嚴(yán)垠章

(陽(yáng)春市法制局，廣東陽(yáng)春 529600)

一、問(wèn)題的提出

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能?！边@是健全完善社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)于新形勢(shì)下有效化解民間矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義①引自《無(wú)錫日?qǐng)?bào)》，2015年1月6日。。但對(duì)于當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議提起訴訟的，我國(guó)舊《行政訴訟法》沒(méi)有明確規(guī)定適用行政訴訟模式，而在理論界一直被視為屬于行政機(jī)關(guān)侵犯當(dāng)事人依法享有的民事權(quán)利的范疇，從而在司法實(shí)踐中適用行政訴訟模式處理。2014年11月1日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，進(jìn)一步擴(kuò)大了法院受理行政訴訟案件的范圍，將不服行政機(jī)關(guān)作出的確認(rèn)自然資源權(quán)屬的決定明確納入了行政訴訟的受案范圍，并規(guī)定法院在行政訴訟中可以一并審理民事?tīng)?zhēng)議。

筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的行為應(yīng)否納入行政訴訟審查的范圍，應(yīng)當(dāng)根據(jù)糾紛的法律性質(zhì)和訴訟規(guī)律來(lái)確定。從有效解決行政訴訟模式所存在的解決糾紛功能失靈問(wèn)題的角度出發(fā)，對(duì)于不服行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟審查模式，這樣才能有效化解民間矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，而行政訴訟一并審理民事?tīng)?zhēng)議的模式并無(wú)助于解決行政訴訟模式所存在的弊端。

二、不服行政裁決民事?tīng)?zhēng)議的法律性質(zhì)分析

行政裁決是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛的活動(dòng)①參見(jiàn)湖南省人民政府2008年4月頒布的《湖南省行政程序規(guī)定》第109條規(guī)定。。本來(lái)，行政機(jī)關(guān)裁決的民事?tīng)?zhēng)議屬于傳統(tǒng)民事訴訟管轄的范圍，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的擴(kuò)大，該類民事?tīng)?zhēng)議與行政機(jī)關(guān)管理活動(dòng)密切相關(guān)，因而通過(guò)立法授權(quán)由行政機(jī)關(guān)處理。但從 1990年代開(kāi)始，基于行政裁決缺乏憲法依據(jù)并侵蝕了法院審判權(quán)的觀念，在相關(guān)法律的制定或修訂中，出現(xiàn)了大量削減行政裁決民事?tīng)?zhēng)議的現(xiàn)象，例如，《食品衛(wèi)生法》《治安管理處罰法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《商標(biāo)法》等法律均取消了行政裁決制度[1]。同時(shí)，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》廢止后，拆遷行政裁決制度亦不復(fù)存在。目前，我國(guó)法律規(guī)定的行政裁決民事?tīng)?zhēng)議制度主要有兩類：一類是《森林法》《土地管理法》《草原法》等法律規(guī)定的對(duì)自然資源權(quán)屬糾紛的行政裁決制度；一類是《專利法》第 58條規(guī)定的專利強(qiáng)制許可使用費(fèi)糾紛裁決制度。

但實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政裁決時(shí)是以第三者的身份裁決民事糾紛，并未改變司法權(quán)的性質(zhì)[2]。而且當(dāng)事人不服行政裁決提出起訴的，行政裁決亦要接受司法審查，所以也符合司法最終解決的原則。同時(shí)，司法權(quán)在本質(zhì)上屬于一種判斷權(quán)，行政權(quán)在本質(zhì)上則屬于一種管理權(quán)，而行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議屬于一種典型的判斷性質(zhì)的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的裁決并沒(méi)有改變民事法律關(guān)系的本質(zhì)。在以三權(quán)分立為典型的美國(guó)，從上世紀(jì)開(kāi)始，就將大量原本由法院管轄的案件通過(guò)立法規(guī)定由行政機(jī)關(guān)管轄，英國(guó)在上個(gè)世紀(jì) 50年代也通過(guò)立法規(guī)定由行政裁判所裁決大量民事糾紛[3]。因此，行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議應(yīng)當(dāng)屬于委任司法性質(zhì)的先行處理程序，它并不屬于一般行政行為。傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論認(rèn)為行政主體行使該項(xiàng)權(quán)力而屬于行政權(quán)的觀點(diǎn)，實(shí)際上把權(quán)力與權(quán)力行使機(jī)關(guān)的關(guān)系本末倒置了[1]。但我國(guó)的司法實(shí)踐長(zhǎng)期深受這一錯(cuò)誤觀點(diǎn)影響，將行政裁決作為行政權(quán)處理。

