朱 浩

(華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

一、“身份區(qū)隔”：養(yǎng)老金“雙軌制”的符號表征

養(yǎng)老金“雙軌制”發(fā)端于新中國成立后對企業(yè)職工和公職人員的不同養(yǎng)老待遇規(guī)定，1958年《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》的出臺使雙軌制短暫退出，但后來出于人員精簡的目的“雙軌制”重新回歸。1978年《〈國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法〉和〈國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法〉的通知》（國發(fā)[1978]104號）頒布實施，規(guī)定要按職工的不同身份制定相應(yīng)的退休辦法。這與當(dāng)時我國計劃經(jīng)濟(jì)體制以及相應(yīng)的人員管理制度相關(guān)，彼時的社會結(jié)構(gòu)“板結(jié)化”，階層之間缺乏流動，社會成員的“身份區(qū)隔”明顯，尤其在城鄉(xiāng)之間、干部和群眾之間，不同的身份意味著不同的福利待遇。為了維護(hù)這種身份化的“戶籍-職業(yè)”分層體系[1]，國家依據(jù)用工性質(zhì)對不同身份的人，制定了不同的社會保險和人事制度，從而形成一種嚴(yán)格的制度區(qū)隔。養(yǎng)老金制度中的身份分野只是整個社會結(jié)構(gòu)的縮影，加之在當(dāng)時的社會保險制度中公職人員和企業(yè)職工本人并不繳費，因而養(yǎng)老金雙軌制并沒有成為社會矛盾的焦點。

雙軌制真正形成于上世紀(jì)90年代，1991年國務(wù)院要求對企業(yè)職工實行養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌，“逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度”。1997年和2005年關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的兩個文件，明確了企業(yè)、個人繳費的比例。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險制度改革卻沒有同步推進(jìn)，仍舊采取“由政府財政全部承擔(dān)，個人不繳費”的形式，其退休待遇為“職務(wù)工資和津貼按國家有關(guān)規(guī)定打折扣后計發(fā)”，費用列入財政預(yù)算。2006年機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資改革方案規(guī)定，工作滿35年退休金按職務(wù)和級別工資的90%計發(fā)，這還不包括與職務(wù)、職稱、職級掛鉤的生活補(bǔ)貼。盡管關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革多次被寫入《公務(wù)員法》、政府工作報告，但直到2007年國務(wù)院才通過《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，而此后在山西、上海、浙江等地的改革試點相繼擱淺。這種改革的不同步在很大程度上造成了企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在養(yǎng)老金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、繳費方式、待遇水平等多方面的不同。

從根本上看，雙軌制的形成及其造成的制度不公平是計劃經(jīng)濟(jì)體制下“身份”體系的一種延續(xù)，待遇差異并不是最根本的，在西方國家公務(wù)員群體并沒有因為過高的養(yǎng)老金待遇而受到指責(zé)。在我國養(yǎng)老金雙軌制所引發(fā)的爭議，恰恰是因為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和職工兩種不同身份及相應(yīng)的權(quán)責(zé)不同所造成的，這要求我們將目光的焦點從“待遇不公”中跳脫出來，關(guān)注于“雙軌制”本身內(nèi)含的“身份區(qū)隔”以及相關(guān)聯(lián)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。在社會學(xué)意義上身份是社會成員在社會中的位置，核心內(nèi)容包括特定的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、忠誠對象、認(rèn)同和行事規(guī)則，還包括該權(quán)利、責(zé)任和忠誠存在的合法化理由[2]，而“身份區(qū)隔”則是指因身份所帶來的一種制度化藩籬而呈現(xiàn)的階層化現(xiàn)象。身份作為一種與傳統(tǒng)聯(lián)系的事物，在我國計劃經(jīng)濟(jì)時代農(nóng)民、工人、干部等不同身份的人群在社會中具有明顯的地位差異，而且彼此之間邊界明晰，其在養(yǎng)老金制度中的體現(xiàn)是不以勞動力市場中的職業(yè)、技能和態(tài)度來給予報酬和福利分配，而是依據(jù)人員身份以及職位來進(jìn)行評定，重視先賦身份。隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，原有的身份體系被打破，階層身份和職位開放性不斷提升，社會成員利益開始多元化，身份標(biāo)簽也呈現(xiàn)多元化趨勢，譬如農(nóng)民、干部、國有職工、私營企業(yè)職工、農(nóng)民工等。與此不相符的卻是養(yǎng)老金雙軌制的正式形成，1997年之后這些不同群體在雙軌制中“合流”成為雙軌中的一支，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工之間的身份邊界開始明晰，彼此退休待遇差距不斷加大。盡管雙軌制具有一定合理性[3]，但在總體收入分配不公平的情況下，“雙軌制”這種制度不公平自然成為眾矢之的，不斷引發(fā)社會熱議。

