中國財政科學研究院2017年“地方財政經濟運行”東部調研組

一、東部地區(qū)財政經濟運行情況及趨勢判斷

（一）東部地區(qū)財政經濟運行總體情況

當前，東部地區(qū)經濟繼續(xù)保持穩(wěn)中向好的趨勢，新舊動能轉換加快，經濟運行和財政收入質量進一步提升，呈現諸多積極變化，但仍面臨一些經濟壓力和財政金融風險。

1.經濟保持穩(wěn)中向好的總體趨勢

總體來看，自2014年以來，與全國其他地區(qū)相似，東部地區(qū)進入中高速增長階段，雖然經濟增速放緩，但經濟運行質量有所提升，經濟指標增速大部分高于全國，工業(yè)運行平穩(wěn)。

（1）經濟增速高于全國平均水平

從圖1可以看出，自2014年以來，雖然東部地區(qū)部分省市的GDP增速與全國平均增速保持一致，呈現增速放緩趨勢，但東部地區(qū)基礎好、發(fā)展程度高、動能轉換較快的優(yōu)勢開始顯現，并使其經濟增速逐漸高于全國平均。從2015年到2016年，圖中顯示的東部六省市GDP增速均高于全國平均增速；2017年前三季度，江蘇、福建、上海、浙江、山東、廣東上述六省市的GDP增速分別高于全國0.3、1、0.1、1.2、0.6和0.7個百分點。天津比全國低0.9個百分點。

（2）工業(yè)運行平穩(wěn)

從圖2可以看出，2016年7月到2017年2月東部省市規(guī)上工業(yè)企業(yè)增加值增速出現下降（上海市除外），而從2017年2月以來，東部省市規(guī)上工業(yè)企業(yè)增加值增速呈上升趨勢（受一些因素的影響，天津的規(guī)上工業(yè)企業(yè)增加值增速下滑）。

如果從圖3東部地區(qū)部分省市規(guī)上工業(yè)企業(yè)2017年前三季度利潤累計增速來分析，東部地區(qū)工業(yè)企業(yè)企穩(wěn)回升的態(tài)勢更為明顯，并逐步趨于平穩(wěn)。

圖1 全國及東部部分省市GDP增長狀況

圖2 東部地區(qū)部分省市規(guī)上工業(yè)企業(yè)增加值增速

圖3 東部地區(qū)部分省市規(guī)上工業(yè)企業(yè)利潤累計增速

（3）進出口由負轉正并趨于平穩(wěn)

從圖4可以看出，2016年第三及第四季度，除山東及廣東福建之外，江蘇、浙江、上海等東部地區(qū)部分省市進出口總額增速降幅在收窄。2017年前三季度呈現正增長趨勢。

圖4 東部地區(qū)部分省市進出口總額增速

（4）投資增速分化

從圖5可以看出，廣東、浙江、江蘇、福建等省市固定資產投資增速穩(wěn)健。例如：2017年前三季度，廣東省完成固定資產投資2.56萬億元，同比增長14.6%；民營企業(yè)信心增強，民間投資企穩(wěn)回升，基礎設施投資增速創(chuàng)近7年以來的第二高位，高端產業(yè)投資持續(xù)加快。而天津、上海等省市固定資產投資在2017年出現下滑趨勢。

圖5 東部地區(qū)部分省市固定資產投資增速

2.動能轉換和結構優(yōu)化升級加快，經濟運行質量提升

從調研情況來看，東部地區(qū)經濟運行質量有所提升，呈現諸多積極變化，經濟新動能快速發(fā)展，產業(yè)結構不斷優(yōu)化，向中高端加快升級，產業(yè)結構實現從“二三一”到“三二一”的根本性轉變，為今后持續(xù)、健康發(fā)展奠定了基礎。例如，2017年前三季度，江蘇省三次產業(yè)經濟總量比重為3.4∶45.1∶51.5，第三產業(yè)比重同比提高0.2個百分點，服務業(yè)增加值增長8.6%，對經濟增長貢獻率達60.2%。同時，產業(yè)內結構優(yōu)化升級的趨勢也較為明顯。在第二產業(yè)方面，突出表現為高技術產業(yè)和裝備制造業(yè)占比提升，工業(yè)結構向中高端邁進。例如，2017年前三季度，江蘇省高新技術產業(yè)產值5.47萬億元，同比增長14.5%，占規(guī)上工業(yè)產值比重達42%；戰(zhàn)略性新興產業(yè)增長13.8%，規(guī)上工業(yè)新產品產值同比增長14.3%，其中工業(yè)機器人、服務器、3D打印設備產量同比分別增長74.8%、69%、67.9%。再如，廣東省先進制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)的比重從2012年的48.1%提高到2016年的49.3%，高技術制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)的比重從2012年的24.1%提高到2016年的27.6%；浙江省2017年前三季度，規(guī)模以上工業(yè)中，高技術、信息經濟、健康、節(jié)能環(huán)保、高端裝備等產業(yè)增加值分別增長15.6%、14.0%、11.7%、10.2%和8.5%，增速均高于規(guī)模以上工業(yè)平均增速。在服務業(yè)方面，現代服務業(yè)的比重不斷增加。例如，廣東現代服務業(yè)增加值占GDP比重從2012年的27.3%提高到2016年的32.3%，提升了5.0個百分點；在服務業(yè)占GDP比重提高的5.3個百分點中，現代服務業(yè)增加值貢獻了高達94.3%的份額。

