吳 建 雄

(中國反腐敗司法研究中心 湘潭大學(xué)研究基地,湖南 湘潭 411105)

隨著第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)并選舉產(chǎn)生國家監(jiān)察委員會，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，整合了行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等的強大反腐敗力量，將在中國這片土地上布局完成，它標(biāo)志著“用法治思維和法治方式懲冶腐敗”走向制度化，“永遠在路上”的反腐敗斗爭進入全面法治反腐新征程。

深化國家監(jiān)察體制改革，是新的時代條件下我們黨“一定要有新氣象新作為”①的具體體現(xiàn)，是全面從嚴治黨和反腐敗斗爭永遠在路上的戰(zhàn)略舉措?！侗O(jiān)察法》的制定，不僅是深化國家監(jiān)察體制改革的必然要求，而且是“持之以恒正風(fēng)肅紀(jì)”“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”①的法律保障。

一、對《憲法》相關(guān)規(guī)定和《監(jiān)察法》的基本認知

(一)《憲法》關(guān)于監(jiān)察委相關(guān)規(guī)定的內(nèi)涵領(lǐng)悟

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)對國家機構(gòu)作出重要調(diào)整和完善，即在全國人民代表大會下的“一府兩院(人民政府、人民法院、人民檢察院)中增加“一委”(監(jiān)察委員會)，專門增加“監(jiān)察委員會”一節(jié)，確立監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)的法律地位，對監(jiān)察委員會權(quán)力運行體制機制等重要問題作出原則性、綱領(lǐng)性規(guī)定，為深化國家監(jiān)察體制改革、保證監(jiān)察委員會履職盡責(zé)提供了根本遵循。

(1)確立了監(jiān)察委員會的性質(zhì)和地位。《憲法》第123條規(guī)定“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān)”，其明確了監(jiān)察委員會的性質(zhì)和地位。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)置監(jiān)察機關(guān)，是從我國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情出發(fā)，加強對公權(quán)力監(jiān)督的重大改革創(chuàng)新，體現(xiàn)了中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，實現(xiàn)黨性和人民性的高度統(tǒng)一。監(jiān)察委員會是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關(guān)，不是行政機關(guān)、司法機關(guān)，其依法行使監(jiān)察權(quán)，不是行政監(jiān)察、反貪反瀆和預(yù)防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，其職能權(quán)限與司法機關(guān)、執(zhí)法部門明顯不同，同時，監(jiān)察委員會在履行職責(zé)過程中，既要加強日常監(jiān)督，查清職務(wù)違法犯罪事實并進行相應(yīng)處置，還要開展嚴肅的思想政治工作，進行理想信念宗旨教育，做到懲前毖后、治病救人，努力取得良好的政治效果、法紀(jì)效果和社會效果。

(2)明確了監(jiān)察委員會的組織架構(gòu)和職能職責(zé)。《憲法》第124條規(guī)定了監(jiān)察委員會的基本構(gòu)成要素：“中華人民共和國設(shè)立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會由下列人員組成：主任，副主任若干人，委員若干人。監(jiān)察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。國家監(jiān)察委員會主任連續(xù)任職不得超過兩屆。監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定?！币罁?jù)《憲法》規(guī)定和改革實踐，《監(jiān)察法》對國家、省、市和縣設(shè)立監(jiān)察委員會作出具體規(guī)定，國家一級監(jiān)察委員會名稱前冠以“國家”，體現(xiàn)由行政監(jiān)察“小監(jiān)察”變?yōu)閲冶O(jiān)察“大監(jiān)察”，表明了最高一級國家機構(gòu)的地位，地方各級監(jiān)察委員會名稱采用行政區(qū)劃+“監(jiān)察委員會”的表述方式。監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，副主任和委員由主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。各級監(jiān)察委員會可以向本級黨的機關(guān)、國家機關(guān)、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員。監(jiān)察機關(guān)的主要職能是調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，嚴格遵照憲法和法律法規(guī)；主要職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查和處置；主要權(quán)限包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定和留置等。

