王萱

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210098）

引言

在當(dāng)今社會(huì)發(fā)展潮流下，各種社會(huì)矛盾交織、激化，人們越來越迫切地希望自己的人身安全、健康等得到有效的保障。其中，尤其是勞動(dòng)者更加想要并且懂得維護(hù)自己的合法權(quán)益，而根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，管理者則必須懂得要想實(shí)現(xiàn)最高層次的社會(huì)承認(rèn)需求，他就要先滿足人的基本需求，即生理健康方面和人身安全方面，這也是社會(huì)保障為什么那么重要了。然而，傳統(tǒng)的家庭供養(yǎng)和社會(huì)保險(xiǎn)在當(dāng)今社會(huì)形勢下已經(jīng)不能完全解決社會(huì)問題了，于是出現(xiàn)社會(huì)保障基金。本文將著重研究社?；鸬膶徲?jì)及其保值增值。

社會(huì)保障基金管理中，審計(jì)這一環(huán)節(jié)是必不可少的，其在整個(gè)社會(huì)保障基金籌集和運(yùn)營過程中能夠保證基金財(cái)務(wù)信息披露的真實(shí)性、可靠性及合法性。因?yàn)楦鱾€(gè)單位報(bào)告披露的會(huì)計(jì)信息與國家財(cái)政收入、銀行資金周轉(zhuǎn)和企業(yè)自身運(yùn)營有著密不可分的關(guān)系，所以其信息的真實(shí)、合法性關(guān)乎整個(gè)國家及個(gè)人的財(cái)政利益。另外，社會(huì)保障基金的審計(jì)還可以有效促進(jìn)被審計(jì)單位及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范化，監(jiān)督被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)行為的合法性，提高會(huì)計(jì)信息使用的效率，便于管理者對(duì)本單位財(cái)務(wù)做出正確、合理、高效率的決策。

一、社會(huì)保障基金審計(jì)概述

（一）社會(huì)保障基金審計(jì)定義

社會(huì)保障基金審計(jì)，指由專設(shè)機(jī)關(guān)按照法律對(duì)國家各級(jí)金融機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府、企事業(yè)組織的重大的項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支進(jìn)行事前事后的專項(xiàng)審查，就是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保障基金發(fā)放、社會(huì)保障基金管理以及運(yùn)營機(jī)構(gòu)支付征繳進(jìn)行監(jiān)督，要不定期地對(duì)基金的支出戶、收入戶和財(cái)政基金情況進(jìn)行監(jiān)督。

（二）我國社會(huì)保障基金審計(jì)范圍

目前，我國社會(huì)保障基金審計(jì)的重點(diǎn)是在社會(huì)保障基金運(yùn)行投資的過程中是否存在基金擠占、挪用、貪污等違紀(jì)違法現(xiàn)象。基本內(nèi)容如下：

1.職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)，其審計(jì)內(nèi)容主要為養(yǎng)老保險(xiǎn)管理部門、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按法定的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，有無轉(zhuǎn)移或隱瞞基金收入；企業(yè)是否按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，有無隱瞞工資總額，造成漏繳，有無將個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在成本中重復(fù)列支的情況。

2.失業(yè)保險(xiǎn)基金審計(jì)。失業(yè)保險(xiǎn)基金審計(jì)，其審計(jì)內(nèi)容主要為失業(yè)保險(xiǎn)管理部門、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改革是否存在未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，有無擅自改變失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)征收比例等問題。

3.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)，其審計(jì)內(nèi)容主要為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)是否按國家有關(guān)規(guī)定，確保保險(xiǎn)費(fèi)及時(shí)、足額上繳，有無擠占挪用等違紀(jì)問題，是否將基金與單位經(jīng)費(fèi)分戶儲(chǔ)存，分賬管理、專款專用，有無混淆資金的情況，農(nóng)村養(yǎng)老保障基金的保值增值是否合規(guī)合法。

4.醫(yī)療保險(xiǎn)基金審計(jì)。職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金審計(jì)，其審計(jì)內(nèi)容主要為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否依法籌集職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。

5.社?；鹜顿Y項(xiàng)目范圍?；诂F(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境及金融政策，社?；鸬耐顿Y范圍已趨于擴(kuò)大化，其收益率就有望更上一層。以下概括顯示的是2001—2013年社會(huì)保障基金的各個(gè)投資方式和項(xiàng)目。