二、從“身份”到“契約”：養(yǎng)老金制度“并軌”的設(shè)計邏輯

為了改變養(yǎng)老金“雙軌制”的分配不公以及缺乏激勵效應(yīng)、制度不清晰、阻礙勞動力市場的自由流動等的弊端[4]，我國政府從2005年開始，連續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，在一定程度上縮小了企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員之間的差距，但是制度分立、權(quán)責(zé)關(guān)系不明確以及待遇的巨大差異依然使得改革具有緊迫性。經(jīng)過十多年的醞釀，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革，機(jī)關(guān)事業(yè)單位實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，由單位和個人共同繳費。這標(biāo)志著我國自 1992年以來以“身份區(qū)隔”為特征的機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工養(yǎng)老金“雙軌制”正式結(jié)束。為了減少改革的阻力，確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的待遇不下降，在養(yǎng)老金制度并軌的同時，同步推進(jìn)工資制度改革和職業(yè)年金制度的建立，這在某種程度上實現(xiàn)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金層次的統(tǒng)一，將養(yǎng)老金待遇差異通過職業(yè)年金的形式體現(xiàn)出來，從而使得未來養(yǎng)老金的差異主要基于一種職業(yè)差異而并非“身份”的不同。

養(yǎng)老金的這種改革取向符合我國社會整體“從身份到契約”的發(fā)展過程[5]。隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型而呈現(xiàn)“去身份化”的節(jié)奏，養(yǎng)老金制度作為社會保障制度的一部分，盡管有關(guān)于“再身份化”的爭論，但有一點不可否認(rèn)，養(yǎng)老金制度的改革正謀求與統(tǒng)一開放的勞動力市場機(jī)制相適應(yīng)，從強(qiáng)調(diào)人員的政治身份逐漸向重視合同“契約”轉(zhuǎn)變，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金制度并軌就是這樣的產(chǎn)物。其明確了養(yǎng)老金的領(lǐng)取者在“國民”身份資格上的統(tǒng)一，肯定了無論是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員還是企業(yè)員工，都具有平等的養(yǎng)老金領(lǐng)取資格，而非兩個制度各行其是。同時出于勞動力市場統(tǒng)一的考慮，明確了機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“雇主”身份，從而將機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的勞動關(guān)系納入到統(tǒng)一的勞動力市場中來，改變因原初的身份不同而呈現(xiàn)制度“側(cè)面”上分割的局面，將養(yǎng)老金的差異更多表現(xiàn)在市場內(nèi)部的序列中。與此相關(guān)的是確定雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，譬如在已經(jīng)進(jìn)行的事業(yè)單位改革中，既要求單位有為職工繳費的權(quán)利，同時也對原有人事制度以身份為特征的崗位進(jìn)行分類管理，建立聘用制度和崗位管理制度，形成“人員能進(jìn)能出、崗位能上能下”的用人機(jī)制，實現(xiàn)由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變，由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變[6]。這充分體現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革正在打破原有的身份區(qū)隔，在制度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上不斷修正因制度分割而造成的身份權(quán)益差別。在此前進(jìn)行的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接轉(zhuǎn)換中也能體現(xiàn)出這種思路，把按城鄉(xiāng)、有無職業(yè)進(jìn)行設(shè)計的養(yǎng)老保險制度進(jìn)行“并軌”[7]，結(jié)束原有制度分立的不公平設(shè)計。