(3)規(guī)定了監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。《憲法》第125條規(guī)定：“中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關(guān)。國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作。” 第126條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)。地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)?！睂σ陨蟽蓷l應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一起來理解、貫通起來把握：一方面，為保證黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨的紀(jì)律檢查機關(guān)同監(jiān)察委員會合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上與紀(jì)律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制高度一致。監(jiān)察委員會在行使權(quán)限時，重要事項需由同級黨委批準(zhǔn)，國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作，地方各級監(jiān)察委員會要對上一級監(jiān)察委員會負責(zé)。另一方面，監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生，就必然要對人民代表大會及其常委會負責(zé)，接受其監(jiān)督。在深化國家監(jiān)察體制改革試點中，試點地區(qū)創(chuàng)造出許多有利于人民代表大會及其常委會實現(xiàn)對監(jiān)察委員會監(jiān)督的好形式、好方法。

(4)明確了監(jiān)察委員會與其他機關(guān)的配合制約關(guān)系。《憲法》第127條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門相互配合，相互制約?！睂徟袡C關(guān)指的是各級人民法院，檢察機關(guān)指的是各級人民檢察院，執(zhí)法部門包括公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、審計機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)等。監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)，行使調(diào)查權(quán)限，其依據(jù)法律授權(quán)，行政機關(guān)、社會團體和個人無權(quán)干涉，同時，有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助配合監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)。目前，在實際工作中，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)不僅同審判機關(guān)、檢察機關(guān)形成了互相配合、互相制約關(guān)系，同執(zhí)法部門也形成互相配合、制約的工作聯(lián)系。審計部門發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)違法問題線索，要按規(guī)定移送相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查處置，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)提出采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施的請求后，公安機關(guān)與相關(guān)部門要對適用對象、種類、期限和程序等進行嚴格審核并批準(zhǔn)。在對生產(chǎn)安全責(zé)任事故的調(diào)查中，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和食品藥品監(jiān)督管理局等部門同監(jiān)察部門組成聯(lián)合調(diào)查組，實地調(diào)查取證，共同研究分析事故的性質(zhì)和責(zé)任，確定責(zé)任追究的范圍和形式。監(jiān)察委員會成立后，對涉嫌職務(wù)犯罪的行為，監(jiān)察委員會調(diào)查終結(jié)后移送檢察機關(guān)依法審查、提起公訴，由人民法院負責(zé)審判。對監(jiān)察機關(guān)移送的案件，檢察機關(guān)經(jīng)審查后認為需要補充核實的，應(yīng)退回監(jiān)察機關(guān)進行補充調(diào)查，必要時還可自行補充偵查?！稇椃ā穼@種關(guān)系作出明確規(guī)定，是將客觀存在的工作關(guān)系制度化、法律化，可確保監(jiān)察權(quán)依法正確行使，并受到嚴格監(jiān)督。

(二)對《監(jiān)察法》內(nèi)涵與特征的總體評價

《監(jiān)察法》以《憲法》為依據(jù)，對監(jiān)察委員會的組織、職責(zé)、權(quán)限、程序以及對監(jiān)察委員會的監(jiān)督等作出規(guī)定。從《監(jiān)察法》的內(nèi)容看，突出了加強黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，反映了中國特色的社會主義監(jiān)察制度創(chuàng)新，總結(jié)了黨的十八大以來反腐敗斗爭的新鮮經(jīng)驗，體現(xiàn)了新形勢下深化改革、加強法治和全面從嚴治黨的客觀要求，是一個成熟的國家立法，其突出特點是：

