中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2017年“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”東部調(diào)研組

一、東部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況及趨勢(shì)判斷

（一）東部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體情況

當(dāng)前，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持穩(wěn)中向好的趨勢(shì)，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換加快，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政收入質(zhì)量進(jìn)一步提升，呈現(xiàn)諸多積極變化，但仍面臨一些經(jīng)濟(jì)壓力和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

1.經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)中向好的總體趨勢(shì)

總體來(lái)看，自2014年以來(lái)，與全國(guó)其他地區(qū)相似，東部地區(qū)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)階段，雖然經(jīng)濟(jì)增速放緩，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量有所提升，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速大部分高于全國(guó)，工業(yè)運(yùn)行平穩(wěn)。

（1）經(jīng)濟(jì)增速高于全國(guó)平均水平

從圖1可以看出，自2014年以來(lái)，雖然東部地區(qū)部分省市的GDP增速與全國(guó)平均增速保持一致，呈現(xiàn)增速放緩趨勢(shì)，但東部地區(qū)基礎(chǔ)好、發(fā)展程度高、動(dòng)能轉(zhuǎn)換較快的優(yōu)勢(shì)開(kāi)始顯現(xiàn)，并使其經(jīng)濟(jì)增速逐漸高于全國(guó)平均。從2015年到2016年，圖中顯示的東部六省市GDP增速均高于全國(guó)平均增速；2017年前三季度，江蘇、福建、上海、浙江、山東、廣東上述六省市的GDP增速分別高于全國(guó)0.3、1、0.1、1.2、0.6和0.7個(gè)百分點(diǎn)。天津比全國(guó)低0.9個(gè)百分點(diǎn)。

（2）工業(yè)運(yùn)行平穩(wěn)

從圖2可以看出，2016年7月到2017年2月東部省市規(guī)上工業(yè)企業(yè)增加值增速出現(xiàn)下降（上海市除外），而從2017年2月以來(lái)，東部省市規(guī)上工業(yè)企業(yè)增加值增速呈上升趨勢(shì)（受一些因素的影響，天津的規(guī)上工業(yè)企業(yè)增加值增速下滑）。

如果從圖3東部地區(qū)部分省市規(guī)上工業(yè)企業(yè)2017年前三季度利潤(rùn)累計(jì)增速來(lái)分析，東部地區(qū)工業(yè)企業(yè)企穩(wěn)回升的態(tài)勢(shì)更為明顯，并逐步趨于平穩(wěn)。

圖1 全國(guó)及東部部分省市GDP增長(zhǎng)狀況

圖2 東部地區(qū)部分省市規(guī)上工業(yè)企業(yè)增加值增速

圖3 東部地區(qū)部分省市規(guī)上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)累計(jì)增速

（3）進(jìn)出口由負(fù)轉(zhuǎn)正并趨于平穩(wěn)

從圖4可以看出，2016年第三及第四季度，除山東及廣東福建之外，江蘇、浙江、上海等東部地區(qū)部分省市進(jìn)出口總額增速降幅在收窄。2017年前三季度呈現(xiàn)正增長(zhǎng)趨勢(shì)。

圖4 東部地區(qū)部分省市進(jìn)出口總額增速

（4）投資增速分化

從圖5可以看出，廣東、浙江、江蘇、福建等省市固定資產(chǎn)投資增速穩(wěn)健。例如：2017年前三季度，廣東省完成固定資產(chǎn)投資2.56萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)14.6%；民營(yíng)企業(yè)信心增強(qiáng)，民間投資企穩(wěn)回升，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速創(chuàng)近7年以來(lái)的第二高位，高端產(chǎn)業(yè)投資持續(xù)加快。而天津、上海等省市固定資產(chǎn)投資在2017年出現(xiàn)下滑趨勢(shì)。

圖5 東部地區(qū)部分省市固定資產(chǎn)投資增速

2.動(dòng)能轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)加快，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量提升

從調(diào)研情況來(lái)看，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量有所提升，呈現(xiàn)諸多積極變化，經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，向中高端加快升級(jí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)從“二三一”到“三二一”的根本性轉(zhuǎn)變，為今后持續(xù)、健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。例如，2017年前三季度，江蘇省三次產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量比重為3.4∶45.1∶51.5，第三產(chǎn)業(yè)比重同比提高0.2個(gè)百分點(diǎn)，服務(wù)業(yè)增加值增長(zhǎng)8.6%，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)60.2%。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)內(nèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的趨勢(shì)也較為明顯。在第二產(chǎn)業(yè)方面，突出表現(xiàn)為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)占比提升，工業(yè)結(jié)構(gòu)向中高端邁進(jìn)。例如，2017年前三季度，江蘇省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值5.47萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)14.5%，占規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值比重達(dá)42%；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)13.8%，規(guī)上工業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值同比增長(zhǎng)14.3%，其中工業(yè)機(jī)器人、服務(wù)器、3D打印設(shè)備產(chǎn)量同比分別增長(zhǎng)74.8%、69%、67.9%。再如，廣東省先進(jìn)制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)的比重從2012年的48.1%提高到2016年的49.3%，高技術(shù)制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)的比重從2012年的24.1%提高到2016年的27.6%；浙江省2017年前三季度，規(guī)模以上工業(yè)中，高技術(shù)、信息經(jīng)濟(jì)、健康、節(jié)能環(huán)保、高端裝備等產(chǎn)業(yè)增加值分別增長(zhǎng)15.6%、14.0%、11.7%、10.2%和8.5%，增速均高于規(guī)模以上工業(yè)平均增速。在服務(wù)業(yè)方面，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的比重不斷增加。例如，廣東現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重從2012年的27.3%提高到2016年的32.3%，提升了5.0個(gè)百分點(diǎn)；在服務(wù)業(yè)占GDP比重提高的5.3個(gè)百分點(diǎn)中，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增加值貢獻(xiàn)了高達(dá)94.3%的份額。