具體來說，這種基于“契約”的養(yǎng)老金“并軌”設(shè)計邏輯主要表現(xiàn)如下：首先，在制度結(jié)構(gòu)上，尋求基礎(chǔ)養(yǎng)老金層次的統(tǒng)一，并通過職業(yè)年金的形式來體現(xiàn)職業(yè)類別差異，這將有利于打破原有的身份序列，構(gòu)建起以職業(yè)類別和勞動力市場崗位內(nèi)部的差異為特征的新型契約關(guān)系；其次，在權(quán)責(zé)關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)單位和個人共同繳費，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金與繳費工資、人均預(yù)期壽命和本人退休年齡等掛鉤，從而建立養(yǎng)老金待遇與所繳費間的聯(lián)系，雖然繳費資金來源與企業(yè)職工存有差異，但明確了雇員雇主之間的責(zé)權(quán)利，改變了“崗位”的固態(tài)化管理形式，從“崗位身份”轉(zhuǎn)變?yōu)閭€體的自由勞動力身份，從而有利于勞動力市場契約的形成；再次，在養(yǎng)老金計發(fā)方式上，相較于以往機(jī)關(guān)事業(yè)單位重視退休時點的人均預(yù)期壽命和本人退休年齡，改革后實現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工在計發(fā)方式上的一致；最后，在制度銜接上，通過制定統(tǒng)一的精算標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的順利轉(zhuǎn)接，從而降低人才在其間的流動障礙。

從以上可見，這種基于職業(yè)差異的制度設(shè)計，肯定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工在學(xué)歷、技能水平和態(tài)度等方面的差異，并沒有以兩者的絕對公平作為制度設(shè)計的目標(biāo)，而是遵循了勞動力市場對技能工資差異的肯定。這種將待遇與人力資本投入相關(guān)聯(lián)的方式在一定程度上保證了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的積極性，同時有利于打破機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)單位之間的藩籬，促進(jìn)人才的合理流動，從而為勞動力市場的統(tǒng)一打下基礎(chǔ)。

三、養(yǎng)老金“雙軌制”漸進(jìn)式改革中的“身份”困境

盡管雙軌制改革呈現(xiàn)出從身份走向契約的發(fā)展趨勢，但是不可否認(rèn)這種改革只是在形式上實現(xiàn)了制度統(tǒng)一，實質(zhì)上仍舊面臨諸多公平性、流動性等方面的指責(zé)，這與當(dāng)前雙軌制的漸進(jìn)式特征有很大關(guān)系。養(yǎng)老金制度所形成的“路徑依賴”以及利益群體的反對使得雙軌制改革只能采取“增量改革”，但這在很大程度上并不能消除原有制度身份所造成的差異，因為從職業(yè)年金的建立以及養(yǎng)老金的“基金獨立建賬、分開管理使用”可以發(fā)現(xiàn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員由于其體制身份仍舊具有特殊的國民待遇。具體體現(xiàn)如下：

首先，基于制度本身而言，雖然制度統(tǒng)一，但是具體操作仍舊存在差異，隱性雙軌制依然存在。譬如繳費基數(shù)主要依據(jù)本人上年度工資收入中的基本工資、津貼補(bǔ)貼等，在許多地方實踐中獎金暫時沒有納入。盡管養(yǎng)老保險基金采取獨立管理、分開運作的方式，可以避免對職工養(yǎng)老保險基金的侵占，但是基金獨立運作不能實現(xiàn)社會統(tǒng)籌，難以提升基金的管理效率。在養(yǎng)老金計發(fā)參數(shù)中，相比企業(yè)職工來說，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金的計發(fā)則更為重視退休時點的人均預(yù)期壽命和本人退休年齡。而且由于職業(yè)年金的補(bǔ)償效應(yīng)較強(qiáng)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金實際替代率仍舊很高。其次，從制度改革路徑看，路徑依賴色彩較為嚴(yán)重，舊有的身份區(qū)隔仍舊存在，“單位人”還是難以變成“社會人”[8]。在我國養(yǎng)老金“雙軌制”改革的實踐過程中，為了順利推進(jìn)改革，一方面保證當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休待遇不降低，在實現(xiàn)工資改革的同時強(qiáng)制建立職業(yè)年金的形式，確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的權(quán)益不受損；另一方面通過連續(xù)提高企業(yè)職工的養(yǎng)老金，縮小企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員之間的待遇差距。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工養(yǎng)老金在繳費基數(shù)、基金管理、基金結(jié)構(gòu)等多方面仍舊有著不同。這種漸進(jìn)式改革導(dǎo)致因身份所造成的待遇水平差異性，并不會在短期內(nèi)消除，相反養(yǎng)老金指數(shù)與工資增長掛鉤的機(jī)制以及職業(yè)年金的建立，有可能會使企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員之間的實際差異將會持續(xù)擴(kuò)大。可以說，目前進(jìn)行的制度并軌面臨著制度內(nèi)外利益的糾葛和制約，身份色彩仍舊嚴(yán)重，“身份”的不同導(dǎo)致嚴(yán)重的福利層級化，舊有的制度區(qū)隔并沒有因改革土崩瓦解，雙軌制只是從“顯性”走向“隱性”，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員仍舊依靠所有制身份和政治身份在福利分配中獲得廣泛的利益。

