尹海濤

壟斷行業(yè)是不久前中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議明確的改革重點(diǎn)之一。其中，因?yàn)椤懊焊臍狻边^(guò)程中出現(xiàn)的氣荒問(wèn)題，石油天然氣體制改革尤為引人注目。根據(jù)2017年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，油氣體制改革的指導(dǎo)思想之一是要堅(jiān)持惠民利民，確保油氣供應(yīng)穩(wěn)定可靠。

油氣體制改革的總體思路是“X+1+X”?！?”指的是油氣輸送的“一張網(wǎng)”，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制屬于整個(gè)油氣體制改革的中游環(huán)節(jié)。目前中游的改革在堅(jiān)實(shí)有力地推進(jìn)：在形成“一張網(wǎng)”的基礎(chǔ)上，用合理的成本監(jiān)審管好管網(wǎng)公司，防止其濫用壟斷權(quán)利；管網(wǎng)在有剩余能力的情況下公平開(kāi)放，上游和下游可以直接交易，然后通過(guò)管網(wǎng)輸送并交納“過(guò)路費(fèi)”。

但是在改革的過(guò)程中，因?yàn)樯嫌胃母锏臏?，油氣企業(yè)仍然有壟斷的權(quán)力，為了利潤(rùn)的考慮，他們同下游用戶通過(guò)自建管網(wǎng)的方式進(jìn)行直供。這在客觀上可能撕破“一張網(wǎng)”，威脅到天然氣企業(yè)有效履行國(guó)家賦予的社會(huì)責(zé)任。

局部管網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)局面形成

圍繞管網(wǎng)開(kāi)放形成的一個(gè)誤區(qū)是：上游和下游可以自由聯(lián)系和交易了，甚至可以通過(guò)自建管網(wǎng)的方式實(shí)現(xiàn)直接交易。如果這樣的話，管網(wǎng)公平開(kāi)放就容易形成管網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)的局面。而且競(jìng)爭(zhēng)的蛋糕必然是那些盈利性很好的部分。這就是管制經(jīng)濟(jì)學(xué)中常說(shuō)的“挑奶皮”現(xiàn)象。

“挑奶皮”是指在管道投資時(shí)，只挑選最有盈利前景的項(xiàng)目，不承擔(dān)同類(lèi)性質(zhì)企業(yè)要承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。例如，目前的西線東輸管線，在所經(jīng)區(qū)域與省網(wǎng)形成競(jìng)爭(zhēng)，在浙江省和陜西省尤為突出。如陜西省西安秦華天然氣公司從西氣東輸二線直接買(mǎi)氣，拋開(kāi)陜西省天然氣管道公司。西安市地處關(guān)中平原，西安市輸氣量的市場(chǎng)份額占陜西省近1/3，以西安為核心的關(guān)中地區(qū)，是盈利性最好的地區(qū)，是最好的“奶皮”。

西安秦華和中石油作為一方，陜西天然氣管道公司作為另一方的博弈，是管網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)在地域范圍內(nèi)愈演愈烈的最好注腳。在改革之前，陜西省的輸氣管網(wǎng)設(shè)施由陜?nèi)技瘓F(tuán)負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，實(shí)現(xiàn)了陜西“一張網(wǎng)”輸氣的合理調(diào)配體系，在保供和輸氣安全方面為天然氣用戶提供了可靠的保障。在管網(wǎng)公平開(kāi)放改革以來(lái)，陜西省網(wǎng)受到了上游供氣企業(yè)和下游配氣公司雙面的挑戰(zhàn)，“一張網(wǎng)”的輸氣格局受到了強(qiáng)烈擾動(dòng)。中石油作為上游供氣企業(yè)，和西安秦華商議從西氣東輸二線自建管網(wǎng)，直接供氣。但在此之前，陜西燃?xì)庖呀?jīng)建成關(guān)中環(huán)線，保障了西安市場(chǎng)的供應(yīng)。

管網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象不僅體現(xiàn)在“奶皮區(qū)域”的爭(zhēng)搶，也體現(xiàn)在“奶皮用戶”的爭(zhēng)搶。非居民用戶的需求量大，盈利空間也大，所以是“奶皮用戶”爭(zhēng)搶的重點(diǎn)目標(biāo)。還是以陜西省為例，陜西省的天然氣供給氣源主要是來(lái)自中石油和延長(zhǎng)石油，管網(wǎng)公平開(kāi)放改革以來(lái)，中石油和延長(zhǎng)石油一直謀求與天然氣工業(yè)大用戶自行投資修建管道。陜西燃?xì)庖淹ㄟ^(guò)其建設(shè)的33km靖邊化工園專線向榆林榆能化公司供氣，但延長(zhǎng)石油自建了由延安天然氣產(chǎn)區(qū)到榆能化12km的輸氣管道，這不但導(dǎo)致陜西省網(wǎng)在役管道的閑置、資源浪費(fèi)，用氣安全難以保證，也使得陜西燃?xì)饬魇Я斯I(yè)大用戶。

這些利潤(rùn)最為豐厚的市場(chǎng)需求的流出，使居民用氣失去了“交叉補(bǔ)貼”，陜西省政府的“壓非保民”政策（壓非民生用氣、保民生用氣）未能得到貫徹執(zhí)行，均等化服務(wù)和“氣化陜西”、“鐵腕治霾”環(huán)保工程受到嚴(yán)重威脅。