一是立法體例科學(xué)、內(nèi)容全面、邏輯慎密和規(guī)范完整?！侗O(jiān)察法》共9章69條，總則明確立法目的、指導(dǎo)思想和監(jiān)察原則，分則規(guī)定監(jiān)察主體，包括監(jiān)察機關(guān)的產(chǎn)生程序和領(lǐng)導(dǎo)體制、派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察官制度；規(guī)定監(jiān)察范圍，包括監(jiān)察對象和管轄問題；規(guī)定監(jiān)察職責(zé)，包括監(jiān)察機關(guān)的主要職能和職責(zé)；規(guī)定監(jiān)察權(quán)限，包括談話、訊問和搜查等12項調(diào)查措施；規(guī)定監(jiān)察程序，即工作流程，包括對線索處置、初步核實、立案、調(diào)查、處置、移送起訴、申訴程序；規(guī)定反腐敗國際合作，包括雙邊多邊合作、追逃追贓和防逃等制度；規(guī)定對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，包括內(nèi)部監(jiān)督和接受外部監(jiān)督兩個方面；規(guī)定法律責(zé)任，包括有關(guān)單位和人員、監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任等，基本體現(xiàn)了立法的完整性。

二是立法指導(dǎo)思想明確，突出黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。加強黨對反腐敗斗爭的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是監(jiān)察體制改革的第一要義，這是因為，反腐敗既是全面從嚴治黨的重要組成部分，又是國家依法治權(quán)的系統(tǒng)工程，客觀要求執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)中，通過對公權(quán)力和公務(wù)人員的全方位監(jiān)督，掌握和控制公共權(quán)力依法規(guī)范運行的主動權(quán)，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察功能的最大化，不斷提升黨和國家自我凈化和自我修復(fù)能力?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建具有中國特色的國家監(jiān)察體系，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，強化黨和國家的自我監(jiān)督。

三是監(jiān)察主體的產(chǎn)生和監(jiān)察對象的拓展創(chuàng)新和豐富了我國監(jiān)察制度的內(nèi)涵。整合反腐敗資源力量，由各級人民代表大會選舉產(chǎn)生各級監(jiān)察委員會，既是社會主義政治制度的內(nèi)在要求，也是解決機構(gòu)分散、打擊不力等問題的對策選擇，是實現(xiàn)國家腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組織保障。實行國家層面反腐敗機構(gòu)的集中統(tǒng)一，使黨的反腐敗決策轉(zhuǎn)化為國家意志，使權(quán)力機關(guān)的反腐敗監(jiān)督通過法定程序落到了實處。將中國共產(chǎn)黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)的公務(wù)員及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生和體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員以及其他依法履行公職的人員，統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍，體現(xiàn)了對國家公務(wù)人員監(jiān)察的全覆蓋、無例外的立法要旨。

四是監(jiān)察職能定位和監(jiān)察權(quán)限設(shè)置適應(yīng)了反腐敗斗爭的客觀需要和運行規(guī)律?！侗O(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機關(guān)的主要職能是：依法監(jiān)察公職人員行使公權(quán)力的情況，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。監(jiān)察機關(guān)依法履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)，將目前監(jiān)察機關(guān)實際使用的十余種調(diào)查措施以國家立法形式固定下來，特別是規(guī)定監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查涉嫌貪污賄賂等嚴重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪中，可以采取留置調(diào)查措施，為揭露、證實和懲治腐敗違法犯罪提供了有力的法律武器，它適應(yīng)了腐敗問題違規(guī)與違法交織的特點和規(guī)律，是查辦職務(wù)違規(guī)違法和職務(wù)犯罪措施的制度創(chuàng)新，這一措施的使用，破解了刑事強制措施難以突破職務(wù)犯罪案件的困局，同時也為廢除實際需要但又飽受詬病的“雙規(guī)”措施創(chuàng)造了條件，實現(xiàn)了用留置取代“兩規(guī)”措施的法治化進步。

