●裴 育 史夢昱

一、背景

黨的十九大報告明確提出：建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國第一步目標(biāo)的發(fā)展要求 “城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅實步伐”。自2006年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》首次明確提出基本公共服務(wù)均等化以來，黨的十六屆六中全會中“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，黨的十七次代表大會進(jìn)一步明確“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”以及“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系”，黨的十八大報告中“進(jìn)一步強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，加快建立基本公共服務(wù)體系，至2020年實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的總體目標(biāo)”等要求相繼提出，將基本公共服務(wù)均等化建設(shè)作為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)之一，明確后期基本公共服務(wù)均等化發(fā)展方向和任務(wù)。不可否認(rèn)，通過各級政府的努力建設(shè)，我國基本公共服務(wù)均等化發(fā)展取得了一定成就，但不可忽視的是，目前基本公共服務(wù)均等化發(fā)展現(xiàn)狀距離均等化目標(biāo)的達(dá)成還存在較大差距，發(fā)展過程中存在的非均衡問題也比較嚴(yán)峻。而1994年分稅制改革后形成的中央與地方財權(quán)事權(quán)支出責(zé)任劃分格局很大程度上加劇了我國基本公共服務(wù)的非均衡。面對新一輪財稅體制改革，以此為契機(jī)加快建立現(xiàn)代財政制度，借中央與地方財權(quán)事權(quán)劃分改革促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)，達(dá)成國務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》目標(biāo)，更是對十九大報告中提出的“基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)”目標(biāo)的積極響應(yīng)。

二、基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

政府作為公認(rèn)的基本公共服務(wù)最佳提供主體，承擔(dān)我國基本公共服務(wù)項目資金支出。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府財政收入總量不斷增長，基本公共服務(wù)投入水平也隨之上升，公共服務(wù)供給體系也處于不斷完善的過程之中。但是，就目前而言，我國基本公共服務(wù)供給在全國區(qū)域以及城鄉(xiāng)分布上還存在比較嚴(yán)重的非均衡問題。

（一）全國區(qū)域基本公共服務(wù)發(fā)展不均衡

我國的基本公共服務(wù)領(lǐng)域主要包含國防、外交、社會保險、公共安全、教育以及醫(yī)療衛(wèi)生等方面，國防外交等涉及全國范圍的純公共物品由中央政府提供，而如教育、市政建設(shè)等地區(qū)性、由地區(qū)供給方受益的準(zhǔn)公共物品則由地方政府提供。表1反映了2016年全國31個省份在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)領(lǐng)域的財政支出情況，以及由此顯示的各地區(qū)之間的均等化現(xiàn)狀。

表1 2016年各地區(qū)基本公共服務(wù)財政支出情況 （單位：億元）

由表1可知，各地方政府在不同公共服務(wù)項目上的總財政投入和人均水平存在較大差距。從三類基本公共服務(wù)項目來看，教育投入的地區(qū)差距最為明顯。教育投入總量和人均水平反映與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較為明顯的線性關(guān)系，人均財政投入水平最高的北京（除西藏外）為0.4084萬元，是人均財政投入水平最低省份河南的2.9倍（河南人均財政投入水平為0.1410萬元），差距較大；而有些地區(qū)，如西藏、新疆等西部省份，由于國家轉(zhuǎn)移支付等扶持政策的傾斜，即使自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，還是保持較高的人均水平，高于一般中部地區(qū)省份，甚至超過部分東南沿海地區(qū)，如西藏教育人均財政投入于2016年已高達(dá)0.5125萬元，為全國最高；但是考慮到不同地區(qū)之間存在的人均教育成本差距，東部地區(qū)還是在絕對水平上占有一定優(yōu)勢。雖然醫(yī)療衛(wèi)生在投入總量上存在差距，但人均財政投入水平比教育投入反映出的差距相對較小，基本處于0.1—0.2萬元范圍。社會保障和就業(yè)的地區(qū)投入差距也較為明顯，同樣，除去西藏、青海等國家政策扶持力度較大的地區(qū)（西藏最高，為0.6298萬元；青海為0.3308萬元）外，上海、北京分別以人均財政投入水平為0.4086和0.3296萬元，依次位于前兩名，其值明顯高于0.1—0.2的普遍均值水平，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)還存在較大影響?？傮w而言，區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平還有待進(jìn)一步提高，在注重質(zhì)和量提升的同時不能忽視區(qū)域間公共服務(wù)使用的成本差距。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象

