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        衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置研究進(jìn)展

        2018-03-05 07:13:57王澤南李宇陽
        衛(wèi)生軟科學(xué) 2018年9期
        關(guān)鍵詞:監(jiān)督

        王澤南,李宇陽

        (杭州師范大學(xué)醫(yī)學(xué)院,浙江 杭州 310036)

        衛(wèi)生監(jiān)督隊伍建設(shè)是衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的基礎(chǔ)與核心。建設(shè)一支能適應(yīng)新時期改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的廉潔自律、秉公執(zhí)法和辦事高效的衛(wèi)生監(jiān)督隊伍,是實現(xiàn)衛(wèi)生監(jiān)督保障人民健康目標(biāo)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工作。要全面提高衛(wèi)生監(jiān)督隊伍的建設(shè)水平,必須要對衛(wèi)生監(jiān)督隊伍的發(fā)展現(xiàn)狀有一個全面、客觀的了解和認(rèn)識[1]。2003年“非典”疫情發(fā)生之后,衛(wèi)生監(jiān)督部門與疾控部門分離,由此展開了對衛(wèi)生監(jiān)督部門的一系列研究。關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督人員的研究中,主要包括:衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量及編制情況分析,全國以及各省市縣衛(wèi)生監(jiān)督人員的現(xiàn)狀及對比研究,衛(wèi)生監(jiān)督各科室人員配備情況,衛(wèi)生監(jiān)督人員配置的公平性及流動性研究以及衛(wèi)生監(jiān)督人員的未來需求預(yù)測等。本文擬對衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置的相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理、歸納,根據(jù)存在的問題提出相應(yīng)建議。

        1 衛(wèi)生監(jiān)督人力資源的現(xiàn)狀

        1.1 衛(wèi)生監(jiān)督人員的規(guī)模

        1.1.1 數(shù)量

        2010年和2016年全國衛(wèi)生監(jiān)督人員分別有93,612人、80,710人;按照東、中、西地區(qū)劃分,2016年各地區(qū)分別有35,396人、25,066人和20,248人,平均每萬常住人口擁有衛(wèi)生監(jiān)督員0.56人、0.62人、0.64人[2]。2006年浙江省共有在編在崗衛(wèi)生監(jiān)督人員3531人,平均每萬服務(wù)人口擁有0.7名衛(wèi)生監(jiān)督人員[3]。何翔,王冀[4]等采用分層整群抽樣的方法抽取了全國11個省份共209家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查,共計調(diào)查衛(wèi)生監(jiān)督員9268人,平均每家機(jī)構(gòu)49人;按照東、中、西劃分,平均每家機(jī)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)分別為53人、58人、30人;以省市縣不同級別劃分,衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)分別為93人、57人和31人。蘿莉等[5]根據(jù)2009年全國衛(wèi)生監(jiān)督人員的調(diào)查結(jié)果,發(fā)現(xiàn)全國共有98,647名衛(wèi)生監(jiān)督人員,平均每0.75名監(jiān)督人員需要負(fù)責(zé)1萬名常住人口的衛(wèi)生監(jiān)督工作,東、中、西部每萬人口擁有衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)分別為0.68名、0.78名、0.78名,這離《衛(wèi)生部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全與衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》[6]中提到的“參照轄區(qū)每萬名常住人口配備1~1.5名衛(wèi)生監(jiān)督人員的標(biāo)準(zhǔn)”還有一定距離。

        1.1.2 編制性質(zhì)

        侯峰忠[7]對全國32家省級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督員進(jìn)行了調(diào)查,結(jié)果表明,被調(diào)查的機(jī)構(gòu)中實行公務(wù)員編制的僅有1家,參照公務(wù)員管理的有11家,剩余20家均為事業(yè)單位編制。由此可以看出,全國有一半以上的衛(wèi)生監(jiān)督員是事業(yè)單位編制。是否實行公務(wù)員或參照公務(wù)員管理在機(jī)構(gòu)級別和地區(qū)分布上有差異,級別越高,實行公務(wù)員或參公管理的比例越高,具體表現(xiàn)為:省級32.8%、市級25.5%、縣級13.2%;按照東、中、西劃分,該比例也是逐漸遞減,分別為:39.3%、22.9%、7.2%[1]。到了2012年,全國衛(wèi)生監(jiān)督人員以公務(wù)員、參公以及事業(yè)單位身份管理的比例分別為2.20%、48.22%、48.90%。其中,參照公務(wù)員管理的比例省級為76.67%、市級為71.54%、縣級為39.73%[8],該比例較2006年提升幅度較大。

