中國財(cái)政科學(xué)研究院2017年“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”東北調(diào)研組

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最大特點(diǎn)是新舊動能加速轉(zhuǎn)換，形成行業(yè)間、區(qū)域間明顯的分化走勢，這是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程明顯加快的重要表現(xiàn)，國民經(jīng)濟(jì)在分化中趨穩(wěn)，在分化中調(diào)整，在分化中升級。未來幾年內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨較大的下行壓力，部分領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)也會加快釋放，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的困難和挑戰(zhàn)將繼續(xù)加大，但我國經(jīng)濟(jì)長期向好的基本面沒有變，在堅(jiān)持做好穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，應(yīng)更加注重培育新動能，平穩(wěn)度過高風(fēng)險(xiǎn)的新舊動能轉(zhuǎn)換期，實(shí)現(xiàn)新動能驅(qū)動的新增長，使發(fā)展進(jìn)入新境界。

黨中央、國務(wù)院對新舊動能轉(zhuǎn)換下的風(fēng)險(xiǎn)防范問題給予了高度重視。2017年4月25日習(xí)近平總書記主持的政治局會議指出，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)向好有周期性等因素，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整任重道遠(yuǎn)，面臨不少挑戰(zhàn)，必須堅(jiān)持用新常態(tài)的大邏輯研判經(jīng)濟(jì)形勢，堅(jiān)定不移推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整；要按照黨中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的決策部署，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，堅(jiān)持以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全面做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作，及時(shí)解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和問題，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，確保供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革得到深化，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。李克強(qiáng)總理在2017年11月7日召開的經(jīng)濟(jì)形勢專家和企業(yè)家座談會上也強(qiáng)調(diào)，應(yīng)充分認(rèn)識外部環(huán)境仍然存在許多不穩(wěn)定不確定因素，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)深層次結(jié)構(gòu)性矛盾仍然比較突出，各類風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然不可忽視；要加快新舊動能轉(zhuǎn)換，防范潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

為準(zhǔn)確把握新舊動能轉(zhuǎn)換期財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，探尋在防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)加快新舊動能轉(zhuǎn)換的有效舉措，在中國財(cái)政科學(xué)研究院白景明副院長的帶領(lǐng)下，中國財(cái)政科學(xué)研究院2017年“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”東北地區(qū)調(diào)研組于2017年10月和11月分別前往吉林省和黑龍江省，通過召開省、市、縣三級政府主要部門座談會和走訪典型企業(yè)的方式，深入了解當(dāng)?shù)刎?cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和潛在風(fēng)險(xiǎn)，啟迪了有效化解新舊動能轉(zhuǎn)換期財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的政策思路。

一、東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

2016年至2017年前三季度，東北經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)，總體已呈增勢。根據(jù)對黑龍江省和吉林省的調(diào)研，從經(jīng)濟(jì)總量上來看（表1），前三季度，黑龍江省經(jīng)濟(jì)增速好于上年同期。從拉動經(jīng)濟(jì)因素來看，消費(fèi)保持平穩(wěn)增長，黑龍江和吉林兩省消費(fèi)始終保持穩(wěn)定較快增長。進(jìn)出口增長恢復(fù)，2017年以來，兩省進(jìn)出口均有不同程度的增長，2017年前三季度，黑龍江省對外貿(mào)易實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額134.3億美元，比上年同期增長18.0%，增幅同比提高46.7個(gè)百分點(diǎn)。其中出口40.9億美元，增長12.1%；進(jìn)口93.4億美元，增長20.8%。固定資產(chǎn)投資逐步回暖，黑龍江省固定資產(chǎn)投資有所增長。民生指標(biāo)有所提升，兩省城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入均有所提高。

表1 全國和黑龍江省、吉林省經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

續(xù)表

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢向好。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，兩省第一產(chǎn)業(yè)占比全面超過全國平均水平。預(yù)計(jì)2017年可以實(shí)現(xiàn)糧食作物繼續(xù)增產(chǎn)，畜牧業(yè)和畜禽加工業(yè)發(fā)展平穩(wěn)。第二產(chǎn)業(yè)普遍疲軟。黑龍江省第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。進(jìn)入2017年，吉林省第二產(chǎn)業(yè)增幅較上年同期降低了1.6個(gè)百分點(diǎn)。第三產(chǎn)業(yè)增速加快，成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。受第二產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)制造業(yè)下滑影響，黑龍江省第三產(chǎn)業(yè)占總產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)超過50%。

從財(cái)政運(yùn)行的情況來看，黑龍江、吉林兩省公共財(cái)政收入持續(xù)增長，前三季度，黑龍江省一般公共預(yù)算收入增幅高于全國3.6個(gè)百分點(diǎn)。各省一般公共預(yù)算支出有所提高，其中，2017年前三季度，黑龍江省財(cái)政支出增速超過全國4.8個(gè)百分點(diǎn)，吉林省在科學(xué)教育、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、交通運(yùn)輸、住房保障等重點(diǎn)和民生支出方面保持了兩位數(shù)的快速增長。

東北經(jīng)濟(jì)回升預(yù)期加強(qiáng)，工業(yè)用電量、鐵路貨運(yùn)量、貸款量等先行指標(biāo)保持正增長。兩省物價(jià)總體水平保持穩(wěn)定，但居民收入水平不高，兩省城鎮(zhèn)和農(nóng)村收入比小于全國。總體來看，東北地區(qū)城鎮(zhèn)居民收入存在差距，政府機(jī)構(gòu)、國企、事業(yè)單位人員平均收入高于私營企業(yè)從業(yè)人員收入。

各地存貸款量有所增長，金融機(jī)構(gòu)助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)和民生領(lǐng)域發(fā)展。2017年前三季度，黑龍江省金融機(jī)構(gòu)人民幣存款余額23511.7億元，比上年同期增長5.5%。人民幣貸款余額18781.0億元，比上年同期增長11.2%。金融機(jī)構(gòu)信貸（本外幣口徑）投向趨于合理。全省工業(yè)貸款余額2417.9億元，增長13.4%。服務(wù)業(yè)貸款余額9899.8億元，增長12.5%；其中占比最高的批發(fā)零售業(yè)貸款余額5475.8億元，增長10.9%，現(xiàn)代物流、文化產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)貸款余額分別增長23.4%、21.5%和13.6%。小微企業(yè)貸款余額2934.5億元，增長22.4%。吉林省“三農(nóng)”、小微企業(yè)、民生改善等領(lǐng)域貸款快速增長，2017年8月末，全省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款余額577.0億元，增長25.4%；小微企業(yè)貸款余額3272.1億元，增長15.8%；保障性住房開發(fā)貸款余額763.2億元，增長33.3%。

總體來看，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好，雖然在增速和總量上與全國水平尚有一定差距，增長基礎(chǔ)尚不牢固，但基本已經(jīng)度過了最艱難的時(shí)期。由于東北地區(qū)尤其是黑龍江省以傳統(tǒng)工業(yè)為主，工業(yè)產(chǎn)業(yè)增速放緩甚至倒退對經(jīng)濟(jì)增長影響巨大，抓住經(jīng)濟(jì)恢復(fù)窗口期、補(bǔ)足東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)短板、促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效、發(fā)展支撐產(chǎn)業(yè)顯得尤為重要。

