部代表自然就更高。正是因為在實際的權(quán)力關(guān)系中，不是人大制約政府和各個機關(guān)部門，而是反過來代表處于政府和其他國家機關(guān)和部門的制約之下，敢于直言反映真實問題，不善于運用體制規(guī)則自我保護的縣級人大代表才會在實際的生活中遭受來自現(xiàn)實政治環(huán)境的懲罰。

三、對積極履職代表的考察

既然縣級人大代表很多意見和建議是“說了白說”，那為什么還有一些意見和建議能夠得到落實？這些提案都是因為什么因素而獲得了落實？雖然縣級人大整體上代表履職的積極性不高，但總有幾個積極履職的典型代表，是什么原因促使他們在結(jié)構(gòu)性的制約之下還能夠積極履職呢？為了回答這個問題，我對岳縣最近三屆人大代表議案和意見建議匯總資料進行了統(tǒng)計，找出了三位提出意見和建議頻率最高的代表，分別是岔河村的村支書安某某、岳縣醫(yī)院院長兼黨委書記張某，以及一位王姓的民營企業(yè)家。其中醫(yī)院黨委書記張某的提案還曾經(jīng)被市人大列為一號議案，王企業(yè)家也有一件提案成為了縣人大的一號議案，而安支書在閉會期間經(jīng)常提出意見和建議。被列為議案的提案自然是具有了法律效力，得到了有效的貫徹執(zhí)行。安書記所提的意見建議多是涉及其本村與鄰村之間的公共設(shè)施和其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些建設(shè)問題，大約有三分之二獲得了落實。

對于如何使自己的提案成功被列為議案，兩位代表給出的答復(fù)基本是一致的。首先是緊跟縣委市委的施政重點和熱點，抓住今年領(lǐng)導(dǎo)重點想要解決什么問題，在這些領(lǐng)域提出提案建議?！拔业囊惶栕h案是關(guān)于新農(nóng)合醫(yī)療報銷改革的，那一年市里正好想在新農(nóng)合醫(yī)療政策這塊進行改革，我去市里開會知道的，然后回來就這個問題，結(jié)合咱們縣新農(nóng)合實施中出現(xiàn)的問題寫了一個提案?！逼浯问菍I(yè)素質(zhì)和議案質(zhì)量，兩人都認為自己是所屬領(lǐng)域的專家，對自己所撰寫提案的主題非常熟悉，對實踐中存在的問題也很清楚，能夠點到要害并且提出科學(xué)而具有可操作性的政策建議。當(dāng)然這也是以與政府中心工作目標(biāo)的一致為前提的。“如果政府不想做這方面的工作，你寫得再好也沒用?！盵18]安書記則表示，要想讓意見建議獲得落實，首先你要考慮政府的執(zhí)行能力和現(xiàn)有的資源，他自己對這整個鄉(xiāng)的情況很熟悉，一些項目執(zhí)行起來難度有多大他心里有數(shù)，主要提一些條件成熟的事情。一些長期存在需要解決的問題如果一次沒有回應(yīng)就多提幾次，次數(shù)多了這個問題能引起領(lǐng)導(dǎo)的重視，就開始解決了。而人大常委會主任也表示，安書記雖然是一個村支書，但卻是岳縣響當(dāng)當(dāng)?shù)恼稳宋?，他在整個岳縣的農(nóng)村地區(qū)都具有很高的威望和很強的社會資源?！班l(xiāng)里出了一些矛盾糾紛，鄉(xiāng)長擺不平的他出面能擺平，你看村支書能當(dāng)上市人大代表的有幾個？他在市里都是有名的，所以他提出的意見建議縣委也很重視，能落實盡量辦?！盵19]而民營企業(yè)家王某也是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家當(dāng)中的龍頭人物，在當(dāng)?shù)卣虄山缍紦碛休^好的威望，他們提出的意見更容易引起領(lǐng)導(dǎo)的重視。由此可見，代表本身擁有的政治資源和強大的社會資本也是代表的履職能夠得到回應(yīng)的重要條件。

