●裴 育 史夢(mèng)昱

一、背景

黨的十九大報(bào)告明確提出：建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)第一步目標(biāo)的發(fā)展要求 “城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐”。自2006年3月《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》首次明確提出基本公共服務(wù)均等化以來(lái)，黨的十六屆六中全會(huì)中“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，黨的十七次代表大會(huì)進(jìn)一步明確“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”以及“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”，黨的十八大報(bào)告中“進(jìn)一步強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，加快建立基本公共服務(wù)體系，至2020年實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的總體目標(biāo)”等要求相繼提出，將基本公共服務(wù)均等化建設(shè)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)之一，明確后期基本公共服務(wù)均等化發(fā)展方向和任務(wù)。不可否認(rèn)，通過(guò)各級(jí)政府的努力建設(shè)，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展取得了一定成就，但不可忽視的是，目前基本公共服務(wù)均等化發(fā)展現(xiàn)狀距離均等化目標(biāo)的達(dá)成還存在較大差距，發(fā)展過(guò)程中存在的非均衡問(wèn)題也比較嚴(yán)峻。而1994年分稅制改革后形成的中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)支出責(zé)任劃分格局很大程度上加劇了我國(guó)基本公共服務(wù)的非均衡。面對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革，以此為契機(jī)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，借中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分改革促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)，達(dá)成國(guó)務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》目標(biāo)，更是對(duì)十九大報(bào)告中提出的“基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”目標(biāo)的積極響應(yīng)。

二、基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

政府作為公認(rèn)的基本公共服務(wù)最佳提供主體，承擔(dān)我國(guó)基本公共服務(wù)項(xiàng)目資金支出。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府財(cái)政收入總量不斷增長(zhǎng)，基本公共服務(wù)投入水平也隨之上升，公共服務(wù)供給體系也處于不斷完善的過(guò)程之中。但是，就目前而言，我國(guó)基本公共服務(wù)供給在全國(guó)區(qū)域以及城鄉(xiāng)分布上還存在比較嚴(yán)重的非均衡問(wèn)題。

（一）全國(guó)區(qū)域基本公共服務(wù)發(fā)展不均衡

我國(guó)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域主要包含國(guó)防、外交、社會(huì)保險(xiǎn)、公共安全、教育以及醫(yī)療衛(wèi)生等方面，國(guó)防外交等涉及全國(guó)范圍的純公共物品由中央政府提供，而如教育、市政建設(shè)等地區(qū)性、由地區(qū)供給方受益的準(zhǔn)公共物品則由地方政府提供。表1反映了2016年全國(guó)31個(gè)省份在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政支出情況，以及由此顯示的各地區(qū)之間的均等化現(xiàn)狀。

表1 2016年各地區(qū)基本公共服務(wù)財(cái)政支出情況 （單位：億元）

由表1可知，各地方政府在不同公共服務(wù)項(xiàng)目上的總財(cái)政投入和人均水平存在較大差距。從三類(lèi)基本公共服務(wù)項(xiàng)目來(lái)看，教育投入的地區(qū)差距最為明顯。教育投入總量和人均水平反映與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較為明顯的線性關(guān)系，人均財(cái)政投入水平最高的北京（除西藏外）為0.4084萬(wàn)元，是人均財(cái)政投入水平最低省份河南的2.9倍（河南人均財(cái)政投入水平為0.1410萬(wàn)元），差距較大；而有些地區(qū)，如西藏、新疆等西部省份，由于國(guó)家轉(zhuǎn)移支付等扶持政策的傾斜，即使自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，還是保持較高的人均水平，高于一般中部地區(qū)省份，甚至超過(guò)部分東南沿海地區(qū)，如西藏教育人均財(cái)政投入于2016年已高達(dá)0.5125萬(wàn)元，為全國(guó)最高；但是考慮到不同地區(qū)之間存在的人均教育成本差距，東部地區(qū)還是在絕對(duì)水平上占有一定優(yōu)勢(shì)。雖然醫(yī)療衛(wèi)生在投入總量上存在差距，但人均財(cái)政投入水平比教育投入反映出的差距相對(duì)較小，基本處于0.1—0.2萬(wàn)元范圍。社會(huì)保障和就業(yè)的地區(qū)投入差距也較為明顯，同樣，除去西藏、青海等國(guó)家政策扶持力度較大的地區(qū)（西藏最高，為0.6298萬(wàn)元；青海為0.3308萬(wàn)元）外，上海、北京分別以人均財(cái)政投入水平為0.4086和0.3296萬(wàn)元，依次位于前兩名，其值明顯高于0.1—0.2的普遍均值水平，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)還存在較大影響。總體而言，區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平還有待進(jìn)一步提高，在注重質(zhì)和量提升的同時(shí)不能忽視區(qū)域間公共服務(wù)使用的成本差距。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象

