景婉博

美國當?shù)貢r間2017年12月22日，總統(tǒng)特朗普簽署了《減稅與就業(yè)法案》，該法案于2018年1月1日生效，號稱美國31年來最大規(guī)模的減稅，也是繼1986年以來美國聯(lián)邦稅收制度最為重大的一次變化。自特朗普出任美國總統(tǒng)以來，美國的稅制改革動向一直備受關注，歷次與稅改有關消息的公布都是全球重磅，如一石激起千層浪。而2017年圣誕節(jié)前通過的稅改法案，是特朗普上任以來在國會取得的最大一次立法勝利，競選期間的一些被戲稱“雷聲大、雨點小”的承諾終于有望兌現(xiàn)。

一、稅改法案的主要內容

美國稅改內容涉及近20個大項，主要內容包括：自2018年1月1日起，取消聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率的累進階梯，按照21%的單一標準稅率繳納；個人所得稅仍保持原來的七檔，但部分稅率有所降低，最新稅率為：10%、12%、22%、24%、32%、35%與37%；扣除制度有所簡化，對個人及家庭的標準扣除額分別增至12000美元和24000美元，約是現(xiàn)行標準的兩倍；對美國跨國企業(yè)海外利潤和現(xiàn)金匯回實施一次性低稅率優(yōu)惠，現(xiàn)金等價物的稅率為15.5%，重新投資的境外收入稅率為8%；廢除聯(lián)邦企業(yè)所得稅的替代性最低稅（AMT），將個人和家庭替代性最低稅的費用扣除標準門檻提高至7.03萬美元和10.94萬美元；可享受稅收減免的貸款額度上限為75萬美元，75萬美元以上的住房貸款利息將不再享受稅收扣除；提高折舊費用化的額度，很多新購置的設備能立即費用化；取消醫(yī)療保險改革法（奧巴馬醫(yī)改）規(guī)定的強制個人購買醫(yī)保義務，對不購買醫(yī)保的個人不再罰款。

二、對美國與世界的影響

一是美國稅收收入減少，財政赤字或進一步擴大。在美國稅制結構中，個人所得稅收入占比最高。2016年，美國個人所得稅收入占政府稅收收入的40.2%①OECD Date.Tax on personal income.https：//data.oecd.org/tax/tax-on-personal-income.htm#indicator-chart.。根據(jù)最新的稅改法案，預計僅個稅收入就將減少1萬億美元。稅改法案中提到對個人、企業(yè)實行全面稅收優(yōu)惠，卻未提及如何彌補減收的收入，結合特朗普稅改完成后會迅速啟動基建投資計劃考慮，聯(lián)邦赤字擴大的可能性較大。美國國會辦公室預測，減稅將導致赤字增加1.4萬億美元。2008年金融危機后，美國的財政狀況迅速惡化，2016年政府債務②這里的政府債務指一般政府債務（General government debt），包括聯(lián)邦和州、地方政府。余額占GDP的比重已擴大至127%③OECD Date.General government.https：//data.oecd.org/gga/general-government-debt.htm.。在這種背景下，美國聯(lián)邦政府減稅的空間大為收縮。

通過減稅刺激經濟增長，帶來稅收增收是“供給學派”的基本觀點。1986年，以經濟學家阿瑟·拉弗為核心的經濟學家展開了一場“通過減少政府干預和減稅促進經濟增長，以經濟增長收益增加來彌補稅收減少”的大討論。供給學派的經濟理論稅收思想對20世紀80年代的美國經濟政策產生了巨大影響，里根總統(tǒng)曾分別于1981年和1986年實施過兩次大幅度減稅，依據(jù)均是供給學派的稅收思想。從某種意義上來說，里根稅改對上世紀90年代美國經濟體質的增強有一定的作用。但追根究底，美國經濟的振興，不單單是稅制改革發(fā)揮的作用，而是以制度寬松為首，以貫徹市場原理為目的而推進的各類結構改革的綜合作用。而里根稅制帶來的最大副作用就是聯(lián)邦財政赤字的膨脹。供給學派及其政策未能真正解決美國的經濟問題，反而加劇了美國社會的貧富差距，聯(lián)邦政府債務余額急劇膨脹。同樣，此次稅改是否會重蹈覆轍，增大聯(lián)邦赤字，也值得持續(xù)關注。

