王一歡+錢子儀+胡露玲+陳佳

近年來隨著“互聯(lián)網+”風生水起，“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的號召深入人心，網絡逐漸由引領高端科技前沿轉變?yōu)榛菝窭竦拇蟊娀?，真正走進千家萬戶，與百姓的物質生活休戚相關。“互聯(lián)網+飲食”構成的網上訂餐模式現(xiàn)如今已成為常態(tài)化的現(xiàn)象。不同于傳統(tǒng)餐飲業(yè)，它以互聯(lián)網為媒介，以網絡、即時通訊、電話等方式在線即時訂餐，并由專人進行配送。具有及時性、互動性和靈活性，備受上班族，學生等大眾群體青睞。

伴隨而來的是網上外賣食品安全問題頻發(fā)，在全球化的趨勢下，任何一個地區(qū)的食品安全問題都可能引發(fā)整個人類的生命健康以及全球經濟危機。然而我國目前仍處于社會主義市場經濟發(fā)展的初級階段，針對實體餐飲行業(yè)的法律不能完全適用于網絡外賣的食品安全事件，針對互聯(lián)網外賣食品安全的資質審查機制薄弱，政府監(jiān)管部門間存在職能交叉、推矮扯皮等問題，長此以往，互聯(lián)網外賣食品問題便成為互聯(lián)網外賣發(fā)展的掣肘。

目前我國網絡外賣的食品安全監(jiān)管采用的是政府作為單一主體進行監(jiān)管的模式。政府作為主要的監(jiān)管主體，有必要在市場準入、經營服務、價格機制等方面對網絡平臺與外賣商家的行為進行規(guī)范與管理。但值得注意的是，與傳統(tǒng)餐飲行業(yè)的食品安全監(jiān)管不同， 網絡外賣食品安全監(jiān)管存在著更多的特殊性與復雜性， 僅僅依靠政府監(jiān)管部門的力量，很難達到滿意的監(jiān)管效果。

一、網絡外賣食品安全監(jiān)管的特殊性

網絡外賣商家的經營形式、數(shù)量和分布特點使網絡外賣食品安全監(jiān)管具有更多特殊性。網絡外賣市場中外賣商家數(shù)量龐大，但大多規(guī)模小、分布分散，許多外賣商家沒有實體店或店鋪位置隱蔽。這些特點大大降低了商家的食品安全違法成本，導致大量無序經營和違法現(xiàn)象。一方面，由于人員、經費、時間等方面的限制，加上網絡外賣商家違法活動的分散性和流動性的特點，政府很難對所有外賣商家的經營資質、衛(wèi)生條件等一一進行監(jiān)管，位置偏遠和店鋪隱蔽的商家往往能僥幸逃避政府的日常監(jiān)管。另一方面，網絡外賣商家的多、小、亂、雜，也導致了政府在監(jiān)管過程中獲取信息的困難。消費者在權益受到侵犯時，很難與網絡平臺和外賣商家直接交涉，還要付出更大的監(jiān)督和維權成本。因此，很多消費者在遇到食品安全問題時，并不會向政府監(jiān)管部門投訴或舉報，政府難以獲得商家的真實信息和違法事實。這種信息不暢削弱了政府監(jiān)管的及時性和高效性，也造成了責任追究的困難。