我國(guó)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)存在的差距也不容忽視。

1、基礎(chǔ)教育上的差距。根據(jù)《2016年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》與2011年相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)比，2016年全國(guó)普通小學(xué)生人均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出為9557.89元，而農(nóng)村普通小學(xué)生人均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出為9246.00元；2011年全國(guó)普通小學(xué)生人均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出為4966.04元，而農(nóng)村普通小學(xué)生人均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出為4764.65元；從量上看增長(zhǎng)近一倍，發(fā)展較快，但是農(nóng)村生均水平與全國(guó)水平的差距從2011年的201.39元擴(kuò)大到2016年的311.89元，差距拉大；同樣，2016年全國(guó)普通小學(xué)生人均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出為2610.80元，而農(nóng)村普通小學(xué)生人均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出為2402.18元；2011年全國(guó)普通小學(xué)生人均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出為1366.41元，而農(nóng)村普通小學(xué)生人均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出為1282.91元，但農(nóng)村與全國(guó)水平差距從2011年的83.5元變成208.62元，差距拉大了近2.5倍；此外，相對(duì)于小學(xué)義務(wù)教育而言，普通初中教育上農(nóng)村與全國(guó)水平的差距更為明顯。2016年全國(guó)普通初中學(xué)生人均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出為13415.99元，而農(nóng)村普通初中人均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出為12477.35元，2011年全國(guó)普通初中學(xué)生人均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出為6541.86元，而農(nóng)村普通初中人均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出為6207.10元，農(nóng)村與全國(guó)水平差距從334.74元擴(kuò)大為938.64元，翻了近三倍；同樣，2016年全國(guó)普通初中學(xué)生人均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出為3562.05元，而農(nóng)村普通初中人均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出為3257.19元，2011年全國(guó)普通初中學(xué)生人均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出為2044.93元，而農(nóng)村普通初中人均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出為1956.66元，2016年農(nóng)村與全國(guó)水平差距304.86元，是2011年88.27元差距的3.45倍。由此可見(jiàn)，我國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距比較明顯，雖然教育支出總量不斷增長(zhǎng)，但是城鄉(xiāng)差距也在不斷擴(kuò)大，其中，公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)差距大于公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)，普通初中公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)差距均大于普通小學(xué)費(fèi)用。

2、社會(huì)保障上的城鄉(xiāng)差距。我國(guó)社會(huì)保障起步較晚，發(fā)展也相對(duì)緩慢，社會(huì)保障體制在不斷探索和完善中，但是社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差距是不可否認(rèn)的歷史問(wèn)題。2012年8月起，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度全覆蓋工作全面啟動(dòng)，合并為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行一體化。由此，從2011年的中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)來(lái)看，城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)為28391.3萬(wàn)人，基金支出為12763.9億元，人均0.45萬(wàn)元；而農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)雖有32463.5萬(wàn)人，但基金支出僅為587.5億元，人均0.066萬(wàn)元；城鎮(zhèn)人均基金支出為農(nóng)村的6.82倍，差距之大可見(jiàn)一斑。

