王秉鑫

(吉林化工學(xué)院 計(jì)財(cái)處，吉林 吉林 132022)

通過對教育部門預(yù)算現(xiàn)狀的分析，使我們更加需要前瞻性的思考教育部門預(yù)算管理未來的發(fā)展趨勢。歷年來我國在財(cái)務(wù)預(yù)算上有諸多研究和改革，在學(xué)術(shù)探討上也借鑒了一些國外的預(yù)算管理運(yùn)營方式，但由于地域文化的差異，沒有得到廣泛的應(yīng)用。本文針對如何建立適應(yīng)我國教育部門，尤其是高校發(fā)展?fàn)顩r的預(yù)算管理模式進(jìn)行研究探討，將內(nèi)部控制與預(yù)算績效評價體系相結(jié)合來激勵教育部門做好全面的預(yù)算管理。基于高校的特點(diǎn)，分析預(yù)算管理現(xiàn)狀，結(jié)合高校預(yù)算管理尚未完善之處積極探討改進(jìn)辦法，調(diào)整相關(guān)預(yù)算管理方面的流程，進(jìn)一步的建立健全預(yù)算管理的制度和體系。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀分析

在教育部門預(yù)算管理方面，國外近年來一直也是在不斷的實(shí)踐和探討。無論在理論上還是實(shí)踐上都各有千秋、不相伯仲，取得了令人滿意的效果。都有很多我們國家可以借鑒的地方。針對本課題組主要研究方向的需要，就國內(nèi)外諸多學(xué)者在預(yù)算方面的研究作如下總結(jié)。

(一) 國內(nèi)方面

我國學(xué)者一直致力于預(yù)算管理方面的研究，雖很多研究成果未在實(shí)踐中勇于應(yīng)用，但在理論上對預(yù)算的管理還是起到了引導(dǎo)作用的。比如將績效棱柱應(yīng)用在績效預(yù)算評價體系中，將助之戰(zhàn)略、能力、流程、利益相關(guān)者的貢獻(xiàn)和滿意作為績效預(yù)算評價管理工具，能夠促進(jìn)績效預(yù)算執(zhí)行效率的提高[1]。提出必須大力調(diào)整結(jié)構(gòu)，在增加投入的同時，加大清理學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入范圍的力度，對能夠邁向市場取得穩(wěn)定性收入的經(jīng)營性、服務(wù)性單位，逐步減少經(jīng)費(fèi)投入[2]的建議。更有學(xué)者提倡建立由主管財(cái)務(wù)的副校長、財(cái)務(wù)處、審計(jì)、紀(jì)委、教務(wù)等各部門的人員組成的預(yù)算委員會，把預(yù)算與高校的發(fā)展戰(zhàn)略很好的結(jié)合起來，并對每個部門的權(quán)責(zé)進(jìn)行有效控制和分配。其次，通過預(yù)算執(zhí)行將預(yù)算目標(biāo)變成現(xiàn)實(shí)，通過預(yù)算監(jiān)督來了解預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和結(jié)果，從而分析其在執(zhí)行過程中存在的問題，保證總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[3]。提出通過建立預(yù)算資金非培育績效掛鉤的高校績效預(yù)算管理體系以及激勵與約束機(jī)制的建立來使績效預(yù)算模式有效運(yùn)轉(zhuǎn)[4]。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為與高校辦學(xué)水平綜合評價和教學(xué)水平評價相比，預(yù)算績效評價指標(biāo)在高校的實(shí)際應(yīng)用尚處于探索階段，相關(guān)的研究比較少，實(shí)際操作中面臨的問題還很多，尤其是由于學(xué)校類型不同、層次不同，還難以拿出統(tǒng)一的各項(xiàng)指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)。另外，實(shí)際開展預(yù)算績效評價時還有很多工作要做，如預(yù)算績效目標(biāo)的確定和分解問題，尤其是已有資產(chǎn)的計(jì)價、校內(nèi)服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)以及產(chǎn)出的數(shù)量化計(jì)量問題等。還需要廣大財(cái)會理論和實(shí)際工作者去進(jìn)一步探索和完善[5]。還有學(xué)者提出高校應(yīng)根據(jù)工作目標(biāo)任務(wù)，下設(shè)若干個責(zé)任中心：比如可以根據(jù)高校業(yè)務(wù)性質(zhì)不同設(shè)置教學(xué)科研型責(zé)任中心、職能管理型責(zé)任中心、后勤保障型責(zé)任中心和經(jīng)營型責(zé)任中心，這些責(zé)任中心還可以進(jìn)一步細(xì)分，以保證它們各自所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的落實(shí)。各責(zé)任中心管理者對內(nèi)部預(yù)算享有充分自由，對各責(zé)任中心責(zé)任履行情況[6]。