二是表面上看美國或成避稅地，短期有利于其經濟發(fā)展。根據(jù)稅改法案，企業(yè)所得稅稅率降至21%的單一稅率，個人所得稅部分稅率也有所下調，遺產稅幾近取消，雖然尚不至于到巴拿馬、百慕大群島等國（地區(qū)）不征企業(yè)所得稅、個人所得稅、遺產稅的程度，但稅率幾乎接近于新加坡等避稅天堂的稅率。實際上，美國國內已有部分地區(qū)，如特拉華州、內華達州等本身就不征州企業(yè)所得稅或州個人所得稅。而此次聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率的下調有將整個美國變?yōu)楸芏惖刂印Ｃ绹鳛槭澜绲谝淮蠼洕w，如果其成為避稅地，在其境內開展商業(yè)活動價值將巨大，有利于吸引更多企業(yè)赴美國投資。從短期來看，減稅相當于增加了資本投入量，預期可以刺激設備投資、消費需求進而促進經濟增長，高盛集團預測減稅將推動美國2018和2019年經濟增長0.3個百分點左右。而從中長期來看，效果會逐漸減弱。美國經濟雖然處于復蘇中，但潛在增長率已陷入低增長泥潭，處于較難提高的狀態(tài)和階段。減稅最多可能帶來經濟短期內的回暖，但并不是治愈美國經濟頑疾的長期、有效藥方，稅改對美國勞動生產力以及國際競爭力提高的影響程度仍值得關注。

三是實際上減稅措施多有時限，企業(yè)獲得的實惠未必如表面看起來那么大。首先，此次稅改基本所有的減稅措施均規(guī)定有時限，并不是永久性的措施，如參議院版本中所有的個人減稅條款都將于2025年到期；企業(yè)留存海外利潤的回流也僅是一次性的特例。臨時立法對企業(yè)而言，不能稱之為稅改而只能算作稅收的暫時性調整，臨時性措施對促進企業(yè)增加投資、擴大就業(yè)的作用有限。如果企業(yè)、家庭將減稅獲得的收入用于回購股票或分紅而不是投資，對政府而言，稅改則純粹變成時間與精力的浪費，最終僅淪為單純?yōu)楣蓶|發(fā)放一次性特別獎金的盛宴而脫離預期政策目標。其次，企業(yè)所得稅稅率由35%大幅下調至21%，從表面來看，該項稅率的調整相當具有吸引力，尤其對適用企業(yè)所得稅最高稅率的高端制造業(yè)、零售業(yè)、餐飲業(yè)以及金融服務業(yè)企業(yè)來說，無疑是重大利好消息，但實際上，21%的名義稅率只是接近于美國企業(yè)所得稅的平均實際稅率而已。另外，據(jù)GAO①CORPORATE INCOME TAX.Most Large Profitable U.S.Corporations Paid Taxbut Effective TaxRates Differed Significantly from the Statutory Rate.March 2016.統(tǒng)計，美國至少三分之二的公司在進行稅收抵扣后不需再上繳聯(lián)邦企業(yè)所得稅，企業(yè)所得稅收入占美國政府稅收收入比重尚不足10%。因此，企業(yè)獲得的實惠未必像表面看起來那么誘人。

四是美國稅改不是一國現(xiàn)象，可能釀成一輪多國的中長期稅改競爭。美國稅改對世界的影響不容小視，但無需過度渲染其外溢影響，應當歷史、客觀、辯證地看待和分析。美國歷史上里根總統(tǒng)時期已實施過兩次大規(guī)模減稅，特朗普稅改不是第一次，也不會是最后一次，因此，預計此輪減稅可能不限于美國一國，中長期可能呈蔓延之勢影響至歐美以外的國家，其他國家可能迫于壓力不得不作出財稅政策調整。事實上，在特朗普推出稅改計劃后，一些國家已經開始推出或正在醞釀自己的減稅計劃，如英國宣稱至2020年將企業(yè)稅下調至17%，印度政府推出了針對個人及中小企業(yè)的減稅計劃和稅種簡并改革，日本正在計劃降低積極加薪和投資的企業(yè)所得稅稅率等。由于世界整體經濟規(guī)模不可能突然在短期擴大，為了國家利益，可能會出現(xiàn)一輪以美國為中心的全球性稅改競爭。

五是破壞全球稅收體系平衡，給國際貿易以及全球經濟造成極大不確定性。IMF多年來一直力推“華盛頓共識”，將其作為“放之四海而皆準”的普適經驗向廣大發(fā)展中國家推廣。但在其最近公布的報告中，幾乎看不到和美國政府意見一致的內容。IMF在該報告中提出，發(fā)達國家可以通過增加向富人征稅，而不是通過犧牲發(fā)展的方式來實現(xiàn)財富的公平再分配。在全球化急速發(fā)展過程中，世界經濟高度融合，稅收政策尤其是美國這種超級大國的稅收政策調整已經不是一國內政，其風吹草動都會迅速傳導至世界其他國家，引發(fā)他國財稅政策以及雙邊與多邊稅收合作的調整。2016年G20杭州峰會通過了加強國際稅收政策協(xié)調的政策，而美國卻不顧他國利益，大規(guī)模減稅，制造稅收競爭，將阻礙產品與要素跨國自由流動，扭曲供應鏈，給國際貿易、全球經濟、金融以及政策協(xié)調帶來極大不確定性。

