左衛(wèi)民 安 琪

監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思

左衛(wèi)民 安 琪

監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)具備國(guó)家性、強(qiáng)制性、綜合性等特征，其與偵查權(quán)的權(quán)力內(nèi)涵及外延具有一定差異性，但也有不少相似之處?！侗O(jiān)察法(草案)》中勾勒出調(diào)查權(quán)運(yùn)行程序，并明確證據(jù)收集、運(yùn)用應(yīng)與審判標(biāo)準(zhǔn)一致。但仍有待明確之處：監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查程序應(yīng)結(jié)合反腐調(diào)查的特殊性，確立調(diào)查權(quán)行使的權(quán)力法定、程序規(guī)范、比例原則，厘清監(jiān)察委員會(huì)與檢察院、法院分工負(fù)責(zé)、相互制約的權(quán)力關(guān)系，將調(diào)查權(quán)納入法治化軌道，保障調(diào)查權(quán)在實(shí)踐中的合法、有效展開(kāi)。

監(jiān)察委員會(huì)； 調(diào)查權(quán)； 偵查權(quán)； 司法； 《監(jiān)察法(草案)》

2016年12月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)北京市、山西省、浙江省作為國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)*2016年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，京、晉、浙三地成為我國(guó)監(jiān)察委員體制改革的先行試點(diǎn)地區(qū)。，標(biāo)志著這一重大政治體制改革開(kāi)始試水。2017年10月，黨的十九大報(bào)告在部署“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”時(shí)指出，“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！?017年11月，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議通過(guò)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，要求在全國(guó)各地成立省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。爾后，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)也進(jìn)入了面向社會(huì)征求意見(jiàn)的階段。鑒于監(jiān)察體制改革的一些命題有待明晰，下文將分別論述：監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的特征為何，其與檢察機(jī)關(guān)自偵案件偵查權(quán)的異同；結(jié)合《草案》內(nèi)容，對(duì)調(diào)查權(quán)行使的基本原則提出己見(jiàn)；論析司法機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之關(guān)系及其具體表現(xiàn)。筆者擬通過(guò)上述審思，對(duì)監(jiān)察體制改革提供些許參考意見(jiàn)。

一、 調(diào)查權(quán)特征之審思

(一) 監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)之特征

在權(quán)威文件表述中，監(jiān)察委員會(huì)被定位為“國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”，將監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能予以整合，從而打破了以往行政同體監(jiān)察的低效及乏力、檢察監(jiān)督中司法公信力的質(zhì)疑、人大常委會(huì)等國(guó)家主體異體監(jiān)察受到人事財(cái)務(wù)束縛等弊端[1](P177-179)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員的全面性監(jiān)督。從先行試點(diǎn)的三地區(qū)情況來(lái)看，監(jiān)察對(duì)象范圍與監(jiān)察力度都顯著強(qiáng)化*在推進(jìn)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)后，北京市監(jiān)察對(duì)象達(dá)到99.7萬(wàn)人，較改革前增加78.7萬(wàn)人；山西省監(jiān)察對(duì)象達(dá)到131.5萬(wàn)人，較改革前增加53萬(wàn)人；浙江省監(jiān)察對(duì)象達(dá)到70.1萬(wàn)人，較改革前增加31.8萬(wàn)人。2017年1至8月，北京市運(yùn)用“四種形態(tài)”處理6546人次，同比增長(zhǎng)47.2%；山西省運(yùn)用“四種形態(tài)”處理27239人次，同比增長(zhǎng)19.2%；浙江省運(yùn)用“四種形態(tài)”處理24085人次，同比增長(zhǎng)119.6%。[2]。根據(jù)《草案》的規(guī)定，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”、“監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免”，可見(jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)為平行于政府、司法機(jī)關(guān)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，監(jiān)察權(quán)成為繼立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之后的“第四權(quán)”。監(jiān)察職權(quán)具體包括監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)子權(quán)屬，實(shí)現(xiàn)方式為“談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施”。筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)具備以下特征：