3、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上存在的城鄉(xiāng)差距。2015年，全國(guó)每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為5.11張，其中城鎮(zhèn)人口為8.27張，而農(nóng)村僅為3.71張，低于全國(guó)水平，甚至連城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的一半都未達(dá)到；就2015年每千人衛(wèi)生技術(shù)員標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，全國(guó)為5.8人，農(nóng)村3.9人，城鎮(zhèn)10.2人，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的2.62倍。由此可見(jiàn)，雖然近年來(lái)政府致力于提升居民的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，也相對(duì)注重醫(yī)療衛(wèi)生資源分配，但是衛(wèi)生資源供給上的城鄉(xiāng)配置失衡問(wèn)題依然需要予以足夠重視。

4、城鄉(xiāng)就業(yè)差距。影響勞動(dòng)力就業(yè)的因素比較復(fù)雜，造成城鄉(xiāng)就業(yè)差距的因素更是不勝枚舉。例如，戶籍制度限制，農(nóng)村勞動(dòng)力在家鄉(xiāng)失業(yè)后往往選擇外出務(wù)工，但由于戶籍的限制，失業(yè)人員在城市獲得就業(yè)的可能相對(duì)較小，與城市勞動(dòng)力相比，農(nóng)村人口在就業(yè)機(jī)會(huì)獲得上就處于相對(duì)劣勢(shì)。其次，包括對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力歧視，教育水平差距，公共就業(yè)服務(wù)體系和網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)缺失，以及再就業(yè)信息的普及問(wèn)題等，都在一定程度上拉大了城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)水平的差距。

三、基本公共服務(wù)非均衡化成因

政府需要承擔(dān)起基本公共服務(wù)供給責(zé)任是毋庸置疑的，雖然公共服務(wù)的生產(chǎn)形式比較多樣化，可以由政府自行生產(chǎn)，可以選擇社會(huì)化以及市場(chǎng)化方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。但公共財(cái)政是提供政府基本公共服務(wù)的主要手段，合理規(guī)范的中央與地方財(cái)政關(guān)系是基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，而公共服務(wù)均等化是央地財(cái)政關(guān)系健康發(fā)展的目標(biāo)之一。造成我國(guó)目前基本公共服務(wù)非均衡化的原因較多，但由1994年分稅制改革后形成的央地財(cái)政格局能夠在一定程度上為這種非均衡局面提供相應(yīng)解釋。

（一）分稅制改革影響

目前，我國(guó)中央與地方的財(cái)政關(guān)系基本是由1994年分稅制改革奠定。雖然新一輪財(cái)稅體制改革已經(jīng)開(kāi)始，但是相對(duì)于預(yù)算改革、稅制改革而言，以央地財(cái)政關(guān)系為主的財(cái)政體制改革推進(jìn)相對(duì)滯后，因而，分稅制對(duì)央地財(cái)政關(guān)系，繼而對(duì)基本公共服務(wù)均等化帶來(lái)的影響較為深遠(yuǎn)。

1、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)定位。1994年分稅制改革明確提出“提高財(cái)政收入在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比重”和“提高中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重”兩個(gè)改革目標(biāo)。在這種改革目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，中央財(cái)政收入大幅提高，地方政府收入隨之減少，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入總量增長(zhǎng)，即使在中央政府強(qiáng)調(diào)要求統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展情況下，以地方經(jīng)濟(jì)總量為財(cái)政收入來(lái)源的地方政府，也只會(huì)將其目標(biāo)定位于地方經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)上，財(cái)政收入總量提高的要求使中央與地方財(cái)政關(guān)系避免不了以往以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的怪圈。表2反映了我國(guó)1994年到2016年財(cái)政收入占GDP比重的變化，由表可知，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)情況下，財(cái)政收入總量同步增長(zhǎng)，其占GDP的比重也在不斷提高，2016年財(cái)政收入占GDP比重達(dá)21.45%，是1994年占比10.73%的將近兩倍。在這種發(fā)展模式下，地方經(jīng)濟(jì)整體上的協(xié)調(diào)發(fā)展要求也難以達(dá)到，基本公共服務(wù)等高投入、微收益甚至無(wú)收益項(xiàng)目的實(shí)施更是滯后；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)其自身經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力較強(qiáng)，基本公共服務(wù)前期建設(shè)基礎(chǔ)較好，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)基礎(chǔ)上兼顧基本公共服務(wù)發(fā)展游刃有余，但是對(duì)于那些本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)，要維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)已經(jīng)較為艱難，在此基礎(chǔ)上要求發(fā)展基本公共服務(wù)困難較大，這種發(fā)展無(wú)疑是拉大了地區(qū)間公共服務(wù)水平差距。