針對有代表提出的因提出意見而得罪相關(guān)部門的問題，這些積極代表都表示在行使代表權(quán)利時要注意遵守不成文的政治規(guī)則。在提出建議和意見方面，典型的規(guī)則之一就是“反面意見正面說”，即對于政策或者工作的失誤，不是直接批評其錯誤，而是以建議的形式提出其正面的改進意見。作為人大代表的殘聯(lián)主席舉了一個典型的例子：“我在來殘聯(lián)之前是房產(chǎn)局長，我在房產(chǎn)局干了十幾年，所以對于房地產(chǎn)政策的失誤很熟悉，提的意見建議也主要在這塊。最近十年咱們縣搞招商引資，為了吸引外地的建筑企業(yè)來投資，給了很多優(yōu)惠條件。但實際上建筑這種行業(yè)，并不適合由外地的企業(yè)來投資開發(fā)。建筑物是長期耐用消費品，這種事情不是蓋完房子就完事的，后續(xù)的維護、修理等都是長期的業(yè)務(wù)。外地的企業(yè)來搞開發(fā)，房子建完人家拿錢走了，住了段時間房子質(zhì)量出了問題找誰？小區(qū)排污管道、停車場老舊了要維護找誰？這些后續(xù)的遺留問題都會成為將來的隱患。如果是本地的建筑企業(yè)就沒這些麻煩。但是咱們現(xiàn)在這個招商引資的政策，給了外地建筑企業(yè)各種優(yōu)惠，本地企業(yè)怎么跟他們競爭?結(jié)果是本地企業(yè)快被擊垮了，外地企業(yè)賺錢走了還落下一屁股問題給我們。這種政策完全不符合行業(yè)發(fā)展的規(guī)律。我就提出了關(guān)于這個政策的建議，但是我不能直接說你政府招商引資給外地建筑企業(yè)優(yōu)惠的政策有問題，我只能換個角度來說，說建議政府加大對本地建筑企業(yè)政策扶持的力度。”[20]由此可見，優(yōu)厚的政治資源和個人影響力，緊跟黨委政府中心工作的政治敏銳性，以專業(yè)的素養(yǎng)和豐富的實踐經(jīng)驗寫出的高質(zhì)量提案，再加上成熟的政治技巧，這些代表的履職行為才能獲得良好的效果。

四、結(jié)論與討論

與自由主義民主中專職議員不同，中國的縣級人大制度對代表的履職有其獨特的制度角色期待，這種制度期待主要表現(xiàn)為代表主要通過建言獻策的方式將基層的民意輸入政治系統(tǒng)，以提高黨的決策的科學(xué)化和民主化水平。代表行使的主要是一種“說服性權(quán)力”，即通過議案建議或者發(fā)言等表達方式實現(xiàn)政治輸入影響決策而不是直接否定和改變黨委的決策。按照經(jīng)典代議制理論，民意代表的履職激勵主要來自連任的需求，而在中國的人大制度框架下，代表的選舉激勵不強，所以很多學(xué)者將代表消極履職的原因歸結(jié)為選舉的低競爭性。而通過對不同類型代表的深度訪談可以發(fā)現(xiàn)，中國的人大代表尤其是基層人大代表雖然沒有選舉激勵，但是依然有相當(dāng)?shù)穆穆氁庠?。既有研究的實證數(shù)據(jù)也支持這一發(fā)現(xiàn)，在中國縣級人大代表實際的履職活動中，社區(qū)壓力、對特定領(lǐng)域政策的關(guān)心以及地區(qū)利益的爭取等都是刺激代表積極履職的因素[21]。并非沒有選民選票的刺激人大代表就沒有履職的積極性了，不僅僅是科教文衛(wèi)的專業(yè)代表，即便是官員代表和企業(yè)界代表也有較高的提出政策改進建議的積極性，并且他們在其各自本職工作領(lǐng)域的專業(yè)素養(yǎng)和經(jīng)驗積累是很好的政策建議的條件。如果充分發(fā)揮中國縣級人大代表的這些作用，能夠有效提高基層決策的科學(xué)化和民主化水平，實現(xiàn)社會矛盾問題的早發(fā)現(xiàn)早預(yù)防，有利于提高基層治理的水平。但是代表的這種履職積極性受到了當(dāng)前實際的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系和政治規(guī)則的制約。從當(dāng)前中國縣級人大制度的實際運行來看，代表的這種角色期待沒有得到有效的實現(xiàn)。