首先，調(diào)查權(quán)行使的國(guó)家化。我國(guó)紀(jì)委屬于執(zhí)政黨內(nèi)部紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，依據(jù)黨規(guī)、黨紀(jì)等黨內(nèi)規(guī)范文件，有權(quán)對(duì)黨員、黨組織的違紀(jì)行為展開(kāi)調(diào)查，體現(xiàn)“黨治”的特征。而監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察對(duì)象為行使公權(quán)力的公職人員，調(diào)查權(quán)的來(lái)源為國(guó)家法律的授權(quán)，與紀(jì)委調(diào)查行為具有權(quán)源、性質(zhì)方面的顯著差異。從這一意義而言，雖然現(xiàn)行試點(diǎn)改革中監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委采用合署辦公的模式，體現(xiàn)出具有我國(guó)反腐特色的黨政關(guān)系，但二者調(diào)查權(quán)性質(zhì)有異，紀(jì)委調(diào)查權(quán)遵守黨內(nèi)法規(guī)，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)則在法律授權(quán)范圍內(nèi)體現(xiàn)出國(guó)家權(quán)的權(quán)力面相，具有毋庸置疑的國(guó)家權(quán)威性。

其次，調(diào)查措施的強(qiáng)制性。在反腐職能的定位引導(dǎo)下，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的行使無(wú)疑需要借助一定的強(qiáng)制手段?！恫莅浮芬?guī)定的監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查手段范圍包含了強(qiáng)制性從無(wú)到有、由弱及強(qiáng)的12類不同類型措施，其中對(duì)財(cái)物的強(qiáng)制措施體現(xiàn)在監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)凍結(jié)、查封、扣押、搜查，對(duì)涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的被調(diào)查人員，可以采取訊問(wèn)、留置的方式。無(wú)疑，“留置”措施已具備暫時(shí)性剝奪公民人身自由的強(qiáng)制性特征，對(duì)此，從監(jiān)察試點(diǎn)地方做法及《草案》中留置可以一比一折抵刑期的規(guī)定可得到印證*例如，2016年6月23日監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)之一的山西省夏縣法院作出的張某受賄案一審刑事判決文書顯示，被告人張某犯受賄罪，判處有期徒刑三年零六個(gè)月，并處罰金人民幣25萬(wàn)元，同時(shí)明確“判決前留置一日可折抵刑期一日”，這是監(jiān)察體制改革試點(diǎn)啟動(dòng)后，首次以司法判決形式明確留置期限可以折抵刑期?！侗O(jiān)察法(草案)》第四十一條第四款規(guī)定，“留置期限應(yīng)當(dāng)折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日?！盵3]。

再次，調(diào)查權(quán)的綜合性。較之其他國(guó)家機(jī)關(guān)所享有的調(diào)查權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)具有構(gòu)成復(fù)合性與調(diào)查對(duì)象的二元化：一方面，從調(diào)查措施內(nèi)容來(lái)看，其囊括了職能整合前不同調(diào)查權(quán)(偵查權(quán))行使主體的部分權(quán)力措施，如行政監(jiān)察機(jī)關(guān)查詢權(quán)、檢察機(jī)關(guān)的搜查權(quán)等都被吸納，呈現(xiàn)出多樣化；另一方面，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查對(duì)象包括一般職務(wù)違法行為和觸犯刑法的職務(wù)犯罪行為。這一復(fù)合性調(diào)查權(quán)體現(xiàn)了決策者的反腐決心，也會(huì)為實(shí)踐中監(jiān)察委員會(huì)職能發(fā)揮提供助力。

(二)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)之比較

雖然監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)具體內(nèi)容與改革前被賦予的調(diào)查權(quán)(偵查權(quán))有所重合，但機(jī)構(gòu)整合與人員轉(zhuǎn)隸并不簡(jiǎn)單等于各部門職能相互疊加，更不意味著監(jiān)察委員會(huì)當(dāng)然具有整合前機(jī)構(gòu)的所有權(quán)屬，如檢察機(jī)關(guān)逮捕、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施在權(quán)威規(guī)定中就并無(wú)涉及。職務(wù)犯罪領(lǐng)域中，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)同職能整合前的檢察院偵查權(quán)關(guān)系為何值得思考。

