●陳淵鑫

財(cái)政檢查程序是財(cái)政部門(mén)及其工作人員實(shí)施財(cái)政檢查所必須遵循的工作順序和操作規(guī)程。為規(guī)范財(cái)政檢查程序，保證查處質(zhì)量，1998年，財(cái)政部制定了《財(cái)政檢查工作規(guī)則》（財(cái)監(jiān)字〔1998〕223 號(hào)）。 但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨成熟，科技和管理方式的日新月異，1998年頒布的《財(cái)政檢查工作規(guī)則》難以適應(yīng)檢查中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。2004年11月5日，國(guó)務(wù)院通過(guò) 《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（國(guó)務(wù)院令第427號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《條例》），對(duì)新型財(cái)政違法行為和執(zhí)法程序予以規(guī)制，并自2005年2月1日起實(shí)施。程序正義是實(shí)體正義的前提和基礎(chǔ)。為進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政檢查工作，保障和監(jiān)督財(cái)政部門(mén)有效實(shí)施財(cái)政檢查，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，2006年財(cái)政部制定頒布《財(cái)政檢查工作辦法》（財(cái)政部令第32號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），并自2006年3月1日起施行。《辦法》共計(jì)四十條，包括適用范圍、法律原則、管轄、檢查程序等方面內(nèi)容。作為財(cái)政監(jiān)督檢查的程序法，《辦法》重點(diǎn)從準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、終結(jié)報(bào)告階段對(duì)財(cái)政檢查程序予以規(guī)范。為進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，本文結(jié)合財(cái)政監(jiān)督的實(shí)踐，對(duì)《辦法》的部分條文予以解讀。

一、適用范圍

法律條文：

第二條 縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)及省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱(chēng)財(cái)政部門(mén)）依法實(shí)施財(cái)政檢查，適用本辦法。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于《辦法》適用范圍的規(guī)定。

法的適用范圍，就是法的調(diào)整范圍或者效力范圍，通常包括空間效力范圍、對(duì)人的效力范圍和時(shí)間效力范圍?？臻g效力范圍，即適用的地域范圍，也就是指法律規(guī)范能夠在什么地方發(fā)生效力。對(duì)人的效力范圍，也就是法律規(guī)范可以適用的主體范圍，即對(duì)哪些主體有效。時(shí)間效力范圍，即法律規(guī)范何時(shí)生效。本條主要涉及對(duì)人的效力，并重點(diǎn)對(duì)《辦法》適用的財(cái)政檢查主體作出規(guī)定。

（一）行政執(zhí)法主體的一般性規(guī)定

行政執(zhí)法主體，是指依法享有行政執(zhí)法權(quán)，能夠進(jìn)行行政執(zhí)法行為的組織。根據(jù)《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等法律規(guī)定，我國(guó)行政執(zhí)法主體包括以下三類(lèi)：

1、行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法主體中最重要的一類(lèi)。行政執(zhí)法權(quán)作為行政管理的重要手段，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)行使，但并不是任何行政機(jī)關(guān)都可以行使行政執(zhí)法權(quán)。只有法律、法規(guī)和規(guī)章的明確授權(quán)，即依法取得特定的行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能行使行政執(zhí)法權(quán)。

2、法律、法規(guī)授權(quán)的組織。《行政處罰法》第十七條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。因此，除行政機(jī)關(guān)擁有行政執(zhí)法權(quán)外，經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的組織也可以行使行政執(zhí)法權(quán)，成為行政執(zhí)法的主體。當(dāng)然，這些組織要成為行政執(zhí)法的主體，必須具備一定的條件：一是必須有法律、法規(guī)的明確授權(quán)；二是該組織必須是具有管理公共事務(wù)職能的組織。

3、受行政機(jī)關(guān)委托的組織。基于公共管理的需要，行政機(jī)關(guān)還可以依法將自己擁有的行政執(zhí)法權(quán)委托給非行政機(jī)關(guān)行使。但受行政機(jī)關(guān)委托的組織必須具備下列法定條件：一是該組織應(yīng)屬依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；二是該組織應(yīng)具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；三是對(duì)違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。值得注意的是，與法律、法規(guī)授權(quán)的組織不同，受行政機(jī)關(guān)委托的組織，不具有行政主體的地位，其在委托范圍內(nèi)，不能以自己的名義，而僅以委托行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政執(zhí)法，且不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政執(zhí)法；其實(shí)施行政執(zhí)法的行為受委托機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并由該機(jī)關(guān)對(duì)其行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）財(cái)政行政執(zhí)法主體及其權(quán)限