3.創(chuàng)新驅動效應逐漸放大

東部地區(qū)結構優(yōu)化升級、新舊動能轉換較快，以及經濟形勢總體企穩(wěn)回升，其中一個重要原因是創(chuàng)新在經濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。近些年來東部地區(qū)實施的創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略產生了積極效應，自主創(chuàng)新能力不斷提升，新產品增長加快。例如，江蘇深入實施產業(yè)科技創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型省份40條政策，加大全社會研發(fā)投入，培育壯大創(chuàng)新型企業(yè)，大力推進中國制造2025城市群國家試點，累計創(chuàng)建309個省級示范智能車間。技改投資快速增長，也從另一個角度反映了東部地區(qū)創(chuàng)新驅動狀況。例如，2012-2016年江蘇工業(yè)技術改造投資年均增長18.3%，增速快于同期工業(yè)投資8.2個百分點；2013-2016年高新技術產業(yè)投資年均增長20.0%，比全部投資年均增速高8.3個百分點；高新技術產業(yè)投資占全部投資的比重由2012年的12.8%提高到2016年的17.1%。創(chuàng)新驅動效應逐漸放大，促進了新舊動能轉換和新興產業(yè)加快成長。例如，2016年江蘇高新技術產業(yè)新產品產值為0.77萬億元，比2012年增長30.1%，占全部規(guī)上工業(yè)企業(yè)新產品產值的56.8%，比2012年提高了2.8個百分點；全省高新技術產業(yè)新產品產值率11.5%，高出規(guī)上工業(yè)企業(yè)1.5個百分點。2016年全省高新技術產業(yè)產值占規(guī)上工業(yè)企業(yè)總產值的比重為41.51%，比2012年提高了4.02個百分點，對全省經濟發(fā)展的貢獻份額進一步提高。

4.實體經濟回暖，降成本措施取得成效，“成本抑制”現象趨于緩解

近年來，隨著人工成本、融資成本、制度交易成本、物流成本等成本增加，高房價更是提高了生產生活成本，我國東部地區(qū)大部分企業(yè)出現了“成本抑制”現象，即成本增加，拖累企業(yè)利潤，影響企業(yè)投資和創(chuàng)新能力，逐漸成為抑制企業(yè)發(fā)展和新舊動能轉換的一大因素。2016年，東部地區(qū)采取了諸多降成本措施，取得一些成效。例如，廣東降低企業(yè)成本促進實體經濟發(fā)展，進一步清理規(guī)范行政事業(yè)性收費，每年為企業(yè)減負131億元；降低工商業(yè)用電價格，落實鮮活農產品綠色通道免費通行政策等措施，共減輕企業(yè)負擔94億元；工業(yè)企業(yè)資產負債率有所下降，2017年1-8月規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產負債率為55.62%，同比下降1個百分點，企業(yè)成本費用利潤率一直維持在6.0%以上的較高水平。又如江蘇2016年直接降低企業(yè)成本1070億元，2017年1-8月工業(yè)企業(yè)成本費用利潤率6.79%，同比提升0.17個百分點。

5.財政運行平穩(wěn)，收入質量提升，但收支壓力仍較大

雖然東部地區(qū)大部分省市財力好于中西部地區(qū)，財政收入質量提升，支出結構有所優(yōu)化，財政改革取得積極進展，但財政收入增速放緩，財政壓力依然較大，對經濟社會發(fā)展的支撐能力減弱。

收入質量提升，但增幅收窄，增收壓力較大。近年來，隨著產業(yè)結構優(yōu)化升級，財政收入結構也有所優(yōu)化。主要體現在以下幾個方面：一是第三產業(yè)稅收增長加快，占比提高。新興服務業(yè)快速增長，軟件和信息技術服務、租賃和商務服務業(yè)稅收保持高速增長，成為拉動第三產業(yè)稅收較快增長的重要力量。二是與消費相關的行業(yè)稅收增速回升較快。三是創(chuàng)新程度較高的高端制造業(yè)普遍快速發(fā)展，稅收增速較高。支出結構也在不斷優(yōu)化。但隨著GDP增速放緩，東部地區(qū)的財政收入增幅也收窄，特別是受一次性稅源減少、房地產市場變化的影響，未來增收的壓力很大。此外，部分地區(qū)非稅收入占比較高，進一步加劇了未來財政收入可持續(xù)增長的壓力。例如，天津的非稅收入占比達到40%。

支出結構有所優(yōu)化，但財政支出特別是財政“托底”壓力加大。近年來，財政支出結構有所優(yōu)化，民生方面的支出占比提升。例如，2017年前三季度民生相關領域支出中，教育、社會保障和就業(yè)、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出分別增長18.9%、47.8%、75.4%、40.1%，增強了民眾的獲得感。隨著GDP增速放緩，東部地區(qū)的財政收入增幅也放緩，財政收支壓力增大，特別是教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務支出呈剛性增長態(tài)勢；應對環(huán)境修復治理、人口老齡化、城鎮(zhèn)化以及“補短板”等都需要增加財政支出，一些地方收支矛盾已經十分尖銳，尤其是縣級財政壓力更是非常大，一些縣區(qū)保工資發(fā)放都成了難題，財政運行風險上升。東部地區(qū)一些省市社會保障能力的下降和相對不足，使財務可持續(xù)壓力日增。例如，即使財力狀況不錯的東部某省，職工基本養(yǎng)老保險基金的收支矛盾也較為突出，基金支撐能力持續(xù)下降。2014年、2015年和2016年該省企業(yè)養(yǎng)老保險基金備付能力分別為24個月、23個月和22.4個月，基金備付能力呈逐年下降趨勢。2016年，55個預算單位中有35個出現當期赤字，赤字額達119億元，比上年增加41億元，其中：2個設區(qū)市本級和2個縣級市出現累計赤字。2017年社保基金預算反映，當期赤字的預算單位增加到47個，赤字規(guī)模進一步擴大，該省基金的支撐能力也將持續(xù)下降，持續(xù)健康運行的難度和潛在的財政風險越來越大。

