王悅

摘 要：近年來，高校財政專項(xiàng)資金結(jié)余過大成為社會關(guān)注的問題，財政主管部門對其實(shí)行了定期清理回收的政策。從高校外部與自身兩方面分析資金結(jié)余的形成原因，并提出了相應(yīng)對策，以期能夠有效降低結(jié)余規(guī)模，提高資金使用效益，促進(jìn)高校建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：財政專項(xiàng)資金；結(jié)余；績效；撥款

中圖分類號：G647文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-1101（2017）06-0105-04

Abstract： In recent years， the excess of the balance of special funds in colleges and universities has become an issue of concern to the society. The financial authorities have implemented a policy of regular clean-up and recovery. This paper analyzes the reasons for the formation of fund surplus from both external and internal aspects of colleges and universities and puts forward corresponding countermeasures so as to effectively reduce the scale of the surplus， enhance the efficiency of capital utilization and promote the realization of the goal of the construction of universities.

Key words：special funds； balance； performance； appropriation

1995年，我國提出“科教興國戰(zhàn)略”，確立科技與教育是興國的手段和基礎(chǔ)的方針，將對科技與教育的重視提升至國家戰(zhàn)略規(guī)劃的地位。2017年十九大報告指出“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程”，再次強(qiáng)調(diào)教育的地位。國家對教育的資金投入不斷加大，2012年，我國國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例首次達(dá)到4%，至2016年，我國財政性教育經(jīng)費(fèi)支出首次突破3萬億元。五年以來，財政性教育經(jīng)費(fèi)保持占GDP的4%以上，資金規(guī)模持續(xù)增長。財政性教育經(jīng)費(fèi)中，財政專項(xiàng)資金所占比重越來越大。專項(xiàng)資金，是指財政部門根據(jù)高校的特定建設(shè)目標(biāo)或需求，單獨(dú)安排的具有專門用途的撥款，要求?？顚Ｓ?，不得自行隨意挪用。專項(xiàng)資金為高校的科研、教學(xué)、人才培養(yǎng)等事業(yè)提供了堅(jiān)實(shí)保障。

近年來，高校的辦學(xué)效益與經(jīng)費(fèi)使用越來越受到社會廣泛關(guān)注，特別是由于歷年來財政專項(xiàng)資金結(jié)余的沉淀，高校經(jīng)費(fèi)結(jié)余過大，是近兩年來社會熱議的問題與財政主管部門重點(diǎn)管理的方向。2013年，財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的通知》（財預(yù)[2013]372號），要求對財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金建立定期清理機(jī)制，壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。依據(jù)財政部文件精神，各省陸續(xù)出臺相應(yīng)的管理辦法，對高校財政專項(xiàng)資金結(jié)余進(jìn)行定期的清理收回。即對于高校一定期限內(nèi)未使用的結(jié)余資金，收回至財政管理部門，由財政部門重新統(tǒng)籌使用。一、財政專項(xiàng)資金結(jié)余定期清理收回管理模式的意義與影響

（一）帶來良好社會效益

定期清理收回財政專項(xiàng)資金結(jié)余，有效避免了國家資金的閑置與浪費(fèi)。財政在對收回資金重新統(tǒng)籌安排時，可及時調(diào)整經(jīng)費(fèi)投入方向，讓資金流向?qū)医ㄔO(shè)、社會發(fā)展更有益，對資金需求更迫切的地方。盤活財政存量資金，將充分釋放積極財政政策的有效作用，是創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，對于穩(wěn)增長、惠民生具有重要意義。

與此同時，讓社會看到財政主管部門對于高校資金的監(jiān)管力度，可有效消除近年社會上對于高校的一些質(zhì)疑，如學(xué)術(shù)腐敗、套取科研資金等問題，增加財政部門的公信力，恢復(fù)高?！跋笱浪薄ⅰ皩W(xué)術(shù)圣地”的形象，樹立良好的社會風(fēng)氣。