《條例》第二條明確規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)及審計(jì)機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)，依法對(duì)財(cái)政違法行為作出處理、處罰決定。省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)，依法對(duì)財(cái)政違法行為作出處理、處罰決定……”本條對(duì)《條例》所規(guī)定的財(cái)政行政執(zhí)法主體資格進(jìn)行了重申。根據(jù)《條例》和本條的有關(guān)規(guī)定，對(duì)財(cái)政違法行為實(shí)施制裁的行政執(zhí)法主體主要包括：縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)以及省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)；至于各行政執(zhí)法主體的權(quán)限，主要根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)及“三定方案”來(lái)具體確定。下面結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)本條涉及的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行說(shuō)明：

1、縣級(jí)以上財(cái)政部門(mén)。縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)依法對(duì)財(cái)政違法行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，是 《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)的明確授權(quán)。財(cái)政部門(mén)一直以來(lái)就行使著對(duì)財(cái)政違法行為的監(jiān)督職能。1998年的財(cái)政部“三定方案”規(guī)定，財(cái)政部設(shè)立財(cái)政監(jiān)督司，即現(xiàn)在的財(cái)政部監(jiān)督檢查局，負(fù)責(zé)財(cái)政違法行為的監(jiān)督與查處?！额A(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》《政府采購(gòu)法》等法律規(guī)定也賦予縣級(jí)以上財(cái)政部門(mén)的行政執(zhí)法主體資格。

2、省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)。我國(guó)《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》等明確賦予縣級(jí)以上財(cái)政部門(mén)的執(zhí)法主體資格，但并未對(duì)派出機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位予以明確?！稐l例》賦予了省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)派出機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格。即全國(guó)35個(gè)財(cái)政部門(mén)駐各地的財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處、各省級(jí)財(cái)政部門(mén)依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政違法行為具有依法查處的權(quán)力。對(duì)財(cái)政部設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)而言，其職責(zé)權(quán)限主要根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)財(cái)政部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā) 〔1998〕101號(hào)）以及《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)財(cái)政部駐各省財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制規(guī)定的通知》（中編辦發(fā)〔1998〕7號(hào)）等確定；對(duì)省級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)而言，主要由省級(jí)人民政府有關(guān)省級(jí)財(cái)政部門(mén)派出機(jī)構(gòu)職權(quán)的規(guī)定予以確定。盡管《條例》賦予省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)派出機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格，但根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，其授權(quán)僅限于對(duì)“財(cái)政”違法行為的查處，并未賦予對(duì)會(huì)計(jì)等其他違法行為進(jìn)行查處的權(quán)限。

此外，近年來(lái)，隨著國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的貫徹實(shí)施，涉農(nóng)資金不斷增多，財(cái)政資金向基層、向農(nóng)村傾斜力度不斷加大，加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金管理、使用情況的監(jiān)督十分重要。為了充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的就地、就近監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)管轄范圍內(nèi)所有財(cái)政性資金執(zhí)行情況的全面監(jiān)管，確保各項(xiàng)惠民政策落到實(shí)處，《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》明確規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)，或者受上級(jí)政府財(cái)政部門(mén)委托，依法實(shí)施監(jiān)督工作，參照本辦法執(zhí)行?！敝档米⒁獾氖牵皡⒄铡辈⒉皇菑姆缮鲜谟栲l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格。其主要包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)有關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督檢查時(shí)，可以依照本條所規(guī)定的內(nèi)容、程序；另一方面，除非獲得縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)或省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)派出機(jī)構(gòu)的委托，否則其無(wú)權(quán)對(duì)財(cái)政違法行為進(jìn)行查處。

二、財(cái)政檢查的內(nèi)涵

法律條文：

第三條 本辦法所稱(chēng)財(cái)政檢查，是指財(cái)政部門(mén)為履行財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，糾正財(cái)政違法行為，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，對(duì)單位和個(gè)人執(zhí)行財(cái)稅法規(guī)情況以及財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等管理事項(xiàng)進(jìn)行檢查的活動(dòng)。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財(cái)政檢查內(nèi)涵的規(guī)定。