6.環(huán)保、去產能等政策以及經濟風險對經濟運行產生了一定的影響

去產能對東部地區(qū)的總體影響不是太大，高耗能產業(yè)投資增速持續(xù)回落，占比明顯下降。例如江蘇高耗能行業(yè)投資增速由2012年的25.7%下降到2016年的4.1%，并且增速比同期全部項目投資低3.4個百分點；而進入2017年后，江蘇省高耗能投資更是出現下降態(tài)勢，上半年同比下降4.4%。再如廣東，2013-2016年單位生產總值能耗累計下降16.41%，用年均3.5%的能耗增長，支撐年均同期7.9%的地區(qū)生產總值增長速度，單位生產總值能耗量也一直保持在全國的第二低位。

環(huán)保政策對天津及山東等地的經濟增長有一定的影響。例如，根據國家環(huán)境保護的相關要求，2017年天津陸續(xù)關停了部分環(huán)保不達標企業(yè)，這對全市和一些區(qū)的GDP增速以及稅收收入均產生不同程度減收影響。數據顯示，在地稅部門繳納稅款的關停企業(yè)共有10334戶，2017年1-9月份產生稅收收入3.3億元，較同期減少32.7%，其中制造業(yè)、建筑業(yè)稅收下降規(guī)模較大，分別下降19.8%、67.5%。同時，近期天津發(fā)布《攻堅行動方案》，要求2017年10月至2018年3月期間，全市建成區(qū)內停止各類建設工程土石方作業(yè)、房屋拆遷（拆除）施工等，停工影響將導致房地產及相關行業(yè)稅收繼續(xù)回落，而且減收效應將持續(xù)至2018年一季度。

此外，經濟風險，特別是金融風險的累積不容忽視。雖然近年來，東部地區(qū)積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率，使企業(yè)資產結構明顯優(yōu)化，企業(yè)的經營風險也大為降低，但民間借貸、地方債務中的結構性風險、P2P等機構違規(guī)設立資金池、PPP和政府購買服務中的隱性債務風險、銀行不良貸款率在一些區(qū)域的快速上升、金融穩(wěn)定性有所下降以及企業(yè)杠桿率較高等問題，加大了經濟運行風險。

（二）對當前及今后東部地區(qū)經濟運行的幾點判斷

通過對東部地區(qū)財政經濟運行以及新舊動能轉換分析，我們認為：

1.東部地區(qū)經濟穩(wěn)中向上的總體趨勢沒有變，但尚未進入一些專家聲稱的“經濟新周期”。盡管2017年第三季度的一些宏觀數據比起上半年以來有所走弱，但東部地區(qū)經濟穩(wěn)中向上的總體趨勢沒有變，并且呈現出一些積極變化。例如，經濟動能轉換加快，產業(yè)結構進一步優(yōu)化，新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等新動能不斷成長，開拓了經濟增長新空間。同時，也存在影響經濟進一步好轉的因素。例如，作為經濟狀況“晴雨表”的民間投資，增速仍處于低位，并且在最近幾個月又出現增速下行的趨勢；實體經濟生產經營困難仍然較大，高成本抑制企業(yè)發(fā)展的問題未得到根本解決；資源的優(yōu)化配置狀況未得到根本改善；等等。

2.經濟改革進展與經濟增長的速度和質量密切相關，在國民經濟進入新舊轉換的“關口”時，改革進展將在一定程度上決定經濟轉換能否成功。在調研中，我們發(fā)現改革力度較大的省份和地區(qū)，其經濟基礎越穩(wěn)固，受整個宏觀經濟層面下行的壓力就相對較小，并且其經濟增長的速度和質量要優(yōu)于改革進度緩慢的地區(qū)。當前，我國國民經濟進入新舊轉換的“關口”期，經濟能否完成由高速增長階段向高質量發(fā)展階段的轉換，將在很大程度上取決于改革的進展狀況。

3.東部地區(qū)經濟新舊動能轉換加快，增加了經濟的“韌性”和發(fā)展動力，提升了財政收入質量。綜合東部地區(qū)近些年的經濟狀況，可以發(fā)現相對于其他區(qū)域，東部地區(qū)的經濟波動相對較小，并且于2016年下半年率先發(fā)力，其重要原因在于東部地區(qū)經濟動能轉換加快。從東部地區(qū)內部的發(fā)展狀況，同樣得出這一結論。同時，也存在制度創(chuàng)新總體緩慢、部分改革出現脫節(jié)、要素資源改革滯后、市場機制的決定性作用不突出等因素，制約了東部地區(qū)經濟新舊動能轉換。

4.環(huán)保等政策對東部地區(qū)的短期經濟增長帶來一定影響。從短期來看，環(huán)保等政策對東部地區(qū)的經濟增速影響較大，但這也有利于增加經濟動能轉換的壓力，實現未來更有質量的增長，并且隨著經濟動能轉換的加快，這一負面影響的邊際效應也會逐漸下降。