五是嚴格規(guī)范監(jiān)察程序和強化對監(jiān)察的外部監(jiān)督，體現(xiàn)了信任不能代替監(jiān)督的法治原則。為保證監(jiān)察機關(guān)正確行使權(quán)力，《監(jiān)察法》專設(shè)“監(jiān)察程序”一章，對監(jiān)督、調(diào)查和處置工作程序作出嚴格規(guī)定，如對采取留置調(diào)查措施的，規(guī)定了嚴格的程序、期限和審批程序以及被留置人員的基本人權(quán)保障，這些規(guī)定為監(jiān)察權(quán)的行使構(gòu)筑了嚴密的制度“籠子”。為加強監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的內(nèi)外監(jiān)督，《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督，細化了多項監(jiān)督措施?！侗O(jiān)察法》與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則相銜接，將實踐中行之有效的做法上升為法律規(guī)范?！侗O(jiān)察法》明確了監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的相互配合與制約，規(guī)定監(jiān)察機關(guān)移送的案件，檢察機關(guān)經(jīng)審查后，認為需要補充核實的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查，對于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實的，依法作出不起訴的決定?！侗O(jiān)察法》明確了監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督規(guī)定，這些規(guī)定的細化和實施，必將促進監(jiān)察權(quán)在法治軌道上規(guī)范運行。

(三)《憲法》修改和《監(jiān)察法》的制定充分體現(xiàn)了民智民意

2018年1月18日至19日，黨的十九屆二中全會審議通過了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》。2018年1月29日至30日，第十二屆全國人民代表大會常委會第三十二次會議決定將《中華人民共和國憲法修正案(草案)》提請第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議，《中華人民共和國憲法修正案(草案)》廣泛征求了全國人大代表、全國政協(xié)委員和社會各界的意見，得到了全黨全國人民的廣泛認同。2017年6月下旬，第十二屆全國人民代表大會常委會第二十八次會議對《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》(以下簡稱《監(jiān)察法(草案)》)進行了初次審議，初次審議以后，根據(jù)工作安排，全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會將《監(jiān)察法(草案)》送給23個中央國家機關(guān)和31個省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會征求意見，同時，召開專家會，聽取了憲法、行政法和刑事訴訟法專家學(xué)者的意見。2017年11月7日至12月6日，《監(jiān)察法(草案)》在中國人大網(wǎng)全文公開，征求社會公眾意見，共有3000多人提出了1萬3千多條意見②。

立法機關(guān)積極回應(yīng)社會關(guān)切，重點對監(jiān)察程序和監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督進行修改完善。對于不少學(xué)者和社會公眾關(guān)心的被調(diào)查人在留置期間的權(quán)利保護問題，《監(jiān)察法》規(guī)定留置期間不得超過三個月，在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月，省級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施的，延長留置時間應(yīng)當(dāng)報上一級監(jiān)察機關(guān)批準(zhǔn)，此外，采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)通知被留置人所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)、干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。《監(jiān)察法》還保障被留置人的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)，訊問被留置人應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時間和時長。如果監(jiān)察機關(guān)及其工作人員違反規(guī)定發(fā)生辦案安全事故，這個安全事故就是人身的安全事故，或者是發(fā)生安全事故之后隱瞞不報、報告失實以及處置不當(dāng)?shù)?，對負有?zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。2017年，在《監(jiān)察法(草案)》審議及征求意見期間，筆者就《監(jiān)察法(草案)》的有些規(guī)定在提法和表述上提出了意見，如《監(jiān)察法(草案)》第29條，對可以采取技術(shù)調(diào)查措施的案件范圍規(guī)定為“涉嫌重大貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪”。執(zhí)法實踐中，采取技術(shù)調(diào)查措施的案件一般是涉嫌重大貪污賄賂案件，失職瀆職案件不宜納入技術(shù)調(diào)查案件的范圍。又如《監(jiān)察法(草案)》第41條規(guī)定“采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人所在單位或家屬”，這一表述中“除有礙調(diào)查的”過于籠統(tǒng)，實踐中可能成為一個不通知的“口袋”性理由，而“所在單位或家屬”是一個單選詞，意味著只需通知單位或者只需通知家屬，因而有必要進行精準(zhǔn)性完善，將“有礙調(diào)查的情形”予以明確，將通知“單位或家屬”修改為“單位和家屬”。再如《監(jiān)察法(草案)》第45條規(guī)定“對于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實的，應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機關(guān)意見并報經(jīng)上一級檢察機關(guān)批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定”，其中的“應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機關(guān)意見”的表述容易產(chǎn)生有違檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)的歧義，應(yīng)當(dāng)將“征求監(jiān)察機關(guān)意見”予以刪除。這些意見，都被正式通過的《監(jiān)察法》所吸收，使筆者親身體驗到制定《監(jiān)察法》對民智民意的尊重。