二、東北地區(qū)新舊動能轉(zhuǎn)換情況

東北地區(qū)作為傳統(tǒng)老工業(yè)基地和資源提供地，從歷史上看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)比較單一，容易受到全國經(jīng)濟(jì)周期的影響。其傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)包括資源型產(chǎn)業(yè)、重型工業(yè)制造業(yè)等。近年來，東北地區(qū)主動尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，挖掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ嘤?jīng)濟(jì)發(fā)展動力。

（一）傳統(tǒng)增長方式以資源型和重工業(yè)為主

東北地區(qū)是傳統(tǒng)老工業(yè)基地，過去在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為第二產(chǎn)業(yè)比重高于全國均值，在第二產(chǎn)業(yè)中，重工業(yè)比重偏高。地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長主要依靠工業(yè)產(chǎn)業(yè)尤其是資源型產(chǎn)業(yè)和重工業(yè)增長推動。

資源型產(chǎn)業(yè)面臨生產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一，資源逐步枯竭的威脅。以黑龍江省大慶市為例，“企業(yè)總體上技術(shù)含量不高，石化、裝備等支柱產(chǎn)業(yè)鏈條短，初加工企業(yè)多，精深加工的企業(yè)少，圍繞油田配套的企業(yè)多，直接進(jìn)入市場終端的企業(yè)少，面對本地市場的企業(yè)多，具有品牌競爭力的企業(yè)少”①參見：《大慶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型自救：不到資源枯竭都缺乏真正轉(zhuǎn)型動力》，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》，2015年7月21日。，實(shí)際處于產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的中低端水平。2015年，大慶油田宣布調(diào)減產(chǎn)油150萬噸，2016年和2017年繼續(xù)降低產(chǎn)油規(guī)模，帶動黑龍江省第二產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)總量的總體下行。

重型工業(yè)制造業(yè)面臨生產(chǎn)水平落后、產(chǎn)銷不對路的問題。傳統(tǒng)工業(yè)制造業(yè)是資源密集型產(chǎn)業(yè)，如裝備制造業(yè)和能源產(chǎn)業(yè)等。東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長更依賴于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“量的增長”和資本投入，技術(shù)要素稟賦相對欠缺。

（二）挖掘新增長點(diǎn)需要新技術(shù)與新思路

近年來，由于全國經(jīng)濟(jì)環(huán)境多重因素疊加影響，東北老工業(yè)基地傳統(tǒng)企業(yè)已經(jīng)大多“風(fēng)光不再”，第二產(chǎn)業(yè)增長持續(xù)下滑。至2016年，黑龍江省第二產(chǎn)業(yè)增加值占比不到30%。規(guī)模以上工業(yè)增加值增幅黑龍江省落后全國4個(gè)百分點(diǎn)。傳統(tǒng)工業(yè)難以為繼，迫切需要新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

一是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品深加工。在農(nóng)業(yè)上，東北地區(qū)有天然的優(yōu)勢，發(fā)展糧食深加工，充分利用商品糧基地優(yōu)勢，發(fā)展無公害綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。糧食的增產(chǎn)應(yīng)當(dāng)帶來工業(yè)的快速發(fā)展。但目前東北糧食在本地進(jìn)行深加工的很少，自有加工能力不足。沒有品牌意識，生產(chǎn)過程中不規(guī)范競爭現(xiàn)象突出，收益還不夠理想，對地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較小。發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，將具有東北特色的高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品，如非轉(zhuǎn)基因大豆、稻花香米、植物菌進(jìn)行精細(xì)化加工，打造自我品牌。保護(hù)產(chǎn)地品牌形象，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，推動經(jīng)濟(jì)向好發(fā)展。

二是推動創(chuàng)新科技，提高全要素生產(chǎn)力。粗放式發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)慣性，導(dǎo)致東北企業(yè)在創(chuàng)新發(fā)展的信心、動力和創(chuàng)新體制上有所欠缺。培養(yǎng)新興科技人才，加大教育、科技投入，促進(jìn)科技成果的落地生根是扭轉(zhuǎn)對資源和傳統(tǒng)工業(yè)依賴的重要方向，也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在動力。要提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平，提供有競爭力的薪酬待遇和有發(fā)展?jié)摿Φ穆殬I(yè)平臺，提供寬松的社會環(huán)境和政策環(huán)境，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，保護(hù)企業(yè)創(chuàng)新積極性和創(chuàng)新者利益。

三是發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)，利用信息技術(shù)帶動創(chuàng)新發(fā)展。中國科協(xié)副主席鄧中翰認(rèn)為，“新一代的信息技術(shù)將成為未來創(chuàng)新競爭的高地，對東北而言，未來信息技術(shù)的發(fā)展非常關(guān)鍵?！蓖茝V物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，大力發(fā)展基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。將信息技術(shù)普遍應(yīng)用于政府與企業(yè)管理，減少溝通環(huán)節(jié)，增加計(jì)算能力，降低交易成本。

四是推動現(xiàn)代金融，助力民營企業(yè)發(fā)展。2016年起，受經(jīng)濟(jì)下行影響，多家銀行對實(shí)體經(jīng)濟(jì)尤其是民營企業(yè)的貸款額度都在壓縮，且由于個(gè)別東北企業(yè)在投資市場的違約行為，“投資不過山海關(guān)”等論調(diào)在外界風(fēng)傳，導(dǎo)致本就滯后的東北金融環(huán)境日漸艱難。要提出政策性導(dǎo)向，從根本上改善東北地區(qū)金融環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)順利融資，助推地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

東北經(jīng)濟(jì)處于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)負(fù)向拉動與培育經(jīng)濟(jì)新動能、新增長領(lǐng)域相互交織的機(jī)遇窗口期。制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制還需大力破解，探索適合的財(cái)政政策還需繼續(xù)進(jìn)行，深化現(xiàn)有企業(yè)內(nèi)生動力等還需大力推動，培育新型增長點(diǎn)工作還需探索前行。

（三）對接傳統(tǒng)行業(yè)，促進(jìn)融合增長

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，老字號品牌是東北地區(qū)多年投資和經(jīng)營積累的寶貴財(cái)富。發(fā)展新增長點(diǎn)，不能放棄既有產(chǎn)業(yè)，要促進(jìn)新老產(chǎn)業(yè)對接，推動經(jīng)濟(jì)在融合中增長。

一是完善財(cái)政政策，重燃東北老字號。做好老字號的升級改造工作，推動傳統(tǒng)企業(yè)振興發(fā)展，是促進(jìn)企業(yè)做強(qiáng)做大的方式之一。黑龍江省出臺《關(guān)于改造升級“老字號”企業(yè)的若干意見》《關(guān)于深度開發(fā)“原字號”的若干意見》，推動國有企業(yè)深化改革，推動民營企業(yè)改革發(fā)展。對企業(yè)產(chǎn)品研發(fā)、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等行為給予財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，支持老字號信息化與工業(yè)化發(fā)展，支持舊企業(yè)設(shè)備更新改造，支持企業(yè)智能化升級與綠色發(fā)展，鼓勵(lì)原有企業(yè)培養(yǎng)人才，擴(kuò)大投資。