5.經濟動能轉換中存在的財政金融風險，成為影響東部地區(qū)未來經濟健康穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。在經濟動能轉換中，存在一些財政金融風險，如地方政府性債務仍有“敞口”的風險“切面”、PPP和政府購買服務中的隱性債務風險、房地產市場同時面臨著高杠桿和消費擠出的風險、金融穩(wěn)定性有所下降等。這些風險，給經濟平穩(wěn)健康增長帶來了不確定性，并將成為影響東部地區(qū)未來經濟健康穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。為了經濟實現高質量的平穩(wěn)增長，需要高度關注這些風險，并采取措施，加以防范。

二、當前東部地區(qū)財政金融風險及表現

東部地區(qū)的財政金融形勢總體穩(wěn)定，對風險也具有較高的警惕性，在機制上和策略上都進行了一定程度的準備和應對。但受到宏觀經濟運行的復雜性和社會治理中矛盾的綜合性的影響，東部地區(qū)在財政金融層面仍表現出較高程度的動態(tài)風險，并在一定的范圍內形成了風險累加的“棘輪”。

（一）地方政府性債務仍有“敞口”的風險“切面”

東部地區(qū)地方政府性債務的風險水平總體可控，但債務率、債務收益率、債務可持續(xù)性都面臨著一定程度的壓力，原來采用剝離方式解決的債務余額實際上的還款壓力和風險也并未完全消除。

以2016年底的情況作為分析基礎，我國東部地區(qū)的債務總體運行情況如表1所示。

表1 2016年我國東部地區(qū)的債務運行情況 單位：億元

從表1可見，東部地區(qū)的各省市都擁有了一定程度的債務可調整空間，在一定程度上安排展期和滾動予以應對償債高峰也具備了較好的條件。從占比的情況來看，東部地區(qū)擁有的展期、滾動空間達到了余額部分的12.57%，超過全國9.52%的平均水平；從規(guī)模的情況來看，東部地區(qū)的展期、滾動空間達到了4880.29億元，約占全國總空間的52.36%。

但是，東部地區(qū)也面臨著艱巨的發(fā)展任務和沉重的民生壓力，政府債務風險在總體平穩(wěn)的同時，存在多個環(huán)節(jié)和節(jié)點上的壓力，主要表現在以下三方面：

第一，存在明顯的借新還舊的現象，而借新還舊的目的并不是債務調整期限結構，而是在尚未建立起流動性市場的條件下，借助借新還舊來解決到期債務的償還問題。2017年東部地區(qū)借新還舊的債務規(guī)模預期將超過3000億元左右，形成了債務積累風險。

第二，存在較為突出的債務“轉表”問題，由此而導致地方投融資平臺公司資產久期偏長，被迫與土地溢價綁定在一起，而沒有辦法實現向真正意義的經營性國有資產投融資公司轉型。在調研中，東部地區(qū)的融資平臺公司轉型較快，表現出的轉型效果也相對較好。但是資產的收益來源中80%以上是靠土地溢價型收入，而資產的久期平均值基本上可以長達20年以上，大量資金依靠資產抵押融入，而資金的運用將不得不與資產溢價型投資相關聯，于是導致久期越來越長。盡管蘇州、青島等重點城市的投融資平臺公司都在致力于拓展降低久期，增加收益率渠道的資金來源，但杯水車薪，整個企業(yè)越來越趨向重資產化，收入結構也持續(xù)單一，政府債務“轉表”持續(xù)進行的空間有限。

第三，存在明顯的投資收益率偏低、投資公益化的傾向。從東部地區(qū)政府性債務的投資流向來看，目前約有50%左右的一般性債務投資進入到公益性或準公益性領域，缺乏有效的收益來源，也難以形成除土地之外的成長性資產；另有約25%左右的一般性債務轉作政府投資引導基金使用，以引導和擴大投資為方向，實現“重資本”型的產業(yè)發(fā)展或結構優(yōu)化，但其缺乏直接的收入來源，而只能依靠其他領域的規(guī)模擴張和收益積累來改善收入回報問題。此外，在剩下的資產中，也存在一定程度的損失補償、風險擔當和創(chuàng)新支撐等問題，收益率不高，而風險水平較高，屬于政府信用貼水型的收益回報模式。

（二）財政收入增速呈現出下行風險

東部地區(qū)仍保持龐大的財政收入總量，但受到宏觀經濟增速放緩、經濟結構轉型，以及減稅等因素的影響，再加上PPI上升中的產業(yè)結構錯配，東部地區(qū)的財政收入增長總體表現出前高后低的局面，而從稅制結構來看，綜合考慮宏觀經濟的運行特點，財政收入則呈現出趨勢性下行的風險。

1.東部省區(qū)的財政收入增速有所放緩

2017年前三個季度，東部省區(qū)的財政收入規(guī)模依然龐大，但受到宏觀經濟因素和結構性減稅的影響，增速有所放緩，出現了東部省市平均增速（8.9%）低于全國地方一般公共預算平均增速（10%）的情況。具體見表2所示。