3.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效應(yīng)逐漸放大

東部地區(qū)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換較快，以及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體企穩(wěn)回升，其中一個(gè)重要原因是創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。近些年來(lái)東部地區(qū)實(shí)施的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略產(chǎn)生了積極效應(yīng)，自主創(chuàng)新能力不斷提升，新產(chǎn)品增長(zhǎng)加快。例如，江蘇深入實(shí)施產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型省份40條政策，加大全社會(huì)研發(fā)投入，培育壯大創(chuàng)新型企業(yè)，大力推進(jìn)中國(guó)制造2025城市群國(guó)家試點(diǎn)，累計(jì)創(chuàng)建309個(gè)省級(jí)示范智能車間。技改投資快速增長(zhǎng)，也從另一個(gè)角度反映了東部地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)狀況。例如，2012-2016年江蘇工業(yè)技術(shù)改造投資年均增長(zhǎng)18.3%，增速快于同期工業(yè)投資8.2個(gè)百分點(diǎn)；2013-2016年高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資年均增長(zhǎng)20.0%，比全部投資年均增速高8.3個(gè)百分點(diǎn)；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資占全部投資的比重由2012年的12.8%提高到2016年的17.1%。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效應(yīng)逐漸放大，促進(jìn)了新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和新興產(chǎn)業(yè)加快成長(zhǎng)。例如，2016年江蘇高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值為0.77萬(wàn)億元，比2012年增長(zhǎng)30.1%，占全部規(guī)上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值的56.8%，比2012年提高了2.8個(gè)百分點(diǎn)；全省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值率11.5%，高出規(guī)上工業(yè)企業(yè)1.5個(gè)百分點(diǎn)。2016年全省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的比重為41.51%，比2012年提高了4.02個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)份額進(jìn)一步提高。

4.實(shí)體經(jīng)濟(jì)回暖，降成本措施取得成效，“成本抑制”現(xiàn)象趨于緩解

近年來(lái)，隨著人工成本、融資成本、制度交易成本、物流成本等成本增加，高房?jī)r(jià)更是提高了生產(chǎn)生活成本，我國(guó)東部地區(qū)大部分企業(yè)出現(xiàn)了“成本抑制”現(xiàn)象，即成本增加，拖累企業(yè)利潤(rùn)，影響企業(yè)投資和創(chuàng)新能力，逐漸成為抑制企業(yè)發(fā)展和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的一大因素。2016年，東部地區(qū)采取了諸多降成本措施，取得一些成效。例如，廣東降低企業(yè)成本促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，每年為企業(yè)減負(fù)131億元；降低工商業(yè)用電價(jià)格，落實(shí)鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道免費(fèi)通行政策等措施，共減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)94億元；工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率有所下降，2017年1-8月規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為55.62%，同比下降1個(gè)百分點(diǎn)，企業(yè)成本費(fèi)用利潤(rùn)率一直維持在6.0%以上的較高水平。又如江蘇2016年直接降低企業(yè)成本1070億元，2017年1-8月工業(yè)企業(yè)成本費(fèi)用利潤(rùn)率6.79%，同比提升0.17個(gè)百分點(diǎn)。

5.財(cái)政運(yùn)行平穩(wěn)，收入質(zhì)量提升，但收支壓力仍較大

雖然東部地區(qū)大部分省市財(cái)力好于中西部地區(qū)，財(cái)政收入質(zhì)量提升，支出結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，財(cái)政改革取得積極進(jìn)展，但財(cái)政收入增速放緩，財(cái)政壓力依然較大，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐能力減弱。

收入質(zhì)量提升，但增幅收窄，增收壓力較大。近年來(lái)，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)也有所優(yōu)化。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是第三產(chǎn)業(yè)稅收增長(zhǎng)加快，占比提高。新興服務(wù)業(yè)快速增長(zhǎng)，軟件和信息技術(shù)服務(wù)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)稅收保持高速增長(zhǎng)，成為拉動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)稅收較快增長(zhǎng)的重要力量。二是與消費(fèi)相關(guān)的行業(yè)稅收增速回升較快。三是創(chuàng)新程度較高的高端制造業(yè)普遍快速發(fā)展，稅收增速較高。支出結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化。但隨著GDP增速放緩，東部地區(qū)的財(cái)政收入增幅也收窄，特別是受一次性稅源減少、房地產(chǎn)市場(chǎng)變化的影響，未來(lái)增收的壓力很大。此外，部分地區(qū)非稅收入占比較高，進(jìn)一步加劇了未來(lái)財(cái)政收入可持續(xù)增長(zhǎng)的壓力。例如，天津的非稅收入占比達(dá)到40%。

支出結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，但財(cái)政支出特別是財(cái)政“托底”壓力加大。近年來(lái)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，民生方面的支出占比提升。例如，2017年前三季度民生相關(guān)領(lǐng)域支出中，教育、社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出分別增長(zhǎng)18.9%、47.8%、75.4%、40.1%，增強(qiáng)了民眾的獲得感。隨著GDP增速放緩，東部地區(qū)的財(cái)政收入增幅也放緩，財(cái)政收支壓力增大，特別是教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)支出呈剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；應(yīng)對(duì)環(huán)境修復(fù)治理、人口老齡化、城鎮(zhèn)化以及“補(bǔ)短板”等都需要增加財(cái)政支出，一些地方收支矛盾已經(jīng)十分尖銳，尤其是縣級(jí)財(cái)政壓力更是非常大，一些縣區(qū)保工資發(fā)放都成了難題，財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)上升。東部地區(qū)一些省市社會(huì)保障能力的下降和相對(duì)不足，使財(cái)務(wù)可持續(xù)壓力日增。例如，即使財(cái)力狀況不錯(cuò)的東部某省，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支矛盾也較為突出，基金支撐能力持續(xù)下降。2014年、2015年和2016年該省企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金備付能力分別為24個(gè)月、23個(gè)月和22.4個(gè)月，基金備付能力呈逐年下降趨勢(shì)。2016年，55個(gè)預(yù)算單位中有35個(gè)出現(xiàn)當(dāng)期赤字，赤字額達(dá)119億元，比上年增加41億元，其中：2個(gè)設(shè)區(qū)市本級(jí)和2個(gè)縣級(jí)市出現(xiàn)累計(jì)赤字。2017年社保基金預(yù)算反映，當(dāng)期赤字的預(yù)算單位增加到47個(gè)，赤字規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，該省基金的支撐能力也將持續(xù)下降，持續(xù)健康運(yùn)行的難度和潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。

6.環(huán)保、去產(chǎn)能等政策以及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了一定的影響

去產(chǎn)能對(duì)東部地區(qū)的總體影響不是太大，高耗能產(chǎn)業(yè)投資增速持續(xù)回落，占比明顯下降。例如江蘇高耗能行業(yè)投資增速由2012年的25.7%下降到2016年的4.1%，并且增速比同期全部項(xiàng)目投資低3.4個(gè)百分點(diǎn)；而進(jìn)入2017年后，江蘇省高耗能投資更是出現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，上半年同比下降4.4%。再如廣東，2013-2016年單位生產(chǎn)總值能耗累計(jì)下降16.41%，用年均3.5%的能耗增長(zhǎng)，支撐年均同期7.9%的地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)速度，單位生產(chǎn)總值能耗量也一直保持在全國(guó)的第二低位。