        1.2 衛(wèi)生監(jiān)督人員的結(jié)構(gòu)

        1.2.1 性別

        2010年全國衛(wèi)生監(jiān)督員中,男性占比61.2%,女性占比38.8%,2016年這一比例為59.1%和40.9%,男女比例逐漸均衡[2]。根據(jù)地理位置、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人口規(guī)模的不同,王雪凝[1]抽取了東、中、西部共10個省份進(jìn)行調(diào)查,結(jié)果表明:平均每家監(jiān)督機(jī)構(gòu)有男性28.9人,女性19.6人。在各省內(nèi)部,男、女比例情況差異較大。如重慶市[9]被調(diào)查的1132名衛(wèi)生監(jiān)督員中,男、女分別占64.4%和35.6%;河北省[10]男性衛(wèi)生監(jiān)督員750人,女性為334人,男女性別比2.4∶1。

        1.2.2 年齡

        無論是2010年還是2016年,全國衛(wèi)生監(jiān)督人員的年齡均集中在35~54歲。其中,2010年35~44歲組人數(shù)最多,2015年則是45~54歲組占比最大[2]。孫劍寒[3]等對浙江省衛(wèi)生監(jiān)督人員進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn),衛(wèi)生監(jiān)督員年齡主要集中在35~45歲,占總?cè)藬?shù)的76.9%,其中,省級25~30歲年齡組比例最高,為24.3%。周保松[8]等人的研究也表明:2012年全國衛(wèi)生監(jiān)督人員平均年齡為41.46歲,這與曹文妹[11]、孫肖瀟[12]、金濤[13]等調(diào)查結(jié)果類似,提示我國衛(wèi)生監(jiān)督隊伍以中青年人為主,目前我國衛(wèi)生監(jiān)督人員的年齡構(gòu)成相對合理。

        1.2.3 工作年限

        2010年和2016年的調(diào)查均顯示,全國衛(wèi)生監(jiān)督人員工作年限以20~29 a人數(shù)最多,工作5 a以下人數(shù)最少[2]。馮娟[14]根據(jù)區(qū)域發(fā)展及環(huán)境抽取我國20個省份共計113家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查,發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中以工作10~30 a的人數(shù)居多,約占總?cè)藬?shù)的三分之二。對河北省[9]衛(wèi)生監(jiān)督人員的調(diào)查也發(fā)現(xiàn),從事衛(wèi)生監(jiān)督工作年限20 a以上的人數(shù)最多。

        1.2.4 專業(yè)

        陳理良等[15]對山東省衛(wèi)生監(jiān)督人員調(diào)查顯示,專業(yè)以醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)為主,包括預(yù)防醫(yī)學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)等,占總?cè)藬?shù)的74.23%,管理類占9.23%,法學(xué)專業(yè)僅占5.64%;么凈凈[16]的調(diào)查研究表明,30.9%的監(jiān)督員為臨床醫(yī)學(xué)專業(yè)、法律及預(yù)防醫(yī)學(xué)分別為15.7%和15.4%;周保松等[8]2012年的調(diào)查結(jié)果顯示:預(yù)防醫(yī)學(xué)專業(yè)的監(jiān)督員所占比重最高,為29.62%,除預(yù)防醫(yī)學(xué)外的醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)人員占26.95%,法律類占11.88%。近年來,由于監(jiān)管對象的不斷增多和執(zhí)法取證難度的加大,法律和管理類衛(wèi)生監(jiān)督人員的需求日漸上升,現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督隊伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)還有待進(jìn)一步改善。