當(dāng)然，我國(guó)對(duì)于產(chǎn)生大量糾紛的民事?tīng)?zhēng)議，如 2009年頒布的《農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁法》仍規(guī)定由行政機(jī)關(guān)組建專門仲裁機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村土地承包合同糾紛實(shí)行或裁或?qū)彽闹贫?。那種基于行政主體行使權(quán)力就認(rèn)為屬于行政權(quán)的觀點(diǎn)在該立法中并沒(méi)有被認(rèn)可。

三、現(xiàn)有不服行政裁決民事?tīng)?zhēng)議的司法審查模式及其弊端

第一，我國(guó)法律沒(méi)有明確規(guī)定不服行政裁決民事?tīng)?zhēng)議的司法審查模式，僅由司法解釋規(guī)定按照行政案件處理。對(duì)于不服國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局專利強(qiáng)制許可使用費(fèi)裁決糾紛，筆者無(wú)法搜索到相關(guān)案例，實(shí)際上該類糾紛發(fā)生極少。所以我國(guó)行政機(jī)關(guān)裁決的民事?tīng)?zhēng)議以自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議為典型，對(duì)于當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)裁決該類民事?tīng)?zhēng)議提起訴訟的，2014年11月1日修訂前的《行政訴訟法》并未明確規(guī)定按照行政訴訟模式處理。最高法院1987年7月頒布的《關(guān)于人民法院審理案件如何適用〈土地管理法〉第13條、〈森林法〉第14條規(guī)定的批復(fù)》認(rèn)為：當(dāng)事人之間發(fā)生的土地、林木林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議由縣級(jí)以上人民政府處理，其性質(zhì)仍屬于民事權(quán)益糾紛，人民法院審理此類案件仍應(yīng)以原爭(zhēng)議雙方為訴訟當(dāng)事人。但該院1991年7月頒布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行《行政訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》第7條卻又規(guī)定該類糾紛作為行政案件受理。顯然，我國(guó)原來(lái)的法律并未規(guī)定不服行政裁決民事?tīng)?zhēng)議的司法審查模式，但司法解釋最初規(guī)定按照民事訴訟模式處理，后來(lái)又轉(zhuǎn)而按照行政訴訟模式處理，明顯屬于司法解釋“立法化”的情形，而且將本應(yīng)立法劃定的司法與行政的分工悄悄地通過(guò)司法解釋變現(xiàn)了。

第二，對(duì)不服行政裁決自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議，司法解釋規(guī)定實(shí)行復(fù)議前置制度，這增加了糾紛解決程序的復(fù)雜性。我國(guó)《行政復(fù)議法》第30條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議。”對(duì)于該條文的適用問(wèn)題，最高法院頒布的《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第30條第1款有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》(法釋[2003]5號(hào)）和最高法院行政庭[2005]行他字第 4號(hào)批復(fù)規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議后，行政機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議的自然資源的權(quán)屬所作的確權(quán)決定經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向法院提起行政訴訟。本來(lái)，行政確認(rèn)是指行政主體依法對(duì)相對(duì)人法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確認(rèn)、認(rèn)可、證明并予以宣告的行政行為[4]。但前述解釋將行政機(jī)關(guān)裁決自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議的行為歸類為確認(rèn)自然資源權(quán)屬的行為，并規(guī)定實(shí)行復(fù)議前置，這更是增加了解決該類民事糾紛的程序復(fù)雜程度。