我國城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)存在的差距也不容忽視。

1、基礎(chǔ)教育上的差距。根據(jù)《2016年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》與2011年相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)對比，2016年全國普通小學(xué)生人均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出為9557.89元，而農(nóng)村普通小學(xué)生人均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出為9246.00元；2011年全國普通小學(xué)生人均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出為4966.04元，而農(nóng)村普通小學(xué)生人均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出為4764.65元；從量上看增長近一倍，發(fā)展較快，但是農(nóng)村生均水平與全國水平的差距從2011年的201.39元擴(kuò)大到2016年的311.89元，差距拉大；同樣，2016年全國普通小學(xué)生人均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出為2610.80元，而農(nóng)村普通小學(xué)生人均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出為2402.18元；2011年全國普通小學(xué)生人均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出為1366.41元，而農(nóng)村普通小學(xué)生人均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出為1282.91元，但農(nóng)村與全國水平差距從2011年的83.5元變成208.62元，差距拉大了近2.5倍；此外，相對于小學(xué)義務(wù)教育而言，普通初中教育上農(nóng)村與全國水平的差距更為明顯。2016年全國普通初中學(xué)生人均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出為13415.99元，而農(nóng)村普通初中人均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出為12477.35元，2011年全國普通初中學(xué)生人均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出為6541.86元，而農(nóng)村普通初中人均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出為6207.10元，農(nóng)村與全國水平差距從334.74元擴(kuò)大為938.64元，翻了近三倍；同樣，2016年全國普通初中學(xué)生人均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出為3562.05元，而農(nóng)村普通初中人均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出為3257.19元，2011年全國普通初中學(xué)生人均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出為2044.93元，而農(nóng)村普通初中人均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出為1956.66元，2016年農(nóng)村與全國水平差距304.86元，是2011年88.27元差距的3.45倍。由此可見，我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距比較明顯，雖然教育支出總量不斷增長，但是城鄉(xiāng)差距也在不斷擴(kuò)大，其中，公共財政預(yù)算公用經(jīng)費城鄉(xiāng)差距大于公共財政預(yù)算教育事業(yè)費，普通初中公共財政預(yù)算教育事業(yè)費、公用經(jīng)費城鄉(xiāng)差距均大于普通小學(xué)費用。

2、社會保障上的城鄉(xiāng)差距。我國社會保障起步較晚，發(fā)展也相對緩慢，社會保障體制在不斷探索和完善中，但是社會保障的城鄉(xiāng)差距是不可否認(rèn)的歷史問題。2012年8月起，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會保險制度全覆蓋工作全面啟動，合并為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，實行一體化。由此，從2011年的中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)來看，城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)為28391.3萬人，基金支出為12763.9億元，人均0.45萬元；而農(nóng)村新型養(yǎng)老保險參保人數(shù)雖有32463.5萬人，但基金支出僅為587.5億元，人均0.066萬元；城鎮(zhèn)人均基金支出為農(nóng)村的6.82倍，差距之大可見一斑。

3、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上存在的城鄉(xiāng)差距。2015年，全國每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為5.11張，其中城鎮(zhèn)人口為8.27張，而農(nóng)村僅為3.71張，低于全國水平，甚至連城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的一半都未達(dá)到；就2015年每千人衛(wèi)生技術(shù)員標(biāo)準(zhǔn)來看，全國為5.8人，農(nóng)村3.9人，城鎮(zhèn)10.2人，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的2.62倍。由此可見，雖然近年來政府致力于提升居民的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，也相對注重醫(yī)療衛(wèi)生資源分配，但是衛(wèi)生資源供給上的城鄉(xiāng)配置失衡問題依然需要予以足夠重視。