（二）推動高校積極建設(shè)

通過定期的收回清理，推動高校從根本上轉(zhuǎn)變資金使用意識。首先，一定程度上減少了高校亂申請多申請經(jīng)費(fèi)的行為，促進(jìn)了申報的科學(xué)性，讓錢“要得準(zhǔn)”；其次，喚醒高?！俺了辟Y金，讓資金活起來，讓錢“用得快”；再次，定期回收無形中減少了學(xué)?？捎觅Y金，要求高校審視自身建設(shè)需求，合理安排資金用途，讓錢“用得好”，從三方面綜合提高資金使用效益。

（三）經(jīng)費(fèi)使用面臨新挑戰(zhàn)

經(jīng)費(fèi)的具體使用過程常會面臨各種特殊問題。如項(xiàng)目建設(shè)中的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實(shí)際發(fā)生、財務(wù)賬上的資金支出與財政規(guī)定期限往往存在時間差，出現(xiàn)了資金準(zhǔn)備支出，還未形成賬務(wù)，因此存在結(jié)余將被收回，導(dǎo)致后續(xù)工作無錢可用的情況。經(jīng)費(fèi)使用人員要與管理機(jī)制進(jìn)一步磨合，減少對科研教學(xué)工作的影響。

（四）提出財務(wù)工作新要求

高校財務(wù)作為國家資金的受托人，財政政策的執(zhí)行者，高校經(jīng)費(fèi)的管理者，廣大師生的服務(wù)者，需要將新形勢新政策要求融合至具體的日常工作中。第一，面臨資金清理的壓力，學(xué)校往往要求財務(wù)部門提出有效的規(guī)劃建議，要求在財務(wù)規(guī)范合理合法的基礎(chǔ)上開拓創(chuàng)新管理思路。第二，清理回收制度下，部分高校存在突擊花錢、突擊報銷的現(xiàn)象，帶來資金的另一種浪費(fèi)。既造成了財務(wù)工作的極大負(fù)擔(dān)，也存在經(jīng)費(fèi)使用合規(guī)性上的風(fēng)險。第三，財務(wù)人員要服務(wù)于經(jīng)費(fèi)使用者，傳達(dá)國家政策經(jīng)費(fèi)，提出合理可行的處理方案，幫助師生解決具體問題。這對于財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力與管理能力都提出了極高的要求。

綜上所述，財政專項(xiàng)資金結(jié)余回收清理是改革與發(fā)展的必然趨勢。為滿足盤活財政專項(xiàng)資金結(jié)余的新要求，進(jìn)一步推動高校建設(shè)進(jìn)程，需要探索結(jié)余資金形成根源，對癥下藥，才能避免對策研究流于表面，才能形成切合實(shí)際的改進(jìn)方案。endprint

二、高校財政專項(xiàng)資金結(jié)余形成原因

（一）外部原因

1.財政撥款模式。財政主管部門對高校撥款采用“綜合定額+專項(xiàng)資金”的模式。綜合定額經(jīng)費(fèi)根據(jù)一定的生均撥款金額，根據(jù)高校不同專業(yè)的學(xué)生數(shù)匯總得到。綜合定額經(jīng)費(fèi)可用于學(xué)校整體的事業(yè)建設(shè)。

隨著“十二五”“十三五”規(guī)劃的實(shí)施，財政對于高等教育持續(xù)加大投入， 高?！案咚健?、“雙一流”建設(shè)的進(jìn)行，財政部門每年撥付給高校的財政性資金中，專項(xiàng)資金的比例顯著增加，而綜合定額經(jīng)費(fèi)金額增長較慢。高校財政專項(xiàng)資金結(jié)余的形成并非一朝一夕，而是多年沉淀的結(jié)果。盡管在近年的管理要求下，高校已加快了經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)度，但無法短期內(nèi)將結(jié)余消化完畢。