表2 2017年前三季度東部省市地方一般公共預算收入情況

2.東部省市收入結構中下滑壓力較大

營改增以來，東部省市的改征增值稅普遍呈現出下滑態(tài)勢。根據國家稅務總局的分析數據，2017年前三季度改征增值稅下降幅度為9.5%，而其中最主要的降幅承擔地區(qū)就是東部省市，約占改征增值稅下降幅度的60%以上。從產業(yè)結構來看，東部省市服務業(yè)的占比均在迅速提升，在引進資金中，“重資本、輕資產”的現象也越來越顯著，未來改征增值稅稅額仍將呈現下降的態(tài)勢。

此外，土地類和房地產類稅收占比在東部地區(qū)較大，而且占據主要地位。2017年前三季度，東部省市的土地類和房地產類稅收占比預計將超過6000億元，成為地方一般公共預算收入中的重要組成部分和快速增長部分。從調研的省份來看，兩個省市的土地類和房地產類稅收占比均超過了地方一般公共預算收入的35%，高于全國平均31%①為房地產企業(yè)的所得稅、增值稅等稅收再加上土地類稅收的總和，與一般公共預算收入的比值。的水平。在全國房地產進入調控周期的大背景下，為降低杠桿，促進產業(yè)復蘇，房地產的價格和投資將在較長的時期內受到調控，進而導致東部地區(qū)財政收入增長的不確定性。

從PPI運行的情況來看，受到國際大宗商品價格劇烈波動和上游原材料成本快速上升的影響，且東部地區(qū)的產業(yè)受到產業(yè)鏈偏后和制成品環(huán)節(jié)集中的影響，在接下來的一至兩年內，都將面臨較大的增加值率下降的壓力和風險，進而導致了增值稅增速受到一定程度的影響，并使得稅收收入向上游環(huán)節(jié)轉移。

3.東部地區(qū)面對財政收入增速呈現趨勢性下降的壓力

在上述結構性問題之外，從經濟增長趨勢和稅收改革趨勢來看，東部地區(qū)的財政收入增長將呈趨勢性增速下滑的特點。這主要是因為：

第一，宏觀經濟將在“L”型底部持續(xù)一段時間，而轉入上升階段后，也將致力于質量提高和效益提升，并不過度追求規(guī)模擴張和增速提高。這樣，以生產性稅收為主體的稅收結構就面臨著巨大的壓力，在稅制結構沒有根本性調整之前，都將面臨著明顯的壓力和風險。

第二，從稅收改革趨勢來看，東部地區(qū)的房地產價格雖然相對較高，但是由于居住情況較好，家庭三套以上住房占總住房量的比例總體保持在13%左右，這一水平低于全國估計的15%左右的平均水平。在房地產稅開征的大背景下，東部地區(qū)的應稅房地產的面積較小，且交易性較好，有可能在短期快速增長后，迅速歸于穩(wěn)定，而并不會持續(xù)快速上升。

第三，從城鎮(zhèn)化遷移的特征來講，東部省市普遍遇到了“劉易斯”拐點的壓力。盡管城鎮(zhèn)化仍在推進，但付出的城鎮(zhèn)化成本水平將越來越高，剛性社會性支出將越來越大。因此，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化將在未來幾年內由高速增長轉入中速增長，而將空間盡可能地讓渡給小城鎮(zhèn)建設和中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。這樣，由城鎮(zhèn)化超高速增長而帶來的城鎮(zhèn)建設“紅利”和人口增長“紅利”都將呈現出下滑的態(tài)勢，形成了東部省市財政收入趨勢性下降的重要原因。

（三）PPP和政府購買服務中的隱性債務風險

東部各省區(qū)的PPP項目總量占全國總量的28.75%，金額占29.52%，均小于東部各省區(qū)GDP占全國的比例（約為55%）和財政收入占全國地方財政收入的比例（約為55%）?？傮w上看，東部地區(qū)的PPP所導致的新增隱性債務的壓力并不大，運作也較為規(guī)范。但在具體的操作中，還是會形成一定程度的隱性支出的壓力。主要表現在以下四個方面：

第一，許多省市的PPP項目在物有所值評價中，主要的回報來源多是資產（土地）溢價收入，而并非項目經營收益。說明PPP項目即使內部的杠桿率不高，但也需要高度依賴加杠桿的環(huán)境。而當前去杠桿的經濟背景已基本形成，未來溢價不足的部分將轉變成回報率風險，進而影響后序的一系列安排，政府面對收益補償的壓力較重。

第二，部分省市的PPP項目中安排了基金回購和第三方代持股權的安排，而財預50號文把這些可能的回購渠道都進行了限制，只能依靠SPV或民營企業(yè)并購來實現退出。部分項目會因此而影響到后續(xù)投資的可持續(xù)性，在沒有足夠的民營資本進入的情況下，將不可避免地由政府負責接手相關的項目，加重政府支出壓力和債務風險。

第三，由于PPP項目中對政府信用依賴的若即若離，許多項目事實上可以利用政府的可能的“隱性擔?！眮韺崿F增信，進而為久期管理提供便利，特別通過降低久期來提高可投資的空間和價值，或者實現投資者之間的資金接續(xù)。在財預50號文和財預87號文對政府隱性增信進行限制之后，久期管理將受到明顯抑制，項目投融資面臨的流動性約束快速上升，在政府的信用受到抑制的情況下，部分項目的流動性壓力將轉向政府的支出或債務層面。