        1.2.5 學(xué)歷

        2010年和2016年的調(diào)查顯示,全國衛(wèi)生監(jiān)督人員學(xué)歷均以大專學(xué)歷人數(shù)最多[2]。何翔[4]等在2007年的研究結(jié)果表明,衛(wèi)生監(jiān)督員的學(xué)歷水平主要以大專及以上為主(69.9%),碩士以上者比例最低,僅為1.6%;就執(zhí)法人員而言,若按照機(jī)構(gòu)級別劃分,??埔陨蠈W(xué)歷人員比例由省市縣依次遞減,分別為:94.24%、83.92%、71.23%;按東、中、西地區(qū)劃分,專科以上學(xué)歷人員也是東部地區(qū)最多(80.74%),西部占80.4%,中部地區(qū)占65.07%。《2005-2010年全國衛(wèi)生監(jiān)督員教育培訓(xùn)規(guī)劃》[17]明確指出,我國省市縣各級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員大專以上文化程度人員比例應(yīng)分別達(dá)到:98%、95%、80%,參照以上要求,中、西部及市縣級衛(wèi)生監(jiān)督員的學(xué)歷水平還有待進(jìn)一步提升。

        1.2.6 職稱

        2010年和2016年全國衛(wèi)生監(jiān)督人員的職稱以初級及中級為主,分別為54.5%和46.5%,高級職稱人員占比較少[2]。以各省為單位調(diào)查的結(jié)果也與全國類似,以重慶市[18]為例,初級職稱比例39.2%,中級職稱27.4%,無職稱人員占比超過25%。根據(jù)原衛(wèi)生部《中國2000年預(yù)防保健戰(zhàn)略目標(biāo)》,衛(wèi)生監(jiān)督人員的職稱構(gòu)成應(yīng)達(dá)到如下要求,高級、中級、初級、無職稱比例分別為:1∶5∶12∶2,依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn),衛(wèi)生監(jiān)督人員的職稱應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化。

        1.3 衛(wèi)生監(jiān)督人員的配置公平性

        公平性研究主要運用的是洛侖茲曲線和Gini(基尼)系數(shù)。目前關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督人員配置公平性的研究較少,王安廣[19]根據(jù)研究結(jié)果計算出我國衛(wèi)生監(jiān)督人員按照人口數(shù)量分布的基尼系數(shù)為0.2042,根據(jù)基尼系數(shù)的劃分標(biāo)準(zhǔn),表明我國衛(wèi)生監(jiān)督人員按照人口數(shù)量分布的公平性處于相對公平狀態(tài)。羅莉[20]等對全國省級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行調(diào)查,經(jīng)計算得到全國省級衛(wèi)生監(jiān)督人員相較于各省總?cè)丝跀?shù)的基尼系數(shù)為0.402,結(jié)果表明全國各省級衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量配置與各省人口數(shù)不相匹配。另外的研究發(fā)現(xiàn),北京地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督人員按人口數(shù)分布的基尼系數(shù)為0.243,處于相對公平狀態(tài),但按照地理面積的基尼系數(shù)則達(dá)到了0.579,超過了國際上公認(rèn)的警戒線[21];上海按人口數(shù)分布的基尼系數(shù)較好(為0.257),按照地理面積的基尼系數(shù)也達(dá)到0.578,按監(jiān)管對象分布的基尼系數(shù)為0.275,也處于相對公平狀態(tài)[22];對廣州按人口分布的基尼系數(shù)為0.173,低于北京和上海,處于高度公平狀態(tài),而按地理面積的基尼系數(shù)為0.631,則高于北京和上海[23]。以上研究結(jié)果表明,各地均存在衛(wèi)生監(jiān)督人員配置不公平的問題。

        2 存在問題

        2.1 衛(wèi)生監(jiān)督人員身份有待統(tǒng)一明確

        通過以上文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn),我國衛(wèi)生監(jiān)督隊伍有公務(wù)員、參公管理、以及事業(yè)單位等多種身份,人員身份尚不明確。多數(shù)地區(qū)的監(jiān)督隊伍未實行公務(wù)員管理或參照公務(wù)員管理,作為衛(wèi)生行政部門的執(zhí)法隊伍,屬于事業(yè)編制,其執(zhí)法職能與身份不符,職業(yè)認(rèn)同感較差,不利于調(diào)動工作積極性。