對(duì)此，有關(guān)方面作出“調(diào)查權(quán)不等同于刑事偵查權(quán)”的基本性質(zhì)界定[4]。在筆者看來(lái)，二者差異首先體現(xiàn)在調(diào)查行為與偵查行為所適用的法律不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用監(jiān)察法，案件移送檢察機(jī)關(guān)后適用刑事訴訟法，而偵查機(jī)關(guān)的偵查行為則是受到刑事訴訟法規(guī)范、約束。其次，二者的強(qiáng)制手段有所不同。監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查手段并不包括如拘傳、取保候?qū)彽刃淌略V訟法中所規(guī)定的強(qiáng)制措施，不能簡(jiǎn)單將其畫等號(hào)。再次，二者的非直接強(qiáng)制手段也有差異。監(jiān)察機(jī)關(guān)并不直接展開(kāi)技術(shù)調(diào)查等手段，《草案》規(guī)定，對(duì)調(diào)查過(guò)程中需要采取技術(shù)調(diào)查等措施的，需經(jīng)審批后按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。從上述幾個(gè)方面來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為的調(diào)查權(quán)不能簡(jiǎn)單等同于檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，其權(quán)屬內(nèi)涵與外延都具有差異性。

不過(guò)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)仍具有重要相似之處。具體而言，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查手段的強(qiáng)制程度嚴(yán)于原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，與偵查權(quán)有所類似，均通過(guò)對(duì)物、對(duì)人較高程度的強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)查證犯罪，監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)職務(wù)犯罪以“調(diào)查”為名展開(kāi)的一些手段及其強(qiáng)制性都與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查手段相似。

更重要的是，當(dāng)下反腐布局意味著我國(guó)刑事訴訟流程將面臨兩種不同模式，一類為非職務(wù)犯罪類案件的“偵查——起訴——審判”模式，另一類為職務(wù)犯罪類案件“調(diào)查——起訴——審判”模式，作為起訴、審判機(jī)關(guān)，如何面對(duì)、處理不同種類案件呢？筆者認(rèn)為，不論是監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查行為抑或是公安機(jī)關(guān)的偵查行為都需要經(jīng)過(guò)檢察院的審查起訴環(huán)節(jié)，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)所移送案件是否達(dá)到起訴條件予以審查后決定是否、如何提起公訴，最后得由法院經(jīng)審判審查判定控方主張能否成立、予以支持。其間，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。同樣，對(duì)于建立在監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查移送基礎(chǔ)上的刑事公訴案件，秉著事實(shí)為依據(jù)、法律為準(zhǔn)繩的原則，法院可以認(rèn)定或支持，也可以不予認(rèn)定或支持。從這一意義上，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)所需要遵守的刑事起訴、審判標(biāo)準(zhǔn)是一致的，這在《草案》的規(guī)定中也有所體現(xiàn)，即“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”?？梢?jiàn)，在全面推行依法治國(guó)特別是審判中心主義的要求之下，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)犯罪調(diào)查行為的審查標(biāo)準(zhǔn)將比照刑事訴訟中審判機(jī)關(guān)對(duì)公訴機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。故起訴、審判階段對(duì)偵查的審查與對(duì)調(diào)查的審查并不因權(quán)力行使主體與內(nèi)容的不同而有所區(qū)別，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)所需達(dá)到的刑事訴訟標(biāo)準(zhǔn)與程序規(guī)范具有相當(dāng)?shù)囊恢滦浴Ｒ舱驗(yàn)榇?，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查行為將顯著區(qū)別于曾經(jīng)的黨內(nèi)調(diào)查或行政監(jiān)察。

二、 調(diào)查權(quán)行使基本原則之審思

基于上文論析，結(jié)合改革方向，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)行使應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

首先，調(diào)查權(quán)的行使主體與行使權(quán)限必須得到法律層面的明確授權(quán)，包括搜查、留置在內(nèi)的強(qiáng)制性措施都應(yīng)當(dāng)被納入法制軌道，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的合法性應(yīng)當(dāng)來(lái)源于法律明文規(guī)定。若調(diào)查權(quán)內(nèi)容無(wú)法得到法律明確授權(quán)，缺乏適用條件與具體場(chǎng)域，則難以搭構(gòu)一個(gè)可預(yù)測(cè)的行為框架，不僅可能無(wú)法確保調(diào)查權(quán)有效、規(guī)范運(yùn)作，也可能會(huì)使公民、組織的合法權(quán)利因調(diào)查權(quán)的不當(dāng)行使而受到侵害。目前《草案》已公布，《憲法》《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》等相關(guān)法律規(guī)定也可能面臨修改，可以期待未來(lái)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)在立法層面有著更為明確、詳盡的規(guī)定。