從去年陜西省的天然氣保供協(xié)調(diào)會(huì)上披露出的信息看，陜西省因?yàn)椤皻饣兾?、鐵腕霧霾”工程導(dǎo)致燃?xì)夤┎粦?yīng)求的局面，中石油配置給全陜西的氣量指標(biāo)是39億，但明確分給省網(wǎng)公司的指標(biāo)只有25個(gè)億。剩余的14個(gè)億除了少部分給靖西線外，大部分是供給榆林地區(qū)和工業(yè)大用戶。而靖西線主要服務(wù)的是人口密集的關(guān)中地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的陜南地區(qū)，這些都是保民生的重點(diǎn)。

管輸企業(yè)的社會(huì)責(zé)任難以履行

管網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)局面的形成，可能導(dǎo)致管網(wǎng)企業(yè)作為國(guó)有壟斷企業(yè)，所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和使命難以完成。首先，這些為爭(zhēng)奪“奶皮地區(qū)”和“奶皮用戶”而修建的局部管網(wǎng)，使得原有的“一張網(wǎng)”不能充分利用管輸能力，管道負(fù)荷率提升不了，更難達(dá)到國(guó)家75%的預(yù)期；其次，“奶皮地區(qū)”和“奶皮”用戶的流失，使得管網(wǎng)公司失去最大的利潤(rùn)來(lái)源，用于保障成本較高的偏遠(yuǎn)地區(qū)和居民用戶的“交叉補(bǔ)貼”體系失去支撐。以陜西省為例，如果中石油與西安秦華將西安、咸陽(yáng)這塊“奶皮”拿走，陜西燃?xì)鈱⑹樯絽^(qū)、農(nóng)村提供均等化服務(wù)的主要利潤(rùn)來(lái)源，長(zhǎng)期虧損必定不能保證偏遠(yuǎn)山區(qū)村民能夠享受到天然氣輸氣服務(wù)的陽(yáng)光普照。

更為重要的是，管道企業(yè)所承擔(dān)的保民生和“鐵腕治霾”的社會(huì)責(zé)任也難以履行。從陜西省天然氣保峰度冬保障工作會(huì)議上我們可以了解到，2017年陜北和關(guān)中地區(qū)陸續(xù)進(jìn)入供暖階段后，下游用戶的日需求量已超過(guò)1700萬(wàn)立方米，而中石油的供應(yīng)量?jī)H為656萬(wàn)，與去年同期相比減少664萬(wàn)，現(xiàn)日需缺口約700萬(wàn)，導(dǎo)致下游用戶用氣一直處于緊缺狀態(tài)；與此同時(shí)，中石油直接將5億的增氣量給秦華、競(jìng)價(jià)拍賣(mài)等行為，是一種變相的漲價(jià)，提高了天然氣用戶的用成本。天然氣目前已經(jīng)成為居民和非居民用戶的基本需求，這種變相制造稀缺，提升價(jià)格的行為，與保民用氣、“氣化陜西”、“鐵腕治霾”政策背道而馳。

管網(wǎng)公平開(kāi)放是手段，而非目的

天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放改革過(guò)程中，業(yè)界與學(xué)界的焦點(diǎn)一直聚集于競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了天然氣企業(yè)有著提供“公共服務(wù)”的社會(huì)責(zé)任的事實(shí)，從而忽略了為支撐這些社會(huì)責(zé)任而存在的“交叉補(bǔ)貼”的重要性和必要性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，天然氣管網(wǎng)有兩個(gè)天然的屬性：自然壟斷和公共服務(wù)。自然壟斷的屬性要求天然氣輸送保持“一張網(wǎng)”的格局；公共服務(wù)的屬性要求天然氣輸送企業(yè)必須承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，主要是保障偏遠(yuǎn)地區(qū)、居民用戶和峰段的需求能得到安全、穩(wěn)定的滿足。

當(dāng)前改革的總體思路是“X+1+X”，但是上游“X”的改革滯緩，油氣企業(yè)仍然有壟斷的權(quán)利。利用其壟斷地位，油氣企業(yè)爭(zhēng)奪“奶皮地區(qū)”和“奶皮用戶”，通過(guò)自建管網(wǎng)的方式進(jìn)行直供。這雖然有助于激活市場(chǎng)，但是在客觀上可能撕破“一張網(wǎng)”，形成網(wǎng)絡(luò)競(jìng)爭(zhēng)，在實(shí)質(zhì)上形成“1+X+X”的局面。這會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)效率，同時(shí)威脅到天然氣企業(yè)有效履行國(guó)家賦予的社會(huì)責(zé)任。

管網(wǎng)公平開(kāi)放是手段，而非目的。筆者認(rèn)為，當(dāng)前改革的思路應(yīng)當(dāng)是：首先，保障“一張網(wǎng)”格局，管網(wǎng)由一家企業(yè)調(diào)配運(yùn)營(yíng)，政府進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和把關(guān)，合理利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，達(dá)到降低成本、提高效率、增進(jìn)服務(wù)的目標(biāo)，尤其是心系民生，承擔(dān)起“保民用氣”的均等化服務(wù)的義務(wù)，這才是天然氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)改革的初衷。其次，在上游打破油氣企業(yè)的壟斷，有效引入競(jìng)爭(zhēng)，真正向“X+1+X”邁進(jìn)，而不是形成“1+X+X”的尷尬局面。endprint