(二) 國外方面

1.德國：二戰(zhàn)對德國經(jīng)濟(jì)無疑是一次重創(chuàng)，為了應(yīng)對惡化的財(cái)政狀況，德國經(jīng)過幾十年的不斷完善，在預(yù)算資金使用效益與控制支出總量方面成績突出。德國采取高度公開與透明的財(cái)政制度。公開的內(nèi)容不僅包括財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，還包括財(cái)政運(yùn)營的基本過程和主要方面，德國人的此舉措不但在財(cái)政上讓社會等了解政府的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)能力，更易于贏得社會公眾的好感與信任，從而有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)。德國政府部門的預(yù)算編制有一個突出的特征，就是它不僅僅單純地就預(yù)算而編制預(yù)算，還要求各部門在提出支出需要的同時，須對各項(xiàng)支出所履行職能的完成程度作出詳細(xì)說明及論證。部門預(yù)算已跨越傳統(tǒng)的“投入預(yù)算”進(jìn)入到“產(chǎn)出預(yù)算”階段[7]。

2.澳大利亞的績效預(yù)算分成五個部分：一是政府要辦的事；二是配置預(yù)算資源；三是以結(jié)果為中心制定績效目標(biāo)；四是評價目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的標(biāo)準(zhǔn)；五是評價績效的指標(biāo)體系。由此可看出澳大利亞是把績效預(yù)算歸結(jié)為政府行政活動的資金支持體系的評價模式[8]。

3.美國：美國是績效預(yù)算的起源地，該國的績效預(yù)算以新公共管理運(yùn)動為動力,政府預(yù)算強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向;以突飛猛進(jìn)的信息技術(shù)為支撐,增強(qiáng)政府預(yù)算透明度;以周密的契約安排和權(quán)責(zé)發(fā)生制為約束,強(qiáng)化支出機(jī)構(gòu)的責(zé)任和壓力;以中期支出框架為基礎(chǔ),增加預(yù)算的確定性;以多層次的政府績效指標(biāo)為核心,提高績效預(yù)算的可操作性[9]。

4.瑞典：為了強(qiáng)化支出管理,提高經(jīng)濟(jì)效益,從而推動政府管理方式的現(xiàn)代化、科學(xué)化,瑞典于1967年開始推行公共支出效績評價工作,起初評價工作更多地是關(guān)注項(xiàng)目的具體細(xì)節(jié)與項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和程序的合法性,到了20世紀(jì)80年代,評價工作才將重點(diǎn)由支出的經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)移到對支出的經(jīng)濟(jì)性與有效性并重的評價,進(jìn)而加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算的績效管理[8]。

二、基本內(nèi)容及構(gòu)思

本課題研究的基本內(nèi)容是審視目前我國高校的預(yù)算管理問題，針對現(xiàn)狀提出自己的觀點(diǎn)，結(jié)合高校自身特點(diǎn)，探討如何加強(qiáng)高校的預(yù)算管理。