在實際的縣域政治生活中，很多縣級人大代表有進行政治表達的意愿但實際上沒有進行表達，這種行為選擇的基本邏輯是感覺自己的表達無回應(yīng)，還容易得罪相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人。代表的這種顧慮是有現(xiàn)實的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系和社會環(huán)境基礎(chǔ)的，不論是官員還是專業(yè)技術(shù)人員身份的代表均處于這一相同的結(jié)構(gòu)制約之下，其履職時的顧慮也是相似的。而通過考察積極履職代表的案例，有兩點發(fā)現(xiàn)，第一是積極履職的代表身份也不僅僅限于專業(yè)代表，民營企業(yè)家、黨的基層書記甚至一些官員代表都有積極履職的意愿，既有研究的數(shù)據(jù)也支持這一論點[22]。第二，代表的履職成功需要強大的個人政治資源和社會資本的支持，同時也要善于遵守現(xiàn)實的政治規(guī)則，緊跟黨委的工作安排。代表的政治表達能夠得到落實的關(guān)鍵性變量是黨委的重視，而只有少數(shù)代表能夠通過個人的政治資源等影響力因素獲得黨委的重視。

在英國等熔權(quán)制國家，也是通過議會代表與執(zhí)政黨的組織意圖保持一致來施政的，代表主要發(fā)揮的是說服性權(quán)力，否決性權(quán)力較少使用。但是代表的說服性權(quán)力能夠?qū)嶋H發(fā)揮作用的因素是有制度性保障的，內(nèi)閣大臣不得不重視議員的意見。雖然內(nèi)閣已經(jīng)成為英國議會的議案創(chuàng)制的主體，但是政府部門在提出某項議案之前會征求本黨議員的意見，如果反對的聲音較大，政府就不會把這項議案提出并通過政黨紀律約束黨員投票來保證通過[23]。這樣做的原因主要有兩點：第一是內(nèi)閣大臣試圖維系其與議員之間的良好關(guān)系；其二，更為重要的原因是議員保有最后使用否決權(quán)的現(xiàn)實可能，如果政府拒絕考慮立法機構(gòu)的呼聲，相關(guān)決策很可能在投票中遭到否決。正是因為有否決性權(quán)力為后盾，議員才可以在避免直接說“不”的情況下保持對決策的有效影響。因此，說服性權(quán)力要想得到有效的行使，必須有配套的制度性保障。這樣才能在避免代議機關(guān)頻繁否決政府動議導(dǎo)致的辦事效率低下的弊端的同時，保證代議機關(guān)權(quán)力行使的有效性，而不僅僅是為政府決策提供形式上的合法性。但我國的人大代表的這種說服性權(quán)力的實現(xiàn)就缺乏這種制度性的保障，代表能夠引起黨委重視的因素是高度人格化的，不具有普遍性、常態(tài)化和持續(xù)性。

我的基本結(jié)論是，縣級人大代表的履職積極性與代表身份屬性之間的關(guān)系并非簡單的線性關(guān)系，代表的職業(yè)身份不構(gòu)成代表履職積極性的關(guān)鍵性變量。從全國范圍的縣級人大代表的抽樣統(tǒng)計數(shù)據(jù)和個案深描的分析來看，專業(yè)類代表的履職積極性整體上比官員代表要高，但并沒有實質(zhì)性的差別。就當(dāng)前我國縣級人大代表的履職狀態(tài)來看，無論其本職工作是政府機關(guān)干部、科教文衛(wèi)專業(yè)技術(shù)人員、企業(yè)家還是基層社區(qū)書記，他們在履職時的選擇邏輯是基本一致的，處于相同的權(quán)力結(jié)構(gòu)制約之下。代表履職積極性的制約因素是制度性的，而不是個體身份原因，不會因為個體條件的變化而帶來實質(zhì)性的改變。因此，要想進一步完善我國的縣級人大制度，充分發(fā)揮代表應(yīng)有的作用，關(guān)鍵是重塑代表和人民之間的聯(lián)系，為代表的說服性權(quán)力提供深厚的群眾基礎(chǔ)的支持。