二、網絡外賣食品安全監(jiān)管的復雜性

網絡外賣行業(yè)在我國處于新興發(fā)展階段，仍然是一種粗放式的、以擴大市場規(guī)模為主的增長模式。政府在行業(yè)發(fā)展初期并沒有對其中的食品安全問題產生足夠的重視，既沒有對外賣商家實行實名登記，也沒有對外賣商家的營業(yè)執(zhí)照和許可證等進行嚴格審查。政府的初期審查不嚴導致了許多問題，致使大量沒有經營資質的商家進入市場、違法違規(guī)經營，嚴重侵害了消費者的權益。這些問題經過時間發(fā)酵變得更加復雜，使得政府對外賣商家的食品安全監(jiān)管更加困難。另一方面，網絡外賣相關主體間的多重關系與食品安全問題的多環(huán)節(jié)特點也使得監(jiān)管更加困難。 由于“餓了么”等網絡外賣平臺的介入，網絡外賣的相關主體更加多元，涉及到網絡外賣平臺、外賣商家、消費者，等等。 網絡外賣平臺為增加經濟效益，更關注的是網絡外賣食品的銷售數(shù)額而非食品質量，因此平臺對商家的經營資質與條件往往審查不嚴，對其經營服務活動也疏于監(jiān)管，再加上食品安全問題涉及到食品的食材來源、生產加工、流通、消費等多個環(huán)節(jié)，這就使網絡外賣的食品安全監(jiān)管更具復雜性。

三、政府對網絡外賣食品安全監(jiān)管的局限性

網絡外賣市場中存在大量外部性和信息不對稱現(xiàn)象，為保障公共安全和實現(xiàn)公共利益，政府必須通過剛性約束手段對網絡外賣食品安全進行監(jiān)管。但受到自身條件和外部環(huán)境的多重限制，當前我國政府在網絡外賣食品安全監(jiān)管方面呈現(xiàn)出“碎片化”特點和局限性。

一方面，政府監(jiān)管缺乏具體明確的法律法規(guī)依據(jù)和配套的實施細則，在出現(xiàn)網絡外賣食品安全問題時，有關的食藥、質檢、工商、衛(wèi)生等不同部門都可能介入監(jiān)管，從而導致政府職能交叉、多頭監(jiān)管的混亂，甚至造成推諉責任、監(jiān)管缺位的現(xiàn)象，降低了政府監(jiān)管的效率和效能。

另一方面，政府監(jiān)管部門的資源和力量是有限的，政府監(jiān)管部門受到經費、技術、人員等方面的限制， 往往在網絡外賣食品安全監(jiān)管方面投入不足、技術落后，無法進行有效的監(jiān)管，從而出現(xiàn)政府監(jiān)管失靈的現(xiàn)象。 此外，由于缺乏有效的績效考核和問責機制，政府對網絡外賣的食品安全監(jiān)管工作大多具有突擊性特點，一些政府工作人員在檢查和執(zhí)法過程中態(tài)度敷衍、工作表面化、怠于履行監(jiān)管職責，這就進一步削弱了政府的監(jiān)管力量。

在分析了先階段的相關調查成果，實地觀察多家網上外賣制作過程，了解相關商家及平臺及政府部門的運作后，我們著手于目前網絡外賣監(jiān)管的幾大痛點和特質，運用采訪相關專家以及借鑒此方面先進國家及地區(qū)的做法，提出數(shù)條有助于網絡外賣監(jiān)管的建議以此充實網絡外賣監(jiān)管的研究，促進南昌地網絡食品安全發(fā)展。

四、明確網上訂餐第三方平臺提供者的義務

第三方平臺應承擔監(jiān)管職責是應有之義。但淘寶網，天貓網，亞馬遜網等一些傳統(tǒng)的 C2C 平臺也無法保證也無法擔保所有入駐商戶的誠信度，所以外賣平臺也很難擔保所有入駐餐飲商家的食品安全。新《食品安全法》第 62 條第一款規(guī)定了網絡食品交易第三方平臺提供者應當對入網食品經營者進行實名登記，明確其食品安全管理責任；依法應當取得許可證的，還應當審查其許可證。這一條賦予了第三方平臺審查實名登記和許可證的義務，對應于食品安全監(jiān)管的事前監(jiān)管，這種審查義務是有限度的，平臺提供者沒有能力和義務對網絡經營者們進行身份的實質審查，在“互聯(lián)網+”時代的治理思路應當通過政府，企業(yè)和社會組織協(xié)同供給食品安全信息，以及有專門的擔保機構擔保食品安全信息，填補第三方平臺虛擬審查的缺漏。