環(huán)保政策對(duì)天津及山東等地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有一定的影響。例如，根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)的相關(guān)要求，2017年天津陸續(xù)關(guān)停了部分環(huán)保不達(dá)標(biāo)企業(yè)，這對(duì)全市和一些區(qū)的GDP增速以及稅收收入均產(chǎn)生不同程度減收影響。數(shù)據(jù)顯示，在地稅部門繳納稅款的關(guān)停企業(yè)共有10334戶，2017年1-9月份產(chǎn)生稅收收入3.3億元，較同期減少32.7%，其中制造業(yè)、建筑業(yè)稅收下降規(guī)模較大，分別下降19.8%、67.5%。同時(shí)，近期天津發(fā)布《攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，要求2017年10月至2018年3月期間，全市建成區(qū)內(nèi)停止各類建設(shè)工程土石方作業(yè)、房屋拆遷（拆除）施工等，停工影響將導(dǎo)致房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)稅收繼續(xù)回落，而且減收效應(yīng)將持續(xù)至2018年一季度。

此外，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，特別是金融風(fēng)險(xiǎn)的累積不容忽視。雖然近年來(lái)，東部地區(qū)積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率，使企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也大為降低，但民間借貸、地方債務(wù)中的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)、P2P等機(jī)構(gòu)違規(guī)設(shè)立資金池、PPP和政府購(gòu)買服務(wù)中的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、銀行不良貸款率在一些區(qū)域的快速上升、金融穩(wěn)定性有所下降以及企業(yè)杠桿率較高等問(wèn)題，加大了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

（二）對(duì)當(dāng)前及今后東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的幾點(diǎn)判斷

通過(guò)對(duì)東部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換分析，我們認(rèn)為：

1.東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向上的總體趨勢(shì)沒(méi)有變，但尚未進(jìn)入一些專家聲稱的“經(jīng)濟(jì)新周期”。盡管2017年第三季度的一些宏觀數(shù)據(jù)比起上半年以來(lái)有所走弱，但東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向上的總體趨勢(shì)沒(méi)有變，并且呈現(xiàn)出一些積極變化。例如，經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等新動(dòng)能不斷成長(zhǎng)，開(kāi)拓了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新空間。同時(shí)，也存在影響經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步好轉(zhuǎn)的因素。例如，作為經(jīng)濟(jì)狀況“晴雨表”的民間投資，增速仍處于低位，并且在最近幾個(gè)月又出現(xiàn)增速下行的趨勢(shì)；實(shí)體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難仍然較大，高成本抑制企業(yè)發(fā)展的問(wèn)題未得到根本解決；資源的優(yōu)化配置狀況未得到根本改善；等等。

2.經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和質(zhì)量密切相關(guān)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新舊轉(zhuǎn)換的“關(guān)口”時(shí)，改革進(jìn)展將在一定程度上決定經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換能否成功。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)改革力度較大的省份和地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越穩(wěn)固，受整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)層面下行的壓力就相對(duì)較小，并且其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和質(zhì)量要優(yōu)于改革進(jìn)度緩慢的地區(qū)。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新舊轉(zhuǎn)換的“關(guān)口”期，經(jīng)濟(jì)能否完成由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，將在很大程度上取決于改革的進(jìn)展?fàn)顩r。

3.東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換加快，增加了經(jīng)濟(jì)的“韌性”和發(fā)展動(dòng)力，提升了財(cái)政收入質(zhì)量。綜合東部地區(qū)近些年的經(jīng)濟(jì)狀況，可以發(fā)現(xiàn)相對(duì)于其他區(qū)域，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)相對(duì)較小，并且于2016年下半年率先發(fā)力，其重要原因在于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換加快。從東部地區(qū)內(nèi)部的發(fā)展?fàn)顩r，同樣得出這一結(jié)論。同時(shí)，也存在制度創(chuàng)新總體緩慢、部分改革出現(xiàn)脫節(jié)、要素資源改革滯后、市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用不突出等因素，制約了東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

4.環(huán)保等政策對(duì)東部地區(qū)的短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)一定影響。從短期來(lái)看，環(huán)保等政策對(duì)東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速影響較大，但這也有利于增加經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換的壓力，實(shí)現(xiàn)未來(lái)更有質(zhì)量的增長(zhǎng)，并且隨著經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換的加快，這一負(fù)面影響的邊際效應(yīng)也會(huì)逐漸下降。

5.經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換中存在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，成為影響東部地區(qū)未來(lái)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。在經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換中，存在一些財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，如地方政府性債務(wù)仍有“敞口”的風(fēng)險(xiǎn)“切面”、PPP和政府購(gòu)買服務(wù)中的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)市場(chǎng)同時(shí)面臨著高杠桿和消費(fèi)擠出的風(fēng)險(xiǎn)、金融穩(wěn)定性有所下降等。這些風(fēng)險(xiǎn)，給經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康增長(zhǎng)帶來(lái)了不確定性，并將成為影響東部地區(qū)未來(lái)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。為了經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的平穩(wěn)增長(zhǎng)，需要高度關(guān)注這些風(fēng)險(xiǎn)，并采取措施，加以防范。

二、當(dāng)前東部地區(qū)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)及表現(xiàn)

東部地區(qū)的財(cái)政金融形勢(shì)總體穩(wěn)定，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)也具有較高的警惕性，在機(jī)制上和策略上都進(jìn)行了一定程度的準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)。但受到宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的復(fù)雜性和社會(huì)治理中矛盾的綜合性的影響，東部地區(qū)在財(cái)政金融層面仍表現(xiàn)出較高程度的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，并在一定的范圍內(nèi)形成了風(fēng)險(xiǎn)累加的“棘輪”。

（一）地方政府性債務(wù)仍有“敞口”的風(fēng)險(xiǎn)“切面”

東部地區(qū)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)水平總體可控，但債務(wù)率、債務(wù)收益率、債務(wù)可持續(xù)性都面臨著一定程度的壓力，原來(lái)采用剝離方式解決的債務(wù)余額實(shí)際上的還款壓力和風(fēng)險(xiǎn)也并未完全消除。

以2016年底的情況作為分析基礎(chǔ)，我國(guó)東部地區(qū)的債務(wù)總體運(yùn)行情況如表1所示。

表1 2016年我國(guó)東部地區(qū)的債務(wù)運(yùn)行情況 單位：億元

從表1可見(jiàn)，東部地區(qū)的各省市都擁有了一定程度的債務(wù)可調(diào)整空間，在一定程度上安排展期和滾動(dòng)予以應(yīng)對(duì)償債高峰也具備了較好的條件。從占比的情況來(lái)看，東部地區(qū)擁有的展期、滾動(dòng)空間達(dá)到了余額部分的12.57%，超過(guò)全國(guó)9.52%的平均水平；從規(guī)模的情況來(lái)看，東部地區(qū)的展期、滾動(dòng)空間達(dá)到了4880.29億元，約占全國(guó)總空間的52.36%。