財(cái)政檢查的內(nèi)涵是直接決定著財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政檢查的范圍和對(duì)象。本條在對(duì)財(cái)政檢查的目的予以明確的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從財(cái)政檢查的對(duì)象和內(nèi)容等方面對(duì)財(cái)政檢查的內(nèi)涵予以界定。

一是履行財(cái)政監(jiān)督職責(zé)。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理的固有職能，是財(cái)政管理的重要手段和有機(jī)組成部分。在財(cái)政管理的各項(xiàng)職能中，財(cái)政監(jiān)督職能發(fā)揮著保護(hù)或保證其他職能得以實(shí)現(xiàn)的作用。我國(guó)現(xiàn)行的 《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》《條例》等法律法規(guī)賦予了財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督職責(zé)。財(cái)政檢查是實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督職責(zé)的重要方式之一。財(cái)政部門(mén)通過(guò)財(cái)政檢查方式可以有效評(píng)價(jià)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理中的不足，從而不斷提高財(cái)政管理水平。

二是糾正財(cái)政違法行為。財(cái)政違法行為是指行政相對(duì)人違反財(cái)政管理法律法規(guī)，尚未構(gòu)成犯罪的行政行為。有關(guān)單位和個(gè)人采取各種非法手段實(shí)施騙取財(cái)政資金、挪用財(cái)政資金、設(shè)立“小金庫(kù)”等財(cái)政違法行為，不僅造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)和損失，還嚴(yán)重破壞了財(cái)政管理秩序。財(cái)政部門(mén)通過(guò)財(cái)政檢查的方式可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正有關(guān)單位的財(cái)政違法行為，確保財(cái)政資金的安全性、有效性和規(guī)范性。

三是維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序。財(cái)經(jīng)秩序是為實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能、規(guī)范財(cái)政收支行為建立的預(yù)算、國(guó)庫(kù)、決算、稅收、會(huì)計(jì)、采購(gòu)等各項(xiàng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理制度和具體規(guī)定的總稱(chēng)。財(cái)政部門(mén)是國(guó)家重要的國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查，不僅可以通過(guò)提高財(cái)政部門(mén)的管理水平來(lái)維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，而且還可以通過(guò)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體會(huì)計(jì)行為的監(jiān)督，發(fā)揮整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的作用，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。通過(guò)財(cái)政監(jiān)督，保障部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)等財(cái)政制度改革順利實(shí)施。財(cái)政改革的不斷推進(jìn)，有利于從體制和機(jī)制上解決財(cái)政管理不規(guī)范的深層次矛盾。通過(guò)財(cái)政監(jiān)督檢查，規(guī)范企業(yè)、單位會(huì)計(jì)行為，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，有利于營(yíng)造一個(gè)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善。

三、財(cái)政檢查的基本原則

法律條文：

第四條 財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政檢查，應(yīng)當(dāng)遵循合法、客觀、公正、公開(kāi)的原則。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財(cái)政檢查基本原則的規(guī)定。

財(cái)政檢查的基本原則是指財(cái)政部門(mén)在實(shí)施財(cái)政檢查過(guò)程中所必須遵循的準(zhǔn)則。其對(duì)于指導(dǎo)財(cái)政部門(mén)依法實(shí)施財(cái)政監(jiān)督、準(zhǔn)確適用財(cái)政監(jiān)督法律具有十分重要的意義。為此，結(jié)合財(cái)政監(jiān)督檢查的實(shí)踐，本條確立財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法必須遵循的基本原則，即合法、客觀、公正、公開(kāi)原則。

（一）合法原則

財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督檢查是一種行政執(zhí)法行為，應(yīng)當(dāng)遵循合法原則，按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限、程序進(jìn)行，依法作出處理決定。其主要包括主體合法、依據(jù)合法、程序合法等方面內(nèi)容。