二是發(fā)揮原有優(yōu)勢，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。地方政府可以適當(dāng)進(jìn)行引導(dǎo)、整體規(guī)劃，因地制宜地發(fā)展服務(wù)行業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)，充分利用自然和生態(tài)資源，向服務(wù)、文化和環(huán)境要效益。大慶市處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期，準(zhǔn)備適時(shí)打造“石油文化、生態(tài)濕地和特色溫泉為支撐的旅游產(chǎn)品體系”，助力經(jīng)濟(jì)增長。2016年，政府推動舉辦了“大慶濕地旅游文化節(jié)”“中國大慶雪地溫泉節(jié)”等旅游文化活動，全年全市實(shí)現(xiàn)旅游總收入115.5億元，同比增長19.1%；累計(jì)接待游客1650萬人次，同比增長2.9%。發(fā)展旅游業(yè)是一種轉(zhuǎn)型的思路，雖然現(xiàn)階段旅游業(yè)僅占到大慶工業(yè)產(chǎn)值的10%，但確實(shí)在一定程度上帶動了經(jīng)濟(jì)的增長。

三是建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)與新型企業(yè)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。由資源密集型轉(zhuǎn)向信息化、智能化生產(chǎn)。2005年，吉林省遼源市被列入國家資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，提出大力發(fā)展以紡織襪業(yè)為主的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。2015年以來，遼源通過戰(zhàn)略的調(diào)整促進(jìn)轉(zhuǎn)型和升級，逐步形成棉襪產(chǎn)業(yè)全鏈條和產(chǎn)銷體系，目前正在全力打造“大銷售，云平臺”，建立生產(chǎn)能力和銷售渠道，做到生產(chǎn)和銷售智能化對接：“要什么有什么，要多少有多少”。截至2017年9月底，園區(qū)產(chǎn)值73.4億元，同比增長25.0%；產(chǎn)量23.5億雙，同比增長25.0%。該產(chǎn)業(yè)園已經(jīng)發(fā)展成為遼源市重要的支柱企業(yè)之一。

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)培育應(yīng)當(dāng)并重，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部升級，不能將過去的投入和產(chǎn)能一概摒棄，而應(yīng)該利用新技術(shù)對接舊產(chǎn)能，用新增長促進(jìn)新發(fā)展，改善營商環(huán)境，財(cái)政、金融產(chǎn)業(yè)政策配合，為區(qū)域發(fā)展提供良好思路，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

三、動能轉(zhuǎn)換期財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)及其成因

雖然總體來看東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)企穩(wěn)向好，新舊動能轉(zhuǎn)換也初有成效，但新舊動能轉(zhuǎn)換期存在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)卻不容忽視，主要體現(xiàn)在增收困難長期化、支出負(fù)擔(dān)剛性化、債務(wù)增長隱性化、體制機(jī)制矛盾化、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化和區(qū)域差異擴(kuò)大化等六個(gè)方面。

（一）增收困難長期化

從財(cái)政收入來看，黑龍江省和遼寧省在國際大宗商品價(jià)格持續(xù)走高、國內(nèi)資源價(jià)格增長較快的背景下明顯反彈，但2017年前三季度吉林省地方財(cái)政收入?yún)s同比下降2%，縣（市）級收入同比下降10.9%，全省39個(gè)縣（市）中有24個(gè)縣（市）負(fù)增長，13個(gè)縣（市）收入降幅超過20%。

財(cái)政增收在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)仍將較為困難，收入增速持續(xù)低位徘徊甚至出現(xiàn)負(fù)增長，這是由新舊動能轉(zhuǎn)換的長期性和艱巨性決定的。首先，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整需要時(shí)間。盡管新經(jīng)濟(jì)、新動能發(fā)展勢能在孕育爆發(fā)，但目前來看只是部分地區(qū)、部分行業(yè)點(diǎn)狀突破，尚未形成燎原之勢。如黑龍江省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，過度依賴資源發(fā)展。經(jīng)濟(jì)增長對資源的依賴較重，重工業(yè)比重較大。2004-2016年，重工業(yè)工業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)比重雖然逐年遞減，但目前仍占80%左右。加之原油價(jià)格下降，煤炭市場形勢雖有所回暖但仍未走出困境，對工業(yè)經(jīng)濟(jì)沖擊較大。

首先，新舊動能轉(zhuǎn)換不暢，產(chǎn)業(yè)接續(xù)存在斷檔風(fēng)險(xiǎn)。制造業(yè)和服務(wù)業(yè)擴(kuò)張動能減弱，新舊產(chǎn)業(yè)接續(xù)轉(zhuǎn)換難度較大。受結(jié)構(gòu)調(diào)整、去產(chǎn)能等影響，鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過剩行業(yè)增速明顯放緩；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體量不足，雖然發(fā)展迅猛，但還難以填補(bǔ)傳統(tǒng)制造業(yè)下滑空缺。

其次，創(chuàng)新能力的增強(qiáng)需要時(shí)間。如黑龍江省自主創(chuàng)新能力較弱，技術(shù)集約化程度較低。企業(yè)雖逐漸重視研發(fā)，但創(chuàng)新能力仍然不足。決算數(shù)據(jù)顯示，2016年國有企業(yè)管理成本中的研究與開發(fā)費(fèi)用僅為3.3億元，僅占管理成本的1.7%。

再次，企業(yè)效率的提升需要時(shí)間。如黑龍江省企業(yè)人工成本居高不下，影響企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。企業(yè)以勞動密集型為主，隨著人工成本的上升，企業(yè)效率低、成本高、抵御市場風(fēng)險(xiǎn)能力弱的缺陷逐步顯現(xiàn)。以龍煤集團(tuán)為例，公司組建初有28.3萬人，通過組織化分流后，2016年末仍有17.1萬在冊職工；人工成本占全部成本的比例接近43.4%，與全國同類國有重點(diǎn)煤礦相比，高出15%-20%。

（二）支出負(fù)擔(dān)剛性化

受動能轉(zhuǎn)換期經(jīng)濟(jì)增速放緩、失業(yè)人員增加、財(cái)政收入和居民收入增長減速的影響，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生等剛性支出比重明顯上升。此外，隨著收支缺口的擴(kuò)大，政府債務(wù)規(guī)模增加，還本付息剛性支出負(fù)擔(dān)加重。支出固化給財(cái)政帶來巨大壓力，一旦收入出現(xiàn)問題，支出又難以縮減，容易引發(fā)牽涉經(jīng)濟(jì)和社會各個(gè)方面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2016年黑龍江省和吉林省地區(qū)債務(wù)余額分別為3120億元和2896億元，人均債務(wù)余額分別為8213元和10597元①債務(wù)數(shù)據(jù)來源于財(cái)政部網(wǎng)站：2016年地方政府一般債務(wù)分地區(qū)余額表、2016年地方政府專項(xiàng)債務(wù)分地區(qū)余額表。人口數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)摘要（2017）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2017年5月。。