但是，東部地區(qū)也面臨著艱巨的發(fā)展任務(wù)和沉重的民生壓力，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在總體平穩(wěn)的同時(shí)，存在多個(gè)環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)上的壓力，主要表現(xiàn)在以下三方面：

第一，存在明顯的借新還舊的現(xiàn)象，而借新還舊的目的并不是債務(wù)調(diào)整期限結(jié)構(gòu)，而是在尚未建立起流動(dòng)性市場(chǎng)的條件下，借助借新還舊來(lái)解決到期債務(wù)的償還問(wèn)題。2017年?yáng)|部地區(qū)借新還舊的債務(wù)規(guī)模預(yù)期將超過(guò)3000億元左右，形成了債務(wù)積累風(fēng)險(xiǎn)。

第二，存在較為突出的債務(wù)“轉(zhuǎn)表”問(wèn)題，由此而導(dǎo)致地方投融資平臺(tái)公司資產(chǎn)久期偏長(zhǎng)，被迫與土地溢價(jià)綁定在一起，而沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)向真正意義的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)投融資公司轉(zhuǎn)型。在調(diào)研中，東部地區(qū)的融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型較快，表現(xiàn)出的轉(zhuǎn)型效果也相對(duì)較好。但是資產(chǎn)的收益來(lái)源中80%以上是靠土地溢價(jià)型收入，而資產(chǎn)的久期平均值基本上可以長(zhǎng)達(dá)20年以上，大量資金依靠資產(chǎn)抵押融入，而資金的運(yùn)用將不得不與資產(chǎn)溢價(jià)型投資相關(guān)聯(lián)，于是導(dǎo)致久期越來(lái)越長(zhǎng)。盡管蘇州、青島等重點(diǎn)城市的投融資平臺(tái)公司都在致力于拓展降低久期，增加收益率渠道的資金來(lái)源，但杯水車薪，整個(gè)企業(yè)越來(lái)越趨向重資產(chǎn)化，收入結(jié)構(gòu)也持續(xù)單一，政府債務(wù)“轉(zhuǎn)表”持續(xù)進(jìn)行的空間有限。

第三，存在明顯的投資收益率偏低、投資公益化的傾向。從東部地區(qū)政府性債務(wù)的投資流向來(lái)看，目前約有50%左右的一般性債務(wù)投資進(jìn)入到公益性或準(zhǔn)公益性領(lǐng)域，缺乏有效的收益來(lái)源，也難以形成除土地之外的成長(zhǎng)性資產(chǎn)；另有約25%左右的一般性債務(wù)轉(zhuǎn)作政府投資引導(dǎo)基金使用，以引導(dǎo)和擴(kuò)大投資為方向，實(shí)現(xiàn)“重資本”型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展或結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但其缺乏直接的收入來(lái)源，而只能依靠其他領(lǐng)域的規(guī)模擴(kuò)張和收益積累來(lái)改善收入回報(bào)問(wèn)題。此外，在剩下的資產(chǎn)中，也存在一定程度的損失補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)和創(chuàng)新支撐等問(wèn)題，收益率不高，而風(fēng)險(xiǎn)水平較高，屬于政府信用貼水型的收益回報(bào)模式。

（二）財(cái)政收入增速呈現(xiàn)出下行風(fēng)險(xiǎn)

東部地區(qū)仍保持龐大的財(cái)政收入總量，但受到宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以及減稅等因素的影響，再加上PPI上升中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)錯(cuò)配，東部地區(qū)的財(cái)政收入增長(zhǎng)總體表現(xiàn)出前高后低的局面，而從稅制結(jié)構(gòu)來(lái)看，綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行特點(diǎn)，財(cái)政收入則呈現(xiàn)出趨勢(shì)性下行的風(fēng)險(xiǎn)。

1.東部省區(qū)的財(cái)政收入增速有所放緩

2017年前三個(gè)季度，東部省區(qū)的財(cái)政收入規(guī)模依然龐大，但受到宏觀經(jīng)濟(jì)因素和結(jié)構(gòu)性減稅的影響，增速有所放緩，出現(xiàn)了東部省市平均增速（8.9%）低于全國(guó)地方一般公共預(yù)算平均增速（10%）的情況。具體見(jiàn)表2所示。

表2 2017年前三季度東部省市地方一般公共預(yù)算收入情況

2.東部省市收入結(jié)構(gòu)中下滑壓力較大

營(yíng)改增以來(lái)，東部省市的改征增值稅普遍呈現(xiàn)出下滑態(tài)勢(shì)。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局的分析數(shù)據(jù)，2017年前三季度改征增值稅下降幅度為9.5%，而其中最主要的降幅承擔(dān)地區(qū)就是東部省市，約占改征增值稅下降幅度的60%以上。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，東部省市服務(wù)業(yè)的占比均在迅速提升，在引進(jìn)資金中，“重資本、輕資產(chǎn)”的現(xiàn)象也越來(lái)越顯著，未來(lái)改征增值稅稅額仍將呈現(xiàn)下降的態(tài)勢(shì)。

此外，土地類和房地產(chǎn)類稅收占比在東部地區(qū)較大，而且占據(jù)主要地位。2017年前三季度，東部省市的土地類和房地產(chǎn)類稅收占比預(yù)計(jì)將超過(guò)6000億元，成為地方一般公共預(yù)算收入中的重要組成部分和快速增長(zhǎng)部分。從調(diào)研的省份來(lái)看，兩個(gè)省市的土地類和房地產(chǎn)類稅收占比均超過(guò)了地方一般公共預(yù)算收入的35%，高于全國(guó)平均31%①為房地產(chǎn)企業(yè)的所得稅、增值稅等稅收再加上土地類稅收的總和，與一般公共預(yù)算收入的比值。的水平。在全國(guó)房地產(chǎn)進(jìn)入調(diào)控周期的大背景下，為降低杠桿，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇，房地產(chǎn)的價(jià)格和投資將在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)受到調(diào)控，進(jìn)而導(dǎo)致東部地區(qū)財(cái)政收入增長(zhǎng)的不確定性。