三、對我國的影響

美國稅改法案推出后，有觀點認為美國稅改會立刻引起國際產業(yè)資本和金融資本流向劇變，也有觀點認為短期內尚不好判斷?？傮w來說，對美國稅改這一極大程度增加了全球經濟不確定性的重大事件，我們應冷靜、審慎地看待，并持續(xù)高度關注其進展，避免得出過于簡單化、武斷化的結論。如果不考慮美國的外資投資審查制度、能源政策以及用工制度等影響，通過美國稅改，我國一部分原本以美國市場為出口對象的商品和服務生產企業(yè)可以通過將選址轉移至美國，降低企業(yè)的生產、運營成本。但客觀上，美國稅改對我國的企業(yè)投資、國際收支、資本、人民幣匯率等有產生潛在沖擊的風險。

一是刺激美國企業(yè)海外利潤回流和投資撤離。美國的企業(yè)所得稅從35%下調至21%意味著在美企業(yè)的經營壓力將下降，美國留存在海外的利潤有可能被大規(guī)模吸引回流，美國企業(yè)有撤離我國市場的沖動，一定程度上會降低我國就業(yè)和居民收入。2016年，我國吸引外國直接投資1390億美元，較上年增加2.3%，世界排名第三，僅次于美國和英國。美國稅改后，預計我國吸引外國直接投資難度將加大。

二是加大我國金融市場資本外流的壓力。美國稅改法案釋放出吸引投資的強烈信號，會吸引全球金融資本流向美國，引發(fā)新一輪全球化資產配置。隨著人民幣國際化步伐的加快以及“一帶一路”等戰(zhàn)略的實施，放松資本管制是趨勢，投資者會越來越多地將資本轉移至海外，我國資本流出壓力將加大。

三是影響我國匯率波動。目前，令金融市場感到最為不安的當屬美元升值，而美國稅改法案的通過是促成美元升值的因素之一。從2016年下半年以來，美國經濟持續(xù)復蘇，此次稅改結合美聯(lián)儲的加息和縮表，短期內預計強勢美元疊加資本外流的壓力將對人民幣構成雙重貶值壓力。另外從中長期來看，未來一旦特朗普政府的逆全球化立場及貿易保護主義行為引發(fā)中美貿易戰(zhàn)，也將導致人民幣匯率進一步下跌，這方面也應及早籌劃預案積極應對。

四、啟 示

美國稅改對促進以我國為代表的發(fā)展中國家的內部結構性改革具有倒逼作用。不管愿意與否，美國稅改靴子終落地，作為新興國家不得不采取措施積極應對。以史為鑒，從美國歷史上的里根稅改反觀當今的特朗普稅改，可以給我們提供以下幾點啟示。

一是稅改之前應首先明確稅改的理念。里根稅改雖然缺乏連續(xù)性，但其“通過最大限度的利用市場原理，實現(xiàn)強盛美國”的根基理念一直未變。在我國稅改過程中，在進入個別具體細節(jié)的探討之前，也應當率先一次性明確稅制改革的目標，并需在各界取得廣泛共識。

二是必須站在中長期的視角上進行改革。如果將著力點過度放在短期效果，最終將會被迫收拾短視帶來的殘局。同時，當效果發(fā)揮完畢后，稅收優(yōu)惠措施如仍繼續(xù)實施，可能會成為經濟效率的阻礙因素。

三是處理好減稅、減支與減財政赤字的關系。減稅、減支與減財政赤字被稱為不可能三角，減稅的同時不減支會導致財政收支惡化。有觀點認為如果進行大規(guī)模減稅，可以同時實現(xiàn)盤活經濟和財政健全化，但從美國的歷史經驗來看，現(xiàn)實可能性很小。如今的特朗普稅改雖然出臺了減稅法案，但實際上，從2017年美國聯(lián)邦預算可以看出，美國政府已經在悄悄減支了。2017年3月16日發(fā)布的美國2018財年（2017年10月～2018年9月）聯(lián)邦政府預算案反映出，衛(wèi)生與公共服務部、環(huán)境保護署、農業(yè)部等十余個部門的預算已經被不同程度削減。因此，減稅與減支是同時進行的。

四是將稅制改革與其他改革并行推進。對稅制改革不應過度評價，只有與其他結構改革一起才能發(fā)揮綜合作用，實現(xiàn)一國經濟的長遠發(fā)展。在世界開放的稅收體系中，應對特朗普稅改的短期措施是按照黨的十九大報告的要求，加快深化稅收制度改革，而長期措施應是，更加堅定地進行內部的結構性改革，苦練內功，提高勞動生產率，促進經濟發(fā)展向質量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)國內居民收入的增長和消費水平的提高。這才是促進經濟增長的中長期措施，而不是競爭性減稅。

［1］Goldman Sees U.S.Tax Cut Boosting Growth 0.3%Point in 2018-19.www.bloomberg.co.jp.

［2］The Biggest Sticking Points Between Senate and House Tax Bills.By BLOOMBERG.December 2，2017 at 6：23 am.www.mercurynews.com.

［3］10 key differences between the dueling Senate and House tax bills.By BERNIE BECKER and AARON LORENZO.11/09/17 06：45 PMEDT.Updated 12/04/17 at 5：15 PM.