（三）債務(wù)增長隱性化

在中央對地方政府債務(wù)的嚴(yán)格管控下，各地明面上的債務(wù)規(guī)模增長得到控制，均滿足規(guī)定的債務(wù)限額約束。然而，在收支矛盾加劇這個(gè)債務(wù)增長根源未能得到有效解決的背景下，政府支出終究還得通過各種渠道的負(fù)債來落實(shí)。因此，相當(dāng)規(guī)模的支出來源雖然形式上不屬于國家規(guī)定的政府負(fù)債，但實(shí)質(zhì)上卻形成了一種隱性負(fù)債，考慮隱性負(fù)債的實(shí)際債務(wù)規(guī)模增長要明顯高于官方統(tǒng)計(jì)公布的債務(wù)增長。地方政府債務(wù)隱性化主要通過以下三條途徑：

一是地方各類政府投融資相關(guān)企業(yè)的負(fù)債。雖然與以往政府投融資平臺不同，地方政府不再對這類企業(yè)負(fù)債的償還進(jìn)行擔(dān)保承諾，但政府仍然可以通過增加國有資本金等方式對企業(yè)進(jìn)行投入，變相支持企業(yè)償還債務(wù)。在企業(yè)為政府項(xiàng)目融資、實(shí)質(zhì)上成為政府投融資代理人的關(guān)系下，政府即使沒有嚴(yán)格意義上對企業(yè)負(fù)債進(jìn)行償還的支付義務(wù)，也必須承擔(dān)必要的兜底責(zé)任。否則一旦企業(yè)出現(xiàn)債務(wù)違約，政府信用將受到嚴(yán)重影響。

二是政府支出掛賬，如拖欠的項(xiàng)目工款等。這部分支出已經(jīng)列支，但實(shí)際上還未給付，相當(dāng)于應(yīng)付賬款。雖然政府的強(qiáng)勢地位可以使其無限拖延甚至拒絕繼續(xù)支付，但卻會極大地降低政府的公信力甚至引發(fā)社會風(fēng)險(xiǎn)。

三是政府支出各類項(xiàng)目資金之間的互相挪用。不少財(cái)政困難的地區(qū)，資金挪用相當(dāng)普遍，基本都是將項(xiàng)目資金挪作必保支出，待其他項(xiàng)目資金或新一年度的項(xiàng)目資金下達(dá)后再填補(bǔ)挪用資金。這種方式表面上看不是負(fù)債，但實(shí)質(zhì)上卻相差無幾，挪用資金可視作必須償還的負(fù)債。一旦資金鏈出現(xiàn)斷裂，挪用資金難以填補(bǔ)，將引發(fā)財(cái)政危機(jī)。

（四）體制機(jī)制矛盾化

新舊動能轉(zhuǎn)換期經(jīng)濟(jì)形勢錯(cuò)綜復(fù)雜，隨著社會經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展，一些原有的體制機(jī)制中的內(nèi)容已不再適應(yīng)新的發(fā)展要求，即使是新的政策，由于決策期較短，形勢變化太快，實(shí)際政策執(zhí)行和期望目標(biāo)之間可能也存在矛盾。

首先，我國與中國經(jīng)濟(jì)新動能內(nèi)在需求相匹配的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分體制、金融體系、創(chuàng)新鏈體系與創(chuàng)新機(jī)制制度尚未健全。新舊動能轉(zhuǎn)換的根本途徑在于發(fā)展和壯大以制造業(yè)為主的實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門，關(guān)鍵在于提升制造業(yè)部門的勞動生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率，沒有生產(chǎn)率提升就無法根本性地加快新舊動能轉(zhuǎn)換進(jìn)程。在缺乏相關(guān)制度保障的條件下，政府的越位和缺位、金融泡沫和房地產(chǎn)泡沫只會降低勞動生產(chǎn)率，阻礙新舊動能轉(zhuǎn)換。

其次，去產(chǎn)能政策是供給側(cè)改革的重要抓手，但去產(chǎn)能成本分擔(dān)機(jī)制不清，嚴(yán)重影響市場出清。如鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能進(jìn)入全面執(zhí)行期后，去民企產(chǎn)能不去國企產(chǎn)能、過剩產(chǎn)能淘而不汰、封停產(chǎn)能復(fù)產(chǎn)等政策執(zhí)行走樣現(xiàn)象比較突出，地方政府不當(dāng)干預(yù)和產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)扭曲給產(chǎn)能出清帶來了很大的不確定性。由于國家只出臺了原則性的去產(chǎn)能政策和補(bǔ)貼盤子，沒有明確成本分擔(dān)機(jī)制，政策目標(biāo)和實(shí)際執(zhí)行出現(xiàn)矛盾：一是有的地區(qū)將去產(chǎn)能作為爭奪國家政策性補(bǔ)貼資金的手段，道德風(fēng)險(xiǎn)的增加給去產(chǎn)能埋下隱患；二是有的地區(qū)出于財(cái)政收入、社會穩(wěn)定等考慮，觀望等待，希望去他人產(chǎn)能、去他地產(chǎn)能、去民企產(chǎn)能，甚至阻礙過剩產(chǎn)能的市場化競爭淘汰和兼并重組；三是有的地區(qū)為保護(hù)本地企業(yè)，假淘汰暗保護(hù)，干預(yù)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營，要求銀行對企業(yè)提供免息、展期或貸款方面的支持，導(dǎo)致企業(yè)僵而不死。

再次，沿用傳統(tǒng)政策手段發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，高端產(chǎn)業(yè)低端化不容忽視。在新舊產(chǎn)業(yè)接續(xù)過程中，產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題正在加快暴露，產(chǎn)能過剩有從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散之勢。有的地區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整中“增”和“減”過度依賴行政手段，政府越俎代庖，用傳統(tǒng)手段發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，拔苗助長，造成新興行業(yè)重產(chǎn)能擴(kuò)張、輕技術(shù)創(chuàng)新。以機(jī)器人為例，多地陸續(xù)出臺機(jī)器人相關(guān)優(yōu)惠政策，不惜開展補(bǔ)貼大戰(zhàn)，爭相發(fā)展機(jī)器人產(chǎn)業(yè)。但很多從事的是組裝和代加工，企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)集中度低，減速機(jī)、伺服電機(jī)、控制器等工業(yè)機(jī)器人核心零部件基本依賴進(jìn)口，一哄而上、扎堆低端等問題不容忽視。

此外，民間投資“軟環(huán)境”改善不明顯，很多領(lǐng)域開而不放，存在不同程度的所有制歧視，公平待遇未落地，“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”的現(xiàn)象依然突出，民企合法投資權(quán)益得不到有力保護(hù)，制約了民間投資意愿。例如，各地積極通過PPP模式來撬動社會資本，但向民企開放的大多是一些不盈利或難以盈利的項(xiàng)目，導(dǎo)致社會資本參與積極性不高。