第三，現(xiàn)有不服行政裁決民事?tīng)?zhēng)議司法審查模式存在的弊端。我國(guó)存在大量的土地、山林等自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議，隨著自然資源權(quán)屬價(jià)值的日益突顯，這種爭(zhēng)議亦成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。不服行政機(jī)關(guān)裁決該類民事?tīng)?zhēng)議而提起行政訴訟的，實(shí)踐中由于受到該類民事?tīng)?zhēng)議的實(shí)體處理屬于行政機(jī)關(guān)專有職權(quán)的理論影響，法院不能直接對(duì)民事?tīng)?zhēng)議作出處理，而只能根據(jù)行政裁決是否符合法定程序，是否證據(jù)充分，來(lái)作出維持或撤銷行政裁決結(jié)論的判決。這實(shí)際是將關(guān)于民事性質(zhì)的爭(zhēng)議，轉(zhuǎn)化成了對(duì)于行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議決定的行政爭(zhēng)議，從而導(dǎo)致了該類民事?tīng)?zhēng)議不能直接通過(guò)訴訟解決。由此形成行政裁決機(jī)關(guān)與法院之間存在“裁者不決，決者不裁”的問(wèn)題，造成循環(huán)訴訟和民事?tīng)?zhēng)議案結(jié)事未了的現(xiàn)象，使當(dāng)事人所關(guān)心的民事權(quán)益問(wèn)題長(zhǎng)期不能得到解決。筆者所在地方就有上世紀(jì)80年代末發(fā)生的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，經(jīng)過(guò)多輪裁撤至今仍未處理終結(jié)。此外，行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議適用民事證據(jù)規(guī)則，與一般行政案件適用的證據(jù)規(guī)則并不相同，而按照行政訴訟模式審理行政裁決爭(zhēng)議，必然會(huì)造成行政裁決結(jié)論難以得到支持的結(jié)果。因此，不服行政裁決適用行政訴訟模式使得司法解決糾紛的暢通社會(huì)管理、降低矛盾解決成本的功能受到嚴(yán)重削弱，亦與行政裁決制度的設(shè)立初衷相悖離。

第四，行政訴訟一并審理民事?tīng)?zhēng)議模式不適用于行政裁決糾紛。為了提高解決民事行政交叉糾紛的效率，最高法院2000年頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第61條規(guī)定：被告對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決違法，法院可以根據(jù)當(dāng)事人要求一并審理民事?tīng)?zhēng)議。但該制度在司法實(shí)踐中并沒(méi)有得到實(shí)際應(yīng)用，最高法院頒布《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》(法發(fā)[2009]38號(hào))提出要充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事?tīng)?zhēng)議功能的意見(jiàn)后，才有浙江、重慶等省市的法院試行依照該模式審理不服工傷認(rèn)定和頒發(fā)權(quán)屬證書(shū)等行政確認(rèn)類型的案件。但對(duì)于行政裁決自然資源權(quán)屬類爭(zhēng)議的案件，卻未見(jiàn)有法院按照該審理模式處理的案例。

根據(jù)最高法院頒布的《關(guān)于適用〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（法釋[2015]9號(hào)）第 18條規(guī)定，行政訴訟一并審理民事?tīng)?zhēng)議制度是將本應(yīng)分別通過(guò)行政訴訟和民事訴訟來(lái)解決的兩種糾紛案件歸并為一個(gè)訴訟程序處理。因而對(duì)于不服行政確認(rèn)類型的案件，原來(lái)需要通過(guò)行政訴訟和民事訴訟來(lái)分別處理民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議，適用一并審理模式確實(shí)能夠達(dá)到簡(jiǎn)化程序的效果。但行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議本身屬于委任司法性質(zhì)的先行處理程序，并不存在需要通過(guò)兩種訴訟程序來(lái)分別處理行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議的情形。若按照行政訴訟一并審理民事?tīng)?zhēng)議模式的要求，實(shí)際上就是徑行審理民事?tīng)?zhēng)議。因此，規(guī)定不服行政裁決民事?tīng)?zhēng)議適用行政訴訟一并審理民事?tīng)?zhēng)議的模式，是將民事?tīng)?zhēng)議錯(cuò)誤轉(zhuǎn)化為行政爭(zhēng)議并徒增訟累的疊床架屋之舉。

此外，最高法院《關(guān)于適用〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第17條第2款規(guī)定，當(dāng)事人請(qǐng)求一并審理的民事?tīng)?zhēng)議屬于法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)先行處理的，不予準(zhǔn)許。而根據(jù)《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律規(guī)定，當(dāng)事人產(chǎn)生土地、山林、草原等自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議必須先申請(qǐng)行政裁決來(lái)處理，這顯然屬于法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)先行處理程序。所以對(duì)于該類行政裁決糾紛而言，一并審理民事?tīng)?zhēng)議制度實(shí)際成了出師未捷身先死的“隆中對(duì)”。因此，企圖以建立一并審理民事?tīng)?zhēng)議的模式，來(lái)解決不服行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議適用行政訴訟模式所帶來(lái)的程序失靈問(wèn)題，就變成了“海市蜃樓”。