第四，從入庫項目的物有所值評價和財政可承受能力評價來看，對項目的經營階段的管理、收益問題大多采用了一種假設的直線匡算方法，沒有考慮環(huán)境的變化，也沒有做出較為精細化的經營安排。此外，承擔企業(yè)多為建筑類企業(yè)，依托其人力資源組成的SPV難以有效提升項目在運營期的收益率。從目前東部省市完成的幾項由建設期轉入運營期的項目看，收益率的情況并不十分理想，甚至不及在“兩評”之中預測的最低收益水平，這樣，隨著部分項目轉入運營期，收入缺口的壓力將會進一步增加，從而導致風險壓力均明顯加大。

東部地區(qū)在大規(guī)模運用政府購買服務方面的違規(guī)情況并不明顯，但受到資金成本持續(xù)上升的影響，部分較低層級的地方政府往往采用了購買金融機構提供融資服務的方式來支持本地企業(yè)或重點項目的開展。包括購買商業(yè)銀行的信貸服務，購買融資租賃公司的回租服務，以及購買相關資產管理公司或基金管理公司的應收賬款融資服務等。這些購買服務的支出應按規(guī)定納入PPP項目的10%的財政支出限額或者按規(guī)定納入預算，并列入財政監(jiān)管的對象，但實際上并未實現有效的納入或加強管理。當這些融資服務購買活動受到限制后，將導致相關產業(yè)或重點項目的融資壓力，進而轉變成項目可持續(xù)性風險，或者采取國有資本進行置換等安排，都將進一步提升相關的支出壓力，加劇政府債務風險。

（四）房地產市場同時面臨著高杠桿和消費擠出的風險

房地產市場的發(fā)展目標是“房子是用來住的，不是用來炒的”。根據這一要求，我國自2016年第四季度開始進入到房地產的深入調整階段，以建立房地產調控基礎性制度和長效機制為目標，東部地區(qū)積極落實國家的調控精神，全面推進各類調控措施，穩(wěn)住了房地產市場的基本形勢。但同時，由于房地產市場價格的快速上漲，形成了房地產市場高杠桿、高擠出兩個風險的主體構成。

1.東部地區(qū)房地產市場的高杠桿風險

前三季度東部地區(qū)房地產的單價水平比全國均值高出31.2%，而居民人均可支配收入指標上，東部地區(qū)僅比全國平均水平高出約20%。從兩個指標的比較可以看出，在居民購房杠桿率水平上，東部地區(qū)要高于全國平均值，居民平均負擔率超過全國水平約10個百分點。而從房地產企業(yè)的建設投資杠桿率和負擔率的情況來看，東部地區(qū)的新增房地產投資增速仍然略超過全國平均水平，但考慮到與單價水平的波動關系，東部地區(qū)房地產企業(yè)的負擔率較全國平均水平新增加了3.4個百分點。

2.東部地區(qū)房地產市場的高擠出

本文的高擠出主要是指對居民消費活動的擠出情況，而對于實體經濟投資經營活動的擠出，則受到產業(yè)梯度轉移和結構升級的影響，不易作出準確判斷。從對居民消費活動的擠出情況來看，我們將2010年以來居民平均消費傾向的情況予以歸納，可形成如表3所示的情形。

表3 2011年以來居民平均消費傾向的基本變動情況 單位：%

根據表3可以看出，受到2016年房地產市場異動的影響，無論是東部地區(qū)還是全國的平均消費傾向都有驟然下降的壓力。但很明顯的情況是，東部地區(qū)在2016年平均消費傾向的下降幅度和水平均遠超全國平均水平，說明東部地區(qū)的消費擠出更為明顯，風險水平總體更大。

（五）金融穩(wěn)定性有所下降，融資成本上升明顯

盡管與全國水平相比較，東部省市的金融形勢相對穩(wěn)定，企業(yè)融資規(guī)模、渠道和成本都較全國平均水平有明顯的優(yōu)勢，但實際上，受到企業(yè)產出增速下滑、債務剛性兌付和融資成本上升等問題的影響，東部地區(qū)的金融穩(wěn)定性形成了一定程度的下降。

1.企業(yè)增加值增速與企業(yè)債務水平的異動

前三季度，東部地區(qū)的企業(yè)增加值增速約為7.8%，雖好于全國平均水平的6.6%，但明顯低于社會融資余額17.4%的增速，也低于16.9%的債務余額增速。也即東部地區(qū)企業(yè)債務水平在加重，且償還債務的風險在相應的加大。從債務增速/增加值增速的比較情況來看，東部地區(qū)企業(yè)的債務增速約比全國平均比值水平高出約9個百分點以上。

2.債務剛性兌付的風險加大，企業(yè)債券發(fā)行明顯下滑

東部地區(qū)以其良好的政府財力和與金融市場之間的友好關系，為本省市企業(yè)的債權融資提供良好的保障或隱性擔保，形成了較為突出的剛性兌付風險。而隨著信托、資管和委外理財業(yè)務剛性兌付的監(jiān)管壓力逐漸增大，政府將被迫放棄對相關金融機構的承諾或是過多的隱性擔保安排，債務兌付剛性被逐漸打破，企業(yè)債務的發(fā)行成本明顯上升。

3.融資成本明顯上升，債務展期壓力較大

與全國的情況相仿，東部地區(qū)的融資成本出現了明顯上升，而且受到金融市場產品多層嵌套、通道業(yè)務復雜等問題的影響，東部部分資本密集型的中小企業(yè)融資成本甚至超過了中西部地區(qū)的相似企業(yè)。據山東、浙江、江蘇等經信部門的估算，中小企業(yè)的實際融資成本分別超過了7.6%、8.3%、7.9%，較2016年同期均上升了1.5個百分點以上，在債務利息上升的大背景下，債務展期和本金滾動都成了企業(yè)的主要難題。考慮到東部省市多以制成品工業(yè)為主，在PPI的結構影響下，企業(yè)的盈利能力下滑，更是明顯加重了債務展期的難度和滾動的風險。