(一) 為避免過去不合理的開支項(xiàng)目和開支額度不被延續(xù)，使預(yù)算更具有科學(xué)性和先進(jìn)性，高校可以引入企業(yè)管理理念，推進(jìn)零基預(yù)算。以本身的實(shí)際需要與可能為出發(fā)點(diǎn)來核定預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用及開支標(biāo)準(zhǔn)的合理性，以綜合平衡為基點(diǎn)來進(jìn)行預(yù)算編制。要求各級預(yù)算應(yīng)按照“量入為出、?？顚Ｓ?、統(tǒng)籌兼顧、確保重點(diǎn)、收支平衡”的原則編制，不編赤字預(yù)算。根據(jù)高校的年度計(jì)劃，預(yù)算管理部門對各部門的預(yù)算方案進(jìn)行匯總，經(jīng)過多次反復(fù)溝通調(diào)整，核實(shí)各部門的人員結(jié)構(gòu)、資源消耗以及配置等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，掌握經(jīng)費(fèi)支出的真實(shí)結(jié)構(gòu)比例。對公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等基本支出按照定員定額進(jìn)行測算，以維持高校日常工作。根據(jù)各部門相關(guān)具體工作進(jìn)度的輕重緩急，確保工作重點(diǎn)，兼顧一般，保證部門預(yù)算編制的質(zhì)量，細(xì)化預(yù)算編制的各個環(huán)節(jié)，嚴(yán)格把關(guān)，使所有資金的支付在預(yù)算中都有相關(guān)明細(xì)。切實(shí)的發(fā)揮了預(yù)算管理在高校財(cái)務(wù)管理中的基礎(chǔ)作用，又保證國庫集中支付工作的順利實(shí)施。

(二) 建立健全的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)、機(jī)制，充分調(diào)動高校各部門的預(yù)算積極性在高校預(yù)算管理工作中所起的作用也是很強(qiáng)大的，這也是對預(yù)算管理工作完整性和規(guī)范性的相關(guān)保障。高校應(yīng)將資金支出簽批權(quán)限由領(lǐng)導(dǎo)集中慢慢向各部門領(lǐng)導(dǎo)分散過渡，強(qiáng)化部門管理者的責(zé)任。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、權(quán)責(zé)結(jié)合的原則，實(shí)行二級預(yù)算管理體制。即：院級財(cái)務(wù)預(yù)算——一級預(yù)算；職能單位預(yù)算——二級預(yù)算。

配合各部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)的支出效益，高校應(yīng)建立預(yù)算管理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度，詳細(xì)規(guī)定校黨委常委、該校校長、分管業(yè)務(wù)副校長、各部門相關(guān)負(fù)責(zé)人、甚至于相關(guān)具體業(yè)務(wù)的詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，初步形成預(yù)算指標(biāo)。細(xì)化部門預(yù)算支出以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，著重經(jīng)濟(jì)責(zé)任的落實(shí)和考核。學(xué)院黨委會(院長辦公會)是學(xué)院預(yù)算管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，批準(zhǔn)學(xué)院預(yù)算草案和學(xué)院預(yù)算執(zhí)行情況報告；批準(zhǔn)學(xué)院預(yù)算的調(diào)整方案。設(shè)立相關(guān)預(yù)算管理委員會作為學(xué)院預(yù)算管理的審查機(jī)構(gòu)，審查學(xué)院預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報告；審查學(xué)院預(yù)算的調(diào)整方案。財(cái)務(wù)處可以作為學(xué)院預(yù)算管理的職能部門，具體編制學(xué)院預(yù)算草案；具體編制學(xué)院預(yù)算調(diào)整方案；具體負(fù)責(zé)學(xué)院預(yù)算實(shí)施中的控制、監(jiān)督和會計(jì)核算；具體編制學(xué)院預(yù)算執(zhí)行情況報告；定期向院領(lǐng)導(dǎo)、教育廳、財(cái)政廳報告學(xué)院預(yù)算執(zhí)行情況。二級預(yù)算單位負(fù)責(zé)編制本單位年度收支預(yù)算草案，并及時上報財(cái)務(wù)處。二級預(yù)算單位要嚴(yán)格控制單位預(yù)算支出，積極組織預(yù)算收入。

(三) 近年來對績效評價體系的相關(guān)研究也令我們重新審視高校預(yù)算管理的相關(guān)工作。在高校的預(yù)算績效評價體系設(shè)立中，我們應(yīng)根據(jù)高校的特性來設(shè)置相關(guān)績效評價函數(shù)以及公式指數(shù)。進(jìn)而進(jìn)行相關(guān)財(cái)務(wù)分析指標(biāo)的設(shè)立。