4、城鄉(xiāng)就業(yè)差距。影響勞動力就業(yè)的因素比較復(fù)雜，造成城鄉(xiāng)就業(yè)差距的因素更是不勝枚舉。例如，戶籍制度限制，農(nóng)村勞動力在家鄉(xiāng)失業(yè)后往往選擇外出務(wù)工，但由于戶籍的限制，失業(yè)人員在城市獲得就業(yè)的可能相對較小，與城市勞動力相比，農(nóng)村人口在就業(yè)機(jī)會獲得上就處于相對劣勢。其次，包括對農(nóng)村勞動力歧視，教育水平差距，公共就業(yè)服務(wù)體系和網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)缺失，以及再就業(yè)信息的普及問題等，都在一定程度上拉大了城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)水平的差距。

三、基本公共服務(wù)非均衡化成因

政府需要承擔(dān)起基本公共服務(wù)供給責(zé)任是毋庸置疑的，雖然公共服務(wù)的生產(chǎn)形式比較多樣化，可以由政府自行生產(chǎn)，可以選擇社會化以及市場化方式來實現(xiàn)。但公共財政是提供政府基本公共服務(wù)的主要手段，合理規(guī)范的中央與地方財政關(guān)系是基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，而公共服務(wù)均等化是央地財政關(guān)系健康發(fā)展的目標(biāo)之一。造成我國目前基本公共服務(wù)非均衡化的原因較多，但由1994年分稅制改革后形成的央地財政格局能夠在一定程度上為這種非均衡局面提供相應(yīng)解釋。

（一）分稅制改革影響

目前，我國中央與地方的財政關(guān)系基本是由1994年分稅制改革奠定。雖然新一輪財稅體制改革已經(jīng)開始，但是相對于預(yù)算改革、稅制改革而言，以央地財政關(guān)系為主的財政體制改革推進(jìn)相對滯后，因而，分稅制對央地財政關(guān)系，繼而對基本公共服務(wù)均等化帶來的影響較為深遠(yuǎn)。

1、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)定位。1994年分稅制改革明確提出“提高財政收入在國民生產(chǎn)總值中的比重”和“提高中央財政收入占財政總收入的比重”兩個改革目標(biāo)。在這種改革目標(biāo)驅(qū)動下，中央財政收入大幅提高，地方政府收入隨之減少，為實現(xiàn)財政收入總量增長，即使在中央政府強(qiáng)調(diào)要求統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展情況下，以地方經(jīng)濟(jì)總量為財政收入來源的地方政府，也只會將其目標(biāo)定位于地方經(jīng)濟(jì)總量增長上，財政收入總量提高的要求使中央與地方財政關(guān)系避免不了以往以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的怪圈。表2反映了我國1994年到2016年財政收入占GDP比重的變化，由表可知，在我國經(jīng)濟(jì)不斷增長情況下，財政收入總量同步增長，其占GDP的比重也在不斷提高，2016年財政收入占GDP比重達(dá)21.45%，是1994年占比10.73%的將近兩倍。在這種發(fā)展模式下，地方經(jīng)濟(jì)整體上的協(xié)調(diào)發(fā)展要求也難以達(dá)到，基本公共服務(wù)等高投入、微收益甚至無收益項目的實施更是滯后；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)其自身經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力較強(qiáng)，基本公共服務(wù)前期建設(shè)基礎(chǔ)較好，在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量增長基礎(chǔ)上兼顧基本公共服務(wù)發(fā)展游刃有余，但是對于那些本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后地區(qū)，要維持經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)已經(jīng)較為艱難，在此基礎(chǔ)上要求發(fā)展基本公共服務(wù)困難較大，這種發(fā)展無疑是拉大了地區(qū)間公共服務(wù)水平差距。