表2 國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重

2、中央與省級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。財(cái)權(quán)和事權(quán)支出責(zé)任劃分是央地財(cái)政關(guān)系最為核心的問(wèn)題。1994年分稅制改革使得政府財(cái)權(quán)不斷上移、事權(quán)支出責(zé)任不斷下移，造成中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分呈現(xiàn)出不均衡、不科學(xué)的局面。簡(jiǎn)而言之，中央政府需要辦的事少，但是擁有更多的錢(qián)，而省級(jí)政府的錢(qián)少，卻要辦更多的事。表3顯示了2007年到2015年中央與地方基本公共服務(wù)財(cái)政支出情況，可以看出，在中央政府掌握財(cái)權(quán)優(yōu)勢(shì)的情況下，地方政府承擔(dān)的事權(quán)在不斷加重。中央與地方政府在全國(guó)基礎(chǔ)教育事權(quán)支出上的劃分比例相對(duì)穩(wěn)定，從2007年到2015年，地方政府承擔(dān)的教育資金支出占比基本穩(wěn)定在94%左右，比例較高，但是變化不大，其原因主要在于教育行業(yè)存在人才流失問(wèn)題，地方政府對(duì)于教育行業(yè)的投資建設(shè)激勵(lì)不足，只能由中央政府承擔(dān)起一部分固定的教育經(jīng)費(fèi)，如九年制義務(wù)教育等。但是在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上，地方政府承擔(dān)的資金支出占比從2007年的98.28%上升到2015年的99.29%，幾乎全部由地方政府承擔(dān)，造成地方政府承擔(dān)事權(quán)責(zé)任過(guò)重，特別是那些人口數(shù)量較多的省市，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資金總量龐大，地方政府普遍只能按醫(yī)療衛(wèi)生達(dá)線標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，也因此全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)人均支出差距不大，但是整體上醫(yī)療服務(wù)水平也難以提升。最后，在社會(huì)保障和就業(yè)服務(wù)供給方面，地方政府承擔(dān)的資金支出占比基本上也呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，2015年地方政府承擔(dān)的社會(huì)保障和就業(yè)支出是其2011年支出總量的3倍多。到2015年，地方政府承擔(dān)起全國(guó)社會(huì)保障和就業(yè)資金支出的96.20%(見(jiàn)表3)。也因此，該項(xiàng)公共服務(wù)提供水平受到不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較大的影響，造成上述區(qū)域間均等化發(fā)展不均衡局面。

3、基層政府負(fù)擔(dān)過(guò)重。分稅制改革對(duì)中央與省級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)事權(quán)作出了劃分，卻沒(méi)有規(guī)定省級(jí)以下政府的劃分標(biāo)準(zhǔn)，造成省級(jí)政府普遍沿用中央與自身的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分格局，因此，在省以下的基層政府也呈現(xiàn)出事權(quán)下沉局面，造成基層政府負(fù)擔(dān)過(guò)重。以社會(huì)保障服務(wù)中的農(nóng)村低保金支出為例，由表4可以看出，縣及其以下政府承擔(dān)著與省級(jí)政府資金支出趨同的比例，2016年縣及其以下政府低保金支出承擔(dān)比重比省級(jí)政府高5.3%，從2008年到2016年該級(jí)政府承擔(dān)的年均資金支出水平也比省級(jí)政府高出1.24%，而市級(jí)政府負(fù)擔(dān)比重最小。就地方政府而言，財(cái)力較強(qiáng)的省級(jí)政府較多地依賴中央轉(zhuǎn)移支付，卻沒(méi)有承擔(dān)起更多的資金支出，而財(cái)力薄弱的基層縣級(jí)政府卻負(fù)擔(dān)起過(guò)重的低保金支出責(zé)任。

