高鵬

（山西大學政治與公共管理學院，太原030006）

重大事項社會穩(wěn)定風險評估最早始于四川省遂寧市，目前通行全國的“合法性、合理性、可行性、可控性”四大內容就發(fā)端于遂寧市。這四個方面事實上發(fā)揮著評估指標體系一級指標的作用，但由于學界和實際工作者對這四個方面的理解千差萬別，沒有形成統一意見，所以一直沒有形成被大家普遍接受的二級指標。本文希望通過對相關政策的深入分析，界定合理性、合法性、可行性、可控性四個概念的內涵，為合理設置二級指標體系奠定理論基礎。

一、已有幾種觀點

關于四大一級指標下屬何種二級指標，學界有以下幾種不同的看法：

第一類觀點認為，重大事項社會穩(wěn)定風險評估的指標體系應包含外部環(huán)境評估體系和自身評價體系兩方面內容。孫德超認為，外部環(huán)境指標體系主要包括政治指標、經濟指標、社會指標以及滿意度指標。自身評價體系的一級指標則是合法性、合理性、可行性、可控性等內容[1]。楊芳勇則結合了牛文元院士的社會燃燒理論，認為一級指標應是燃燒物質、助燃劑點火溫度，合法性、合理性、可行性、安全性和環(huán)保性等被認為是二級指標并歸入燃燒物質指標下[2]。

第二類觀點沒有外部環(huán)境的評價指標。張玉磊、徐貴權認為，在合法性指標中，除了項目內容應與國家政策相吻合和程序合法外，還應包含“項目運作主體是否具備法人資格和運作資質”；合理性指標增添了“是否通過專家組審議”；可控性指標中增加了“利益相關主體的補償安置措施是否公平合理”[3]的內容。童星、張樂的合法性指標內容缺乏對政策出臺程序的合法性及連續(xù)性審查；合理性指標下的內容增加了“符合科學發(fā)展觀”；可行性指標增加了“具有政策連續(xù)性和嚴密性”[4]等內容。汪大海、張玉磊的合理性指標增加了“信息公開是否到位”；可控性指標則添加了“是否建立不穩(wěn)定因素臺賬和報告制度”[5]的內容。

以上我們可以看出，學界對評估體系的歸納分類雖然有相似的看法，但在細節(jié)處仍存在爭議?？梢?，學界對二級指標的具體內容哪項應屬于合法性、合理性、可行性和可控性中的哪個具體指標沒有一個統一的界定。筆者研究了相關政策的文件和精神，并為這些指標體系及其具體內容“正名”。

二、社會穩(wěn)定評估指標體系的劃分依據

構建重大建設項目社會穩(wěn)定風險評估指標體系的主要依據是《國家發(fā)展改革委辦公廳關于印發(fā)重大固定資產投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告編制大綱的通知》。這份文件對四大指標的概念分別做了原則性的規(guī)定，我們需要在此基礎上做進一步深入的分析。

（一）合法性指標

《通知》認為，合法性包括是否按照國家相關法律、法規(guī)、規(guī)范和政策的規(guī)定進行;項目建設是否與當前的國家和區(qū)域經濟社會發(fā)展規(guī)劃，產業(yè)政策相一致；對有關部門的項目批準，是否在相應權限范圍內;決策程序是否公平、合理，不違反法律法規(guī)。

我們可以看出，合法性評估指標主要評估的是政府的相關部門對項目的建設進行審批是否與當前法律法規(guī)和國家政策相違背，政策的合法性和連續(xù)性以及是否程序公正。除此之外，由于群眾有時候對相關法律法規(guī)不甚了解，還應包括決策事項的合法性是否會遭到相關群眾的質疑：群眾是否會質疑決策事項內容和其他法律法規(guī)存在矛盾；是否會質疑決策程序不嚴格規(guī)范等。當項目與當前發(fā)展規(guī)劃相沖突時，項目的進程也要有相應的調整。政府內部做出項目建設的決策也是僅僅局限于政府內部人員的認知，即有限理性，這樣的有限理性常常導致決策出臺時錯誤已經發(fā)生，再加上決策者面臨的情況是復雜的，所以決策過程是不可能把所有情況都考慮在內的。對群眾的宣傳也要到位，因而對重大工程項目的合法性審查是十分有必要的。

（二）合理性指標

《通知》認為，合理性應包括：是否符合當地規(guī)劃；是否兼顧了不同利益群體的訴求；是否會導致區(qū)域、產業(yè)之間的相互攀比；應當給予的賠償和有關人員救濟是否充分、合理和公平；是否會符合人民群眾的公共利益，依法采取的措施是否適當；是否維護群眾的合法權益；是否存在利益分配不均、成本分攤不均等情況；重大工程項目的投資效益、社會效益、土地利用率；是否會對生態(tài)環(huán)境產生破壞和污染。