1、主體合法。財(cái)政監(jiān)督檢查作為行政管理中的具體行政行為，一般是由具有行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法主體實(shí)施。所謂的執(zhí)法，是指享受行政執(zhí)法權(quán)，能夠?qū)嵤┬姓?zhí)法行為的組織。根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)縣級(jí)以上財(cái)政部門(mén)及省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)派出機(jī)構(gòu)可以依法對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人實(shí)施財(cái)政檢查。但值得注意的是，注冊(cè)會(huì)計(jì)師、資產(chǎn)評(píng)估師違法行為的查處只能由省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)實(shí)施，縣級(jí)、市級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)無(wú)執(zhí)法權(quán)。

2、依據(jù)合法。財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政檢查必須有具體明確的法律依據(jù)，即“法無(wú)明文規(guī)定即禁止”。這是法治原則的首要要求。在現(xiàn)代國(guó)家，為保障行政的活力和對(duì)復(fù)雜形勢(shì)的適應(yīng)性，當(dāng)代法治原則通過(guò)“法律保留理論”已經(jīng)放寬了對(duì)行政行為法律依據(jù)的要求，如對(duì)一些授益性的行政行為，只要不與現(xiàn)有的法律規(guī)定相抵觸，不要求有具體明確的法律依據(jù)；但是，對(duì)于侵害性的行政行為，現(xiàn)代法治原則與傳統(tǒng)法治原則一樣，沒(méi)有絲毫的改變，必須有具體、明確的法律依據(jù)。財(cái)政檢查是對(duì)公民、法人和非法人組織權(quán)益的一種限制。為此，財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政檢查時(shí)，必須有明確的法律依據(jù)。

3、程序合法。所謂的行政檢查的程序，是指法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政檢查的形式、方法和步驟。財(cái)政監(jiān)督檢查不僅要求實(shí)體內(nèi)容合法，還要求檢查的程序合法。因?yàn)椤叭魏涡姓C(jī)關(guān)的行政職權(quán)，都是實(shí)體法與程序法的統(tǒng)一；任何行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的過(guò)程，也都是實(shí)體與程序統(tǒng)一的過(guò)程。行使行政職權(quán)，不可能只有實(shí)體而無(wú)程序。”“程序公正是實(shí)體公正的保障，程序權(quán)利是實(shí)體權(quán)利的保障。”對(duì)于財(cái)政行政執(zhí)法而言，財(cái)政監(jiān)督檢查中任何程序瑕疵都有可能導(dǎo)致財(cái)政部門(mén)所作出的行政處罰決定無(wú)效。財(cái)政部門(mén)在實(shí)施財(cái)政監(jiān)督檢查時(shí)，必須嚴(yán)格按照法定的時(shí)限下發(fā)檢查通知、在實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)亮證執(zhí)法、以合法的方式收集證據(jù)資料、在規(guī)定的期限內(nèi)作出行政處罰、告知當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利、舉行聽(tīng)證等。

（二）客觀原則

客觀是指財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，取得確鑿的證據(jù)，全面客觀分析財(cái)政違法行為的構(gòu)成要件、法律性質(zhì)，實(shí)事求是地按照法律規(guī)定的條件與程序，作出監(jiān)督檢查結(jié)論和處理決定。

（三）公正原則

財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)忠實(shí)于法律法規(guī)的規(guī)定，堅(jiān)持以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持法律面前人人平等，在充分維護(hù)監(jiān)督對(duì)象權(quán)利的基礎(chǔ)上，依法作出檢查意見(jiàn)和處理決定。一是嚴(yán)格遵守回避制度。財(cái)政監(jiān)督檢查人員與本案有利害關(guān)系或者有可能影響公正處理的其他關(guān)系，參與檢查過(guò)程可能會(huì)對(duì)案件公正處理產(chǎn)生不良影響，應(yīng)當(dāng)退出對(duì)案件的調(diào)查和處理。二是嚴(yán)格履行權(quán)利告知義務(wù)。財(cái)政部門(mén)在對(duì)被監(jiān)督單位開(kāi)展監(jiān)督檢查之后、作出處理決定之前，應(yīng)當(dāng)告知其作出處理決定的事實(shí)、理由及依據(jù)和依法享有的陳述和申辯權(quán)利，并充分聽(tīng)取被監(jiān)督單位的陳述和申辯（包括說(shuō)明自己沒(méi)有違法的行為，不應(yīng)受到處理或者處罰的事實(shí)、理由和證據(jù)，也包括說(shuō)明自己違法行為情節(jié)較輕，應(yīng)受較輕的處理或處罰的事實(shí)、理由和證據(jù)），對(duì)被監(jiān)督單位提出的相關(guān)事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)真復(fù)核，采納其中成立的部分，不得因監(jiān)督對(duì)象的申辯而加重其處罰。三是依法舉行聽(tīng)證。財(cái)政部門(mén)在做出可能?chē)?yán)重影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的重大決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其要求，依法舉行聽(tīng)證。根據(jù)財(cái)政部《財(cái)政機(jī)關(guān)行政處罰聽(tīng)證實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門(mén)在作出暫停會(huì)計(jì)師事務(wù)所經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、暫停注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)行業(yè)務(wù)、吊銷(xiāo)注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書(shū)、吊銷(xiāo)會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)、撤銷(xiāo)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、較大數(shù)額罰款（對(duì)公民作出2000元以上罰款，對(duì)法人或者其他組織作出5萬(wàn)元以上罰款）時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知被監(jiān)督單位享有聽(tīng)證的權(quán)利。