特別需要指出的，調(diào)查權(quán)措施中對(duì)公民人身權(quán)影響程度最深的“留置”措施該如何理解與界定？現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等中均未出現(xiàn)“留置”的表述，公法領(lǐng)域中出現(xiàn)“留置”的法律為《人民警察法》，法條將其定義為一種行政強(qiáng)制措施，即對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對(duì)其繼續(xù)盤問(wèn)，對(duì)被盤問(wèn)人的留置時(shí)間不超過(guò)24小時(shí)，在特殊情況下，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)至48小時(shí)。但監(jiān)察委員會(huì)的留置權(quán)肯定未簡(jiǎn)單移植警察法，僅有48小時(shí)的留置時(shí)間顯然無(wú)法適應(yīng)監(jiān)察委員會(huì)在反腐調(diào)查方面的職能發(fā)揮。事實(shí)上，草案規(guī)定的留置措施不同于警察法中的留置，同時(shí)顯著不同但也不能說(shuō)完全不同于我國(guó)紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)曾經(jīng)使用的“雙規(guī)”、“兩指”調(diào)查手段，《草案》規(guī)定了有必要適用留置措施的情形以及留置的審批程序等，留置時(shí)限最長(zhǎng)可達(dá)六個(gè)月。似乎，留置權(quán)的行使有點(diǎn)類似于公安機(jī)關(guān)自行決定最長(zhǎng)可達(dá)37天的刑事拘留。此外，從試點(diǎn)情況來(lái)看，留置場(chǎng)所為“紀(jì)委原‘兩規(guī)’場(chǎng)所、公安機(jī)關(guān)看守所”，存在一定的地方實(shí)踐差異性[2]，但《草案》中并未明確留置的“特定場(chǎng)所”的內(nèi)涵，相關(guān)規(guī)定有待進(jìn)一步明確。

其次，調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)保障被調(diào)查者基本權(quán)利。調(diào)查權(quán)行使目的為查明特定對(duì)象涉嫌違反監(jiān)察法或刑法的事實(shí)，在該目的指引之下，程序的起點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)可能涉嫌違法犯罪的情況或接受檢舉、舉報(bào)，待監(jiān)察委員會(huì)查清楚所調(diào)查事宜之后，或作出處置決定，或?qū)⑸嫦勇殑?wù)犯罪的案件移交到檢察機(jī)關(guān)審查起訴，由司法機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行裁決。在有效打擊腐敗的同時(shí)，具有強(qiáng)烈公權(quán)色彩的調(diào)查權(quán)在行使過(guò)程中理應(yīng)遵循適當(dāng)?shù)姆沙绦?，?duì)人權(quán)予以保障。被調(diào)查者在被采取留置措施后是否有權(quán)聘請(qǐng)律師？有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)允許涉案人員“留置”階段的律師介入[5](P116)。雖然在監(jiān)察體制改革前紀(jì)委與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查過(guò)程中采取“雙規(guī)”、“兩指”措施時(shí)律師無(wú)權(quán)介入，但監(jiān)察委員會(huì)的國(guó)家權(quán)屬性意味著在如此長(zhǎng)期限限制人身自由的時(shí)間中是否應(yīng)當(dāng)完全取消被調(diào)查者獲得律師幫助權(quán)呢？《草案》中對(duì)這一問(wèn)題未予直接回應(yīng)。筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)的反腐職能與被調(diào)查者獲得律師幫助權(quán)并不直接矛盾沖突，這從域外及我國(guó)香港地區(qū)的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的做法也能看出，如香港廉政公署在采取拘捕措施之后，被拘捕人便有權(quán)會(huì)見(jiàn)律師。鑒于在涉嫌職務(wù)犯罪調(diào)查領(lǐng)域，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)具有一定的相似性，在不妨礙調(diào)查的前提下，律師在監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查階段的介入似乎可以適當(dāng)參與，否則對(duì)于職務(wù)犯罪嫌疑人而言，獲得律師幫助的權(quán)利便被推延至審查起訴階段。