2001—2003年社會(huì)保障基金主要用于投資銀行存款、國債、基金、股票、證券；2004—2005年期間社會(huì)保障基金投資范圍在原來的基礎(chǔ)上新增了經(jīng)國務(wù)院財(cái)政部與勞動(dòng)和社會(huì)保障部批準(zhǔn)的其他投資業(yè)務(wù)；2006—2007年除境內(nèi)投資（包括銀行存款、國債、基金、股票、證券、信托投資等）以外又新增了境外投資，包括銀行存款、外國政府債券、國際金融組織證券、外國機(jī)構(gòu)證券、中國政府或企業(yè)在境外發(fā)行的債券、銀行票據(jù)、大額可轉(zhuǎn)讓存單等貨幣市場產(chǎn)品等；2008—2011年，境內(nèi)投資新增資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、證券投資基金、股權(quán)投資和產(chǎn)業(yè)投資基金等，境外投資新增了用于風(fēng)險(xiǎn)管理的掉期、遠(yuǎn)期等衍生金融工具；2012—2013年，社會(huì)保障基金投資項(xiàng)目范圍基本不變，但在投資項(xiàng)目管理方面進(jìn)行了更嚴(yán)格的限制。

二、國內(nèi)外社會(huì)保障基金審計(jì)比較分析

第一，制度和模式。首先，英國、德國、瑞典等歐洲國家的社會(huì)保障制度發(fā)展較早且現(xiàn)在已較為完備，尤其是英國《濟(jì)貧法》的頒布最早奠定了社會(huì)保障的基礎(chǔ)。它們的社會(huì)保障政策特色即為“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌倚蜕鐣?huì)保障，高水平的保障福利、廣泛的覆蓋面和保障范圍令很多其他國家的公民艷羨，且基金來源于國家的資助、雇主和雇員的共同繳費(fèi)，而在很多行業(yè)幾乎是由雇主全權(quán)繳費(fèi)，雇員幾乎沒有負(fù)擔(dān)。但是這種制度有利也有弊，在這種制度下，國家的財(cái)政壓力極大，雇主和企業(yè)也要承擔(dān)相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這很可能會(huì)使企業(yè)的利益縮水，經(jīng)濟(jì)實(shí)力也可能相應(yīng)被降低，從而減小其市場占有率，阻礙了企業(yè)未來的發(fā)展。其次，美國作為資本主義主要國家之一是不能忽略的。相對(duì)于北歐“福利國家型”的強(qiáng)制保障基金制度，美國的社會(huì)保障基金制度則較為“自由化”一些，其提供的保障范圍也是十分廣泛的，人們對(duì)一定的項(xiàng)目可根據(jù)自身需求進(jìn)行合理的選擇以實(shí)現(xiàn)自身效益最大化，其基金投資的風(fēng)險(xiǎn)更小，但收益也更小，其中養(yǎng)老金所占比例最大。然而，我國的社會(huì)保障制度發(fā)展起步較歐美國家要晚的多，至今還沒有完備的社會(huì)保障法律體系，現(xiàn)行社會(huì)保障基金的審計(jì)體系也不夠完善。

第二，籌資模式。從籌資模式上看，我國當(dāng)前的社會(huì)保障籌資模式為社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，由政府、雇主、雇員三方共同承擔(dān)繳納的現(xiàn)收現(xiàn)付制。然而，在當(dāng)前國際潮流下，社會(huì)保障基金的籌集模式應(yīng)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制轉(zhuǎn)變，所以從長遠(yuǎn)的利益與發(fā)展方面考慮，中國當(dāng)前的模式只能是暫時(shí)的，審時(shí)度勢進(jìn)行改革才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的進(jìn)步。而在國外，美國、新加坡、智利、丹麥等國家的社會(huì)保障基金籌集模式都已經(jīng)或者正在向積累制這種最佳的模式轉(zhuǎn)變。

第三，社?；饘徲?jì)模式。從社會(huì)保障基金審計(jì)模式上看，目前國際上大多數(shù)的發(fā)達(dá)國家都采用國家結(jié)合民間與內(nèi)部審計(jì)的三效合一的模式。而中國當(dāng)前的審計(jì)模式仍然主要為國家審計(jì)，民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)由于發(fā)展不夠完善，至今還未能最大限度地在其中發(fā)揮作用。另外，在國家審計(jì)中，每個(gè)國家的審計(jì)權(quán)限、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)報(bào)告等都是不盡相同的，但相同點(diǎn)是他們的審計(jì)覆蓋范圍都十分廣泛。

第四，社?；饘徲?jì)方法。從社會(huì)保障基金審計(jì)方法上看，每個(gè)國家都各有特色。譬如，德國采用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)和計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)；日本和瑞典都已全面使用計(jì)算機(jī)審計(jì)；在英國，績效審計(jì)更是一大特色；中國則使用聯(lián)網(wǎng)審計(jì)和效益審計(jì)。