2.績效申報與績效評價機(jī)制不足。財政專項(xiàng)申報缺少有效論證。財政主管部門面對大量的經(jīng)費(fèi)申請，往往以申報者提供的申報書為依據(jù)，無法準(zhǔn)確評價經(jīng)費(fèi)申報金額的合理性。一方面導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)向部分高校、部分人員傾斜；一方面導(dǎo)致資金下?lián)艿囊?guī)模本身就高于實(shí)際需要使用的規(guī)模。

在項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)費(fèi)使用過程中，缺乏有效的績效評價?？冃гu價缺失，或是進(jìn)行一定的績效評價，但單一的績效指標(biāo)無法滿足諸多種類的高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，缺乏項(xiàng)目評價的獨(dú)特性和多元性，對不同項(xiàng)目不能形成客觀、全面的效益評價。因?yàn)榭冃гu價結(jié)果的粗放，財政主管部門沒有將項(xiàng)目的績效評價成果有效納入后續(xù)撥款的參照依據(jù)，想要形成有效的績效撥款機(jī)制也便無從談起。

3.經(jīng)費(fèi)到款時間較晚。財政專項(xiàng)資金通常在下半年下達(dá)。在高校間進(jìn)行調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)某些地方高校當(dāng)年80%以上的財政專項(xiàng)資金于11、12月份才撥付至學(xué)校。在經(jīng)費(fèi)定期清理回收的管理機(jī)制下，高校對經(jīng)費(fèi)的實(shí)際可使用時間縮短，與項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)進(jìn)程相悖。

4.經(jīng)費(fèi)使用管理嚴(yán)格。各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)往往具有明確的使用用途與責(zé)任人，不得隨意挪用。近年來，國家對“三公經(jīng)費(fèi)”的開支管理嚴(yán)格；各類經(jīng)費(fèi)管理辦法與報銷規(guī)定根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)的發(fā)展做出調(diào)整；各種針對經(jīng)費(fèi)檢查、審計的增加。一方面確實(shí)規(guī)范了財政專項(xiàng)資金的使用，杜絕了侵吞、挪用國家資金的現(xiàn)象；另一方面，也讓部分經(jīng)費(fèi)使用者過于謹(jǐn)慎，不敢花錢，出現(xiàn)了科研教學(xué)工作上的“懶政”現(xiàn)象。

5.經(jīng)費(fèi)來源增加。由于社會對于技術(shù)成果與高端人才的需求都在增加，非財政性資金對于高校的投入也在增加?？陀^上很多教學(xué)科研項(xiàng)目尤其是大型實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)確實(shí)需要綜合利用各方面資金，集中資金做大事，在多方資金全部到位前，單一的財政專項(xiàng)資金不足以支持建設(shè)需求，而造成一定的資金暫時沉淀；主觀上經(jīng)費(fèi)使用者并非專業(yè)的財務(wù)人員，對于同一建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)率先使用財政性或非財政性經(jīng)費(fèi)并沒有明確的概念，導(dǎo)致財政專項(xiàng)資金的使用力度不足。

（二）內(nèi)部原因

1.財務(wù)部門監(jiān)管力度有限。首先，大部分財政專項(xiàng)資金是由學(xué)校科技處、學(xué)生處等業(yè)務(wù)部門或者經(jīng)費(fèi)使用者個人直接向?qū)诠芾頇C(jī)構(gòu)申請，申報過程并不通過財務(wù)部門。財務(wù)人員無法對于本年的財政專項(xiàng)資金收入規(guī)模有準(zhǔn)確的預(yù)判，無法形成合理的使用規(guī)劃。

其次，在使用過程中，高校財務(wù)部門并非建設(shè)項(xiàng)目本身的管理者，因此無法掌握項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際進(jìn)程，也無法及時了解建設(shè)過程中所面臨的問題。因此難以從財務(wù)數(shù)據(jù)狀態(tài)判斷其經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)度是否真正合理，也難以給出具有針對性與實(shí)際可操作性的有效建議。