（四）公開(kāi)原則

公開(kāi)是指財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、依據(jù)以及作出的處理處罰決定。一是職責(zé)權(quán)限公開(kāi)。財(cái)政部門(mén)只有將其職責(zé)權(quán)限依法公開(kāi)，社會(huì)公眾才能夠知道其具有接受、配合財(cái)政監(jiān)督的義務(wù)，并對(duì)財(cái)政部門(mén)實(shí)施監(jiān)督檢查的行為進(jìn)行依法監(jiān)督。二是依據(jù)公開(kāi)，即西方國(guó)家所稱(chēng)的檔案公開(kāi)。財(cái)政部門(mén)只有將法律、法規(guī)向社會(huì)公開(kāi)，社會(huì)公眾才知道什么是法律所禁止的行為、什么是法律所提倡的行為。未經(jīng)公開(kāi)的內(nèi)部文件對(duì)社會(huì)公眾不具有法律約束力。三是處理處罰決定公開(kāi)。將處理處罰結(jié)果讓公眾知道，不僅有利于社會(huì)公眾對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，還能教育社會(huì)公眾，警戒效仿者，讓其自覺(jué)抑制違法意念，以避免發(fā)生類(lèi)似違法行為。在財(cái)政監(jiān)督檢查實(shí)踐中，大多數(shù)財(cái)政部門(mén)都將財(cái)政行政處罰決定作為申請(qǐng)信息公開(kāi)的內(nèi)容，而非直接信息公開(kāi)的內(nèi)容。為此，為發(fā)揮警示作用，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)、及時(shí)將行政處罰的結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，但涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的除外。

四、主管與管轄

法律條文：

第五條 財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)、規(guī)章和本辦法的規(guī)定，在規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，實(shí)施財(cái)政檢查，依法做出檢查結(jié)論或處理、處罰決定。

對(duì)財(cái)政檢查工作管轄發(fā)生爭(zhēng)議的，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)財(cái)政部門(mén)指定管轄。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財(cái)政檢查主管與管轄的規(guī)定。

（一）財(cái)政檢查的主管

財(cái)政檢查的主管是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，明確其分工和權(quán)限，從而解決財(cái)政檢查執(zhí)法主體資格。目前，財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督檢查主要依據(jù)現(xiàn)行的法律、法規(guī)和“三定方案”的規(guī)定來(lái)確定。在財(cái)政監(jiān)督檢查實(shí)踐中，財(cái)政部門(mén)與審計(jì)機(jī)關(guān)之間存在部分職責(zé)的交叉和重復(fù)。本文以部分法律為基礎(chǔ)，對(duì)財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)行比較，具體參見(jiàn)下圖。

序號(hào)12 3 4法規(guī)名稱(chēng)《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》《會(huì)計(jì)法》審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行、決算政府采購(gòu)活動(dòng)會(huì)計(jì)資料真實(shí)性《財(cái)政違法行為處罰處罰條例》財(cái)政部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行政府采購(gòu)活動(dòng)會(huì)計(jì)賬簿設(shè)置、會(huì)計(jì)資料真實(shí)性、會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)從業(yè)資格所有17類(lèi)財(cái)政違法行為所有17類(lèi)財(cái)政違法行為