（五）風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化

新舊動能轉(zhuǎn)換是一個(gè)艱難的過程，其間系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)共存，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)交織，各類風(fēng)險(xiǎn)相互影響，深度聯(lián)系，風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜。

以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)為例。從根本上來講，金融與財(cái)政應(yīng)是功能獨(dú)立、作用獨(dú)立的，財(cái)政講公平，金融講效率。但在實(shí)際中，我國財(cái)政與金融的關(guān)系并沒有完全分清楚。在財(cái)政支出壓力較大的情況下，地方政府部門將財(cái)政支出的一部分通過各種措施轉(zhuǎn)變成為金融部門支出，以彌補(bǔ)財(cái)政支出不足。與受到嚴(yán)格監(jiān)管的普通金融活動不同，這部分金融活動由于有著明顯的準(zhǔn)財(cái)政行為特點(diǎn)，很難受到正規(guī)監(jiān)管體系的監(jiān)管，其效益情況和安全性都得不到保障，很容易成為金融不良資產(chǎn)。

（六）區(qū)域差異擴(kuò)大化

我國原本就具有較為明顯的區(qū)域差異，東部和西部、農(nóng)村和城市、大城市和小城鎮(zhèn)等區(qū)域差異尤為突出。從經(jīng)濟(jì)效率上來看，新舊動能轉(zhuǎn)換意義重大，但從區(qū)域發(fā)展來看，卻給欠發(fā)達(dá)地區(qū)造成了一定困難，區(qū)域分化呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整原本就較快，新動能初具雛形，在新舊動能調(diào)整期容易從各種政策支持中受益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速明顯；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域主要以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，新舊動能轉(zhuǎn)換成本高昂，各種政策如去產(chǎn)能政策有時(shí)甚至對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長還具有負(fù)面影響，因此面臨較大的轉(zhuǎn)型壓力，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)也相對較大。從黑龍江省、吉林省的情況明顯可以看出，全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力基本都是集中在哈爾濱市和長春市這樣的大城市，縣（市）形勢卻十分嚴(yán)峻。

四、有效化解動能轉(zhuǎn)換期財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的對策建議

新舊動能轉(zhuǎn)換的過程既是培育新動力和新動能的過程，也是各種風(fēng)險(xiǎn)和矛盾加快釋放的過程。要高度重視新舊動力轉(zhuǎn)換中各類風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在化解動能轉(zhuǎn)換期財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的過程中，要以加快新舊動能轉(zhuǎn)換、促進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展為主線，從風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本和源頭上下功夫。

（一）培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢，消除風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生根源

只有培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)財(cái)政收入健康增長，增強(qiáng)財(cái)政支出保障能力，縮小財(cái)政收支缺口，提高居民就業(yè)收入水平，軟化財(cái)政支出剛性，才能從根本上化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。

一是要實(shí)施以調(diào)結(jié)構(gòu)為重心的穩(wěn)增長模式，培育結(jié)構(gòu)優(yōu)勢。穩(wěn)增長要繼續(xù)保持戰(zhàn)略定向，不走老路，不搞超發(fā)貨幣，不搞大規(guī)模強(qiáng)刺激，而是要走新路，主要依靠改革增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，依靠創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)升級，增強(qiáng)企業(yè)的競爭力和就業(yè)容量，把宏觀調(diào)控與深化改革和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的全面升級。穩(wěn)增長要與調(diào)結(jié)構(gòu)有機(jī)協(xié)調(diào)，兩者不能偏廢，不能為穩(wěn)增長而穩(wěn)增長，也不能為了調(diào)結(jié)構(gòu)而忽視增長和發(fā)展。穩(wěn)增長是調(diào)結(jié)構(gòu)的前提，調(diào)結(jié)構(gòu)是穩(wěn)增長的長久之策。未來幾年我國經(jīng)濟(jì)面臨的下行壓力依然很大，穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)都十分關(guān)鍵，但從保障“十三五”發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和更長遠(yuǎn)計(jì)、實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的中國夢來看，更重要的是優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效率。因此，在保持就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長基本穩(wěn)定的同時(shí)，應(yīng)更加注重調(diào)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)方式，在加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中穩(wěn)增長，增效益、添后勁，從改革和惠民生中要?jiǎng)恿Α?/p>

二是要以全球的眼光和大開放的思維，解決我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)能過剩問題，培育國際優(yōu)勢。為適應(yīng)新常態(tài)和引領(lǐng)新常態(tài)，需要實(shí)行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，不斷提高我國經(jīng)濟(jì)的國際化水平，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整拓展空間，為產(chǎn)業(yè)升級注入新的動力。一方面，要以新的更高層次的開放倒逼產(chǎn)業(yè)升級，倒逼國內(nèi)改革，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，讓中國企業(yè)在國際競爭中鍛煉自己，壯大自己，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)在更高層次上追趕目標(biāo)，乃至超越。另一方面，繼續(xù)加快我國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)走出去、廣泛開展國際產(chǎn)能合作，以全球的視野解決我國的產(chǎn)業(yè)升級和化解產(chǎn)能過剩問題。加快中國制造走出去和深化國際產(chǎn)能合作，是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級的重要舉措，能取得一舉多贏的效果，不僅有利于形成優(yōu)進(jìn)優(yōu)出開放型經(jīng)濟(jì)新格局，而且能顯著提高我國產(chǎn)業(yè)的國際化水平和有效化解產(chǎn)能過剩壓力，同時(shí)，還有利于相關(guān)國家加快發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)，并為中國與發(fā)達(dá)國家合作開拓第三方市場創(chuàng)造更多機(jī)遇。要以一帶一路倡議為重要抓手，促成國際產(chǎn)能的直接合作或第三方合作，發(fā)揮政府與民間兩個(gè)積極性，積極謀劃，扎實(shí)推進(jìn)，抓出成效。

三是要鼓勵(lì)“雙創(chuàng)”，努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從過度依賴自然資源向主要依靠人力資本轉(zhuǎn)變，培育人才優(yōu)勢。著力推動“雙創(chuàng)”，匯聚新的改革紅利和人力資源紅利，是加快產(chǎn)業(yè)升級、擴(kuò)大就業(yè)的根本推動力。隨著人口基數(shù)的持續(xù)擴(kuò)張和科教水平的不斷提高，我國人力資本積累空前加快。要通過政府職能改革、宏觀調(diào)控創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)體制改革，將人力資本轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌纳a(chǎn)力，變成高質(zhì)量高效益的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，要繼續(xù)深化政府改革、教育和人才體制改革、科技體制改革，為人力資本的成長創(chuàng)造越來越寬松的外部環(huán)境，讓創(chuàng)新精神深入億萬民眾，讓創(chuàng)新的成果全社會分享。另一方面，要加大公共產(chǎn)品的供給，為創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)提供充分可及的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，為企業(yè)和個(gè)人創(chuàng)新搭建最便利的服務(wù)平臺。