        2.2 衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量不足

        雖然衛(wèi)生監(jiān)督人員的數(shù)量在不斷增長,但隨著監(jiān)管對象的不斷增多及監(jiān)管任務(wù)的加劇,衛(wèi)生監(jiān)督人員的數(shù)量仍存在較大缺口,全國多數(shù)地區(qū)配備的衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量均達(dá)不到國家的每萬名常住人口配備1~1.5名衛(wèi)生監(jiān)督人員的標(biāo)準(zhǔn)。

        2.3 衛(wèi)生監(jiān)督人員學(xué)歷水平偏低

        衛(wèi)生監(jiān)督人員多以專科學(xué)歷為主,碩士以上人數(shù)最少,尤其中、西部及市縣級衛(wèi)生監(jiān)督人員的學(xué)歷水平較低,衛(wèi)生監(jiān)督人員的素質(zhì)有待提高。

        2.4 不同地區(qū)、不同級別衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員分布不平衡

        目前我國衛(wèi)生監(jiān)督人員出現(xiàn)“兩個不均衡”現(xiàn)象,具體表現(xiàn)在:各地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督人員的數(shù)量不均衡,東部地區(qū)人員數(shù)量多于中、西部地區(qū);高學(xué)歷及職稱的衛(wèi)生監(jiān)督人員也主要集中在東部地區(qū)和省級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu),由東向西,從省級到縣級,依次遞減。

        3 建議

        3.1 明確衛(wèi)生監(jiān)督人員行政執(zhí)法身份

        繼續(xù)深化衛(wèi)生監(jiān)督體制改革,借鑒公檢法系統(tǒng)的人員身份管理[24],將衛(wèi)生監(jiān)督人員納入行政執(zhí)法類公務(wù)員隊伍,盡快明確衛(wèi)生監(jiān)督人員的身份,提高衛(wèi)生監(jiān)督人員的職業(yè)認(rèn)同感和福利待遇,以更好的發(fā)揮工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

        3.2 增加衛(wèi)生監(jiān)督人員的總體編制

        各級政府應(yīng)加大宏觀調(diào)控力度,應(yīng)適當(dāng)增加衛(wèi)生監(jiān)督人員編制數(shù)量。同時根據(jù)實際情況,針對基層和中西部地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員缺口較大的情況,在政策制定上,應(yīng)向這些地區(qū)適當(dāng)傾斜,通過財政支持和合理規(guī)劃[25],合理分配人員數(shù)量。

        3.3 完善考核機(jī)制,加強(qiáng)在崗培訓(xùn)

        建立健全衛(wèi)生監(jiān)督人員考核機(jī)制,重視衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的專業(yè)性和技術(shù)性。人員考核應(yīng)以業(yè)務(wù)技能為主,同時關(guān)注服務(wù)能力和服務(wù)意識[26]。鑒于目前衛(wèi)生監(jiān)督隊伍??茖W(xué)歷人數(shù)較多,在今后新進(jìn)人員招聘中,可適當(dāng)提高學(xué)歷門檻,嚴(yán)把入門關(guān)。加強(qiáng)在職人員教育和培訓(xùn),包括舉辦一些培訓(xùn)班、專家講座等,從而提升衛(wèi)生監(jiān)督人員的整體素質(zhì)。

        3.4 強(qiáng)化政府引導(dǎo),均衡衛(wèi)生監(jiān)督人員配置結(jié)構(gòu)

        衛(wèi)生監(jiān)督屬于政府調(diào)控領(lǐng)域,因此政府應(yīng)發(fā)揮在衛(wèi)生監(jiān)督人員配置上的引導(dǎo)作用,加大對中、西部地區(qū)和基層衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的投入,適當(dāng)提高中、西部地區(qū)和基層衛(wèi)生監(jiān)督人員的工資水平和福利待遇,引導(dǎo)青年人建設(shè)中、西部地區(qū)和服務(wù)基層,逐步解決衛(wèi)生監(jiān)督隊伍“上下不均”、“東西不均”的問題[27]。針對目前各地衛(wèi)生監(jiān)督人員按照地理面積分布的公平性較差,建議日后在人員配置時還應(yīng)完善相應(yīng)配置標(biāo)準(zhǔn),考慮監(jiān)管對象的數(shù)量及地理面積分布。

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