（二）財(cái)政檢查的管轄

財(cái)政檢查的主管主要解決不同行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍及其權(quán)限問(wèn)題，即明確由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)財(cái)政違法行為的查處。財(cái)政檢查的管轄則解決具體行政執(zhí)法主體問(wèn)題。財(cái)政檢查的管轄是指各級(jí)財(cái)政部門(mén)查處財(cái)政違法行為的職權(quán)范圍及其分工?！敦?cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》對(duì)此作出具體規(guī)定，其在第三條明確規(guī)定：“財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政管理體制、財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)等事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督；按照行政區(qū)域?qū)?huì)計(jì)事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督?！奔簇?cái)政、財(cái)務(wù)等方面的行政違法行為的查處根據(jù)財(cái)政管理體制、財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系確定具體級(jí)別的財(cái)政部門(mén)，會(huì)計(jì)方面的違法行為采取地域管轄的方式。

在通常的情況下，按照現(xiàn)行法律法規(guī)實(shí)施財(cái)政檢查不會(huì)出現(xiàn)管轄上的沖突。為防止不同的財(cái)政部門(mén)基于地方保護(hù)主義而出現(xiàn)管轄上的積極沖突或消極沖突，即不同的財(cái)政部門(mén)搶著實(shí)施財(cái)政檢查或者對(duì)財(cái)政違法行為采取不作為的方式，本條明確由共同的上一級(jí)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行指定管轄。這主要考慮到上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)財(cái)政部門(mén)可以有效協(xié)調(diào)下級(jí)財(cái)政部門(mén)之間的利益沖突。

五、財(cái)政檢查外聘人員的要求

法律條文：

第九條 根據(jù)需要，財(cái)政部門(mén)可以聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或者具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人員協(xié)助檢查人員開(kāi)展檢查工作。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財(cái)政監(jiān)督檢查外聘人員的規(guī)定。

財(cái)政監(jiān)督檢查涉及社會(huì)各行各業(yè)，資金用途和會(huì)計(jì)處理與各部門(mén)、各單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)密切相關(guān)，對(duì)財(cái)政監(jiān)督人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)的要求很高；而當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員由于受機(jī)構(gòu)編制等因素的限制，導(dǎo)致數(shù)量不足、能力有限，難以有效完成財(cái)政監(jiān)督檢查任務(wù)。財(cái)政部門(mén)在一些重大財(cái)政監(jiān)督檢查工作中，根據(jù)實(shí)際需要聘請(qǐng)一定數(shù)量具備相應(yīng)資格的專(zhuān)業(yè)人員，協(xié)助開(kāi)展監(jiān)督檢查工作，可以幫助解決一些專(zhuān)業(yè)上和技術(shù)上的難題。但是，財(cái)政部門(mén)聘用的具備相應(yīng)資格的專(zhuān)業(yè)人員，沒(méi)有行政執(zhí)法資格，不得進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，在財(cái)政監(jiān)督檢查中只起輔助作用。財(cái)政監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)在財(cái)政監(jiān)督檢查中發(fā)揮主體作用，并應(yīng)當(dāng)對(duì)聘用人員進(jìn)行有效的管理、指導(dǎo)。

六、回避制度

法律條文：

第十條 檢查人員與被檢查單位或個(gè)人 （以下統(tǒng)稱(chēng)被檢查人）有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。被檢查人認(rèn)為檢查人員與自己有利害關(guān)系的，可以要求檢查人員回避。

檢查人員的回避，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人決定。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財(cái)政監(jiān)督檢查人員回避的規(guī)定。

回避制度是指按照法律規(guī)定的條件，執(zhí)法人員與本案有利害關(guān)系或者有可能影響公正處理的其他關(guān)系，參與檢查過(guò)程，可能會(huì)對(duì)案件公正處理產(chǎn)生不良影響，應(yīng)當(dāng)退出對(duì)案件的調(diào)查和處理的制度。建立回避制度的意義在于可以有效地防止財(cái)政監(jiān)督人員不公正處理案件，杜絕徇私枉法現(xiàn)象的發(fā)生，消除監(jiān)督對(duì)象的思想顧慮，保證監(jiān)督檢查結(jié)果的客觀公正?！缎姓幜P法》第三十七條規(guī)定：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。”《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》第十三條規(guī)定：“監(jiān)督人員與監(jiān)督對(duì)象有利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避。監(jiān)督對(duì)象有權(quán)申請(qǐng)有利害關(guān)系的監(jiān)督人員回避。監(jiān)督人員的回避，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人決定。”依據(jù)上述規(guī)定，本條對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢查人員的回避制度作出了規(guī)定。