第五，社?；饘徲?jì)特點(diǎn)。從社會(huì)保障基金審計(jì)的特點(diǎn)上看，英國、德國、日本等國社會(huì)保障基金審計(jì)大多以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?yàn)橹?，?yán)格遵守法律流程，積極運(yùn)用新型大數(shù)據(jù)信息化管理技術(shù)，強(qiáng)調(diào)審計(jì)績效。尤其是英國，同時(shí)又有完善的法律體系作為保障實(shí)施。而中國則以國家審計(jì)為主，審計(jì)內(nèi)容較為廣泛，覆蓋了社會(huì)保障各個(gè)方面。

三、我國社會(huì)保障基金審計(jì)中存在的問題及原因

（一）缺少相關(guān)法律的支撐

就目前來說，我國關(guān)于社會(huì)保障基金審計(jì)的相關(guān)法律為數(shù)尚少，一整套完備的社會(huì)保障法更是沒有制定，有的僅僅是《勞動(dòng)法》中的一些相關(guān)規(guī)定。沒有統(tǒng)一的法律約束，我國社會(huì)保障部下各分管部門由于利益視角不同，工作難以協(xié)調(diào)，工作上的沖突又必然會(huì)影響到我國社會(huì)保障制度的發(fā)展和水平的提高。另外，在社會(huì)保障基金審計(jì)工作方面，很多情況沒有法律明文規(guī)定很難做出判斷和決策，相關(guān)管理措施難以執(zhí)行，進(jìn)而降低審計(jì)工作的效率，影響基金投資、運(yùn)營，最終損害老百姓的切身利益。

另外，有關(guān)法律的體系不完善且零亂，執(zhí)行力度不夠甚至被忽視現(xiàn)象嚴(yán)重。因?yàn)榉刹煌陚?，一些地方政府出臺(tái)了地方的相關(guān)規(guī)定，而這些規(guī)定有些過于獨(dú)立，甚至違反了中央出臺(tái)的法律法規(guī)，不利于地區(qū)間社會(huì)保障之公平原則的貫徹。

出現(xiàn)這種法律的缺陷是因?yàn)槲覈鐣?huì)保障較發(fā)達(dá)國家來說要發(fā)展得晚一些，且社會(huì)保障體系龐大復(fù)雜，各個(gè)方面千頭萬緒，要全部顧及很難做到，只能一步一個(gè)腳印謹(jǐn)慎前行。而且我國的人口數(shù)在世界排第一，要面對(duì)巨大的人口壓力，以及制定出適合中國的完備的社會(huì)保障法需要學(xué)者們仔細(xì)調(diào)查和研究。

（二）審計(jì)技術(shù)存在不足，審計(jì)效率低

現(xiàn)在我國對(duì)于社會(huì)保障基金的審計(jì)工作還主要停留在最原始的人工審計(jì)階段，這樣一來審計(jì)質(zhì)量完全有賴于審計(jì)人員的技術(shù)水平，審計(jì)人員素質(zhì)若不高，出現(xiàn)賬面記載錯(cuò)誤，多記、遺漏的概率就大大增加。而且在大數(shù)據(jù)盛行、信息化時(shí)代的今天，僅靠手工審計(jì)已經(jīng)遠(yuǎn)不能滿足時(shí)代的需要，更難以從僅僅低層次的賬面審計(jì)深入過渡到審計(jì)問題的披露與修正，提高審計(jì)質(zhì)量的高層次階段，反而會(huì)使得國家審計(jì)水平落后于發(fā)達(dá)國家。

這主要還是因?yàn)槲覈鴮?duì)此意識(shí)不夠，相關(guān)審計(jì)軟件的開發(fā)不足以滿足大數(shù)據(jù)運(yùn)用的要求，審計(jì)人員的相關(guān)技術(shù)不到位，應(yīng)該引起足夠的重視。

（三）審計(jì)不善導(dǎo)致社?；鹜顿Y不善，保值增值效果差

目前，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金保值增值是所有參保人員共同關(guān)注的重要問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年末，全國社?；饡?huì)管理的資產(chǎn)總額19 139.76億元。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮背景下，通貨膨脹時(shí)有發(fā)生，所以單純將社會(huì)保障基金存入銀行已經(jīng)不再是最保險(xiǎn)、最穩(wěn)定安全的投資的保值增值方式了，其價(jià)值可能因?yàn)橥ㄘ浥蛎浂S時(shí)貶低，下表是2000—2013年社會(huì)保障基金投資的收益及通貨膨脹率情況，整體來看有所上升，但明顯受到通脹率和全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，風(fēng)險(xiǎn)較高。而且，國家社會(huì)保障基金審計(jì)存在不足之處，審計(jì)不能對(duì)基金的投資起到良好的監(jiān)督促進(jìn)作用，社會(huì)保障基金作為關(guān)乎民生的基礎(chǔ)，在這樣的情況下，將直接降低老百姓的生活水平，其養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等條件直接下降，很可能成為阻礙社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石，更是擾亂社會(huì)秩序、打破社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素。因此，要運(yùn)轉(zhuǎn)好社會(huì)保障基金并提高收益絕不是簡簡單單投資一個(gè)項(xiàng)目那么容易。而影響社?；鹜顿Y效率的因素靈活多樣，在投資時(shí)更要謹(jǐn)慎小心。