表3 2007—2015年中央與地方基本公共服務(wù)財(cái)政支出情況 （單位：億元）

表4 2008—2016年各級(jí)政府農(nóng)村低保資金支出（單位：%）

（二）地方收入體系影響

目前，我國(guó)地方收入體系主要由地方稅、地方政府性基金收入、債務(wù)收入以及中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付等部分構(gòu)成。地方主體稅種的缺失、中央對(duì)地方政府不合理的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等均造成地方政府財(cái)政收入有限，在事權(quán)責(zé)任明確情況下，地方政府普遍出現(xiàn)財(cái)源緊張問(wèn)題。

1、財(cái)政收入缺乏保障。繼我國(guó)一系列稅種改革后，如2002年所得稅分享改革、2006年農(nóng)業(yè)稅取消等，地方主要稅種營(yíng)業(yè)稅也改為增值稅，地方政府喪失了主體稅種；而地方政府開(kāi)征的間接稅，如環(huán)境保護(hù)稅，從2018年1月1日起開(kāi)始征收；相比于間接稅，直接稅改革則更為滯后，如房地產(chǎn)稅，目前還停留在立法階段，離真正落實(shí)開(kāi)征還需較長(zhǎng)一段時(shí)間。此外，這些稅種與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)性較弱，收入彈性較小，對(duì)于地方政府的增收潛力也較小，在財(cái)權(quán)上移、政府承擔(dān)事權(quán)不斷加重情況下，地方政府財(cái)政收支愈發(fā)緊張。不僅如此，中央政府對(duì)地方稅種進(jìn)行改革后，將稅權(quán)集中在中央，地方政府無(wú)獨(dú)立稅收收入，也幾乎沒(méi)有被賦予自主調(diào)控稅制的權(quán)力。雖然《憲法》第100條以及《地方組織法》第7條均對(duì)地方立法權(quán)作出了相關(guān)規(guī)定，但是在實(shí)際操作過(guò)程中卻并未落實(shí)到位，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中明確規(guī)定:“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央?！庇纱丝梢?jiàn)，地方政府完全沒(méi)有能力對(duì)自身的稅收收入按照其支出的實(shí)際需要進(jìn)行調(diào)整，地方政府的財(cái)政收入缺乏有效保障。

2、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。轉(zhuǎn)移支付制度是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)區(qū)域間財(cái)力均衡而實(shí)施的一種財(cái)政手段，其設(shè)立初衷是為了解決中央與地方政府之間存在的縱向財(cái)力不均衡問(wèn)題。但就目前實(shí)施的轉(zhuǎn)移支付制度而言，其不甚合理的支付結(jié)構(gòu)反而加劇了區(qū)域間的不均衡狀況。我國(guó)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付包括以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還以及體制補(bǔ)助四種方式。轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)的不合理主要體現(xiàn)在擁有更強(qiáng)財(cái)力均衡能力的一般性轉(zhuǎn)移支付在整體轉(zhuǎn)移支付中與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相比顯得比重不足。表5顯示了2008—2015年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)占比情況，該統(tǒng)計(jì)不包含稅收返還部分。由表5可知，從2008年到2010年，我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付占比低于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但是從2011年開(kāi)始，這兩種轉(zhuǎn)移支付占比發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比開(kāi)始低于一般性轉(zhuǎn)移支付比重，原因在于，財(cái)政部將原有的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付計(jì)入一般性轉(zhuǎn)移支付。如2012年財(cái)政部頒發(fā)的《革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》，將該部分原屬于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金計(jì)入一般性轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致其占比提高。但是，這些資金都是指向性十分明確的支出，是中央政府需推進(jìn)特定區(qū)域或項(xiàng)目發(fā)展時(shí)，地方政府由于財(cái)力有限無(wú)法達(dá)成目標(biāo)，中央政府實(shí)施的財(cái)力支持，并不能成為地方政府整體基本公共服務(wù)的有效收入來(lái)源。因而，在這種轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)下，雖然從比例上看，一般性轉(zhuǎn)移支付占比有所提高，但是一般性轉(zhuǎn)移支付還是未能發(fā)揮對(duì)區(qū)域間財(cái)力的均衡作用。