再次，調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)遵循比例原則。比例原則要求權(quán)力的行使不僅應(yīng)有法律依據(jù)，還應(yīng)將對(duì)公民權(quán)益的不利影響控制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)[6](P52)，該原則在監(jiān)察委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)時(shí)理應(yīng)同樣適用。調(diào)查權(quán)行使必然應(yīng)當(dāng)符合其查明涉嫌違法事實(shí)的目的，調(diào)查權(quán)的內(nèi)容、手段應(yīng)當(dāng)與違法、犯罪行為相稱，不宜對(duì)被調(diào)查人采取超過(guò)調(diào)查目的的措施。例如，上文分析調(diào)查權(quán)具有復(fù)合性，所針對(duì)的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪兩類調(diào)查對(duì)象性質(zhì)有別，故所運(yùn)用的調(diào)查手段及其強(qiáng)制程度也都似應(yīng)有所區(qū)分，可能不宜將重大強(qiáng)制手段適用于一般違法行為。未來(lái)國(guó)家監(jiān)察立法中似更宜采用區(qū)分式、遞進(jìn)化的調(diào)查手段適用情形，以更為清晰地界定與規(guī)范這一復(fù)合構(gòu)成下的調(diào)查權(quán)，避免采取不當(dāng)?shù)恼{(diào)查手段。

最后，調(diào)查權(quán)的行使，特別是涉嫌職務(wù)犯罪行為的調(diào)查行為應(yīng)當(dāng)受到其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力制約?！安皇鼙O(jiān)督的權(quán)力是危險(xiǎn)的”，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，紀(jì)檢機(jī)關(guān)也不能例外”[7]。監(jiān)察委員會(huì)行使職權(quán)無(wú)疑應(yīng)遵循全面依法治國(guó)的基本理念，這就意味著其應(yīng)被納入其他國(guó)家機(jī)關(guān)制約之中。監(jiān)察委之所以在誕生之日起便引發(fā)各界關(guān)注與討論，一個(gè)重要原因在于：這一獨(dú)立的、平行于“一府兩院”的全新國(guó)家機(jī)構(gòu)在打擊一般職務(wù)違法行為、職務(wù)犯罪行為方面勢(shì)必會(huì)起到無(wú)可比擬的震懾效果，但強(qiáng)大的調(diào)查權(quán)也可能對(duì)公民或組織的權(quán)利產(chǎn)生重大影響，應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭m當(dāng)監(jiān)督。

需要指出，我們?cè)谔接懻{(diào)查權(quán)行使規(guī)則等相關(guān)問(wèn)題時(shí)，當(dāng)然不能忽視我國(guó)特有國(guó)情及反腐需要，在當(dāng)下反腐形勢(shì)依然嚴(yán)峻的背景下，職務(wù)犯罪案件本身往往具有無(wú)直接被害人、無(wú)物理意義上的現(xiàn)場(chǎng)、嫌疑人反偵查能力強(qiáng)等特征[8](P211-212)，調(diào)查難度很大。故監(jiān)察委作為專門反腐機(jī)構(gòu)，決策層為保證其反腐職權(quán)得到最大程度發(fā)揮，便賦予其相當(dāng)大的權(quán)威，這與我國(guó)國(guó)情密不可分。所以，在探討調(diào)查權(quán)所應(yīng)遵循的相關(guān)原則時(shí)，應(yīng)注意到我國(guó)特有的反腐語(yǔ)境，不宜以普適的權(quán)力規(guī)則一概論之，如上文中所提到的留置階段律師介入問(wèn)題，相較于普通刑事案件中的律師辯護(hù)權(quán)，可以設(shè)置一定限制規(guī)則或適用條件，以平衡適當(dāng)程序框架下對(duì)調(diào)查權(quán)行使可能帶來(lái)的影響。