表2 國家財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重

2、中央與省級政府財權(quán)事權(quán)不匹配。財權(quán)和事權(quán)支出責(zé)任劃分是央地財政關(guān)系最為核心的問題。1994年分稅制改革使得政府財權(quán)不斷上移、事權(quán)支出責(zé)任不斷下移，造成中央與地方財權(quán)事權(quán)劃分呈現(xiàn)出不均衡、不科學(xué)的局面。簡而言之，中央政府需要辦的事少，但是擁有更多的錢，而省級政府的錢少，卻要辦更多的事。表3顯示了2007年到2015年中央與地方基本公共服務(wù)財政支出情況，可以看出，在中央政府掌握財權(quán)優(yōu)勢的情況下，地方政府承擔(dān)的事權(quán)在不斷加重。中央與地方政府在全國基礎(chǔ)教育事權(quán)支出上的劃分比例相對穩(wěn)定，從2007年到2015年，地方政府承擔(dān)的教育資金支出占比基本穩(wěn)定在94%左右，比例較高，但是變化不大，其原因主要在于教育行業(yè)存在人才流失問題，地方政府對于教育行業(yè)的投資建設(shè)激勵不足，只能由中央政府承擔(dān)起一部分固定的教育經(jīng)費，如九年制義務(wù)教育等。但是在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上，地方政府承擔(dān)的資金支出占比從2007年的98.28%上升到2015年的99.29%，幾乎全部由地方政府承擔(dān)，造成地方政府承擔(dān)事權(quán)責(zé)任過重，特別是那些人口數(shù)量較多的省市，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資金總量龐大，地方政府普遍只能按醫(yī)療衛(wèi)生達(dá)線標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，也因此全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)人均支出差距不大，但是整體上醫(yī)療服務(wù)水平也難以提升。最后，在社會保障和就業(yè)服務(wù)供給方面，地方政府承擔(dān)的資金支出占比基本上也呈逐年增長趨勢，2015年地方政府承擔(dān)的社會保障和就業(yè)支出是其2011年支出總量的3倍多。到2015年，地方政府承擔(dān)起全國社會保障和就業(yè)資金支出的96.20%(見表3)。也因此，該項公共服務(wù)提供水平受到不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較大的影響，造成上述區(qū)域間均等化發(fā)展不均衡局面。

3、基層政府負(fù)擔(dān)過重。分稅制改革對中央與省級政府之間的財權(quán)事權(quán)作出了劃分，卻沒有規(guī)定省級以下政府的劃分標(biāo)準(zhǔn)，造成省級政府普遍沿用中央與自身的財權(quán)事權(quán)劃分格局，因此，在省以下的基層政府也呈現(xiàn)出事權(quán)下沉局面，造成基層政府負(fù)擔(dān)過重。以社會保障服務(wù)中的農(nóng)村低保金支出為例，由表4可以看出，縣及其以下政府承擔(dān)著與省級政府資金支出趨同的比例，2016年縣及其以下政府低保金支出承擔(dān)比重比省級政府高5.3%，從2008年到2016年該級政府承擔(dān)的年均資金支出水平也比省級政府高出1.24%，而市級政府負(fù)擔(dān)比重最小。就地方政府而言，財力較強(qiáng)的省級政府較多地依賴中央轉(zhuǎn)移支付，卻沒有承擔(dān)起更多的資金支出，而財力薄弱的基層縣級政府卻負(fù)擔(dān)起過重的低保金支出責(zé)任。

表3 2007—2015年中央與地方基本公共服務(wù)財政支出情況 （單位：億元）

表4 2008—2016年各級政府農(nóng)村低保資金支出（單位：%）

（二）地方收入體系影響

目前，我國地方收入體系主要由地方稅、地方政府性基金收入、債務(wù)收入以及中央對地方轉(zhuǎn)移支付等部分構(gòu)成。地方主體稅種的缺失、中央對地方政府不合理的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等均造成地方政府財政收入有限，在事權(quán)責(zé)任明確情況下，地方政府普遍出現(xiàn)財源緊張問題。