從當(dāng)前改革的內(nèi)容可以看出，從身份到契約的演進(jìn)并不是一蹴而就的，而且在漸進(jìn)式的改革中身份體系仍舊在一定時間內(nèi)存在。許多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該推進(jìn)養(yǎng)老金制度改革的“去身份化”[9]，應(yīng)當(dāng)完成從以職業(yè)身份為基礎(chǔ)到普遍的社會權(quán)利的角色轉(zhuǎn)變[10]，但是必須考慮到身份的復(fù)雜性，因為在去身份化的同時又在建構(gòu)更高層次的“國民身份”。如果一味強(qiáng)調(diào)去身份化，職業(yè)差異會被忽視，從而將走向新的不公平。致力于推進(jìn)“去身份化”，促使從身份到契約的演進(jìn)，并不是也無法否定“身份”的客觀存在及其必要性[11]。當(dāng)前進(jìn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，在某種程度上仍舊是構(gòu)建一種合理的身份體系。在制度并軌后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在退休后將按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，加上職業(yè)年金制度，將構(gòu)成機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的三種身份，即基本層次的國民身份，補(bǔ)充層次上體現(xiàn)激勵的個人身份以及建立在集體權(quán)益上的職業(yè)身份，這三種身份構(gòu)成了其利益所在，也在各個層次上形成與企業(yè)職工養(yǎng)老金制度的強(qiáng)烈對比。

從國民身份層次看，制度并軌試圖超越所有制身份的區(qū)隔。并軌后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員需要個人繳費且繳費比例與企業(yè)職工一樣，同時政府具有雇主繳費責(zé)任，力求機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工在養(yǎng)老金制度上實現(xiàn)統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)上政府打造國民年金體系。但是從目前改革看，養(yǎng)老基金雖獨立管理運作，卻仍然在自身系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)籌，難以發(fā)揮社會統(tǒng)籌的功能，盡管不會對職工養(yǎng)老金產(chǎn)生侵害，但這種做法仍舊保留了舊有體制系統(tǒng)的特質(zhì)，而且使機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金發(fā)放待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)職工，這使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在國民身份上仍舊保留著某種不同。

從個人身份特質(zhì)看，個人賬戶的建立盡管明確了個人繳費的形式，在短期甚至?xí)绊懙綑C(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的工資收益，但同期展開的工資改革，確保這種可能損失并不會發(fā)生，從而在確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員權(quán)益不受損的情況下實現(xiàn)了制度的并軌。盡管如此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員個人賬戶繳費在某種程度上仍舊來自財政工資，其管理和運作采取名義賬戶的形式。此外，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在學(xué)歷、知識技能等方面整體較高，其實際繳費基數(shù)也會高于企業(yè)職工?？梢?，個人身份特質(zhì)不同，其實際待遇會呈現(xiàn)較大差異。

從職業(yè)身份看，職業(yè)年金在很大程度上確保了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的實際養(yǎng)老金收益并不會因并軌而下降，單位集體身份成為其權(quán)益的依托。相比企業(yè)年金的“自愿繳納”“設(shè)置繳費比例上限”，職業(yè)年金則采取強(qiáng)制繳費而且具有固定的繳費比例。截至2015年底我國建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量僅為75 454家，不到企業(yè)法人單位的10%；參與人數(shù)2 320萬，合計不到全國就業(yè)人口的8.2%[12]。大多數(shù)企業(yè)職工并沒有企業(yè)年金，意味著企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員之間的實際養(yǎng)老金待遇仍舊存在較大差距。這種職業(yè)身份產(chǎn)生的養(yǎng)老金差異，仍舊具有所有制身份的內(nèi)核。