表5 2008—2015年轉(zhuǎn)移支付情況表 （單位：億元）

此外，由上述分析可知，我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比較高，該資金作為超出地方政府支出范圍，繼而由中央政府予以撥款、專(zhuān)款專(zhuān)用的轉(zhuǎn)移支付。一方面，該類(lèi)資金由于針對(duì)性強(qiáng)，并且專(zhuān)款專(zhuān)用要求也使得中央便于對(duì)地方政府資金使用的監(jiān)督和管理，在解決老少邊窮地區(qū)發(fā)展問(wèn)題上作用明顯，成效較快。但是另一方面，也正是由于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的專(zhuān)款專(zhuān)用管理，使得財(cái)政拮據(jù)的地方政府只能發(fā)展落實(shí)那些有政策資金扶持的項(xiàng)目，對(duì)于那些更需要發(fā)展的地方性基本公共服務(wù)，即使在專(zhuān)項(xiàng)資金結(jié)余的情況下，也無(wú)法挪用，無(wú)異于望梅止渴。2016年，我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額達(dá)21534.34億元，如此龐大的資金量，若對(duì)于地方政府是一種只能看、不能用的狀態(tài)，顯然也無(wú)法充分發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有效促進(jìn)區(qū)域間財(cái)力均衡的效用。

（三）區(qū)域間收入水平差異影響

我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距問(wèn)題一直以來(lái)十分突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很大程度上決定了地方政府財(cái)政收入，從而對(duì)地方基本公共服務(wù)發(fā)展程度產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。雖然政府不斷出臺(tái)相關(guān)政策以縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的先天差距，但政策落實(shí)可謂是收效甚微。

1、地區(qū)間原有財(cái)力基礎(chǔ)影響。財(cái)政自給能力是指各級(jí)政府在獲得上級(jí)或同級(jí)政府財(cái)力支持之前，具有滿足本級(jí)財(cái)政支出的籌集財(cái)政收入能力。財(cái)政自給能力一般用財(cái)政自給率，即本級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入/本級(jí)財(cái)政一般預(yù)算支出值來(lái)表示。表6由31個(gè)省市分別按照1994年財(cái)政收入和2016年財(cái)政自給能力排名后劃分的三個(gè)區(qū)域構(gòu)成，第一區(qū)域是排名位于1—12名的省市，13—20名為第二區(qū)域，20名之后為第三區(qū)域。從表6中的區(qū)域分布可以看出，各省市雖然經(jīng)歷了多次的財(cái)稅、經(jīng)濟(jì)體制等改革，但是這20多年間，地區(qū)間財(cái)力分布格局變化不大。以1994年財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，位于第一區(qū)域的省市為例，該區(qū)域中12個(gè)省市到2016年仍然有8個(gè)還在該區(qū)域，而四川、河北、河南以及湖南也僅是從第一區(qū)域退居第二。由此可見(jiàn)，2016年各省財(cái)政自給能力基本上是由1994年的財(cái)政實(shí)力歸屬所確定，一定程度上反映出我國(guó)以往的財(cái)稅體制改革維持固有利益，僅對(duì)財(cái)政增量調(diào)整，從而導(dǎo)致地方政府財(cái)政自給能力格局相對(duì)穩(wěn)定的弊端。