二、關(guān)于《憲法》第七節(jié)和《監(jiān)察法》的價值取向

立法的價值取向就是立法要解決的問題，就修改《憲法》而言，在《憲法》第七節(jié)增寫“監(jiān)察委員會”一節(jié)，明確其性質(zhì)定位和職能職責(zé)，就是要有效解決監(jiān)察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散和紀(jì)法銜接不暢等問題，加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動反腐敗斗爭向縱深發(fā)展。通過整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗以及檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，對黨中央、地方黨委全面負責(zé)，為加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供國家根本法保障，推動反腐敗斗爭取得更大成效，進一步增強人民群眾對黨的信心和信賴，厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。

《監(jiān)察法(草案)》公布后，不少學(xué)者從打擊犯罪、保障人權(quán)的視角，提出了《監(jiān)察法(草案)》與《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)的相關(guān)內(nèi)容是否沖突的討論，特別是對留置權(quán)的設(shè)置和律師介入等問題，有學(xué)者從保障案件當(dāng)事人人權(quán)出發(fā)，認為采用留置措施期間應(yīng)該保障被調(diào)查人的辯護權(quán)③。有的學(xué)者認為《監(jiān)察法(草案)》違背了《刑事訴訟法》有關(guān)被追訴者有權(quán)獲得辯護的規(guī)定。有的學(xué)者則認為《監(jiān)察法(草案)》并沒有剝奪被調(diào)查人的辯護和申訴權(quán)，就是按照現(xiàn)行司法制度，在公安機關(guān)的偵查環(huán)節(jié)，也沒有允許律師直接介入，而是待問題偵查清楚后才允許律師介入④。筆者認為，對于制定《監(jiān)察法》應(yīng)該從特別程序規(guī)范的角度來思考，《刑事訴訟法》要解決的問題是確保刑事訴訟中如何做到既準(zhǔn)確有力打擊犯罪，又最大限度保障訴訟當(dāng)事人的人權(quán)，因此，打擊犯罪和保障人權(quán)成為刑事訴訟的價值目標(biāo)，而《監(jiān)察法》要解決的問題，是確保反腐敗斗爭的程序化、法治化，使職務(wù)違法和職務(wù)犯罪受到及時查處?！侗O(jiān)察法》立法的價值目標(biāo)雖然也有打擊犯罪與保障人權(quán)的因素，但核心價值取向則是懲治和預(yù)防腐敗，建設(shè)廉潔政治。價值取向的差異決定了立法規(guī)范上設(shè)計的差異性，只有構(gòu)建以維護國家政治清明為目的的反腐敗程序規(guī)范，才能遵循反腐敗斗爭規(guī)律，實現(xiàn)“懲治腐敗、廉潔政治”的價值目標(biāo)?！侗O(jiān)察法》之所以沒有規(guī)定律師介入，是因為留置期間，調(diào)查工作正處于證據(jù)尚未確定階段，律師的提前介入雖有利于被調(diào)查人的人權(quán)保障，但存在極大的證據(jù)風(fēng)險，這種風(fēng)險可能導(dǎo)致應(yīng)該查證的腐敗分子逍遙法外，因此，保障被留置人的人權(quán)，可以通過其他方式加強監(jiān)督，除設(shè)置嚴格的程序規(guī)范外，還可以采取全程錄音、錄像等措施實施監(jiān)控。非腐敗犯罪案件一般以事立案，一旦案發(fā)，即進入刑事偵查，案件一旦偵破，律師即可以刑事辯護人的身份介入。腐敗犯罪案件一般以人定案，需要通過線索排查、證據(jù)收集和調(diào)查終結(jié)程序，在移送檢察機關(guān)后，才進入刑事訴訟環(huán)節(jié)。被調(diào)查人在未移送檢察機關(guān)之前，還不是法定意義上的犯罪嫌疑人，所以律師以刑事辯護人的身份介入為時過早。只有當(dāng)監(jiān)察案件移送檢察機關(guān)審查起訴，從檢察機關(guān)立案受理開始，律師以刑事辯護人的身份介入才具有合理性、合法性和正當(dāng)性。