三、發(fā)展的不平衡、不充分是東部地區(qū)財政金融風險形成的主要原因

從上述東部地區(qū)發(fā)展形成的財政金融風險的成因來看，呈現出結構性、機制性和區(qū)域性的特點，核心是發(fā)展中的粗放性、失序性，從而導致了發(fā)展的不平衡、不充分的問題，并集中表現在宏觀經濟、產業(yè)生態(tài)、財政體制和金融異化等四個方面。

（一）宏觀經濟增速放緩是導致財政金融風險的基礎因素

2017年前三季度，東部省市盡管取得了較快的發(fā)展，但從增速和規(guī)模兩個層面都表現出一定程度的不足，進而導致了財政收入增速放緩和金融債務風險累積，從而成為當前財政金融風險的基礎因素。從增速水平來看，東部地區(qū)的總體增速（7.4%）略快于全國平均增速（6.9%），但相對于債務累積的速度（16.9%）和政府財政支出增速（約11.3%）都表現出明顯的不足。總體上，東部地區(qū)的GDP增速在財富積累層面有較好的效果，但在有效化解風險等層面則存在較大欠缺。

（二）產業(yè)生態(tài)中的創(chuàng)新不足和接續(xù)脫節(jié)是直接原因

從東部地區(qū)的產業(yè)發(fā)展和轉型優(yōu)化的進程來看，目前最大的問題是產業(yè)生態(tài)體系中的創(chuàng)新不足和接續(xù)脫節(jié)的問題，一方面導致了發(fā)展的不平衡，另一方面則形成了突出的不充分發(fā)展的矛盾。創(chuàng)新不足主要體現在東部地區(qū)企業(yè)的研發(fā)費用增長相對緩慢，新技術轉化比例仍然較低，科技進步對經濟發(fā)展的貢獻率不夠理想等方面。在調研中的山東省，企業(yè)的研發(fā)費用投入總量約為1300億元，占GDP的比重約為2.4%，僅比2016年提高約0.05個百分點左右；而科技進步對經濟發(fā)展的貢獻率約為54%左右，相較于2016年變化不大，距離“十三五”60.5%的要求尚有一定的差距。接續(xù)脫節(jié)是指傳統產業(yè)調整或外遷后，新興的產業(yè)培育進程遲緩，沒有有效補充產業(yè)空間，形成了一定程度的產業(yè)空心化和脫實向虛的風險。

（三）財政體制明顯的不平衡性是關鍵因素

營改增改革后，中央和地方之間以及地方各級政府之間的財政體制進入到調整期和過渡期。由于營改增的效果并未最終測定，制造業(yè)和服務業(yè)的關系仍需進一步觀察、分析和理順，所以中央和地方、地方政府之間的財政體制大多是采用靜態(tài)平衡原則，?；鶖?、分增量，不是有效的分稅制原則，而是有較為明顯的分成制的做法。財政體制表現出明顯的不平衡性，并主要表現在以下三個方面：第一，預算管理改革一些重大配套政策亟需出臺。新預算法實施后，《預算法實施條例》仍未修訂，預算管理中一些實際問題亟待解決。第二，地方主體稅種體系亟待構建。第三，事權與支出責任劃分改革亟需指導。

（四）金融異化是加劇財政金融風險的主要原因

金融異化主要是指金融過度強調自身的發(fā)展，而忽略了對國民經濟的有效支撐和引領，并形成了較為嚴重的金融脫媒和過度虛擬化等問題。東部地區(qū)是金融異化現象較為突出的地區(qū)，突出表現為金融產業(yè)過度繁榮和金融產品多層嵌套等問題。在金融表現出過度繁榮風險的同時，我們須警惕由此而來的嚴重金融脫媒和脫實向虛問題。在調研中，部分東部省區(qū)出現了一些突出的現象，如銀行把錢借給小銀行，小銀行把錢借給租賃公司，租賃公司把錢給了小貸公司，小貸公司把錢貸給各種金融業(yè)，形成了金融的自我循環(huán)過程。而這個過程中的每一個金融企業(yè)都要有利潤，都要有用工成本，這些成本就是金融業(yè)的GDP，所以金融業(yè)GDP如果多了一倍，意味著實體經濟的融資成本也提高了，轉化為利潤、稅收和金融業(yè)的GDP。因此，隨著東部地區(qū)金融業(yè)增加值占比的增加，也引發(fā)了對經濟過度金融化的擔憂。

四、改革公共風險治理“點控制”機制，形成以財政為核心的“點面結合”新機制

東部地區(qū)新舊動能轉換取得了一定成效，增加了經濟的“韌性”和發(fā)展動力，但仍存在阻礙新舊動能轉換的因素，特別是潛在的財政金融風險，給經濟平穩(wěn)健康增長帶來了不確定性。為此，需要加快形成公共風險治理的新框架和新機制，消解財政金融風險的誘因性和根源性因素。