1、財政收入缺乏保障。繼我國一系列稅種改革后，如2002年所得稅分享改革、2006年農(nóng)業(yè)稅取消等，地方主要稅種營業(yè)稅也改為增值稅，地方政府喪失了主體稅種；而地方政府開征的間接稅，如環(huán)境保護(hù)稅，從2018年1月1日起開始征收；相比于間接稅，直接稅改革則更為滯后，如房地產(chǎn)稅，目前還停留在立法階段，離真正落實開征還需較長一段時間。此外，這些稅種與經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)性較弱，收入彈性較小，對于地方政府的增收潛力也較小，在財權(quán)上移、政府承擔(dān)事權(quán)不斷加重情況下，地方政府財政收支愈發(fā)緊張。不僅如此，中央政府對地方稅種進(jìn)行改革后，將稅權(quán)集中在中央，地方政府無獨立稅收收入，也幾乎沒有被賦予自主調(diào)控稅制的權(quán)力。雖然《憲法》第100條以及《地方組織法》第7條均對地方立法權(quán)作出了相關(guān)規(guī)定，但是在實際操作過程中卻并未落實到位，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》中明確規(guī)定:“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央?！庇纱丝梢?，地方政府完全沒有能力對自身的稅收收入按照其支出的實際需要進(jìn)行調(diào)整，地方政府的財政收入缺乏有效保障。

2、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。轉(zhuǎn)移支付制度是國家為實現(xiàn)區(qū)域間財力均衡而實施的一種財政手段，其設(shè)立初衷是為了解決中央與地方政府之間存在的縱向財力不均衡問題。但就目前實施的轉(zhuǎn)移支付制度而言，其不甚合理的支付結(jié)構(gòu)反而加劇了區(qū)域間的不均衡狀況。我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、稅收返還以及體制補(bǔ)助四種方式。轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)的不合理主要體現(xiàn)在擁有更強(qiáng)財力均衡能力的一般性轉(zhuǎn)移支付在整體轉(zhuǎn)移支付中與專項轉(zhuǎn)移支付相比顯得比重不足。表5顯示了2008—2015年中央對地方轉(zhuǎn)移支付各項占比情況，該統(tǒng)計不包含稅收返還部分。由表5可知，從2008年到2010年，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占比低于專項轉(zhuǎn)移支付，但是從2011年開始，這兩種轉(zhuǎn)移支付占比發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，專項轉(zhuǎn)移支付占比開始低于一般性轉(zhuǎn)移支付比重，原因在于，財政部將原有的財力性轉(zhuǎn)移支付計入一般性轉(zhuǎn)移支付。如2012年財政部頒發(fā)的《革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》，將該部分原屬于專項轉(zhuǎn)移支付的資金計入一般性轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致其占比提高。但是，這些資金都是指向性十分明確的支出，是中央政府需推進(jìn)特定區(qū)域或項目發(fā)展時，地方政府由于財力有限無法達(dá)成目標(biāo)，中央政府實施的財力支持，并不能成為地方政府整體基本公共服務(wù)的有效收入來源。因而，在這種轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)下，雖然從比例上看，一般性轉(zhuǎn)移支付占比有所提高，但是一般性轉(zhuǎn)移支付還是未能發(fā)揮對區(qū)域間財力的均衡作用。