表6 1994年各省財(cái)政收入和2016年財(cái)政自給能力歸屬比較

2、財(cái)稅改革效應(yīng)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平高低對(duì)一地區(qū)發(fā)展的影響是方方面面的，不僅決定地方的財(cái)政自給能力，甚至在面臨同一項(xiàng)財(cái)稅體制改革時(shí)都會(huì)表現(xiàn)出不同的反應(yīng)。以營(yíng)改增為例，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，其第一、第二產(chǎn)業(yè)占比較高，第三產(chǎn)業(yè)占比??；營(yíng)改增將部分服務(wù)業(yè)劃入增值稅納稅范疇，從短期來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅收規(guī)模受改革影響較大。但是同樣面臨地方財(cái)政收入下降的影響，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的承受能力明顯要低于發(fā)達(dá)地區(qū)。此外，發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁足，服務(wù)業(yè)等發(fā)展迅速，地方稅收分享規(guī)模也會(huì)隨之增長(zhǎng)，財(cái)政收入上行空間大于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這無(wú)形間又拉大了地區(qū)間的發(fā)展差距。

（四）地方政府行為偏好影響

無(wú)論是財(cái)政收入增長(zhǎng)、居民生活水平提高，還是基本公共服務(wù)供給能力的提升都是建立在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上。同樣，中央政府對(duì)地方政府績(jī)效考核的各項(xiàng)指標(biāo)也都最終依托和集中于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，導(dǎo)致地方官員普遍以經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)為目標(biāo)，追求短期經(jīng)濟(jì)效益高的發(fā)展項(xiàng)目，以期獲得中央政府的認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)職位晉升。但是這種地方官員的晉升激勵(lì)在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的表現(xiàn)又有所不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范性較欠發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)，更容易獲得來(lái)自中央政府的認(rèn)可，這就致使有些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的官員愈發(fā)重視經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目支出，忽視社會(huì)公共服務(wù)提供，頻頻出現(xiàn)“大城建”和“窮學(xué)校”并存局面。因此，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)出更強(qiáng)的短期經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)傾向，政府行為短期性明顯，這種地方政府支出偏好的扭曲必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)基本服務(wù)供給不足。

四、加快財(cái)政體制改革，促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的建議

基本公共服務(wù)非均衡化會(huì)加劇我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，也不符合全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的發(fā)展要求，為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，從中央與地方的財(cái)政關(guān)系入手，針對(duì)上述造成公共服務(wù)非均衡化現(xiàn)狀的影響因素，提出如下加快財(cái)政體制改革相關(guān)建議。

（一）合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)

地方政府特別是基層政府由于靠近基層群眾，更了解服務(wù)需求方的要求，比中央政府作為供給主體更具優(yōu)勢(shì)。但地方政府對(duì)于那些“外溢性”較強(qiáng)的公共服務(wù)，例如教育等，供給激勵(lì)往往不足，需要中央政府承擔(dān)起事權(quán)支出責(zé)任。此外，地方官員出于晉升激勵(lì)，即使在地方財(cái)力充沛的情況下，也往往更傾向于短期經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目支出，一旦對(duì)政府支出責(zé)任規(guī)定不明確，容易造成基本公共服務(wù)供給市場(chǎng)的扭曲。如“十三五”基本公共服務(wù)清單只籠統(tǒng)表述為由地方政府負(fù)責(zé)，未涉及各級(jí)政府事權(quán)劃分的細(xì)則問(wèn)題，在實(shí)踐中缺乏可操作性。因此，中央與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的明確劃分就很有必要，細(xì)化各級(jí)政府所需承擔(dān)的服務(wù)清單，對(duì)基層政府在自身財(cái)力范圍內(nèi)的事權(quán)也作出明確劃分，而不僅僅是劃分中央與省級(jí)政府之間的事權(quán)支出責(zé)任，防止省級(jí)政府也以中央與省級(jí)政府事權(quán)劃分模式為參考，導(dǎo)致事權(quán)下沉，造成基層政府負(fù)擔(dān)過(guò)重；同時(shí)對(duì)各級(jí)政府事權(quán)分擔(dān)比例建立起相對(duì)穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以應(yīng)對(duì)收支突變等情況。最后，對(duì)中央與各級(jí)地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的合理劃分，需要擺脫對(duì)原有體制的依賴，不再是沿用以財(cái)政收入總量為主，對(duì)利益各方進(jìn)行微調(diào)和補(bǔ)充的老路，以財(cái)政體制改革為切入點(diǎn)，打破利益固化格局，重新分布各地財(cái)力格局。