社會(huì)保障基金歷年收益

（四）監(jiān)督作用發(fā)揮不完全

從基金的監(jiān)督方面上看，當(dāng)前我國社會(huì)保障基金審計(jì)做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。首先，基金投資和監(jiān)督主體分工不清，我國沒有專門設(shè)置社會(huì)保障基金投資的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部運(yùn)營狀況的透明度也不高，資金所有者對(duì)于自己資產(chǎn)的去向不明確，這就容易滋生腐敗，是問題的關(guān)鍵所在。其次，對(duì)基金投資的監(jiān)督缺少相關(guān)法律手段，社會(huì)公眾也并不能踴躍地參與監(jiān)督。

問題的原因在于，國家和民眾對(duì)社會(huì)保障基金審計(jì)的監(jiān)督還不夠重視，沒有參與基金監(jiān)管的意識(shí)，相關(guān)工作部門玩忽職守，缺少長遠(yuǎn)發(fā)展的目光。

四、針對(duì)社會(huì)保障基金審計(jì)問題的對(duì)策和建議

第一，加快相關(guān)法律體系建設(shè)。為了統(tǒng)一社會(huì)保障基金審計(jì)執(zhí)行的法律依據(jù)，應(yīng)對(duì)審計(jì)執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的各種情況，使之有法可依，提高審計(jì)工作的合法性并確保各個(gè)部門、地方工作準(zhǔn)則和宗旨的一致性，同時(shí)也是促進(jìn)和健全我國社會(huì)保障相關(guān)的法律機(jī)制。要求有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，能夠?qū)ΜF(xiàn)行的法律法規(guī)起到良好的補(bǔ)充作用。

第二，促進(jìn)社會(huì)保障基金審計(jì)的信息化建設(shè)。目前，數(shù)據(jù)信息化已經(jīng)是大勢所趨，為了適應(yīng)世界信息化發(fā)展，我國的社會(huì)保障基金審計(jì)也必須進(jìn)行信息化改革。傳統(tǒng)的人工審計(jì)已不再適合、滿足當(dāng)代社會(huì)保障基金數(shù)據(jù)的審計(jì)要求，只有實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息化，才能提高審計(jì)質(zhì)量，促進(jìn)我國審計(jì)工作改進(jìn)和完善，提升基金投資效率，實(shí)現(xiàn)基金保值增值，社會(huì)保障審計(jì)向國際化靠攏。

第三，針對(duì)擴(kuò)大化的基金投資范圍相應(yīng)擴(kuò)大審計(jì)職能范圍，做到全方位、高質(zhì)量覆蓋。在全球化經(jīng)濟(jì)潮流下，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值增值，必須嚴(yán)格防范風(fēng)險(xiǎn)并擴(kuò)大投資。因而社會(huì)保障基金審計(jì)的職能范圍也須相應(yīng)擴(kuò)大以適應(yīng)其投資的擴(kuò)大化，不能再局限于基金的收繳、支出的審計(jì)及其操作運(yùn)營是否合法規(guī)范，應(yīng)根據(jù)擴(kuò)展的投資項(xiàng)目逐步提高審計(jì)手段，全方位監(jiān)督投資。

第四，加強(qiáng)各責(zé)任主體對(duì)審計(jì)工作的監(jiān)督。當(dāng)下出現(xiàn)很多社保資金的貪污、挪用等違法案件，其數(shù)額之大，令人咂舌。說到底，還是社會(huì)保障基金審計(jì)監(jiān)督力度不夠才給了心術(shù)不正之人以可乘之機(jī)。我們應(yīng)明確各個(gè)監(jiān)督主體及其責(zé)任范圍，也就是要堅(jiān)守各自的崗位，相互協(xié)調(diào)，相互補(bǔ)充。首先，要專門設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，安排專業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)督工作；其次，社會(huì)保障基金投資方在其內(nèi)部也應(yīng)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)，從投資源頭監(jiān)督管理；最后，要加強(qiáng)社會(huì)公眾參與監(jiān)督的意識(shí)，使社會(huì)上下一心，共同收益。

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