再者，現(xiàn)代高校承擔(dān)了大量的社會職能，如教學(xué)改革、科研創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、公共服務(wù)等，財政撥款也根據(jù)具體用途與責(zé)任人的不同劃分成為大量的財政專項(xiàng)。數(shù)量的繁多帶來管理的復(fù)雜，財務(wù)人員在經(jīng)費(fèi)使用數(shù)據(jù)監(jiān)控、催促相關(guān)人員使用方面存在困難，難以及時監(jiān)控、全面覆蓋。

2.高校管理層與經(jīng)費(fèi)使用人員舊思維難以轉(zhuǎn)變。無論是教育辦學(xué)還是科研創(chuàng)新，其建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都不是一個短期的過程，教學(xué)與科研工作往往具有延續(xù)性與不確定性，一定程度上確實(shí)需要足夠的資金作為保障；許多高校管理層與經(jīng)費(fèi)使用者仍存在“多要錢、少花錢”的思想。

長期以來，高校的財政專項(xiàng)申請都存在“重申報輕使用”的現(xiàn)象，高?；蚴潜е安灰撞灰钡膽B(tài)度，或是擔(dān)心經(jīng)費(fèi)申請時被砍，在項(xiàng)目缺少細(xì)致調(diào)查研究的基礎(chǔ)上倉促申報，在金額上盡量多申請，項(xiàng)目的申請缺乏合理性與前瞻性。

由于前期經(jīng)費(fèi)申請缺乏細(xì)致論證，可能最終無法形成實(shí)際支出。或者由于使用者存在“錢要省著花”的思想，希望節(jié)省經(jīng)費(fèi)，以應(yīng)對突然發(fā)生的問題或是為后續(xù)的研究項(xiàng)目做準(zhǔn)備。在專項(xiàng)的使用過程中，使用者往往也并不會以迅速使用資金為出發(fā)點(diǎn)而制定使用計劃，而是留存資金以保證工作的延續(xù)性，避免后續(xù)資金到款的不可預(yù)知給項(xiàng)目造成影響。

3.暫付款沖銷進(jìn)度慢。高校許多業(yè)務(wù)有其特殊性，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的資金對外轉(zhuǎn)出在先，收到票據(jù)在后，由經(jīng)費(fèi)使用者先借款，高校墊支款項(xiàng)，待報銷票據(jù)與手續(xù)完備后再沖銷之前借款。在賬務(wù)處理上，這一部分實(shí)際已支付的資金并不真正形成支出，而是已暫付款的形式，構(gòu)成結(jié)余資金的一部分，實(shí)際上是虛增了財政專項(xiàng)資金結(jié)余。

例如近年高校資金增加，科研活力提升，更加注重學(xué)科建設(shè)與高水平的實(shí)驗(yàn)室建設(shè)。實(shí)驗(yàn)設(shè)備，儀器儀表的購買增加，其中不乏大型儀器、進(jìn)口儀器。儀器設(shè)備從論證起到招投標(biāo)、采購、裝備安裝調(diào)試、試用，直至驗(yàn)收合格，整個周期一般都需要1-3年，特別是購置國外產(chǎn)品，手續(xù)復(fù)雜、環(huán)節(jié)眾多和流程周期更長。又如當(dāng)前對于高校師資的要求提高，教師赴外訪學(xué)的比例由早年的個別事項(xiàng)，已經(jīng)發(fā)展成普遍，此類業(yè)務(wù)也通常是由高校以暫付款的形式墊付處理。