從PPI運(yùn)行的情況來(lái)看，受到國(guó)際大宗商品價(jià)格劇烈波動(dòng)和上游原材料成本快速上升的影響，且東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)受到產(chǎn)業(yè)鏈偏后和制成品環(huán)節(jié)集中的影響，在接下來(lái)的一至兩年內(nèi)，都將面臨較大的增加值率下降的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致了增值稅增速受到一定程度的影響，并使得稅收收入向上游環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。

3.東部地區(qū)面對(duì)財(cái)政收入增速呈現(xiàn)趨勢(shì)性下降的壓力

在上述結(jié)構(gòu)性問(wèn)題之外，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)和稅收改革趨勢(shì)來(lái)看，東部地區(qū)的財(cái)政收入增長(zhǎng)將呈趨勢(shì)性增速下滑的特點(diǎn)。這主要是因?yàn)椋?/p>

第一，宏觀經(jīng)濟(jì)將在“L”型底部持續(xù)一段時(shí)間，而轉(zhuǎn)入上升階段后，也將致力于質(zhì)量提高和效益提升，并不過(guò)度追求規(guī)模擴(kuò)張和增速提高。這樣，以生產(chǎn)性稅收為主體的稅收結(jié)構(gòu)就面臨著巨大的壓力，在稅制結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本性調(diào)整之前，都將面臨著明顯的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。

第二，從稅收改革趨勢(shì)來(lái)看，東部地區(qū)的房地產(chǎn)價(jià)格雖然相對(duì)較高，但是由于居住情況較好，家庭三套以上住房占總住房量的比例總體保持在13%左右，這一水平低于全國(guó)估計(jì)的15%左右的平均水平。在房地產(chǎn)稅開(kāi)征的大背景下，東部地區(qū)的應(yīng)稅房地產(chǎn)的面積較小，且交易性較好，有可能在短期快速增長(zhǎng)后，迅速歸于穩(wěn)定，而并不會(huì)持續(xù)快速上升。

第三，從城鎮(zhèn)化遷移的特征來(lái)講，東部省市普遍遇到了“劉易斯”拐點(diǎn)的壓力。盡管城鎮(zhèn)化仍在推進(jìn)，但付出的城鎮(zhèn)化成本水平將越來(lái)越高，剛性社會(huì)性支出將越來(lái)越大。因此，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化將在未來(lái)幾年內(nèi)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中速增長(zhǎng)，而將空間盡可能地讓渡給小城鎮(zhèn)建設(shè)和中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。這樣，由城鎮(zhèn)化超高速增長(zhǎng)而帶來(lái)的城鎮(zhèn)建設(shè)“紅利”和人口增長(zhǎng)“紅利”都將呈現(xiàn)出下滑的態(tài)勢(shì)，形成了東部省市財(cái)政收入趨勢(shì)性下降的重要原因。

（三）PPP和政府購(gòu)買服務(wù)中的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

東部各省區(qū)的PPP項(xiàng)目總量占全國(guó)總量的28.75%，金額占29.52%，均小于東部各省區(qū)GDP占全國(guó)的比例（約為55%）和財(cái)政收入占全國(guó)地方財(cái)政收入的比例（約為55%）。總體上看，東部地區(qū)的PPP所導(dǎo)致的新增隱性債務(wù)的壓力并不大，運(yùn)作也較為規(guī)范。但在具體的操作中，還是會(huì)形成一定程度的隱性支出的壓力。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，許多省市的PPP項(xiàng)目在物有所值評(píng)價(jià)中，主要的回報(bào)來(lái)源多是資產(chǎn)（土地）溢價(jià)收入，而并非項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益。說(shuō)明PPP項(xiàng)目即使內(nèi)部的杠桿率不高，但也需要高度依賴加杠桿的環(huán)境。而當(dāng)前去杠桿的經(jīng)濟(jì)背景已基本形成，未來(lái)溢價(jià)不足的部分將轉(zhuǎn)變成回報(bào)率風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響后序的一系列安排，政府面對(duì)收益補(bǔ)償?shù)膲毫^重。

第二，部分省市的PPP項(xiàng)目中安排了基金回購(gòu)和第三方代持股權(quán)的安排，而財(cái)預(yù)50號(hào)文把這些可能的回購(gòu)渠道都進(jìn)行了限制，只能依靠SPV或民營(yíng)企業(yè)并購(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)退出。部分項(xiàng)目會(huì)因此而影響到后續(xù)投資的可持續(xù)性，在沒(méi)有足夠的民營(yíng)資本進(jìn)入的情況下，將不可避免地由政府負(fù)責(zé)接手相關(guān)的項(xiàng)目，加重政府支出壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，由于PPP項(xiàng)目中對(duì)政府信用依賴的若即若離，許多項(xiàng)目事實(shí)上可以利用政府的可能的“隱性擔(dān)?！眮?lái)實(shí)現(xiàn)增信，進(jìn)而為久期管理提供便利，特別通過(guò)降低久期來(lái)提高可投資的空間和價(jià)值，或者實(shí)現(xiàn)投資者之間的資金接續(xù)。在財(cái)預(yù)50號(hào)文和財(cái)預(yù)87號(hào)文對(duì)政府隱性增信進(jìn)行限制之后，久期管理將受到明顯抑制，項(xiàng)目投融資面臨的流動(dòng)性約束快速上升，在政府的信用受到抑制的情況下，部分項(xiàng)目的流動(dòng)性壓力將轉(zhuǎn)向政府的支出或債務(wù)層面。

第四，從入庫(kù)項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)來(lái)看，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)階段的管理、收益問(wèn)題大多采用了一種假設(shè)的直線匡算方法，沒(méi)有考慮環(huán)境的變化，也沒(méi)有做出較為精細(xì)化的經(jīng)營(yíng)安排。此外，承擔(dān)企業(yè)多為建筑類企業(yè)，依托其人力資源組成的SPV難以有效提升項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期的收益率。從目前東部省市完成的幾項(xiàng)由建設(shè)期轉(zhuǎn)入運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目看，收益率的情況并不十分理想，甚至不及在“兩評(píng)”之中預(yù)測(cè)的最低收益水平，這樣，隨著部分項(xiàng)目轉(zhuǎn)入運(yùn)營(yíng)期，收入缺口的壓力將會(huì)進(jìn)一步增加，從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)壓力均明顯加大。