四是要優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境，大力培育新的消費(fèi)增長點(diǎn)，培育需求優(yōu)勢。消費(fèi)是最終需求，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的優(yōu)勢是具備世界上最具潛力的消費(fèi)市場，這是產(chǎn)業(yè)升級和增長提速的基礎(chǔ)條件。要進(jìn)一步優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境，特別是供給側(cè)改革和需求端鼓勵(lì)應(yīng)雙管齊下，促進(jìn)服務(wù)消費(fèi)，鼓勵(lì)發(fā)展以互聯(lián)網(wǎng)為載體、線上線下互動的新興消費(fèi)，加快發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的醫(yī)療健康、養(yǎng)老、教育、旅游、社會保障等新興服務(wù)。

（二）加快新舊動能轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)新舊動能迭代更替的過程。當(dāng)傳統(tǒng)動能由強(qiáng)變?nèi)鯐r(shí)，需要新動能異軍突起和傳統(tǒng)動能轉(zhuǎn)型。培育新動能，改造傳統(tǒng)動能，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展從單純追求速度到更多追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變的必然要求。加快新舊動能轉(zhuǎn)換，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提質(zhì)增效的重要突破口。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，依靠土地、勞動、資源等要素帶動的傳統(tǒng)動能模式已經(jīng)難以為繼，因資源稟賦、成本因素、外部環(huán)境而發(fā)生的動能轉(zhuǎn)換勢在必行。同時(shí)，加快新舊動能轉(zhuǎn)換又是化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)等一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的關(guān)鍵。把加快新舊動能轉(zhuǎn)換作為統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大工程，就抓住了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“牛鼻子”，對整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局至關(guān)重要。

一是牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新；進(jìn)一步優(yōu)化公共服務(wù)、創(chuàng)新行政管理，與時(shí)俱進(jìn)、順勢而為、主動求變，促進(jìn)制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新的融合互動、供給與需求的有效銜接、新動能培育與傳統(tǒng)動能改造提升的協(xié)調(diào)互動。

二是加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略。創(chuàng)新發(fā)展是加快新舊動能轉(zhuǎn)換的根本之策。要推動技術(shù)創(chuàng)新，落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，積極推動企業(yè)與高校、科研院所在聯(lián)合開發(fā)、平臺共建等方面開展合作，加快以企業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合技術(shù)創(chuàng)新體系，深入實(shí)施創(chuàng)新行動計(jì)劃，使創(chuàng)新成果變成實(shí)實(shí)在在的產(chǎn)業(yè)活動，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

三是堅(jiān)定不移地化解過剩產(chǎn)能。堅(jiān)持以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動產(chǎn)能過剩行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，淘汰落后、優(yōu)化布局、置換替代、改造提升。同時(shí)有效化解各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，改造提升傳統(tǒng)動能，為新動能的成長創(chuàng)造良好的環(huán)境。

四是積極推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域核心關(guān)鍵技術(shù)的突破和應(yīng)用，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)。充分發(fā)展和利用現(xiàn)代信息技術(shù)，發(fā)展“智能制造”。推動制造業(yè)向服務(wù)化轉(zhuǎn)型。發(fā)展低碳技術(shù)和清潔技術(shù)，提高資源利用效率，不斷降低能耗，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色化，實(shí)施綠色制造，推動經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)制造業(yè)的智能化、服務(wù)化、綠色化。培育精益求精的“工匠精神”，支持企業(yè)增品種、提品質(zhì)、創(chuàng)品牌，實(shí)現(xiàn)品牌高端化，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

五是大力培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。面對新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革，世界主要發(fā)達(dá)國家紛紛出臺新的創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策，要抓住這一歷史契機(jī)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、高端制造、生物經(jīng)濟(jì)、綠色低碳、數(shù)字創(chuàng)意等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)加快發(fā)展，打造未來發(fā)展新優(yōu)勢。

六是做好產(chǎn)業(yè)跨界融合。要發(fā)展和利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃，推動移動互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等與農(nóng)業(yè)、制造業(yè)結(jié)合，積極培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，實(shí)現(xiàn)跨界融合。當(dāng)前特別是要推動工業(yè)化和信息化的深度融合，積極發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的新型制造模式，培育工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)新應(yīng)用，建設(shè)云服務(wù)和工業(yè)大數(shù)據(jù)平臺，大力推進(jìn)智能制造。

（三）深化政府體制改革，降低風(fēng)險(xiǎn)積累可能

當(dāng)前財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積累的一個(gè)重要原因是政府體制改革相對市場改革明顯滯后。源自市場的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)能夠比較容易地通過風(fēng)險(xiǎn)源治理、監(jiān)管和引導(dǎo)，以及風(fēng)險(xiǎn)分散化等手段化解，但源于政府內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)受政府體制改革舉步維艱的影響，一直以來都難以有效治理，反而呈現(xiàn)不斷積累擴(kuò)大的趨勢，這也是全面深化改革、啃硬骨頭的重大意義所在。為此，進(jìn)一步深化政府體制改革，根除體制風(fēng)險(xiǎn)痼疾，降低風(fēng)險(xiǎn)積累可能，是化解動能轉(zhuǎn)換期財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的必行之策。

1.從根本上理順政府與市場的關(guān)系，全面激發(fā)市場活力，破除經(jīng)濟(jì)發(fā)展桎梏

改革是推動過去三十多年我國快速發(fā)展的根本動力。而如今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，外延式的發(fā)展已走到了盡頭，必須培育和創(chuàng)造新的發(fā)展動力。只有深化改革，釋放新的改革紅利，才能既增強(qiáng)市場活力，又能顯著提高我國經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新能力，使經(jīng)濟(jì)在結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級中保持快速增長。要始終堅(jiān)持和積極推進(jìn)簡政放權(quán)、商事制度改革，將宏觀調(diào)控與深化改革結(jié)合起來，以激發(fā)活力增強(qiáng)創(chuàng)新動力，激發(fā)社會的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱情，著力提高創(chuàng)新發(fā)展的便利化和回報(bào)率。要繼續(xù)深化“放管服”結(jié)合的系統(tǒng)性政府改革，最大化地減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，使放權(quán)放到位，監(jiān)管上水平，服務(wù)能精準(zhǔn)。加快消除市場準(zhǔn)入限制，促進(jìn)公平競爭，特別是要著力降低服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)入限制，擴(kuò)展民間資本的投資空間，加大服務(wù)業(yè)的對外開放。全面清理和規(guī)范各種政府收費(fèi)行為，力爭最大限度地減少各種政府性收費(fèi)。繼續(xù)創(chuàng)新宏觀調(diào)控的思路和方式，把總量調(diào)控與結(jié)構(gòu)改革結(jié)合起來，在做好金融、財(cái)政總量調(diào)控的同時(shí)，盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，深化財(cái)政金融體制改革。

2.加快事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革

合理科學(xué)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革能夠減少地方不應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政支出，有利于促進(jìn)地方財(cái)政收入健康增長，進(jìn)而減少對各類負(fù)債的依賴，有效化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