表5 2008—2015年轉(zhuǎn)移支付情況表 （單位：億元）

此外，由上述分析可知，我國專項轉(zhuǎn)移支付占比較高，該資金作為超出地方政府支出范圍，繼而由中央政府予以撥款、?？顚Ｓ玫霓D(zhuǎn)移支付。一方面，該類資金由于針對性強(qiáng)，并且?？顚Ｓ靡笠彩沟弥醒氡阌趯Φ胤秸Y金使用的監(jiān)督和管理，在解決老少邊窮地區(qū)發(fā)展問題上作用明顯，成效較快。但是另一方面，也正是由于專項轉(zhuǎn)移支付資金的專款專用管理，使得財政拮據(jù)的地方政府只能發(fā)展落實那些有政策資金扶持的項目，對于那些更需要發(fā)展的地方性基本公共服務(wù)，即使在專項資金結(jié)余的情況下，也無法挪用，無異于望梅止渴。2016年，我國專項轉(zhuǎn)移支付總額達(dá)21534.34億元，如此龐大的資金量，若對于地方政府是一種只能看、不能用的狀態(tài)，顯然也無法充分發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付有效促進(jìn)區(qū)域間財力均衡的效用。

（三）區(qū)域間收入水平差異影響

我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距問題一直以來十分突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很大程度上決定了地方政府財政收入，從而對地方基本公共服務(wù)發(fā)展程度產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。雖然政府不斷出臺相關(guān)政策以縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的先天差距，但政策落實可謂是收效甚微。

1、地區(qū)間原有財力基礎(chǔ)影響。財政自給能力是指各級政府在獲得上級或同級政府財力支持之前，具有滿足本級財政支出的籌集財政收入能力。財政自給能力一般用財政自給率，即本級財政一般預(yù)算收入/本級財政一般預(yù)算支出值來表示。表6由31個省市分別按照1994年財政收入和2016年財政自給能力排名后劃分的三個區(qū)域構(gòu)成，第一區(qū)域是排名位于1—12名的省市，13—20名為第二區(qū)域，20名之后為第三區(qū)域。從表6中的區(qū)域分布可以看出，各省市雖然經(jīng)歷了多次的財稅、經(jīng)濟(jì)體制等改革，但是這20多年間，地區(qū)間財力分布格局變化不大。以1994年財政實力較強(qiáng)，位于第一區(qū)域的省市為例，該區(qū)域中12個省市到2016年仍然有8個還在該區(qū)域，而四川、河北、河南以及湖南也僅是從第一區(qū)域退居第二。由此可見，2016年各省財政自給能力基本上是由1994年的財政實力歸屬所確定，一定程度上反映出我國以往的財稅體制改革維持固有利益，僅對財政增量調(diào)整，從而導(dǎo)致地方政府財政自給能力格局相對穩(wěn)定的弊端。

表6 1994年各省財政收入和2016年財政自給能力歸屬比較

2、財稅改革效應(yīng)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平高低對一地區(qū)發(fā)展的影響是方方面面的，不僅決定地方的財政自給能力，甚至在面臨同一項財稅體制改革時都會表現(xiàn)出不同的反應(yīng)。以營改增為例，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，其第一、第二產(chǎn)業(yè)占比較高，第三產(chǎn)業(yè)占比??；營改增將部分服務(wù)業(yè)劃入增值稅納稅范疇，從短期來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅收規(guī)模受改革影響較大。但是同樣面臨地方財政收入下降的影響，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的承受能力明顯要低于發(fā)達(dá)地區(qū)。此外，發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁足，服務(wù)業(yè)等發(fā)展迅速，地方稅收分享規(guī)模也會隨之增長，財政收入上行空間大于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這無形間又拉大了地區(qū)間的發(fā)展差距。