東部地區(qū)在大規(guī)模運(yùn)用政府購(gòu)買服務(wù)方面的違規(guī)情況并不明顯，但受到資金成本持續(xù)上升的影響，部分較低層級(jí)的地方政府往往采用了購(gòu)買金融機(jī)構(gòu)提供融資服務(wù)的方式來(lái)支持本地企業(yè)或重點(diǎn)項(xiàng)目的開(kāi)展。包括購(gòu)買商業(yè)銀行的信貸服務(wù)，購(gòu)買融資租賃公司的回租服務(wù)，以及購(gòu)買相關(guān)資產(chǎn)管理公司或基金管理公司的應(yīng)收賬款融資服務(wù)等。這些購(gòu)買服務(wù)的支出應(yīng)按規(guī)定納入PPP項(xiàng)目的10%的財(cái)政支出限額或者按規(guī)定納入預(yù)算，并列入財(cái)政監(jiān)管的對(duì)象，但實(shí)際上并未實(shí)現(xiàn)有效的納入或加強(qiáng)管理。當(dāng)這些融資服務(wù)購(gòu)買活動(dòng)受到限制后，將導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)或重點(diǎn)項(xiàng)目的融資壓力，進(jìn)而轉(zhuǎn)變成項(xiàng)目可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)，或者采取國(guó)有資本進(jìn)行置換等安排，都將進(jìn)一步提升相關(guān)的支出壓力，加劇政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）房地產(chǎn)市場(chǎng)同時(shí)面臨著高杠桿和消費(fèi)擠出的風(fēng)險(xiǎn)

房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展目標(biāo)是“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”。根據(jù)這一要求，我國(guó)自2016年第四季度開(kāi)始進(jìn)入到房地產(chǎn)的深入調(diào)整階段，以建立房地產(chǎn)調(diào)控基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制為目標(biāo)，東部地區(qū)積極落實(shí)國(guó)家的調(diào)控精神，全面推進(jìn)各類調(diào)控措施，穩(wěn)住了房地產(chǎn)市場(chǎng)的基本形勢(shì)。但同時(shí)，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的快速上漲，形成了房地產(chǎn)市場(chǎng)高杠桿、高擠出兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的主體構(gòu)成。

1.東部地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)的高杠桿風(fēng)險(xiǎn)

前三季度東部地區(qū)房地產(chǎn)的單價(jià)水平比全國(guó)均值高出31.2%，而居民人均可支配收入指標(biāo)上，東部地區(qū)僅比全國(guó)平均水平高出約20%。從兩個(gè)指標(biāo)的比較可以看出，在居民購(gòu)房杠桿率水平上，東部地區(qū)要高于全國(guó)平均值，居民平均負(fù)擔(dān)率超過(guò)全國(guó)水平約10個(gè)百分點(diǎn)。而從房地產(chǎn)企業(yè)的建設(shè)投資杠桿率和負(fù)擔(dān)率的情況來(lái)看，東部地區(qū)的新增房地產(chǎn)投資增速仍然略超過(guò)全國(guó)平均水平，但考慮到與單價(jià)水平的波動(dòng)關(guān)系，東部地區(qū)房地產(chǎn)企業(yè)的負(fù)擔(dān)率較全國(guó)平均水平新增加了3.4個(gè)百分點(diǎn)。

2.東部地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)的高擠出

本文的高擠出主要是指對(duì)居民消費(fèi)活動(dòng)的擠出情況，而對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的擠出，則受到產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響，不易作出準(zhǔn)確判斷。從對(duì)居民消費(fèi)活動(dòng)的擠出情況來(lái)看，我們將2010年以來(lái)居民平均消費(fèi)傾向的情況予以歸納，可形成如表3所示的情形。

表3 2011年以來(lái)居民平均消費(fèi)傾向的基本變動(dòng)情況 單位：%

根據(jù)表3可以看出，受到2016年房地產(chǎn)市場(chǎng)異動(dòng)的影響，無(wú)論是東部地區(qū)還是全國(guó)的平均消費(fèi)傾向都有驟然下降的壓力。但很明顯的情況是，東部地區(qū)在2016年平均消費(fèi)傾向的下降幅度和水平均遠(yuǎn)超全國(guó)平均水平，說(shuō)明東部地區(qū)的消費(fèi)擠出更為明顯，風(fēng)險(xiǎn)水平總體更大。

（五）金融穩(wěn)定性有所下降，融資成本上升明顯

盡管與全國(guó)水平相比較，東部省市的金融形勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定，企業(yè)融資規(guī)模、渠道和成本都較全國(guó)平均水平有明顯的優(yōu)勢(shì)，但實(shí)際上，受到企業(yè)產(chǎn)出增速下滑、債務(wù)剛性兌付和融資成本上升等問(wèn)題的影響，東部地區(qū)的金融穩(wěn)定性形成了一定程度的下降。

1.企業(yè)增加值增速與企業(yè)債務(wù)水平的異動(dòng)

前三季度，東部地區(qū)的企業(yè)增加值增速約為7.8%，雖好于全國(guó)平均水平的6.6%，但明顯低于社會(huì)融資余額17.4%的增速，也低于16.9%的債務(wù)余額增速。也即東部地區(qū)企業(yè)債務(wù)水平在加重，且償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)在相應(yīng)的加大。從債務(wù)增速/增加值增速的比較情況來(lái)看，東部地區(qū)企業(yè)的債務(wù)增速約比全國(guó)平均比值水平高出約9個(gè)百分點(diǎn)以上。

2.債務(wù)剛性兌付的風(fēng)險(xiǎn)加大，企業(yè)債券發(fā)行明顯下滑

東部地區(qū)以其良好的政府財(cái)力和與金融市場(chǎng)之間的友好關(guān)系，為本省市企業(yè)的債權(quán)融資提供良好的保障或隱性擔(dān)保，形成了較為突出的剛性兌付風(fēng)險(xiǎn)。而隨著信托、資管和委外理財(cái)業(yè)務(wù)剛性兌付的監(jiān)管壓力逐漸增大，政府將被迫放棄對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的承諾或是過(guò)多的隱性擔(dān)保安排，債務(wù)兌付剛性被逐漸打破，企業(yè)債務(wù)的發(fā)行成本明顯上升。

3.融資成本明顯上升，債務(wù)展期壓力較大

與全國(guó)的情況相仿，東部地區(qū)的融資成本出現(xiàn)了明顯上升，而且受到金融市場(chǎng)產(chǎn)品多層嵌套、通道業(yè)務(wù)復(fù)雜等問(wèn)題的影響，東部部分資本密集型的中小企業(yè)融資成本甚至超過(guò)了中西部地區(qū)的相似企業(yè)。據(jù)山東、浙江、江蘇等經(jīng)信部門的估算，中小企業(yè)的實(shí)際融資成本分別超過(guò)了7.6%、8.3%、7.9%，較2016年同期均上升了1.5個(gè)百分點(diǎn)以上，在債務(wù)利息上升的大背景下，債務(wù)展期和本金滾動(dòng)都成了企業(yè)的主要難題。考慮到東部省市多以制成品工業(yè)為主，在PPI的結(jié)構(gòu)影響下，企業(yè)的盈利能力下滑，更是明顯加重了債務(wù)展期的難度和滾動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、發(fā)展的不平衡、不充分是東部地區(qū)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)形成的主要原因