四、構(gòu)建我國(guó)不服行政裁決民事?tīng)?zhēng)議適用民事訴訟審查模式的必要性

第一，不服行政裁決適用民事訴訟審查模式既符合訴訟規(guī)律，又有利于構(gòu)建便捷高效的糾紛解決機(jī)制。訴訟的本質(zhì)是解決糾紛的活動(dòng)，案件的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)糾紛本身的性質(zhì)來(lái)確定而不能根據(jù)處理機(jī)關(guān)的性質(zhì)來(lái)確定。當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議的，正如經(jīng)過(guò)法院審理的民事?tīng)?zhēng)議一樣，該類糾紛仍然屬于民事?tīng)?zhēng)議性質(zhì)。對(duì)此，經(jīng)中央批準(zhǔn)的最高法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》（法發(fā)[2009]45號(hào)）第8條亦規(guī)定：“當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的調(diào)解、裁決或者其他處理，以對(duì)方當(dāng)事人為被告就原爭(zhēng)議向人民法院起訴的，由人民法院作為民事案件受理。法律或司法解釋明確規(guī)定作為行政案件受理的，人民法院在對(duì)行政行為進(jìn)行審查時(shí)，可對(duì)其中的民事?tīng)?zhēng)議一并審理?！?/p>

同時(shí)，訴訟效率是訴訟法的最基本理念，適用何種訴訟模式處理糾紛應(yīng)當(dāng)從是否有利于提高審判效率、節(jié)省訴訟成本、徹底解決糾紛等方面進(jìn)行考量。相比較而言，不服行政裁決民事?tīng)?zhēng)議適用民事訴訟審查模式，當(dāng)事人無(wú)須與行政機(jī)關(guān)直接對(duì)抗，既能夠簡(jiǎn)化糾紛解決程序，又能夠促使行政機(jī)關(guān)更加積極地履行行政裁決職能。而且適用民事訴訟審查模式，法院必須對(duì)民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行實(shí)體性審查和處理，尤其是我國(guó)上下級(jí)法院之間對(duì)解決疑難案件的請(qǐng)示和答復(fù)制度，有利于形成徹底解決民事?tīng)?zhēng)議的統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。相反，若適用行政訴訟審查模式，除了徒增程序增加當(dāng)事人負(fù)擔(dān)外，由于法院不能對(duì)民事?tīng)?zhēng)議作出實(shí)體裁決，也造成了民事糾紛實(shí)體處理的“百家爭(zhēng)鳴”現(xiàn)象，無(wú)法形成統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)。因此，不服行政裁決適用民事訴訟的審查模式，有利于構(gòu)建便捷高效權(quán)威的糾紛解決機(jī)制。

第二，建立不服行政裁決適用民事訴訟審查模式既有域外模式可供借鑒，又能提升訴訟程序的針對(duì)性、科學(xué)性和有效性。從域外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，日本《行政事件訴訟法》第4條規(guī)定行政裁決民事糾紛實(shí)行“當(dāng)事人訴訟”模式，以該法律關(guān)系的一方當(dāng)事人為被告①參見(jiàn)王天華的文章《日本的“公法上的當(dāng)事人訴訟”》，載《中國(guó)憲政網(wǎng)》，訪問(wèn)時(shí)間2009年10月30日。。英國(guó)的行政裁判所和美國(guó)的行政法官也是該種制度的典型[1]。雖然日本的“當(dāng)事人訴訟”模式與我國(guó)的民事訴訟模式不完全相同，但其是以民事訴訟程序?yàn)樵瓌t，因而應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)不服行政裁決適用民事訴訟模式的借鑒。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議與法院審理民事案件在本質(zhì)上是一致的，當(dāng)事人不服行政裁決提起訴訟的結(jié)果對(duì)作出裁決的行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有多少影響，但卻直接影響民事?tīng)?zhēng)議雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。此外，正如王漢斌副委員長(zhǎng)所指出的：“行政訴訟法規(guī)定‘民可以告官’，有觀念更新問(wèn)題，有不習(xí)慣、不適應(yīng)的問(wèn)題?！雹賲⒁?jiàn)王漢斌（原全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)）的《關(guān)于〈行政訴訟法（草案）〉的說(shuō)明》。所以從切合我國(guó)民眾心理的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)于適用民事訴訟模式能夠更有效解決的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)盡量適用民事訴訟模式來(lái)處理。因此，不服行政裁決民事?tīng)?zhēng)議適用民事訴訟模式既有域外模式可供借鑒，又能提升訴訟程序在保障權(quán)利、制約權(quán)力上的針對(duì)性、科學(xué)性和有效性。