1.根據(jù)權(quán)利和責(zé)任的對等性，促使了高?！安块T管理者問責(zé)制”的積極誕生。使評價指標(biāo)體系結(jié)合內(nèi)控部門，由審計(jì)部門根據(jù)設(shè)計(jì)的績效評價函數(shù)來對各具體部門進(jìn)行績效評價。經(jīng)調(diào)查，大多數(shù)高校由于預(yù)算資金分配的不合理，導(dǎo)致有些部門到年底沒有經(jīng)費(fèi)，只能將許多本年度應(yīng)做的事情推遲到下年度去做；反之有些部門年底預(yù)算經(jīng)費(fèi)結(jié)余較大，為了保證下年度學(xué)校不削減其預(yù)算指標(biāo)，就突擊開支，造成嚴(yán)重浪費(fèi)，降低了學(xué)校資金的使用效益。而目前國家在預(yù)算績效體系上的研究多偏重按生均來建立預(yù)算績效公式指數(shù)等。本課題認(rèn)為應(yīng)該從績效上來考慮“人均”的預(yù)算資金投支。例如：各教育學(xué)院不光按學(xué)生的人均期末成績、專業(yè)研究等級，教師也要按職稱等級與學(xué)術(shù)研究等績效相結(jié)合的評價標(biāo)準(zhǔn)，以及內(nèi)控、審計(jì)部門給出的年度績效評價來進(jìn)行資金預(yù)算、報送學(xué)校審批。教輔部門按照年度資金使用進(jìn)度及績效評價來統(tǒng)計(jì)整理下年數(shù)據(jù)。而不單單是匯報上年度預(yù)算結(jié)余，支出等單純數(shù)據(jù)，學(xué)校更按照上年度的預(yù)算績效來審批各部門申報的預(yù)算表，諸如此類。

高校將預(yù)算按照教學(xué)單位、行政管理單位、教輔單位、以及后勤保障的分類進(jìn)行管理，可以將成人教育學(xué)院單獨(dú)作為一個組織機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)預(yù)算制度建立的完整性和嚴(yán)謹(jǐn)性以及項(xiàng)目性。建立詳細(xì)、目標(biāo)明確的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)分類，根據(jù)相關(guān)業(yè)務(wù)主體(例如信息中心、招生就業(yè)、后勤管理、基建等)的相關(guān)業(yè)務(wù)客體(校園網(wǎng)絡(luò)維護(hù)、招生費(fèi)、學(xué)生就業(yè)指導(dǎo)費(fèi)、水電通訊等)進(jìn)行費(fèi)用歸集，設(shè)為基本支出與項(xiàng)目支出兩大類，并針對相關(guān)業(yè)務(wù)設(shè)立詳細(xì)的風(fēng)險防范責(zé)任單位，督促其資金使用績效。

2.在日常的預(yù)算執(zhí)行中，科學(xué)設(shè)置財(cái)務(wù)分析指標(biāo)，每月由財(cái)務(wù)部門上報分析給高?？倳?jì)師。財(cái)務(wù)分析主要包括學(xué)院預(yù)算管理情況、收入支出結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)管理使用情況、專用基金變動情況以及財(cái)務(wù)管理情況、存在主要問題和改進(jìn)措施等，很好的監(jiān)控了各部門預(yù)算執(zhí)行情況。為配合預(yù)算績效的實(shí)施，高校應(yīng)積極建立財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，實(shí)行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查相結(jié)合。并與每年要向教職工代表大會報告上一年度的財(cái)務(wù)決算和當(dāng)年的財(cái)務(wù)預(yù)算情況，接受教職工代表大會的民主監(jiān)督。部分信息還要根據(jù)實(shí)際情況通過校報、校內(nèi)廣播、學(xué)校年鑒、會議紀(jì)要和簡報方式予以公開，以上各項(xiàng)公示內(nèi)容均可以在校園網(wǎng)站上公開查閱。

預(yù)算管理工作是高校財(cái)務(wù)工作的中心環(huán)節(jié)，也是高校經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的保障。更是高校提高教育質(zhì)量的基礎(chǔ)途徑。我國的高校預(yù)算管理工作仍有諸多方面需要探討和研究。

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