從上述東部地區(qū)發(fā)展形成的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的成因來(lái)看，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性、機(jī)制性和區(qū)域性的特點(diǎn)，核心是發(fā)展中的粗放性、失序性，從而導(dǎo)致了發(fā)展的不平衡、不充分的問(wèn)題，并集中表現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、財(cái)政體制和金融異化等四個(gè)方面。

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩是導(dǎo)致財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)因素

2017年前三季度，東部省市盡管取得了較快的發(fā)展，但從增速和規(guī)模兩個(gè)層面都表現(xiàn)出一定程度的不足，進(jìn)而導(dǎo)致了財(cái)政收入增速放緩和金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積，從而成為當(dāng)前財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)因素。從增速水平來(lái)看，東部地區(qū)的總體增速（7.4%）略快于全國(guó)平均增速（6.9%），但相對(duì)于債務(wù)累積的速度（16.9%）和政府財(cái)政支出增速（約11.3%）都表現(xiàn)出明顯的不足?？傮w上，東部地區(qū)的GDP增速在財(cái)富積累層面有較好的效果，但在有效化解風(fēng)險(xiǎn)等層面則存在較大欠缺。

（二）產(chǎn)業(yè)生態(tài)中的創(chuàng)新不足和接續(xù)脫節(jié)是直接原因

從東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型優(yōu)化的進(jìn)程來(lái)看，目前最大的問(wèn)題是產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系中的創(chuàng)新不足和接續(xù)脫節(jié)的問(wèn)題，一方面導(dǎo)致了發(fā)展的不平衡，另一方面則形成了突出的不充分發(fā)展的矛盾。創(chuàng)新不足主要體現(xiàn)在東部地區(qū)企業(yè)的研發(fā)費(fèi)用增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，新技術(shù)轉(zhuǎn)化比例仍然較低，科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率不夠理想等方面。在調(diào)研中的山東省，企業(yè)的研發(fā)費(fèi)用投入總量約為1300億元，占GDP的比重約為2.4%，僅比2016年提高約0.05個(gè)百分點(diǎn)左右；而科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率約為54%左右，相較于2016年變化不大，距離“十三五”60.5%的要求尚有一定的差距。接續(xù)脫節(jié)是指?jìng)鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整或外遷后，新興的產(chǎn)業(yè)培育進(jìn)程遲緩，沒(méi)有有效補(bǔ)充產(chǎn)業(yè)空間，形成了一定程度的產(chǎn)業(yè)空心化和脫實(shí)向虛的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）財(cái)政體制明顯的不平衡性是關(guān)鍵因素

營(yíng)改增改革后，中央和地方之間以及地方各級(jí)政府之間的財(cái)政體制進(jìn)入到調(diào)整期和過(guò)渡期。由于營(yíng)改增的效果并未最終測(cè)定，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的關(guān)系仍需進(jìn)一步觀察、分析和理順，所以中央和地方、地方政府之間的財(cái)政體制大多是采用靜態(tài)平衡原則，?；鶖?shù)、分增量，不是有效的分稅制原則，而是有較為明顯的分成制的做法。財(cái)政體制表現(xiàn)出明顯的不平衡性，并主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，預(yù)算管理改革一些重大配套政策亟需出臺(tái)。新預(yù)算法實(shí)施后，《預(yù)算法實(shí)施條例》仍未修訂，預(yù)算管理中一些實(shí)際問(wèn)題亟待解決。第二，地方主體稅種體系亟待構(gòu)建。第三，事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革亟需指導(dǎo)。

（四）金融異化是加劇財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的主要原因

金融異化主要是指金融過(guò)度強(qiáng)調(diào)自身的發(fā)展，而忽略了對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有效支撐和引領(lǐng)，并形成了較為嚴(yán)重的金融脫媒和過(guò)度虛擬化等問(wèn)題。東部地區(qū)是金融異化現(xiàn)象較為突出的地區(qū)，突出表現(xiàn)為金融產(chǎn)業(yè)過(guò)度繁榮和金融產(chǎn)品多層嵌套等問(wèn)題。在金融表現(xiàn)出過(guò)度繁榮風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，我們須警惕由此而來(lái)的嚴(yán)重金融脫媒和脫實(shí)向虛問(wèn)題。在調(diào)研中，部分東部省區(qū)出現(xiàn)了一些突出的現(xiàn)象，如銀行把錢借給小銀行，小銀行把錢借給租賃公司，租賃公司把錢給了小貸公司，小貸公司把錢貸給各種金融業(yè)，形成了金融的自我循環(huán)過(guò)程。而這個(gè)過(guò)程中的每一個(gè)金融企業(yè)都要有利潤(rùn)，都要有用工成本，這些成本就是金融業(yè)的GDP，所以金融業(yè)GDP如果多了一倍，意味著實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資成本也提高了，轉(zhuǎn)化為利潤(rùn)、稅收和金融業(yè)的GDP。因此，隨著東部地區(qū)金融業(yè)增加值占比的增加，也引發(fā)了對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)度金融化的擔(dān)憂。

四、改革公共風(fēng)險(xiǎn)治理“點(diǎn)控制”機(jī)制，形成以財(cái)政為核心的“點(diǎn)面結(jié)合”新機(jī)制

東部地區(qū)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換取得了一定成效，增加了經(jīng)濟(jì)的“韌性”和發(fā)展動(dòng)力，但仍存在阻礙新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的因素，特別是潛在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，給經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康增長(zhǎng)帶來(lái)了不確定性。為此，需要加快形成公共風(fēng)險(xiǎn)治理的新框架和新機(jī)制，消解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的誘因性和根源性因素。

我國(guó)當(dāng)前的公共風(fēng)險(xiǎn)治理體系是建立在原有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行體系和風(fēng)險(xiǎn)特征基礎(chǔ)上的，明顯不適應(yīng)當(dāng)前與未來(lái)發(fā)展的需要?，F(xiàn)有的公共風(fēng)險(xiǎn)治理體系一個(gè)突出的問(wèn)題就是，在設(shè)計(jì)上缺乏系統(tǒng)性思維，更多地體現(xiàn)于對(duì)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域或風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的防控上，強(qiáng)調(diào)對(duì)孤立的“點(diǎn)”的防控，如公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理、金融風(fēng)險(xiǎn)治理、地方債風(fēng)險(xiǎn)治理等，缺乏一個(gè)高效、統(tǒng)一的信息處理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制?；趩蝹€(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制的公共風(fēng)險(xiǎn)治理體系，看似“面面俱到”，但很難形成防控合力，甚至出現(xiàn)“集合謬誤”。在經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換和風(fēng)險(xiǎn)日益復(fù)雜化的背景下，迫切需要新的公共風(fēng)險(xiǎn)治理體系。