第三，不服行政裁決適用民事訴訟審查模式既能夠保持法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，又能夠符合訴訟解決糾紛的規(guī)律。當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)裁決權(quán)屬的決定不服的，土地管理法、森林法規(guī)定“可以自接到處理決定通知之日起三十日（一個(gè)月）內(nèi)，向人民法院起訴”，但沒(méi)有規(guī)定提起何種訴訟，其與《農(nóng)村土地承包爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第 48條規(guī)定的訴訟救濟(jì)表述是一致的。而行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議制度與農(nóng)村土地承包爭(zhēng)議仲裁、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁制度一樣，均屬于廣義的行政裁決范疇[5]。所以對(duì)于不服行政裁決民事?tīng)?zhēng)議所適用的訴訟審查模式，應(yīng)當(dāng)與不服農(nóng)村土地承包爭(zhēng)議仲裁所適用的訴訟審查模式是一致的。而最高法院規(guī)定后者適用民事訴訟審查模式，該院民一庭負(fù)責(zé)人就頒布《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》答記者問(wèn)時(shí)認(rèn)為，撤銷仲裁裁決是一個(gè)重大的裁訴制度設(shè)計(jì)，在《調(diào)解仲裁法》沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，不應(yīng)賦予當(dāng)事人請(qǐng)求撤銷仲裁裁決的權(quán)利②參見(jiàn)《最高法：對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)仲裁不服30日內(nèi)可起訴》，載法制網(wǎng)，訪問(wèn)時(shí)間：2014年1月23日。。既然如此，當(dāng)事人不服行政裁決提起訴訟亦應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟審查模式。此外，司法解釋規(guī)定當(dāng)事人不服勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁向法院起訴的，仲裁裁決不發(fā)生法律效力，因而當(dāng)事人不服行政裁決提起民事訴訟后，行政裁決亦應(yīng)當(dāng)不發(fā)生法律效力，所謂行政裁決“公定力”的問(wèn)題就不復(fù)存在了。因此，不服行政裁決適用民事訴訟審查模式既能夠保持法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，又能夠提高訴訟效率和符合訴訟解決糾紛的規(guī)律。

五、對(duì)新《行政訴訟法》的修改建議

在解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問(wèn)題的背景下，2014年11月1日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了對(duì)《行政訴訟法》的修改。在修改過(guò)程中，聚焦更多的是如何破解“三難”問(wèn)題，而忽視了對(duì)表面細(xì)微但又十分重要的問(wèn)題進(jìn)行明確立法這一問(wèn)題。例如，對(duì)不服行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議的審查模式問(wèn)題，盡管 2000年司法解釋規(guī)定了行政訴訟可以“一并審理民事?tīng)?zhēng)議”程序，最高法院法發(fā)[2009]45號(hào)文亦提出“法律或司法解釋明確規(guī)定作為行政案件受理的，在作出行政判決的同時(shí)，依法對(duì)當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議一并作出民事判決?！钡Y(jié)合前述系列司法解釋或司法文件，在不服行政裁決民事?tīng)?zhēng)議究竟應(yīng)適用何種司法審查模式的問(wèn)題上，顯示出最高法院的態(tài)度是前后矛盾、左右搖擺的，“一并審理民事?tīng)?zhēng)議”程序亦缺乏司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的支撐。而且，最高法院法釋[2015]9號(hào)《解釋》規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)先行處理的民事?tīng)?zhēng)議不適用“一并審理民事?tīng)?zhēng)議”程序，新《行政訴訟法》又沒(méi)有賦予法院對(duì)該類民事?tīng)?zhēng)議處理享有司法變更權(quán)，司法實(shí)踐中就只能仍然適用普通行政訴訟模式來(lái)處理。因而設(shè)立“一并審理民事?tīng)?zhēng)議”制度的美好設(shè)想就成了一紙空文，中央所提出的健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能的要求也就難以落實(shí)。因此，從法要管用并要可行的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)對(duì)新《行政訴訟法》進(jìn)行修改，規(guī)定不服行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議適用民事訴訟模式處理，從而達(dá)到有效化解民間矛盾糾紛的目的，克服適用行政訴訟模式所造成的解決民間矛盾糾紛功能失靈的問(wèn)題。

[1]沈開(kāi)舉.論行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛的性質(zhì)[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（5）：32-38.

[2]沈開(kāi)舉.委任司法初探：從行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的性質(zhì)談起[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007（1）：77-79.

[3]鄭磊，沈開(kāi)舉.英國(guó)行政裁判所的最新改革及其啟示[J].行政法學(xué)研究，2009（3）：65-70.

[4]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，1998：184.

[5]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2006：171.