4.財務(wù)人員人手不足，管理能力欠缺。由于經(jīng)費(fèi)量增長，報銷業(yè)務(wù)量激增，高校的財務(wù)部門普遍存在現(xiàn)有會計人員不足的現(xiàn)象，人均報銷業(yè)務(wù)量超負(fù)荷，以現(xiàn)有的會計力量難以承擔(dān)財政專項(xiàng)資金大量的支出報銷需求。一定程度上也減少了財務(wù)報表中的經(jīng)費(fèi)支出，增加了結(jié)余金額。

同時，財務(wù)人員為報銷業(yè)務(wù)所累，疏于對管理能力的培養(yǎng)，對財經(jīng)政策掌握不透徹，對財政專項(xiàng)資金的概念理解不深刻，對財務(wù)信息的分析能力不足，導(dǎo)致財務(wù)管理思路難以開拓，難以及時適應(yīng)財政專項(xiàng)資金管理的新形勢。endprint

三、對策研究

為依靠財政專項(xiàng)資金結(jié)余清理機(jī)制建立良好的經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)氣，形成高效的管理流程，通過分析結(jié)余形成原因的外源性與內(nèi)源性，提出以下建議。

（一）轉(zhuǎn)變財政部門撥款模式

1.進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌規(guī)模。一方面，進(jìn)一步擴(kuò)大綜合定額撥款比例，適度降低財政專項(xiàng)資金撥款比例；另一方面，合理歸并財政專項(xiàng)資金，減少過于細(xì)化的專項(xiàng)名目，取而代之以大類專項(xiàng)的形式下?lián)?，如提升高校辦學(xué)水平專項(xiàng)、雙一流大學(xué)建設(shè)專項(xiàng)等。簡政放權(quán)，增加高校對經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌空間，提升學(xué)校管理者與學(xué)校財務(wù)對經(jīng)費(fèi)安排的自主權(quán)。

2.深化以目標(biāo)為導(dǎo)向，多指標(biāo)綜合考評的績效評價機(jī)制。財政主管部門在對高校財政專項(xiàng)進(jìn)行評價時，改變以結(jié)余大小論好壞的思路，應(yīng)由結(jié)余規(guī)模這一單一指標(biāo)發(fā)展為多指標(biāo)的綜合考評，以考評項(xiàng)目是否按進(jìn)度完成了預(yù)期目標(biāo)。以項(xiàng)目的建設(shè)成果為目標(biāo)，以定量考評和定性考評相結(jié)合的方法為依托，以項(xiàng)目完成工作量、完成進(jìn)度、完成質(zhì)量、資金支出情況、財務(wù)制度執(zhí)行情況等多個評價指標(biāo)為載體，建立完善與標(biāo)準(zhǔn)化的績效評級體系。以目標(biāo)為導(dǎo)向，結(jié)合不同建設(shè)項(xiàng)目的工作實(shí)際，給予建設(shè)工作與經(jīng)費(fèi)使用者更寬松的空間。對于按進(jìn)度取得成果的項(xiàng)目，不應(yīng)以經(jīng)費(fèi)的使用期限來限制項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)，一味苛求刻意盡快支出資金，無疑于揠苗助長

同時，將績效評價成果作為次年撥款的重要依據(jù)，增加經(jīng)費(fèi)綜合分配的合理性。令財政資金在各高校、各項(xiàng)目間的配置更加科學(xué)，既可取得平衡，又保障重點(diǎn)。同時可從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)費(fèi)使用者不愿花錢不敢花錢的陳舊觀念。

3.實(shí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)撥模式。由于財政專項(xiàng)下?lián)軙r間往往較遲，因此對于部分每年均會撥款的常規(guī)專項(xiàng)，可在年初按一定比例預(yù)撥，既便于高校可以盡快開展相關(guān)工作，也利于經(jīng)費(fèi)的迅速使用。后續(xù)撥款時可結(jié)合績效評價機(jī)制確定撥款金額，盡量保證當(dāng)年撥款當(dāng)年使用完畢。