三、 司法如何規(guī)制調(diào)查權(quán)之審思

(一) 司法權(quán)制衡監(jiān)察權(quán)之必要性

在探討司法如何規(guī)制監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的行使之前，應(yīng)當(dāng)首先厘清其與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。筆者認(rèn)為，本質(zhì)上監(jiān)察委員會(huì)與檢察院、法院機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為“分工負(fù)責(zé)、互相制約”的關(guān)系。監(jiān)察委員會(huì)與檢察院、法院為處于同一平面的國(guó)家權(quán)力，相互之間各自獨(dú)立、互不隸屬。對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的案件，檢、法機(jī)關(guān)分別承擔(dān)著公訴、審判的法定職能，訴、審程序是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)果在司法層面上予以審查的程序，檢、法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件予以審查、認(rèn)定，以司法手段支持與制約調(diào)查權(quán)力的運(yùn)行。

在“分工負(fù)責(zé)、相互制約”的關(guān)系前提下，筆者認(rèn)為，可以考慮司法權(quán)的適當(dāng)參與。考察域外及我國(guó)香港地區(qū)專門反腐機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)大的調(diào)查權(quán)并非可以隨意為之，司法均在一定程度上介入。以我國(guó)香港地區(qū)為例，廉政公署雖然享有包括技術(shù)偵查手段在內(nèi)的廣泛性的調(diào)查權(quán)，但其職權(quán)同樣被嚴(yán)格限制在調(diào)查與收集證據(jù)的范圍內(nèi)；且司法機(jī)關(guān)也會(huì)通過(guò)司法審批的方式介入廉政公署的職權(quán)行使，如當(dāng)廉署人員認(rèn)為有必要將犯罪嫌疑人繼續(xù)關(guān)押超過(guò)48小時(shí)，則必須在48小時(shí)內(nèi)將帶至法官席前，由法官作出是否同意繼續(xù)關(guān)押還是對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行保釋的決定[9](P479-480)。

從我國(guó)試點(diǎn)做法及《草案》內(nèi)容來(lái)看，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)關(guān)為本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，司法目前似乎尚難以在調(diào)查環(huán)節(jié)參與。根據(jù)山西省監(jiān)察委發(fā)布的對(duì)三名被調(diào)查者采取留置措施的公告內(nèi)容，山西省試點(diǎn)中留置措施是經(jīng)省級(jí)監(jiān)察委批準(zhǔn)而作出[10][11][12]；《草案》規(guī)定“省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)備案”。但結(jié)合我國(guó)國(guó)情，從監(jiān)察制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)運(yùn)行來(lái)看，筆者認(rèn)為可以考慮讓司法機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中“有效且有限地參與”，以對(duì)諸如留置等調(diào)查措施的作出進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹萍s。理由在于：一方面，留置若僅為同一權(quán)力體系的上下級(jí)審批，則可能并不能充分實(shí)現(xiàn)對(duì)調(diào)查權(quán)的有效監(jiān)督，為避免權(quán)力的非規(guī)范化行使，可以由其他主體對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的運(yùn)行予以制衡。但另一方面，基于我國(guó)反腐領(lǐng)域中職務(wù)犯罪嚴(yán)重性、調(diào)查困難性的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)被賦予更大權(quán)限，不能完全以普通刑事案件中司法機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)的制約作為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一種相對(duì)有限、事中或事后的司法參與。

(二) 調(diào)查權(quán)規(guī)制規(guī)則之設(shè)想

那么，如何架構(gòu)相關(guān)制度呢？首先，應(yīng)當(dāng)劃清監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)與起訴權(quán)、審判權(quán)界限，使我國(guó)反腐工作各環(huán)節(jié)之間可以相互銜接又相互制約。監(jiān)察委員會(huì)將調(diào)查結(jié)果移送司法，意味著該調(diào)查結(jié)果將由檢察機(jī)關(guān)審查起訴及法院審理裁判，監(jiān)察委員會(huì)和司法機(jī)關(guān)各自在職權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé)，監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)反腐敗職務(wù)犯罪調(diào)查，而檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)對(duì)腐敗犯罪的起訴與審判，各自在法律的授權(quán)下遵循規(guī)則、依法行使。在三地先行試點(diǎn)中也出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在審查起訴時(shí)退回監(jiān)察委員會(huì)補(bǔ)充調(diào)查的情形*在2017年1至8月，監(jiān)察體制改革現(xiàn)行的三省(市)試點(diǎn)中，檢察機(jī)關(guān)共受理監(jiān)委移送案件219件281人，有2件3人退回監(jiān)察委員會(huì)補(bǔ)充調(diào)查達(dá)到審查起訴標(biāo)準(zhǔn)后再次移送。[2]。這也說(shuō)明司法機(jī)關(guān)并非對(duì)調(diào)查結(jié)果“照單全收”，而是各自依照司法標(biāo)準(zhǔn)對(duì)案件予以判斷審查，可能存在部分接受甚至完全否定監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查結(jié)果的情況。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于案件是否起訴應(yīng)有自主判斷能力，也有權(quán)在認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)不足以證明被調(diào)查者涉嫌犯罪時(shí)，作出退回監(jiān)察委員會(huì)補(bǔ)充調(diào)查或不起訴的決定。同理，法官在判斷被調(diào)查者是否有罪、如何量刑時(shí)，應(yīng)遵循以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的原則。