（二）穩(wěn)定地方稅源，擴(kuò)大征稅來(lái)源

鑒于我國(guó)各地方政府間事權(quán)支出責(zé)任基本相同，而地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異的情況，地方財(cái)力就成為決定基本公共服務(wù)供給的決定因素。地方財(cái)政收入來(lái)源的穩(wěn)定，以及地方籌集資金能力的提高，為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)“底線公平”奠定基礎(chǔ)。地方政府財(cái)政收入的保障可以從以下方面入手：首先，適度擴(kuò)大地方政府的稅收立法權(quán)，避免在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異情況下，實(shí)行稅制“一刀切”局面，賦予地方政府可以根據(jù)稅源情況確定稅收要素分配的權(quán)利，并且享有一定的地方稅收自主權(quán)，可以在合理范圍內(nèi)開(kāi)征新稅源，而中央政府在對(duì)地方稅收比例分擔(dān)上，需考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，可對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予比發(fā)達(dá)地區(qū)更低的稅收負(fù)擔(dān)比。此外，合理安排稅制結(jié)構(gòu)，明確地方主體稅種。針對(duì)營(yíng)改增后地方主體稅缺失情況，可考慮重新設(shè)定地方主體稅，如參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅等，以充分保障地方稅收來(lái)源，為基本公共服務(wù)均等化實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（三）調(diào)整央地轉(zhuǎn)移支付比重，合理確定總規(guī)模

雖然轉(zhuǎn)移支付在解決地方針對(duì)性發(fā)展問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域均衡化上具有較強(qiáng)優(yōu)勢(shì)，但我國(guó)轉(zhuǎn)移支付還存在較多問(wèn)題，需要進(jìn)行改革和調(diào)整。一方面，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大會(huì)削弱政府宏觀調(diào)控能力，同時(shí)造成地方政府對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付依賴度過(guò)高，不利于地方經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展能力的培養(yǎng)。2015年，我國(guó)僅一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之和就達(dá)50764.71億元，超過(guò)當(dāng)年財(cái)政收入總量的三分之一，規(guī)模龐大。另一方面，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的不合理易造成財(cái)政資金使用效率低下。財(cái)力均衡能力較強(qiáng)的一般性轉(zhuǎn)移支付在我國(guó)總體轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中占比并不高，雖然政府也出臺(tái)了相關(guān)制度辦法進(jìn)行調(diào)整，一般性轉(zhuǎn)移支付占比也確實(shí)有所提高，但實(shí)質(zhì)上其增量較小，而占比數(shù)值變大很大程度上也是由于統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整造成，與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額相比，一般性轉(zhuǎn)移支付并無(wú)顯著優(yōu)勢(shì)。因此，一般性轉(zhuǎn)移支付占比還有待于獲得進(jìn)一步實(shí)質(zhì)性提高，以充分發(fā)揮其財(cái)力均衡作用。

（四）探索橫向轉(zhuǎn)移支付制度

不同于中央對(duì)地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付，橫向轉(zhuǎn)移支付是同級(jí)政府之間進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)相互援助的制度設(shè)計(jì)和安排?；谖覈?guó)各省市之間存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行援助以獲得均衡發(fā)展的路徑也不失為一種良好選擇。目前，我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付體制還未形成，相關(guān)制度設(shè)計(jì)可參考德國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。同級(jí)政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付首先要建立在上述央地財(cái)權(quán)事權(quán)明確劃分基礎(chǔ)上；其次，地區(qū)間財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移對(duì)資金流動(dòng)的透明度和資金管理提出了較高要求，而轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定則可按因素法進(jìn)行合理分配，最好能以立法形式明確規(guī)定橫向轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)的相關(guān)細(xì)則。該制度在我國(guó)的初步探索，可考慮先實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府之間的財(cái)力大致均衡，繼而推廣至地市級(jí)政府之間的財(cái)力轉(zhuǎn)移，推進(jìn)全國(guó)省市財(cái)力均衡發(fā)展，為基本公共服務(wù)均等化發(fā)展建立良好基礎(chǔ)?！?/p>

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