（四）地方政府行為偏好影響

無論是財政收入增長、居民生活水平提高，還是基本公共服務(wù)供給能力的提升都是建立在經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)上。同樣，中央政府對地方政府績效考核的各項指標(biāo)也都最終依托和集中于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，導(dǎo)致地方官員普遍以經(jīng)濟(jì)總量增長為目標(biāo)，追求短期經(jīng)濟(jì)效益高的發(fā)展項目，以期獲得中央政府的認(rèn)可，實現(xiàn)職位晉升。但是這種地方官員的晉升激勵在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的表現(xiàn)又有所不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范性較欠發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)，更容易獲得來自中央政府的認(rèn)可，這就致使有些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的官員愈發(fā)重視經(jīng)濟(jì)項目支出，忽視社會公共服務(wù)提供，頻頻出現(xiàn)“大城建”和“窮學(xué)?！辈⒋婢置?。因此，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)出更強(qiáng)的短期經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)傾向，政府行為短期性明顯，這種地方政府支出偏好的扭曲必然會導(dǎo)致社會基本服務(wù)供給不足。

四、加快財政體制改革，促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的建議

基本公共服務(wù)非均衡化會加劇我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，也不符合全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的發(fā)展要求，為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，從中央與地方的財政關(guān)系入手，針對上述造成公共服務(wù)非均衡化現(xiàn)狀的影響因素，提出如下加快財政體制改革相關(guān)建議。

（一）合理劃分中央與地方的財權(quán)事權(quán)

地方政府特別是基層政府由于靠近基層群眾，更了解服務(wù)需求方的要求，比中央政府作為供給主體更具優(yōu)勢。但地方政府對于那些“外溢性”較強(qiáng)的公共服務(wù)，例如教育等，供給激勵往往不足，需要中央政府承擔(dān)起事權(quán)支出責(zé)任。此外，地方官員出于晉升激勵，即使在地方財力充沛的情況下，也往往更傾向于短期經(jīng)濟(jì)項目支出，一旦對政府支出責(zé)任規(guī)定不明確，容易造成基本公共服務(wù)供給市場的扭曲。如“十三五”基本公共服務(wù)清單只籠統(tǒng)表述為由地方政府負(fù)責(zé)，未涉及各級政府事權(quán)劃分的細(xì)則問題，在實踐中缺乏可操作性。因此，中央與地方政府財權(quán)事權(quán)的明確劃分就很有必要，細(xì)化各級政府所需承擔(dān)的服務(wù)清單，對基層政府在自身財力范圍內(nèi)的事權(quán)也作出明確劃分，而不僅僅是劃分中央與省級政府之間的事權(quán)支出責(zé)任，防止省級政府也以中央與省級政府事權(quán)劃分模式為參考，導(dǎo)致事權(quán)下沉，造成基層政府負(fù)擔(dān)過重；同時對各級政府事權(quán)分擔(dān)比例建立起相對穩(wěn)定的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以應(yīng)對收支突變等情況。最后，對中央與各級地方政府財權(quán)事權(quán)的合理劃分，需要擺脫對原有體制的依賴，不再是沿用以財政收入總量為主，對利益各方進(jìn)行微調(diào)和補(bǔ)充的老路，以財政體制改革為切入點，打破利益固化格局，重新分布各地財力格局。

（二）穩(wěn)定地方稅源，擴(kuò)大征稅來源

鑒于我國各地方政府間事權(quán)支出責(zé)任基本相同，而地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異的情況，地方財力就成為決定基本公共服務(wù)供給的決定因素。地方財政收入來源的穩(wěn)定，以及地方籌集資金能力的提高，為實現(xiàn)基本公共服務(wù)“底線公平”奠定基礎(chǔ)。地方政府財政收入的保障可以從以下方面入手：首先，適度擴(kuò)大地方政府的稅收立法權(quán)，避免在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異情況下，實行稅制“一刀切”局面，賦予地方政府可以根據(jù)稅源情況確定稅收要素分配的權(quán)利，并且享有一定的地方稅收自主權(quán)，可以在合理范圍內(nèi)開征新稅源，而中央政府在對地方稅收比例分擔(dān)上，需考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，可對欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予比發(fā)達(dá)地區(qū)更低的稅收負(fù)擔(dān)比。此外，合理安排稅制結(jié)構(gòu)，明確地方主體稅種。針對營改增后地方主體稅缺失情況，可考慮重新設(shè)定地方主體稅，如參考國際經(jīng)驗，開征財產(chǎn)稅和遺產(chǎn)及贈與稅等，以充分保障地方稅收來源，為基本公共服務(wù)均等化實施提供堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（三）調(diào)整央地轉(zhuǎn)移支付比重，合理確定總規(guī)模