由此可見，合理性評估指標主要評估的對象是由于項目建設而受到影響的廣大群眾。所以，這一項的評估還應涉及到在建設過程中出現的各種問題，例如建設項目時引發(fā)的環(huán)境問題，施工噪聲影響，對群眾生活生產等產生的影響和文化習俗的影響。技術進步為傳統社會的穩(wěn)定帶來新的挑戰(zhàn)，科學技術的進步雖然旨在改善人類的生存狀況和生活條件，卻又給人帶來了新的問題。而且由于我國的工業(yè)化水平尚低，與工業(yè)化初期相聯系的生產事故、失業(yè)風險、意外傷害、貧富差距等問題會大量存在，容易生成社會轉型中的社會不穩(wěn)定因素。由于工程項目的建設不可避免涉及到征地拆遷、環(huán)境污染、對民眾生活造成不便等影響，是否對這些影響民眾生活生產的事項制定出合理的補償方案也影響著項目的正常進行。

根據重大工程項目的本身所攜帶的性質，大部分的工程項目是雙刃劍，既會有積極的影響也會有消極的影響。從長遠來看，工程項目的建設對促進當地經濟發(fā)展以及當地人民個人收入增長和幸福指數的提高有很大的貢獻。工程的建設會對當地的就業(yè)壓力產生緩解作用，人民的個人收入水平也會由于工程的建設而大幅度增長，經濟結構也會得到相應的改善。另外，建設完成后的后續(xù)運行階段，也將為地方經濟的長遠發(fā)展，增加地方政府收入，進一步改善社會和社會制度的發(fā)展，對地方社會發(fā)展具有巨大的積極作用。

（三）可行性指標

《通知》認為，可行性的內容應該包括：相關配套措施是否存在問題；當地的經濟社會發(fā)展水平及其項目的執(zhí)行水平，是否增加當地的財政負擔，是否超出了大眾的承受能力；決策事項在技術上是否可行；能否得到社會輿論的支持和認可等。

由此可見，這項評估主要指的是項目的外部環(huán)境評估指標，主要評估的內容應該包括兩個方面：項目本身的可行性以及群眾或社會輿論對項目可行性的支持與認可。項目本身的可行性又包括了技術問題上的可行性和融資問題上的可行性。因此，既要在技術上和項目融資上對項目的可行性進行評估，又要通過輿論宣傳取得群眾或社會輿論的信任和支持。

（四）可控性指標

《通知》認為，可控性評估的主要內容是指是否存在引發(fā)群體性事件的苗頭性、傾向性問題；是否存在其他影響社會穩(wěn)定的隱患；是否有相應的預測預警措施和應急處置預案；是否有化解不穩(wěn)定因素的對策措施。

由此可見，可控性評估指標主要應包含以下四部分內容。第一，當地是否有完善的矛盾化解體制；第二，當地是否有較高的信訪維穩(wěn)工作水平；第三，是否有應對輿情事件的能力；第四，是否有較高的公共安全管理水平。

三、對指標體系的新的劃分

按照重大工程項目社會穩(wěn)定風險來源的具體內容，將社會穩(wěn)定風險從重大工程項目的合法性、合理性、可行性、可控性四個方面進行分析，合法性指標主要的評估對象就是是否符合相關法律法規(guī)和其政策的連續(xù)性及程序公正的問題，合理性評估指標的評估對象是被影響的群眾的心理感知。因此，此項指標應包含群眾對工程項目建設中政府行為及其他被影響行為的態(tài)度，可行性指標評估對象是項目建設本身的建設方案會受到的限制，但是只要給出合理的解決方案這項內容會產生積極影響；可控性指標主要評估專家組對可能出現的影響進行預判并給出合理的預警機制和化解方法。所以，根據以上思考，筆者認為，一級指標與二級指標可以重新歸為以下體系內容。

一級指標評估內容具體事項風險發(fā)生可能風險損失合法性政策、規(guī)章、程序合理性群眾滿意度政策符合行業(yè)規(guī)范部門審批程序正義公共利益現實利益長遠利益心理攀比補償合理舉措得當權益合法

續(xù)表

四、總結

隨著社會穩(wěn)定研究已從事后被動處理轉變?yōu)槭虑爸鲃宇A防，由粗放型治理到集約型治理的轉變，在提高維穩(wěn)工作成效的同時，也形成了社會多元參與的治理模式，但是重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度還是有待進一步完善。在這樣的背景下，重大工程項目社會穩(wěn)定風險評估指標體系的研究就有了更加重大的意義，指標體系越全面、劃分越科學則越有利于穩(wěn)評活動的開展，對提高穩(wěn)評的科學性越有幫助。本文在對中央政策文件研究的分析基礎上梳理了合法性、合理性、可行性、可控性四個一級指標的內涵，并在此基礎上提出一個初步的二級指標框架，希望對社會穩(wěn)定風險評估指標體系構建有所啟發(fā)，同時對提高評估結論的信度和效度有所助益。

[1] 孫德超.重大事項社會穩(wěn)定風險評估指標體系的構建及運行[J].哈爾濱工業(yè)大學學報：社會科學版，2014，(1)：42.

[2] 楊芳勇.論社會燃燒理論在“重大事項”上的應用——重大事項社會穩(wěn)定風險評估的理論基礎與方法模型[J].中共浙江省委黨校學報，2012，(4)：110.

[3] 張玉磊，徐貴權.重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的問題與完善[J].中共天津市委黨校學報，2015，(4)：82.

[4] 童星，張樂.國內社會穩(wěn)定風險評估政策文本分析[J].湘潭大學學報：哲學社會科學版，2015，(3)：18.

[5] 汪大海，張玉磊.重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度的運行框架與政策建議[J].中國行政管理，2012，(12)：37.