基于以上所述，養(yǎng)老金并軌改革要破除身份走向?qū)嵸|(zhì)公平存在諸多困境障礙，很多時候只能采取外部改革（提高企業(yè)職工退休金）的方式來推進(jìn)，但是有一點需要明確，即改革本身不是要消除身份，而是要打破某種身份序列和區(qū)隔，確保身份權(quán)益的公正和合理流動。目前居民、職工這兩個養(yǎng)老金制度身份日益明確，受益人主要有“國民”“成員”兩個身份層次，這也意味著制度改革應(yīng)該建立在國民身份和職業(yè)身份的基礎(chǔ)上，而不是所有制身份以及政治身份。這要求在制度改革中不能限于形式上的統(tǒng)一，而應(yīng)該基于國民身份建立公平、統(tǒng)一、可持續(xù)的基本養(yǎng)老金制度，同時體現(xiàn)貢獻(xiàn)和效率的原則，允許一定程度的差別，但這種差別應(yīng)該是基于貢獻(xiàn)與權(quán)益相互掛鉤的結(jié)果，而不是體制身份或某種制度區(qū)隔產(chǎn)生的，并且差距應(yīng)該在社會可接受的范圍內(nèi)。只有這樣的并軌才是可以被社會接受的。

四、走向公平共享：養(yǎng)老金制度“并軌”的價值取向及政策選擇

養(yǎng)老保險項目設(shè)計體現(xiàn)了養(yǎng)老保險責(zé)任的分擔(dān)，責(zé)任分擔(dān)的合理性體現(xiàn)為不同責(zé)任主體對養(yǎng)老事務(wù)的合作收益[13]。在我國身份區(qū)隔的養(yǎng)老金雙軌制中，政府、雇主和個人之間的責(zé)任混亂，因身份特權(quán)而造成的待遇差異更在很大程度上激化了社會矛盾。并軌改革由于在身份層次上的模糊以及對舊有體制的路徑依賴，盡管目標(biāo)明確但存在諸多困境，難以真正走向?qū)嵸|(zhì)公平，也難以促進(jìn)勞動力市場的合理流動。要改變這種困境，必須明確身份層次以及與其相應(yīng)的權(quán)責(zé)關(guān)系，以基礎(chǔ)層次上的公平享有和附加層次上的受益者權(quán)責(zé)一致為目標(biāo)，基于責(zé)任分擔(dān)和統(tǒng)一架構(gòu)，設(shè)計合理的養(yǎng)老保險項目，進(jìn)而實現(xiàn)更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度。這要求應(yīng)從更高的層次上來看待當(dāng)前企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇的差異，即應(yīng)在收入分配和再分配中堅持共享發(fā)展的理念，依據(jù)不同層次和類別身份以及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，合理分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。

共享發(fā)展作為當(dāng)前引領(lǐng)我國社會主義經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本理念，回答了“發(fā)展目標(biāo)是什么”“發(fā)展成果如何共享”的問題，強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會公平正義，并把公共服務(wù)、脫貧攻堅、收入分配等作為政策的落腳點和關(guān)鍵點，從而實現(xiàn)“人人共建”“人人共享”。養(yǎng)老金雙軌制存在的“因身份而導(dǎo)致的分配不合理”現(xiàn)象，不僅違背了制度本身的內(nèi)在統(tǒng)一性，也影響了社會的基本公平正義。在以共享發(fā)展理念引領(lǐng)的制度改革進(jìn)程中，必須“著眼創(chuàng)造更加公平正義的社會環(huán)境，不斷克服各種有違公平正義的現(xiàn)象，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。這要求打破原有的體制身份，強(qiáng)調(diào)公共財政資金的全民性，減少機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員因身份特權(quán)在福利分配中的不當(dāng)?shù)美?，同時保障企業(yè)職工的國民待遇，在不斷擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面的同時提升其養(yǎng)老金水平，縮小其與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金差距。當(dāng)然，也要承認(rèn)共享不是平均主義，要承認(rèn)差距和合理貢獻(xiàn)，因此既要將差距控制在合理范圍內(nèi)，防止貧富懸殊[14]，也要考慮到機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工在人力資本方面存在的差異，不能單純地強(qiáng)調(diào)“去身份化”，而應(yīng)建立基于國民身份的職業(yè)身份序列體系，將國民身份、職業(yè)身份以及個人工齡、繳費時間等特質(zhì)與養(yǎng)老金的權(quán)益聯(lián)系在一起。