我國當前的公共風險治理體系是建立在原有的經濟社會運行體系和風險特征基礎上的，明顯不適應當前與未來發(fā)展的需要?，F有的公共風險治理體系一個突出的問題就是，在設計上缺乏系統性思維，更多地體現于對各個風險領域或風險點的防控上，強調對孤立的“點”的防控，如公共安全風險治理、金融風險治理、地方債風險治理等，缺乏一個高效、統一的信息處理和風險應對機制?；趩蝹€風險點控制的公共風險治理體系，看似“面面俱到”，但很難形成防控合力，甚至出現“集合謬誤”。在經濟動能轉換和風險日益復雜化的背景下，迫切需要新的公共風險治理體系。

從動能轉換和經濟增長的角度看，需要加快形成公共風險治理的新機制。當前，我國東部地區(qū)正處于動能轉換的關鍵期。動能轉換進展的程度，不僅決定了國民經濟的“韌性”和潛力，而且將在很大程度上決定我國未來經濟增長的質量和水平。近些年來，東部地區(qū)的經濟波動相對較小，正是由于動能轉換的原因。在動能轉換的關鍵期，一方面，經濟運行特點的變化，有可能衍生出新的風險。例如，宏觀經濟增速放緩，給財政金融帶來了壓力和風險；動能轉換中的結構變化，有可能產生一些社會風險。這些新情況新變化，需要創(chuàng)新公共風險治理機制。另一方面，現有的公共風險治理機制也存在不利于動能轉換的因素，如基于“點控制”的防控機制可能產生資源配置的扭曲，影響動能轉換的速度和經濟增量，這也需要加快創(chuàng)新公共風險治理機制。

為了充分發(fā)揮財政對公共風險治理的作用，需要樹立系統觀和整體觀，形成以財政制度為核心的公共風險治理新框架和體系。一方面，加快財政制度建設，優(yōu)化財政政策和收支結構，完善公共風險治理的這一有效工具，提升財政防范公共風險的能力；另一方面，以財政部門為中心，建立信息共享、快速反應和處理機制，整合公共風險治理力量，構建“點面結合”的公共風險治理新機制，降低公共風險的傳遞性和危害性。

五、增強東部地區(qū)公共風險治理能力，消解財政金融風險的誘因和根源

為了實現高質量發(fā)展、防范財政金融風險，東部地區(qū)要堅持“兩手抓”：一方面，以創(chuàng)新推動經濟動能轉換，提升經濟韌性和財政收入質量，筑牢東部地區(qū)風險防范基石；另一方面，完善相關體制和制度，消除財政金融風險的誘因和根源性因素，強化監(jiān)管，明確政府責任，既要積極防范個體風險向公共風險的轉化，也要避免過度承擔風險。同時，統籌財力，優(yōu)化支出結構和財政資金使用方式，加強財政運行管理，增強財政應對不確定和“托底”的能力。

（一）以創(chuàng)新推動經濟動能轉換，提升經濟韌性和收入質量，筑牢風險防范基石

繼續(xù)實施制度創(chuàng)新，簡政放權與能力建設相結合，進一步推進政府綜合改革；建立健全創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的法律體系，保護知識產權和科研合作各方的權益；繼續(xù)放開投資領域，打破不合理的壟斷和市場壁壘，促使社會資本在公平競爭中實現創(chuàng)新；加快調整稅制結構，形成有利于創(chuàng)新和實體企業(yè)發(fā)展的稅收環(huán)境，針對可能發(fā)生的全球稅收競爭，做好稅制調整預案。

（二）把握宏觀政策的“節(jié)奏”，增強協調性，消除財政金融風險的誘因

無論是金融政策，還是房地產調控、保障房建設政策，都應根據東部地區(qū)的實際情況，采取差別化的調控方式，而不能“一刀切”。可賦予東部地區(qū)更多的宏觀管理和政策制定權限，發(fā)揮地方的積極性和主動性，由東部地區(qū)根據各自的情況，統籌公共資源的使用，制定符合轄區(qū)需要的宏觀政策，并增強制度和政策的協調性，消除財政金融風險的誘因。

（三）完善財政體制、投融資等制度，消除財政金融風險的根源性因素

加快推進財政體制改革，以防控公共風險為導向，以提升治理效率為核心，規(guī)范中央與地方以及省級以下事權與支出責任的劃分，減少共擔事權，上移監(jiān)督責任，建立權責明確、激勵相容、運轉高效的事權和支出責任劃分模式。加快地方融資機制改革，抑制地方投融資沖動，實現合理融資、可持續(xù)融資。加快地方稅體系建設，增強地方財政防范公共風險的能力。

（四）堵疏結合，規(guī)范流量，開展消減存量改革試點，防范地方債出現“灰犀?！?/h3>

實行綜合系統管理，規(guī)范PPP、政府采購和投資基金運行，防止出現新的債務風險。在東部地區(qū)試行省級資源統籌和改革協調機制，采取轉換股權、資產證券化、信托等方式消化存量債務，壓縮地方政府及其融資平臺的存量債務規(guī)模。

（五）厘清政府的金融風險防范責任，積極穩(wěn)妥地去杠桿，防范金融異化

適當打破剛性兌付，既避免政府過度承擔風險，也讓市場發(fā)現風險，增強市場主體風險意識。積極探索適合本地需要的監(jiān)管模式，加強對民間借貸、地方債務中的結構性風險、P2P等機構設立資金池等的監(jiān)管，防范相關金融風險。同時，加快國有企業(yè)“去杠桿”，使其削減非主業(yè)、聚焦主業(yè)，提升核心競爭力；加快處置“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)，釋放國有經濟資源，進而形成經濟發(fā)展的新動能。