對于中央和地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，中央要適度上收一部分事權(quán)，并認(rèn)真履行好自身職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，真正實(shí)現(xiàn)中央和地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任的詳細(xì)劃分，盡可能由粗到細(xì)形成從中央到地方政府的支出責(zé)任明細(xì)單。那些需要中央和地方政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)也要盡量細(xì)化。具體改革包括：一是正確處理政府與市場、社會的關(guān)系，明確界定政府職能和事權(quán)范圍。二是事權(quán)劃分。包括認(rèn)真履行好中央自身職責(zé)；將基本公共服務(wù)兜底類事權(quán)上收至中央，以保障基本民生需要，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，維護(hù)社會公平正義；部分資源環(huán)境類事權(quán)應(yīng)上收中央；基本生存條件類事權(quán)應(yīng)由中央負(fù)責(zé)；跨區(qū)域司法管理事權(quán)應(yīng)由中央負(fù)責(zé)。三是財(cái)權(quán)劃分。在上收部分事權(quán)的同時(shí)，中央應(yīng)按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則適度向地方政府下放部分財(cái)權(quán)，使地方政府享有必要的稅收政策制定權(quán)和稅種選擇權(quán)。四是完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度。五是加快完善財(cái)政立法。

省對市縣的財(cái)政體制也應(yīng)進(jìn)一步完善。一是事權(quán)劃分。包括省應(yīng)上收部分事權(quán)；省和市縣政府要共同履行好發(fā)展建設(shè)類事權(quán)；社會管理、公共管理類事務(wù)主要由市縣政府承擔(dān)；省以下政府要承擔(dān)基本公共服務(wù)的“錦上添花”職責(zé)。二是財(cái)權(quán)劃分。要構(gòu)建和完善地方稅體系。三是進(jìn)一步完善省對下轉(zhuǎn)移支付制度。四是建立健全縣級基本財(cái)力保障機(jī)制。

（四）完善政策支持體系，提升風(fēng)險(xiǎn)化解能力

及時(shí)完善政策支持體系，提高各類政策的協(xié)調(diào)性，避免政策與政策、政策與發(fā)展之間出現(xiàn)矛盾，提升政策效能，加快新舊動能轉(zhuǎn)換，促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，增強(qiáng)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的抵御和化解能力。

1.健全地方去產(chǎn)能激勵(lì)相容機(jī)制，增強(qiáng)政策的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和精準(zhǔn)性

第一，盡快完善地方去產(chǎn)能激勵(lì)機(jī)制。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、重大項(xiàng)目的生產(chǎn)力布局上，向去產(chǎn)能任務(wù)重的地區(qū)傾斜。探索設(shè)立過剩產(chǎn)能處置基金，允許地方根據(jù)自身情況發(fā)行不同期限的專項(xiàng)債券籌措資金。

第二，提高去產(chǎn)能政策有效性。不同類型的“僵尸企業(yè)”的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不同，國有企業(yè)主要是職工下崗失業(yè)帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)，而民營企業(yè)更多是資金鏈斷裂帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)，要針對不同風(fēng)險(xiǎn)特征，完善“托底”政策，引導(dǎo)“僵尸企業(yè)”有序退出。

第三，提高環(huán)保、能耗、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全等各種準(zhǔn)入門檻，加大制度建設(shè)和執(zhí)法力度，加快健全市場出清機(jī)制。通過實(shí)施差別電價(jià)、懲罰性水價(jià)和特別排污費(fèi)等市場化方式，提高落后產(chǎn)能的運(yùn)行成本以達(dá)到去化實(shí)效。

第四，加強(qiáng)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟作用，健全去產(chǎn)能地區(qū)失業(yè)監(jiān)測和預(yù)防機(jī)制。加大對去產(chǎn)能企業(yè)職工安置、轉(zhuǎn)崗、培訓(xùn)再就業(yè)的幫扶力度，鼓勵(lì)“零工經(jīng)濟(jì)”等新就業(yè)，推動職工結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移。

2.加快促進(jìn)民間投資政策落地生根，激發(fā)實(shí)體投資潛力和活力

一是保障市場競爭公平性。把“放管服”行政管理體制改革和負(fù)面清單管理制度結(jié)合起來，把放開市場準(zhǔn)入和審慎監(jiān)管結(jié)合起來，規(guī)范和明確權(quán)力運(yùn)行程序、環(huán)節(jié)、過程、責(zé)任，減少政府自由裁量權(quán)，讓民營投資者充分體會到權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等，讓民間投資“有門”。有效打造“親”“清”新型政商關(guān)系，讓民營企業(yè)家把更多的精力用于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展上，把更多的資源分配到實(shí)體性投資上，有意愿、有信心、有能力去進(jìn)行“脫虛向?qū)崱鞭D(zhuǎn)換。

二是提高民間投資安全性。完善保護(hù)民間投資者合法權(quán)益的政策，加大對民間資本投資的財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)和平等競爭權(quán)的保護(hù)力度，減少承諾不兌現(xiàn)、新官不理舊賬等問題，給民間投資吃上“定心丸”，穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期。

三是提高民營企業(yè)信貸可及性。加大對民間投資的融資支持，完善服務(wù)于民間投資的擔(dān)保體系，支持政策性擔(dān)保公司為民營企業(yè)、小微企業(yè)提供擔(dān)保和增信。加快建立多層次資本市場，積極發(fā)展股權(quán)、債券等直接融資，開發(fā)適合中小企業(yè)融資的金融工具，切實(shí)降低民營企業(yè)資金成本。

3.完善產(chǎn)業(yè)政策，營造新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展良好生態(tài)

一是著眼建設(shè)統(tǒng)一市場、掃除平等競爭的障礙，深化要素市場改革，理順資源和要素價(jià)格機(jī)制，加快清理地方對資源類產(chǎn)品價(jià)格干預(yù)政策，糾正地方政府不當(dāng)補(bǔ)貼或利用行政權(quán)力限制、排除競爭的行為。引入公平競爭性審查機(jī)制，推動資源要素自由流動和優(yōu)化配置。

二是著眼解決政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位或缺位的問題，改革產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度和準(zhǔn)入制度，加快探索負(fù)面清單產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的審管分離制度，改進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)品新商業(yè)模式的準(zhǔn)入管理，加強(qiáng)和完善事中事后監(jiān)管。加快信用體系建設(shè)，加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒，盡快形成“一處失信，處處受制”的失信懲戒長效機(jī)制。

三是強(qiáng)化創(chuàng)新激勵(lì)，厚植新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展沃土。加快清理和廢止有違創(chuàng)新規(guī)律、阻礙新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的政策條款，提高普惠性財(cái)稅政策支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)力度，加強(qiáng)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展示范，增強(qiáng)市場主體創(chuàng)新動力和發(fā)展活力。

4.加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距

城市等地理區(qū)域是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的空間載體，大力發(fā)展城市間的資本品貿(mào)易、中間投入品貿(mào)易和消費(fèi)品貿(mào)易，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長、防止區(qū)域差異不斷擴(kuò)大的重要路徑。

一是鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市與發(fā)展水平有差距的、鄰近的其他城市，加強(qiáng)相互貿(mào)易，促進(jìn)城市合作創(chuàng)新。