基于此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老金并軌要在形式統(tǒng)一的基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)改革，打造公平正義的制度環(huán)境，推進(jìn)實質(zhì)公平，這既反映在養(yǎng)老金制度的基礎(chǔ)層次，也反映在職業(yè)年金和個體特質(zhì)層面上。通過破除舊有的身份區(qū)隔，在國民身份基礎(chǔ)上打造基于職業(yè)身份和個人特質(zhì)基礎(chǔ)上的權(quán)責(zé)關(guān)系，致力于縮小養(yǎng)老金待遇絕對差距的同時承認(rèn)合理貢獻(xiàn)，促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工公平共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，避免因分配不公而形成的社會沖突，以共享發(fā)展理念引導(dǎo)不斷推進(jìn)社會公平和正義。具體可以從以下幾個方面著手：

首先，建立基于國民身份統(tǒng)一性的國民年金制度。在當(dāng)前進(jìn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革中，盡管在繳費方式、籌資比例以及計發(fā)方式等方面實現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工的統(tǒng)一，但是在繳費基數(shù)、基金管理和運作等方面仍存在不一致或缺乏統(tǒng)一性，這使得制度仍具有碎片化的特征，極大降低了并軌的實質(zhì)意義，也在某種程度上保留了舊有身份體系，難以達(dá)到并軌的實質(zhì)目標(biāo)。要真正破除機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的“超國民”待遇，就應(yīng)在明確個人繳費責(zé)任的同時打造統(tǒng)一的國民年金制度，以“身份”的統(tǒng)一性達(dá)到基金籌資、管理和運作以及待遇的統(tǒng)一性，只有這樣才能縮小基礎(chǔ)層次的養(yǎng)老金差距。從目前改革的進(jìn)程看，形式統(tǒng)一是第一步，接下來就是如何走向?qū)嵸|(zhì)統(tǒng)一，這要求基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌部分統(tǒng)一管理和發(fā)放，同時將個人賬戶轉(zhuǎn)軌成本“顯性化”?？紤]到轉(zhuǎn)制的成本，可采取名義賬戶的形式來運作，但在統(tǒng)籌部分應(yīng)依據(jù)“國民身份”實現(xiàn)從籌資、管理到待遇領(lǐng)取的一致。換言之，建立統(tǒng)一的國民年金制度才是并軌的最終目標(biāo)。

其次，建立和完善職業(yè)年金和企業(yè)年金制度，肯定參保人員的“成員”身份，在提升參保人員退休待遇的同時促進(jìn)勞動力市場的穩(wěn)定發(fā)展。在當(dāng)前并軌改革中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員職業(yè)年金的強(qiáng)制建立，確保了其退休待遇不會降低，但企業(yè)建立年金制度的比例較低，這在實質(zhì)上仍造成企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員之間養(yǎng)老金的差距過大，因此一方面要在一定程度上對機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的過高年金進(jìn)行調(diào)整，另一方面要促進(jìn)企業(yè)年金的發(fā)展，發(fā)揮其在保障企業(yè)職工退休待遇的作用。職業(yè)年金和企業(yè)年金突出了參保人員的集體成員身份，其年金繳費應(yīng)與個人工齡、指數(shù)化繳費工資等聯(lián)系，從而將退休待遇與工作激勵聯(lián)系起來。相比職業(yè)年金，企業(yè)年金的發(fā)展比較緩慢，這不僅影響了企業(yè)職工的退休預(yù)期，也影響了勞動力市場的成熟發(fā)展，因此要進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)年金在覆蓋面和保障水平等方面的發(fā)展。

再次，不斷提升個體人力資本，縮小個體在就業(yè)能力及就業(yè)環(huán)境上的差異[15]，從整體上縮小因個體特質(zhì)導(dǎo)致的工資差異以及附帶的養(yǎng)老金待遇差距。在并軌改革中，要看到機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工在人力資本構(gòu)成上的差異，制度統(tǒng)一并非要以忽視個體特質(zhì)上的不同來實現(xiàn)養(yǎng)老金的絕對公平，而是在承認(rèn)差異的基礎(chǔ)上對待遇差距進(jìn)行修正。在制度身份以外，因個體特質(zhì)不同而導(dǎo)致在養(yǎng)老待遇上的差距并不能通過制度改革來改變，合理、公平、公正的制度恰恰應(yīng)該肯定這種不同。要改變機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工這種因人力資本差異而形成的待遇差距，只能從人力資本構(gòu)成以及就業(yè)能力和環(huán)境上進(jìn)行改進(jìn)，而不能將所有的待遇差距都?xì)w為制度本身，畢竟因個體特質(zhì)不同而造成的養(yǎng)老金待遇差異不可能通過改革消除。