黨的十九大報告把“以良法促進發(fā)展、保障善治”①作為推進依法治國的首要環(huán)節(jié)。《監(jiān)察法》立法的目的，從功能作用上講，就是要實現(xiàn)反腐敗斗爭中的“良法善治”，當(dāng)下，就反腐敗法律而言，離“良法”的要求還有較大距離?！缎淌略V訟法》無論從價值取向和程序設(shè)置上，都無法滿足反腐敗斗爭的客觀需要，因而出現(xiàn)查辦腐敗案件必須借用“兩規(guī)”的黨內(nèi)措施，這種法律資源的嚴重不足成為制約反腐敗斗爭的重要瓶頸。制定《監(jiān)察法》，就是要通過立法賦予監(jiān)察委員會的職責(zé)權(quán)限和法定手段，破解反腐執(zhí)法必須依賴黨內(nèi)“法規(guī)”的困局?！侗O(jiān)察法》在調(diào)查手段、強制措施和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范設(shè)計上考慮到腐敗犯罪與普通犯罪的不同特點，在體現(xiàn)懲治腐敗與保障人權(quán)兩者之間衡平原則基礎(chǔ)上，作出不同于普通刑事犯罪的特殊規(guī)定，正是《監(jiān)察法》懲治和預(yù)防腐敗的特定價值所在，只有這樣，才能真正形成一部能解決腐敗問題、管用的法律，為腐敗的善治提供有效的法治資源。

三、對《監(jiān)察法》立法過程中有關(guān)學(xué)術(shù)爭議的幾點思考

在《監(jiān)察法》立法過程中，眾多有識之士為《監(jiān)察法(草案)》的修改獻計獻策，提出了不少意見和建議，為《監(jiān)察法》的順利通過創(chuàng)造有利條件，但也出現(xiàn)了對《監(jiān)察法(草案)》是“合憲”還是“違憲”或進行“合憲性審查”的學(xué)術(shù)爭議，形成所謂“政治承諾與學(xué)術(shù)努力”的對峙現(xiàn)象⑤。筆者認為，觀察和考量重大的改革問題，必須用全新和全局的視野，如果純粹站在學(xué)科本位的基礎(chǔ)上，勢必存在很大的局限性，因此，在對待重大政治改革和制度創(chuàng)新的問題上，應(yīng)當(dāng)秉持正確立場、觀點和方法。

(一)《監(jiān)察法》立法的根本立場

用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想來審視，蘊含著“健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”①的價值底蘊，其根本立場是基于中華人民共和國“一切權(quán)力屬于人民”的憲法立場、是中國共產(chǎn)黨“全心全意為人民服務(wù)”的執(zhí)政立場以及是黨和國家確保人民賦予的權(quán)力永遠為人民謀利益的法治立場。在懲治腐敗、建設(shè)廉潔政治的斗爭中，它是“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”①的鮮明態(tài)度，是“打鐵必須自身硬”的執(zhí)政品格，是以人民為中心、為本位的初心使命。