從動(dòng)能轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度看，需要加快形成公共風(fēng)險(xiǎn)治理的新機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)東部地區(qū)正處于動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期。動(dòng)能轉(zhuǎn)換進(jìn)展的程度，不僅決定了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“韌性”和潛力，而且將在很大程度上決定我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和水平。近些年來(lái)，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)相對(duì)較小，正是由于動(dòng)能轉(zhuǎn)換的原因。在動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期，一方面，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特點(diǎn)的變化，有可能衍生出新的風(fēng)險(xiǎn)。例如，宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩，給財(cái)政金融帶來(lái)了壓力和風(fēng)險(xiǎn)；動(dòng)能轉(zhuǎn)換中的結(jié)構(gòu)變化，有可能產(chǎn)生一些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這些新情況新變化，需要?jiǎng)?chuàng)新公共風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。另一方面，現(xiàn)有的公共風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制也存在不利于動(dòng)能轉(zhuǎn)換的因素，如基于“點(diǎn)控制”的防控機(jī)制可能產(chǎn)生資源配置的扭曲，影響動(dòng)能轉(zhuǎn)換的速度和經(jīng)濟(jì)增量，這也需要加快創(chuàng)新公共風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。

為了充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)治理的作用，需要樹(shù)立系統(tǒng)觀和整體觀，形成以財(cái)政制度為核心的公共風(fēng)險(xiǎn)治理新框架和體系。一方面，加快財(cái)政制度建設(shè)，優(yōu)化財(cái)政政策和收支結(jié)構(gòu)，完善公共風(fēng)險(xiǎn)治理的這一有效工具，提升財(cái)政防范公共風(fēng)險(xiǎn)的能力；另一方面，以財(cái)政部門為中心，建立信息共享、快速反應(yīng)和處理機(jī)制，整合公共風(fēng)險(xiǎn)治理力量，構(gòu)建“點(diǎn)面結(jié)合”的公共風(fēng)險(xiǎn)治理新機(jī)制，降低公共風(fēng)險(xiǎn)的傳遞性和危害性。

五、增強(qiáng)東部地區(qū)公共風(fēng)險(xiǎn)治理能力，消解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的誘因和根源

為了實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，東部地區(qū)要堅(jiān)持“兩手抓”：一方面，以創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換，提升經(jīng)濟(jì)韌性和財(cái)政收入質(zhì)量，筑牢東部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范基石；另一方面，完善相關(guān)體制和制度，消除財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的誘因和根源性因素，強(qiáng)化監(jiān)管，明確政府責(zé)任，既要積極防范個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化，也要避免過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，統(tǒng)籌財(cái)力，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和財(cái)政資金使用方式，加強(qiáng)財(cái)政運(yùn)行管理，增強(qiáng)財(cái)政應(yīng)對(duì)不確定和“托底”的能力。

（一）以創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換，提升經(jīng)濟(jì)韌性和收入質(zhì)量，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防范基石

繼續(xù)實(shí)施制度創(chuàng)新，簡(jiǎn)政放權(quán)與能力建設(shè)相結(jié)合，進(jìn)一步推進(jìn)政府綜合改革；建立健全創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的法律體系，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和科研合作各方的權(quán)益；繼續(xù)放開(kāi)投資領(lǐng)域，打破不合理的壟斷和市場(chǎng)壁壘，促使社會(huì)資本在公平競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新；加快調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，形成有利于創(chuàng)新和實(shí)體企業(yè)發(fā)展的稅收環(huán)境，針對(duì)可能發(fā)生的全球稅收競(jìng)爭(zhēng)，做好稅制調(diào)整預(yù)案。

（二）把握宏觀政策的“節(jié)奏”，增強(qiáng)協(xié)調(diào)性，消除財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的誘因

無(wú)論是金融政策，還是房地產(chǎn)調(diào)控、保障房建設(shè)政策，都應(yīng)根據(jù)東部地區(qū)的實(shí)際情況，采取差別化的調(diào)控方式，而不能“一刀切”?？少x予東部地區(qū)更多的宏觀管理和政策制定權(quán)限，發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性，由東部地區(qū)根據(jù)各自的情況，統(tǒng)籌公共資源的使用，制定符合轄區(qū)需要的宏觀政策，并增強(qiáng)制度和政策的協(xié)調(diào)性，消除財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的誘因。

（三）完善財(cái)政體制、投融資等制度，消除財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的根源性因素

加快推進(jìn)財(cái)政體制改革，以防控公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，以提升治理效率為核心，規(guī)范中央與地方以及省級(jí)以下事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，減少共擔(dān)事權(quán)，上移監(jiān)督責(zé)任，建立權(quán)責(zé)明確、激勵(lì)相容、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式。加快地方融資機(jī)制改革，抑制地方投融資沖動(dòng)，實(shí)現(xiàn)合理融資、可持續(xù)融資。加快地方稅體系建設(shè)，增強(qiáng)地方財(cái)政防范公共風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（四）堵疏結(jié)合，規(guī)范流量，開(kāi)展消減存量改革試點(diǎn)，防范地方債出現(xiàn)“灰犀?！?/h3>

實(shí)行綜合系統(tǒng)管理，規(guī)范PPP、政府采購(gòu)和投資基金運(yùn)行，防止出現(xiàn)新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在東部地區(qū)試行省級(jí)資源統(tǒng)籌和改革協(xié)調(diào)機(jī)制，采取轉(zhuǎn)換股權(quán)、資產(chǎn)證券化、信托等方式消化存量債務(wù)，壓縮地方政府及其融資平臺(tái)的存量債務(wù)規(guī)模。

（五）厘清政府的金融風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任，積極穩(wěn)妥地去杠桿，防范金融異化

適當(dāng)打破剛性兌付，既避免政府過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也讓市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)市場(chǎng)主體風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。積極探索適合本地需要的監(jiān)管模式，加強(qiáng)對(duì)民間借貸、地方債務(wù)中的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)、P2P等機(jī)構(gòu)設(shè)立資金池等的監(jiān)管，防范相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，加快國(guó)有企業(yè)“去杠桿”，使其削減非主業(yè)、聚焦主業(yè)，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力；加快處置“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)，釋放國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源，進(jìn)而形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能。