五、提供消費者維權便利

網上訂餐本質上屬于小金額交易，消費者在考量舉證成本和舉證難度后往往會放棄維權。理想情況下消費者對所有不法網上餐飲企業(yè)進行舉報和訴訟會起到震懾作用，但實際情況往往在時間成本和舉證成本乃至高昂的訴訟費下，消費者往往不了了之或者選擇私了。網上點餐食品安全問題的維權，未來可以向以下三條路徑演變：首先是相關部門要積極受理消費者投訴，比如消費者協(xié)會或者市場監(jiān)督局等部門，這些部門要為消費者提供取證，檢測等幫助。其次是需要強調經營者的舉證責任，尤其是經過消費者投訴的這類商家。最后是消費者自身要有維權意識和保留證據(jù)的意識，各類外賣單，就餐憑證妥善保管好。網上訂餐最好做好網頁截屏工作，增強維權意識。endprint

六、公眾參與：推廣“吹哨人”制度完善食品安全監(jiān)管

“吹哨人”制度的核心是企業(yè)員工，也可以稱為“深喉”（ Deep Throat），上海市市場監(jiān)督管理局在 2016 年 2 月 19 日發(fā)布的新食品安全投訴舉報獎勵辦法中明確引入“深喉”一詞，為鼓勵更多舉報人尤其是企業(yè)內部的“深喉”舉報，新獎勵辦法還首次明確，屬于食品生產經營單位內部舉報的，獎金所占對應案件認定貨值金額的比例，可在原來的獎勵基礎上再上浮 1%到 2%。“吹哨人”制度可以填補政府在食品安全領域的信息匱乏和滯后，極大的提高了食品監(jiān)管的效率；同時能架起公眾溝通的橋梁，這種方式可以緩和公眾的急躁和不安情緒，起到了安全閥的作用，避免了集體上訪和群眾鬧事等極端行為，這對于社會的穩(wěn)定來說無疑是有益的。食品安全的保障除了政府的監(jiān)管責任，還需要靠社會形成合力，形成政府，企業(yè)，消費者等多元協(xié)作，真正貫徹落實嚴密高效，社會共治的食品安全治理體系。

七、結合“互聯(lián)網+ ”改革食品生產許可審批制度

在食品生產許可審批制度改革中，全面推行食品生產許可電子證書，在簡化行政審批手續(xù)、壓縮審批時限的同時，加強審批環(huán)節(jié)監(jiān)管。強化信息網上公示，建立健全證后監(jiān)管制度。監(jiān)管部門在企業(yè)獲證一個月內對進行復核性檢查。獲證一年內對其上市的產品進行隨機性抽查。獲證一年以上的實施常規(guī)性監(jiān)管。鼓勵和引導企業(yè)構建大數(shù)據(jù)監(jiān)管模型，公示更多生產經營過程、設施及銷售物流數(shù)據(jù)，使食品安全監(jiān)控的不同階段的數(shù)據(jù)無縫銜接，對食品的注冊、生產層層嚴格把關，對銷售情況隨時隨地跟蹤抽檢。

八、在食品安全網格化監(jiān)管的基礎上推行信息化監(jiān)管的新模式

建立“互聯(lián)網 + 基層監(jiān)管網格”，將監(jiān)管、協(xié)管人員實施網格化責任區(qū)域劃分，定崗定位細化到各社區(qū)、各村、各街道。在嚴格落實定期巡查和屬地監(jiān)管責任的基礎上，將網格化監(jiān)管與互聯(lián)網技術相結合，實現(xiàn)“互聯(lián)網 + 移動監(jiān)管平臺”， 構建集數(shù)據(jù)中心、遠程監(jiān)管、現(xiàn)場執(zhí)法為一體的綜合性平臺，分為企業(yè)端和監(jiān)管端。企業(yè)使用企業(yè)端可以查看相關法規(guī)、行業(yè)動態(tài)等信息，并按規(guī)定將需登記上報的數(shù)據(jù)、票據(jù)，通過照片、文字等方式上傳。監(jiān)管端供監(jiān)管人員、執(zhí)法人員、協(xié)管員、信息員等使用，依托無線網絡、GPS 定位、移動終端等技術，實現(xiàn)精準定位和移動執(zhí)法。監(jiān)管人員將巡查過程形成“數(shù)據(jù)采集→錄入→上報→分流→問題處理→反饋→歸檔”信息化處理系統(tǒng)，并讓企業(yè)負責人電子簽名確認，確保食品質量源頭可溯、流向可追、問題可控。對企業(yè)違法行為和巡查中發(fā)現(xiàn)的疑難問題現(xiàn)場取證，實時上傳到網格管理系統(tǒng)和局域監(jiān)管平臺，管理人員及時安排專業(yè)人員指導協(xié)助解決問題，實現(xiàn)從傳統(tǒng)監(jiān)管向快捷、精準、高效的信息化監(jiān)管轉變。