其次，鑒于調(diào)查權(quán)的職權(quán)特征，在監(jiān)察委員會(huì)決定適用限制、剝奪公民人身自由等重大調(diào)查措施時(shí)，可以適當(dāng)對(duì)該決定予以制約。對(duì)于何者應(yīng)當(dāng)擔(dān)任制約主體？筆者認(rèn)為，作為我國(guó)法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的部分部門轉(zhuǎn)隸并未改變其憲法定位，由其擔(dān)任這一角色更為適宜。對(duì)于何時(shí)應(yīng)當(dāng)予以制約？如同公安機(jī)關(guān)可以自行決定刑事拘留(時(shí)間可長(zhǎng)達(dá)37天)，但逮捕的決定權(quán)由檢察機(jī)關(guān)把握一樣，可以賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)相當(dāng)期限的自行決定留置權(quán)，但超過(guò)此一時(shí)限的留置則可以考慮由檢察機(jī)關(guān)審批。

最后，在監(jiān)察委員會(huì)涉嫌職務(wù)犯罪案件的調(diào)查過(guò)程中，監(jiān)察委調(diào)查結(jié)果應(yīng)以最終能得到司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可作為標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)調(diào)查權(quán)規(guī)范行使的“倒逼”，盡量避免因調(diào)查行為的單一性與主動(dòng)性，忽略對(duì)調(diào)查行為的法律要求。當(dāng)下監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)違法及犯罪行為的調(diào)查人員構(gòu)成，將包括原檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪偵查的部門及紀(jì)委監(jiān)察部門人員，如何將這些轉(zhuǎn)隸人員的調(diào)查思路與方式予以融合和統(tǒng)一，是一個(gè)需要引起重視的實(shí)踐命題。監(jiān)察委員會(huì)可以考慮該如何按照司法的標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)調(diào)查活動(dòng)，以使調(diào)查結(jié)果得到司法機(jī)關(guān)更好的認(rèn)同。

四、 結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)監(jiān)察體制改革之路無(wú)疑將迎來(lái)光明前景，從改革目的而言，這一反腐機(jī)構(gòu)的設(shè)立整合了反腐資源，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家機(jī)構(gòu)在打擊職務(wù)違法、犯罪行為方面權(quán)威與無(wú)可比擬的中堅(jiān)作用。在監(jiān)察職權(quán)諸多內(nèi)容中，調(diào)查權(quán)是關(guān)鍵所在，通過(guò)上文的反思，可以歸納出調(diào)查權(quán)具有行使機(jī)關(guān)國(guó)家化、調(diào)查措施強(qiáng)制性、權(quán)屬構(gòu)成復(fù)合性等特征。雖然監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)二者之間不能全然畫上等號(hào)，但在手段運(yùn)用及制度設(shè)置中具有重要的相似之處?！恫莅浮饭蠢粘觥氨O(jiān)察委員會(huì)調(diào)查、檢察機(jī)關(guān)起訴、法院審判”的職務(wù)犯罪調(diào)查、訴訟流程，并對(duì)調(diào)查權(quán)行使規(guī)則、適用情況等做出界定與說(shuō)明，亦明確了所移送的調(diào)查材料與程序需以刑事訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，但依然未充分明確一些事項(xiàng)。應(yīng)在監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)“分工合作、互相制約”的基礎(chǔ)上，通過(guò)司法權(quán)力機(jī)關(guān)適度、有限地參與，使監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)得以在法定程序框架下規(guī)范行使，從而令其反腐職能發(fā)揮到最優(yōu)。

[1] 秦前紅.困境、改革與出路:從“三駕馬車”到國(guó)家監(jiān)察——我國(guó)監(jiān)察體系的憲制思考.中國(guó)法律評(píng)論,2017，(1).