建國60多年來，我們黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)人對腐敗危害的認識是很清醒的，把反腐敗斗爭擺在從嚴治黨和依法治國的重要位置。黨的十八大以來，面對腐敗現(xiàn)象的蔓延和危害，黨中央強調(diào)必須以“零容忍”的鮮明態(tài)度懲治腐敗。任何失之于寬、失之于軟的態(tài)度都應(yīng)當(dāng)摒棄，任何寬容性、象征性執(zhí)法都應(yīng)當(dāng)禁止，從體制和機制上破解不利于反腐深入的瓶頸。制定《監(jiān)察法》，將“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”規(guī)范化、程序化、法治化，就是要解決監(jiān)督機構(gòu)力量分散和懲防不力的問題、解決監(jiān)督機構(gòu)隸屬地方和部門獨立性不強的問題以及解決行政監(jiān)察功能萎縮和公務(wù)員監(jiān)督約束不到位問題等。實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，黨紀(jì)檢查與國家監(jiān)察相結(jié)合，強制性手段與非強制性手段相結(jié)合，增強不敢腐的威懾力、不能腐的防范力和不想腐的自律力，樹立社會主義黨紀(jì)國法的法治權(quán)威。

(二)《監(jiān)察法》立法的基本觀點

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想體現(xiàn)在監(jiān)察體制改革和《監(jiān)察法》立法的基本觀點上，是關(guān)于社會主義人民主權(quán)國家及其執(zhí)政黨在新的時代條件下監(jiān)督公務(wù)人員秉公用權(quán)、廉潔履職，實現(xiàn)黨和國家自我革新、自我完善和自我提高規(guī)律的科學(xué)認識，是對我國法治反腐思想建設(shè)和實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)。

在《憲法》第七節(jié)增寫“監(jiān)察委員會”和制定《監(jiān)察法》，其基本觀點是：首先，加強黨對反腐敗統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是《監(jiān)察法》的第一要義，蘊含著黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的有機統(tǒng)一，是實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察功能的最大化、不斷提升黨和國家自我凈化和自我修復(fù)能力、構(gòu)建權(quán)威高效國家監(jiān)察體系以及推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化的需要，是把反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)法權(quán)牢牢掌握在黨和人民手中的需要。第二，權(quán)力屬于人民、人民監(jiān)督權(quán)力是社會主義民主政治建設(shè)的本質(zhì)和核心，制定《監(jiān)察法》，構(gòu)建集中統(tǒng)一的國家監(jiān)察體系，就是人民監(jiān)督公共權(quán)力規(guī)范運行的重要改革，通過這項改革，實現(xiàn)國家對所有掌握、行使公共權(quán)力人員監(jiān)督的全覆蓋，確保人民監(jiān)督權(quán)力的實現(xiàn)。第三，把權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”里，強調(diào)在“強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，加強對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”①。通過一系列的重要舉措，將深化國家監(jiān)察體制改革的各項措施用法律形式固定下來，實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的長震懾、強高壓、無例外以及加強對監(jiān)察委員會及其工作人員自身的監(jiān)督，防止監(jiān)察權(quán)“出籠”的現(xiàn)象發(fā)生。

(三)制定《監(jiān)察法》的基本方法

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是“進行偉大斗爭、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想”①的認識論和方法論，在其指導(dǎo)下監(jiān)察體制改革和制定《監(jiān)察法》基本方法，是“不斷認識規(guī)律，不斷推進理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新”①的重要方式和手段，是政治思維、辯證思維、戰(zhàn)略思維和法治思維等科學(xué)的思想方法，也是問題導(dǎo)向、頂層設(shè)計、試點探路和整體推進等工作方法。