二是充分利用大數(shù)據(jù)等新興產(chǎn)業(yè)來促進(jìn)城市間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，在新興產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的同時(shí)，幫助其他各行業(yè)的產(chǎn)品性能提升、生產(chǎn)效率提升和市場創(chuàng)造。

三是注重區(qū)域間發(fā)展的統(tǒng)一謀劃。一方面，體制機(jī)制的突破，要重點(diǎn)考慮城市間的相互合作與國內(nèi)貿(mào)易，尤其是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市與相對落后城市的貿(mào)易。另一方面，從產(chǎn)業(yè)政策角度，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)變革的力量，多不是來自產(chǎn)業(yè)自身，而是來自其他產(chǎn)業(yè)。因此，面向新興產(chǎn)業(yè)的政策、規(guī)劃等，不能僅以某個(gè)城市為中心進(jìn)行規(guī)劃，而應(yīng)以促進(jìn)城市間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、提升區(qū)域間整體創(chuàng)新能力為中心進(jìn)行規(guī)劃。

5.健全新舊動能轉(zhuǎn)換財(cái)政政策體系

一是下大力多方整合財(cái)政資源，設(shè)立新舊動能轉(zhuǎn)換基金。整合由各部門掌控、留存的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持基金、創(chuàng)新引導(dǎo)基金、技改提升基金、人才支持基金等，將其分類整合到新舊動能轉(zhuǎn)換基金的“總盤子”中，根據(jù)新舊動能轉(zhuǎn)換的主攻方向、重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，由新舊動能轉(zhuǎn)換基金進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度安排，集中力量辦大事。

二是深入推進(jìn)財(cái)政與社會資本合作，引導(dǎo)多元資源協(xié)力助推新舊動能轉(zhuǎn)換。在充實(shí)財(cái)政資金來源的同時(shí)，應(yīng)充分運(yùn)用PPP模式，大力引導(dǎo)市場和社會資本助力新舊動能轉(zhuǎn)換。針對當(dāng)前PPP實(shí)施中國企施工單位及金融和類金融機(jī)構(gòu)參與率高、民間資本參與率低的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)通過撤除對民間資本的高額保證金、注冊資本、銀行存款等隱性門檻約束，提高項(xiàng)目參與的公平性；通過完整、充分的投資框算、估算、概算和預(yù)算“四部曲”，精確設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目書，推進(jìn)項(xiàng)目招標(biāo)文本的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升項(xiàng)目設(shè)計(jì)的可評估性；通過建立終身追責(zé)機(jī)制來樹立政府信用，切實(shí)開放通道，全力引導(dǎo)社會資源助力新舊動能轉(zhuǎn)換。

三是深化創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式，多措并舉提升新舊動能轉(zhuǎn)換財(cái)政績效。在財(cái)政資金使用上，應(yīng)根據(jù)新舊動能轉(zhuǎn)換的領(lǐng)域和具體項(xiàng)目，靈活運(yùn)用多元政策工具，多措并舉提升財(cái)政資金使用績效。對于市場失靈的動能轉(zhuǎn)換項(xiàng)目，如信息基礎(chǔ)設(shè)施投資、關(guān)鍵共性技術(shù)研究、公共服務(wù)平臺、“四新”載體建設(shè)等，采用財(cái)政直接注資、財(cái)政補(bǔ)助、政府采購服務(wù)等方式進(jìn)行；對于市場供給不足的“存量變革”項(xiàng)目，如傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造，可靈活運(yùn)用財(cái)政貼息、融資擔(dān)保、成本分擔(dān)、事后補(bǔ)助、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、“創(chuàng)新券”、支持技術(shù)改造債券發(fā)行等方式；對于新動能培育的“增量崛起”項(xiàng)目，如新興產(chǎn)業(yè)培育，可綜合運(yùn)用股權(quán)注入、投資抵免、虧損結(jié)轉(zhuǎn)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、貼息補(bǔ)助、保險(xiǎn)補(bǔ)助、政府采購、支持上市等方式進(jìn)行。

四是深度實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅降負(fù)政策，多管齊下降減新舊動能轉(zhuǎn)換運(yùn)行成本。深入推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅政策。嚴(yán)厲禁止任務(wù)治稅和“寅吃卯糧”，全面落實(shí)“營改增”及高新企業(yè)、小微企業(yè)等各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，降低企業(yè)奉行成本和受益成本；嚴(yán)格實(shí)施資源稅、環(huán)境稅征繳，提高落后產(chǎn)能、過剩產(chǎn)能稅收成本，倒逼市場出清。深度清理、降減行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，降低非稅收入規(guī)模及其占政府收入比重。取消不合理的收費(fèi)，清理無對等服務(wù)的收費(fèi)，整治多頭收費(fèi)、多環(huán)節(jié)收費(fèi)，減輕過重的收費(fèi)，切實(shí)降低納稅人的費(fèi)類負(fù)擔(dān)。降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率水平。通過強(qiáng)化涉費(fèi)信息控管，拓寬社保覆蓋范圍，在進(jìn)一步劃撥國有資本充實(shí)社?；鸬耐瑫r(shí)，適度降低企業(yè)社會保險(xiǎn)繳款基數(shù)，著力降減以養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心的社會保險(xiǎn)費(fèi)率水平。

6.健全新舊動能轉(zhuǎn)換金融政策體系

一是落實(shí)差別化信貸政策，加大新舊動能轉(zhuǎn)換信貸精準(zhǔn)投放力度。保持實(shí)體經(jīng)濟(jì)信貸合理適度增長，支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈金融，改進(jìn)小微企業(yè)金融服務(wù)，發(fā)揮貨幣政策工具激勵(lì)引導(dǎo)作用，實(shí)施差異化金融監(jiān)管政策。

二是積極對接多層次資本市場，提升新舊動能轉(zhuǎn)換直接融資規(guī)模。積極推進(jìn)規(guī)模企業(yè)規(guī)范化公司制改制，推動企業(yè)上市掛牌，創(chuàng)新運(yùn)用債務(wù)融資工具，支持發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。

三是發(fā)揮政府引導(dǎo)基金作用，有效撬動社會資本支持新舊動能轉(zhuǎn)換。整合優(yōu)化現(xiàn)有各類政府引導(dǎo)基金和投融資平臺公司，建立完善政金企合作機(jī)制，完善引導(dǎo)基金監(jiān)管和效能評價(jià)體系。

四是深化地方金融改革，為新舊動能轉(zhuǎn)換注入新活力。深化地方金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展，深化地方新金融組織改革發(fā)展，推動金融機(jī)構(gòu)集聚發(fā)展。

五是加強(qiáng)金融創(chuàng)新，提升金融服務(wù)新舊動能轉(zhuǎn)換水平。發(fā)展科技金融、綠色金融和普惠金融，探索創(chuàng)新信貸管理機(jī)制，推進(jìn)金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)創(chuàng)新。

六是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，為新舊動能轉(zhuǎn)換營造良好金融環(huán)境。加快不良貸款處置，有序開展“破圈斷鏈”工作化解擔(dān)保圈風(fēng)險(xiǎn)，深入開展打擊非法集資行動。