從上可知，養(yǎng)老金制度改革要尋求“共享發(fā)展”必須保證不同個體在待遇和權(quán)益上的公平公正，但不能僅重視“共享”，也要強(qiáng)調(diào)“發(fā)展”，即制度的可持續(xù)性。因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革，不能僅僅強(qiáng)調(diào)縮小退休待遇差距，還應(yīng)該考慮制度的可持續(xù)。制度自身的動態(tài)性、統(tǒng)一性、系統(tǒng)性等特征，要求養(yǎng)老金的并軌改革必須不斷尋求制度參數(shù)的動態(tài)調(diào)整以及養(yǎng)老基金的統(tǒng)一運行管理，以形成其與工資制度、勞動力市場的聯(lián)動。

當(dāng)前推進(jìn)的并軌改革通過增長職工養(yǎng)老金的方式來縮小其與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金差距，這種制度外的手段很多時候忽略了養(yǎng)老保險制度自身的規(guī)律，在很大程度上是一種政治上的需要而非對制度規(guī)律的遵從。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度并非僅在繳費方式和待遇標(biāo)準(zhǔn)上受到質(zhì)疑，其制度參數(shù)以及調(diào)整方式也頗受爭議，比如其退休金與工資增長掛鉤，而職工養(yǎng)老金多與社會平均工資、個人指數(shù)化工資相聯(lián)系，加之機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在當(dāng)前基金管理、年金賬戶、工資增長等方面與企業(yè)職工仍然存在區(qū)別，所以其實際參數(shù)以及待遇標(biāo)準(zhǔn)仍舊保持優(yōu)勢地位。從制度本身看，養(yǎng)老保險的替代率不宜過高，養(yǎng)老保險與職工工資增長和物價變動等因素之間具有密切聯(lián)系，因此應(yīng)該遵循養(yǎng)老保險的自身規(guī)律，統(tǒng)籌安排機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金，否則制度的可持續(xù)性得不到保障。

同時當(dāng)前實踐中的機(jī)關(guān)事業(yè)單位與職工養(yǎng)老金制度的獨立管理和運作，也違背制度的統(tǒng)一性要求。從制度自身看，基金的統(tǒng)一管理和運作能夠提升資金的使用效率，從而最大可能化解支付風(fēng)險，但是目前兩個基金的獨立運作將由于我國養(yǎng)老基金的整體統(tǒng)籌層次而呈現(xiàn)“碎片化”，這不僅影響機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌的推進(jìn)，而且有可能導(dǎo)致權(quán)責(zé)混亂，基金管理效率降低，更有可能限制人員在不同所有制單位中的流動，進(jìn)而影響到制度并軌實質(zhì)目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，并軌改革應(yīng)該在形式統(tǒng)一的基礎(chǔ)上推進(jìn)養(yǎng)老金的統(tǒng)一管理和運行，盡管有可能面臨侵害職工養(yǎng)老金的質(zhì)疑，但基金的統(tǒng)一運作仍舊是努力的方向。當(dāng)然在具體操作中應(yīng)該明確政府在轉(zhuǎn)軌中的“兜底”責(zé)任和職工的養(yǎng)老金權(quán)益，積極推進(jìn)個人賬戶的分離[16]，采取“名義賬戶制”或“做實賬戶”方式來確保個人權(quán)益不受損。

另外，養(yǎng)老保險制度并軌改革是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)該與工資制度的完善保持同步，還應(yīng)該為就業(yè)流動提供便利。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金繳費方式的轉(zhuǎn)變在一定程度上影響到他們當(dāng)期的收入，其中事業(yè)單位有可能會因為工資構(gòu)成上的不同而受到更大影響。因此在養(yǎng)老金并軌改革中應(yīng)要求工資制度的同步完善，但這種政策調(diào)整是以保證改革推進(jìn)為目標(biāo)，而不是搭建與企業(yè)職工相同的薪酬體系。同時，因養(yǎng)老金雙軌制造成的勞動力市場分割，在當(dāng)前嚴(yán)重不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，這要求改革必須回應(yīng)勞動力市場的流動性。因此養(yǎng)老金制度不能成為人員在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間流動的障礙，而恰恰應(yīng)要求其通過制度銜接的改進(jìn)和完善，促進(jìn)勞動力市場的充分流動，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供效率的基礎(chǔ)。