國家監(jiān)察立法必須強調(diào)政治思維。政治思維就是在政治立場、政治方向、政治原則和政治道路上同黨中央保持高度一致的思維方式。深化國家監(jiān)察體制改革，制定國家監(jiān)察法，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從推進全面從嚴治黨和全面依法治國作出的重大決策，是中國特色社會主義監(jiān)察制度的重大創(chuàng)新，是鞏固反腐敗斗爭的壓倒性態(tài)勢和奪取反腐敗斗爭的壓倒性勝利的關(guān)鍵舉措。監(jiān)察立法是政治領(lǐng)域的治理規(guī)范，必須強調(diào)政治思維，一些學(xué)術(shù)文章的出發(fā)點雖然是好的，但由于缺乏正確的政治思維而陷入狹隘的學(xué)科窠臼，不是對《監(jiān)察法(草案)》提出建設(shè)性意見，而是對其合法性、正當(dāng)性進行質(zhì)疑。從質(zhì)疑的觀點看，往往是站在學(xué)科本位的立場上，沒有把講法治與講政治統(tǒng)一起來，把形式正義與實質(zhì)正義結(jié)合起來，而是將兩者對立起來、割裂開來，這就很容易將法治實踐理論提升演化為法治技術(shù)和法治學(xué)術(shù)的競技場，因此，相關(guān)學(xué)術(shù)機構(gòu)必須強調(diào)法學(xué)研究中的政治底線，把四個意識、四個自信融入法學(xué)研究和法治實務(wù)研究之中，避免在重大政治問題上落入法治技術(shù)的陷阱。在關(guān)乎要不要堅持中國特色反腐敗斗爭的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信等重大理論和實踐問題上必須統(tǒng)一思想，明辨是非，這樣才能凝聚起強大的精神力量，確保國家監(jiān)察體制改革按照黨中央確定的時間表和路線圖穩(wěn)步推進。

國家監(jiān)察立法必須強調(diào)法治思維。法治思維是懲治腐敗的規(guī)范性思維方式，筆者認為法治思維下的監(jiān)察反腐實質(zhì)上是法治反腐，其核心是依法治權(quán)、依法治吏，其要義是黨紀(jì)與國法共同治理，其強調(diào)的是懲治腐敗的規(guī)范性和嚴謹性。《監(jiān)察法》實質(zhì)上就是反腐敗國家立法，通過明確監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)，把目前正在實際使用的調(diào)查手段寫入法律，用留置取代“兩規(guī)”措施，可以解決長期困擾我們的法治難題，提高反腐敗工作法治化水平。在《監(jiān)察法》中對監(jiān)察權(quán)行使的方式方法、審批程序和時限要求等作出嚴格限制，可以使權(quán)力運行更加公開透明。明確監(jiān)察委員會調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件由檢察機關(guān)依法采取強制措施，提起公訴，檢察機關(guān)有退回監(jiān)察委員會補充調(diào)查、自行補充偵查和作出不起訴決定等權(quán)力。明確監(jiān)察委員會采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行等，形成互相制衡的機制，有利于加強對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，把監(jiān)察權(quán)關(guān)進制度“籠子”，實現(xiàn)用法治思維和法治方式開展國家監(jiān)察、懲治腐敗。

注釋：

①參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html)。

②參見法工委：監(jiān)察法草案收到1.3萬條公眾意見，已發(fā)送人大代表(http://news.sina.com.cn/o/2018-02-27/doc-ifyrvnsw9959629.shtml)。

③參見陳光中：《制定〈國家監(jiān)察法〉保障被調(diào)查人權(quán)利》(http://www.sohu.com/a/131615348_691546)。

④參見紀(jì)清源：關(guān)于對北大陳瑞華教授《〈監(jiān)察法〉草案存在的七個問題》的回應(yīng)(微信公眾號“我們都是紀(jì)檢人”，2017年11月9日)。

⑤參見田飛龍：《國家監(jiān)察立法考驗依憲治國承諾》(http://wemedia.ifeng.com/37671203/wemedia.shtml)。