回避分為自行回避和申請(qǐng)回避兩種。自行回避是指財(cái)政監(jiān)督檢查人員認(rèn)為與監(jiān)督檢查對(duì)象或者監(jiān)督檢查事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的，主動(dòng)提出回避。申請(qǐng)回避是指監(jiān)督對(duì)象發(fā)現(xiàn)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)的工作人員中，有與監(jiān)督檢查對(duì)象或者監(jiān)督檢查事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的，有權(quán)向財(cái)政部門(mén)提出讓其回避的要求。

一般而言，具有下列三種情形之一的，財(cái)政監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)回避：（1）與財(cái)政監(jiān)督檢查對(duì)象負(fù)責(zé)人或者有關(guān)主管人員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以?xún)?nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的；（2）與財(cái)政監(jiān)督檢查對(duì)象或者監(jiān)督檢查事項(xiàng)有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的；（3）與財(cái)政監(jiān)督檢查對(duì)象或者監(jiān)督檢查事項(xiàng)有其他利害關(guān)系，可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的。即財(cái)政監(jiān)督檢查人員與監(jiān)督檢查對(duì)象具有血親關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系和其他利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。血親關(guān)系包括“直系血親關(guān)系”和“旁系血親關(guān)系”?！爸毕笛H關(guān)系”是指已身所出和由己身所出的親屬之間的關(guān)系，前者如父母、祖父母、外祖父母等，后者如子女、孫子女、外孫子女等。“旁系血親關(guān)系”是指共同出自一源的親屬之間的關(guān)系，如出自同一父母的兄弟姐妹，出自同一祖父母的或者外祖父母的伯、叔、姑、舅、姨及其子女?！按钡拇_定，是以己身為一代，數(shù)至共同出自的源身，在此范圍內(nèi)的親屬即三代以?xún)?nèi)旁系血親?！耙鲇H關(guān)系”是指基于夫妻的婚姻關(guān)系而產(chǎn)生的親屬關(guān)系，包括與自己有血緣關(guān)系的親屬的配偶和與自己配偶有血緣關(guān)系的親屬，姻親關(guān)系有遠(yuǎn)近之分，法律上一般只對(duì)近姻親關(guān)系的親屬做出回避的限制?！敖?jīng)濟(jì)利益關(guān)系”，主要是指財(cái)政監(jiān)督人員與監(jiān)督對(duì)象或者被監(jiān)督事項(xiàng)存在一定的共同利益或者利益分歧的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，監(jiān)督檢查的結(jié)果會(huì)明確影響到檢查人員自身的經(jīng)濟(jì)利益，而造成檢查人員不能客觀公正對(duì)待檢查事項(xiàng)的情況?！捌渌﹃P(guān)系”，一般理解為涉及人的名譽(yù)、榮譽(yù)、任職、待遇、獎(jiǎng)懲、考核、培訓(xùn)、升遷等人事因素，涉及法律上的權(quán)利義務(wù)因素以及涉及個(gè)人恩怨、感情糾葛等因素，其他利害關(guān)系的含義是比較寬的。

監(jiān)督檢查對(duì)象提出申請(qǐng)回避的，一般要在檢查進(jìn)點(diǎn)前或過(guò)程中向財(cái)政部門(mén)書(shū)面提出要求回避的人員、理由等事項(xiàng)，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人決定后回避。不論是申請(qǐng)回避的理由，還是作出回避決定，都應(yīng)當(dāng)有確實(shí)的、合理的證據(jù)，不得以回避為由，干擾財(cái)政監(jiān)督人員依法實(shí)施財(cái)政監(jiān)督檢查。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)定監(jiān)督對(duì)象申請(qǐng)回避的理由不充分，可予否決?！?/p>

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）