（二）創(chuàng)新高校內(nèi)部管理辦法

1.實(shí)行資金池管理辦法。資金池管理模式即將可統(tǒng)籌的財政專項(xiàng)資金視為池水，匯總池中，由學(xué)校統(tǒng)籌規(guī)劃資金，細(xì)化安排項(xiàng)目。對由資金池安排的各項(xiàng)目實(shí)行定期的考核評估，將建設(shè)進(jìn)度不利，沒有取得成果，資金使用緩慢的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余收回至資金池內(nèi)，重新安排給建設(shè)成果顯著的項(xiàng)目或需要資金的新項(xiàng)目。依靠資金池的滾動來帶動盤活資金，提高使用效益，減少財政專項(xiàng)結(jié)余。

2.綜合利用信息技術(shù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)監(jiān)管與項(xiàng)目通報。高校財務(wù)信息化建設(shè)水平提高，數(shù)據(jù)的收集、儲存與處理能力，報表的填制能力都有所進(jìn)步，讓及時化、準(zhǔn)確化的財務(wù)管理成為可能。通過財務(wù)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)處理功能，可以定期生成各類財政專項(xiàng)資金的收支與結(jié)余情況報表，財務(wù)人員結(jié)合統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析結(jié)余形成原因，找到癥結(jié)所在，對癥下藥。加強(qiáng)對財政專項(xiàng)資金使用執(zhí)行的監(jiān)控力度。

建立長效化、常態(tài)化的通報機(jī)制，利用傳統(tǒng)的會議、通知等與新興的高校微信信息平臺、財務(wù)短信提醒等相結(jié)合的形式，擴(kuò)大相關(guān)經(jīng)費(fèi)使用情況通報的覆蓋面，做到有針對性的落實(shí)到責(zé)任人。

3.加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變經(jīng)費(fèi)使用者思路。財務(wù)人員有責(zé)任有義務(wù)向?qū)W校管理層與廣大師生傳達(dá)政策的新變化，通過印發(fā)宣傳材料，播放講解短片，組織業(yè)務(wù)骨干到各學(xué)院、部門宣講等形式，樹立“用好錢，干好事”的新意識，適應(yīng)財政專項(xiàng)資金管理的新形勢。經(jīng)費(fèi)使用者應(yīng)結(jié)合實(shí)際，做好項(xiàng)目論證，細(xì)化年度預(yù)算，分步申請經(jīng)費(fèi)，提高預(yù)算執(zhí)行率。

4.增加暫付款清理力度。將暫付款清理作為財務(wù)日常工作，對財政專項(xiàng)資金中的暫付款進(jìn)行梳理，分析暫付款未沖賬原因，分類處理，逐個解決，督促責(zé)任人盡快沖賬形成實(shí)際支出。對于存在問題，難以沖賬的暫付款，要及時匯報，形成處理方案。一方面可盡量較少暫付款對結(jié)余規(guī)模的影響，一方面也是財務(wù)工作防范風(fēng)險的需求。

5. 增加財務(wù)人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)與管理能力。單位應(yīng)重視財務(wù)人員能力提升，定期組織對政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，增加與業(yè)務(wù)部門溝通交流的機(jī)會，財務(wù)人員應(yīng)樹立自覺學(xué)習(xí)的意識，不拘泥于眼前的工作，多了解相關(guān)知識。將從具體業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)問題取得經(jīng)驗(yàn)的工作模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槭煜ふ吒倪M(jìn)流程，以光闊視野指導(dǎo)細(xì)致工作的模式。

四、結(jié)語

新的財政專項(xiàng)資金管理需求對高校財務(wù)工作帶來新的要求，財政部門與高校財務(wù)部門應(yīng)共同努力，開拓思路，創(chuàng)新機(jī)制，提高資金使用效益，為建設(shè)一流大學(xué)與建設(shè)一流學(xué)科提供強(qiáng)有力的保障，為我國教育科研事業(yè)做出貢獻(xiàn)。

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[責(zé)任編輯：吳曉紅]endprint