注釋：

[1]參見歐博文：《人大代表的作用：代理人與進諫者》，載《復(fù)旦政治學(xué)評論（第六輯）》，上海人民出版社2008年版。

[2][3][5]參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年8月版，第472、470、465頁。

[4]岳縣第十六屆人大常委會財經(jīng)工委主任鄭某的訪談記錄，2014年6月21日。

[6]岳縣第十六屆人大代表、人大常委會委員、民營企業(yè)家趙某的訪談記錄，2014年12月22日。

[7]岳縣第十六屆人大常委會法工委主任趙某的訪談記錄，2014年5月21日。

[8]岳縣第十六屆人大常委會財經(jīng)工委主任鄭某的訪談記錄，2014年7月21日。

[9]岳縣第十六屆人大第三次會議議案組組長趙某的訪談記錄，2014年12月18日。

[10]岳縣第十六屆人大常委會主任李某的訪談記錄，2014年8月13日。

[11]岳縣第十六屆人大第一次會議議案組組長、法工委主任趙某的訪談記錄，2014年7月8日。

[12]岳縣第十六屆人大代表、花園社區(qū)書記劉某的訪談記錄，2014年8月23日。

[13]岳縣第十五屆、十六屆人大代表、民營企業(yè)家劉某的訪談記錄，2014年7月3日。

[14]岳縣第十五屆全國人大代表、省人大代表、民族中學(xué)校長宋某的訪談記錄，2014年10月12日。

[15]岳縣第十六屆市人大代表、縣人大代表、縣人民醫(yī)院副院長王某的訪談記錄，2014年9月23日。

[16]岳縣第十六屆人大常委會人事代表室主任王某的訪談記錄，2014年6月6日。

[17]岳縣第十六屆人大常委會法工委主任趙某的訪談記錄，2014年6月6日。

[18]岳縣第十六屆人大常委會第一次會議議案組組長趙某的訪談記錄，2014年9月3日。

[19]岳縣第十六屆人大常委會副主任王某的訪談記錄，2014年8月21日。

[20]岳縣第十六屆人大代表、殘聯(lián)主席孟某的訪談記錄，2014年8月4日。

[21]參見黃東婭、陳川慜：《縣級人大代表履職：誰更積極？》，載《社會學(xué)研究》2015年第4期。

[22]參見 Guo Jiguang 2007，“ A Study of Deputies in Local People～Congresses in China ”，Ph.Dissertation，National University of Singapore.

[23]參見菲利普·諾頓：《英國議會政治》，法律出版社2016年5月版。

[1]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年8月版。

[2]蔡定劍：《中國選舉狀況的報告》，法律出版社2002年版。

[3]菲利普·諾頓：《英國議會政治》，法律出版社2016年5月版。

[4]何俊志、劉樂明：《全國人大代表的個體屬性與履職狀況關(guān)系研究》，載《復(fù)旦大學(xué)學(xué)報》2013年第2期。

[5]黃東婭、陳川慜：《縣級人大代表履職：誰更積極？》，載《社會學(xué)研究》2015年第4期。

[6]何俊志、王維國：《代表結(jié)構(gòu)與履職績效：對北京13個區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之模糊集分析》，載《南京社會科學(xué)》2012年第1期。

[7]龍?zhí)?、龔宏齡：《論人大代表的利益沖突》，載《同濟大學(xué)學(xué)報》2010年第6期。

[8]桑玉成、邱家軍：《從代表議案和建議看代表屬性及其履職之效率：以第十一屆全國人大二次會議為例》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2010年第1期。

[9]Guo Jiguang，“A Study of Deputies in Local Peo ple～Congressesin China ”，PhD Dissertation，National University of Singapore，2007.

[10]李翔宇：《中國人大代表行動中的“分配政治”，對2009-2011年G省省級人大建議和詢問的分析》，載《開放時代》2015年第4期。

[11]王淑娟：《人大代表的角色歸屬》，載《人大研究》2003年第2期。

[12]歐博文：《人大代表的作用：代理人與進諫者》，載《復(fù)旦政治學(xué)評論（第六輯）》，上海人民出版社2008年版。