雖然轉(zhuǎn)移支付在解決地方針對性發(fā)展問題，促進(jìn)區(qū)域均衡化上具有較強(qiáng)優(yōu)勢，但我國轉(zhuǎn)移支付還存在較多問題，需要進(jìn)行改革和調(diào)整。一方面，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大會削弱政府宏觀調(diào)控能力，同時造成地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付依賴度過高，不利于地方經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展能力的培養(yǎng)。2015年，我國僅一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付之和就達(dá)50764.71億元，超過當(dāng)年財政收入總量的三分之一，規(guī)模龐大。另一方面，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的不合理易造成財政資金使用效率低下。財力均衡能力較強(qiáng)的一般性轉(zhuǎn)移支付在我國總體轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中占比并不高，雖然政府也出臺了相關(guān)制度辦法進(jìn)行調(diào)整，一般性轉(zhuǎn)移支付占比也確實有所提高，但實質(zhì)上其增量較小，而占比數(shù)值變大很大程度上也是由于統(tǒng)計口徑調(diào)整造成，與專項轉(zhuǎn)移支付總額相比，一般性轉(zhuǎn)移支付并無顯著優(yōu)勢。因此，一般性轉(zhuǎn)移支付占比還有待于獲得進(jìn)一步實質(zhì)性提高，以充分發(fā)揮其財力均衡作用。

（四）探索橫向轉(zhuǎn)移支付制度

不同于中央對地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付，橫向轉(zhuǎn)移支付是同級政府之間進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移，以實現(xiàn)相互援助的制度設(shè)計和安排?；谖覈魇∈兄g存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行援助以獲得均衡發(fā)展的路徑也不失為一種良好選擇。目前，我國橫向轉(zhuǎn)移支付體制還未形成，相關(guān)制度設(shè)計可參考德國發(fā)展經(jīng)驗。同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付首先要建立在上述央地財權(quán)事權(quán)明確劃分基礎(chǔ)上；其次，地區(qū)間財政資金的轉(zhuǎn)移對資金流動的透明度和資金管理提出了較高要求，而轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定則可按因素法進(jìn)行合理分配，最好能以立法形式明確規(guī)定橫向轉(zhuǎn)移支付事項的相關(guān)細(xì)則。該制度在我國的初步探索，可考慮先實現(xiàn)省級政府之間的財力大致均衡，繼而推廣至地市級政府之間的財力轉(zhuǎn)移，推進(jìn)全國省市財力均衡發(fā)展，為基本公共服務(wù)均等化發(fā)展建立良好基礎(chǔ)?！?/p>

[1]蔡杰.基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)下的我國中央與地方財政關(guān)系研究[D].北京：中共中央黨校，2013.

[2]胡賀波.論中央與地方財政關(guān)系現(xiàn)狀及改革的進(jìn)一步構(gòu)想[J].求索，2007，（01）.

[3]裴育，史夢昱.江蘇省公共養(yǎng)老服務(wù)改善與財政可持續(xù)發(fā)展研究[J].南京審計大學(xué)學(xué)報，2017，（03）.

[4]孫德超.基本公共服務(wù)均等化與中央和地方博弈規(guī)則的完善[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)（漢文版），2012，（01）.

[5]孫德超.推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基本原則——事權(quán)與財權(quán)財力相匹配[J].教學(xué)與研究，2012，（03）.

[6]王雍君.地方政府財政自給能力的比較分析[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2000，（05）.

[7]嚴(yán)雅娜.基本公共服務(wù)均等化的財政對策研究[D].太原：山西財經(jīng)大學(xué)，2017.