[2] 新華社.積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述.[2017-11-05]http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm.

[3] 程姝雯.監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)首現(xiàn)判決，明確留置期限可折抵刑期：判決前留置一日可折抵刑期一日.南方都市報(bào),2017-09-05.

[4] 中央紀(jì)委監(jiān)察部.深化監(jiān)察體制改革 推進(jìn)試點(diǎn)工作之四——使黨的主張成為國(guó)家意志.[2017-07-17]http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t20170716_102950.html.

[5] 陳光中.關(guān)于我國(guó)監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法.環(huán)球法律評(píng)論,2017，(2).

[6] 姜明安.行政法基本原則新探.湖南社會(huì)科學(xué),2005，(2).

[7] 中央紀(jì)委監(jiān)察部.嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則、不斷強(qiáng)化自我監(jiān)督之二——把紀(jì)委的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子.[2017-05-06]http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series23/201702/t20170205_93525.html#Art3.

[8] 劉忠.讀解雙規(guī)偵查技術(shù)視域內(nèi)的反貪非正式程序.中外法學(xué),2014，(1).

[9] 劉艷紅.香港、新加坡的廉政法治及其啟示.清華法治論衡,2002，(3).

[10] 山西省監(jiān)察委員會(huì).山西省監(jiān)察委員會(huì)對(duì)山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)有限公司原董事長(zhǎng)郭海采取留置措施，對(duì)其涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查.[2017-05-06]http://www.sxdi.gov.cn/lzyw/2017041312356.html.

[11] 山西省監(jiān)察委員會(huì).運(yùn)城市監(jiān)察委員會(huì)對(duì)運(yùn)城市水務(wù)局防汛抗旱指揮部辦公室主任衛(wèi)典臣采取留置措施，對(duì)其涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查.[2017-05-06]http://www.sxdi.gov.cn/ttxw/2017/041412366.html.

[12] 山西省監(jiān)察委員會(huì).運(yùn)城市監(jiān)察委員會(huì)對(duì)運(yùn)城市林業(yè)局調(diào)研員張馳采取留置措施，對(duì)其涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查.[2017-05-06]http://www.sxdi.gov.cn/ttxw/2017/041412365.html.

InvestigationPoweroftheSupervisionCommittee:ConsiderationsofItsNature,ExecutionandRegulation

ZuoWeimin&AnQi
(Sichuan University)

The investigation power of the Supervision Committee has the characteristics of stateness,coercion and uniqueness,which is different from the detection power in terms of connotation and extension to some extent.However,they have some similarities. The “Supervision Law(Draft)” outlines the procedural framework for the investigation power operation and clarifies that the evidence should be collected and used in accordance with the standards of trial. However, there are some contents of the draft remain to be clarified: The investigation procedure of the Supervision Committee should combine with the particularity of anti-corruption investigation,establish the execution of investigation power according to the principles of power prescribed by law,due process and proportionality,clarify the power relations called division of labor responsibilities and restraint of each other among the Supervision Committee,procuraorate and court, and bring the investigation power in the channel of rule of law,in order to protect effective and legal implementation of investigation power in practice.

supervision committee; investigation power; detection power; justice; the draft of Supervision Law

2017-05-06

左衛(wèi)民，法學(xué)博士，國(guó)家2011協(xié)同創(chuàng)新計(jì)劃“司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心”、四川大學(xué)法學(xué)院教授，教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授；四川 成都 610207。

安 琪，四川大學(xué)法學(xué)院博士生。

李 媛

10.14086/j.cnki.wujss.2018.01.009

D911;D918

A

1672-7320(2018)01-0100-06

2016年度文化名家四個(gè)一批系列人才項(xiàng)目資助