在此基礎上全面升級企業(yè)信用監(jiān)管系統(tǒng)，構建信用分類監(jiān)督機制，對企業(yè)按風險度、誠信度分級實施監(jiān)管。對守信企業(yè)、基本守信企業(yè)以激勵與幫扶為主，對失信企業(yè)、嚴重失信企業(yè)建立懲戒與淘汰機制，切實提高企業(yè)產品質量水平和市場競爭力。

九、我國互聯(lián)網監(jiān)管試行與創(chuàng)新

1.食品安全監(jiān)管模式創(chuàng)新

湛江市食品藥品監(jiān)督管理局結合實際，探索施行了信息化監(jiān)管新模式，通過編織一張大“網”、搭建兩個平臺、組建“三員共管”的“1+2+3 模式”。它的理論基礎是基于美國學者 R.M.Linden 提出的無縫隙政府（seamless government）理論，運用到食品安全監(jiān)管中就是要避免權力真空現(xiàn)象的出現(xiàn)和消滅食品安全監(jiān)管死角，做到涵蓋社會生活各方面的全程監(jiān)管。具體到湛江市提出的一張大“網”，主要是將全市 121 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為三級網格，各級網格之間實現(xiàn)信息共享，確保了監(jiān)管的有序和公開。“兩個平臺”，即與省局“智慧食藥監(jiān)”基礎平臺對接上傳數(shù)據(jù)，以及繼續(xù)開發(fā)完善“掌上 FDA”APP 平臺來進一步提升監(jiān)管效能，掌上“FDA”被稱為指尖上的法律顧問，在掌上“FDA”中設置的普法宣傳欄可以隨時更新干部業(yè)務知識，強化食品監(jiān)管。

2.食品安全檢測技術創(chuàng)新

當風險成為一種社會問題時，科技就扮演著至關重要的角色。建立云計算為基礎的食品安全監(jiān)管中心成為各地的監(jiān)管趨勢，這種監(jiān)管信息化遵循這樣的步驟：首先是根據(jù)實際搭建信息化的網絡平臺，其次是研發(fā)食品安全質量檢測的系統(tǒng)軟件交由人員備案信息庫，再次是組建專業(yè)的即有食品安全監(jiān)管經驗又精通互聯(lián)網知識的人才團隊，定期的培訓，最后公眾可以隨時在信息查詢系統(tǒng)上進行互動。這類信息技術在食品安全監(jiān)管領域做的比較突出的是北京市。從 2013 年起，北京就為食品安全基層執(zhí)法監(jiān)測站點都配備了倍肯出品的網絡版食品安全快速檢測設備，這套設備不僅便攜而且具有數(shù)據(jù)實時傳遞功能，可以將檢測結果第一時間上傳到市級風險監(jiān)控中心。這套檢測設備的創(chuàng)新之處在于將光度比色法、酶聯(lián)免疫技術、上轉發(fā)光等技術融為一體，并結合了互聯(lián)網技術，最終形成上傳下達的實時監(jiān)管網絡。北京市的“數(shù)碼防偽追溯系統(tǒng)”和“電子臺賬管理平臺”也推動了食品安全監(jiān)管的科技進程。

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課題負責人：王一歡，財稅與公共管理學院

課題組成員：

錢子儀，會計學院

胡露玲，財稅與公共管理學院

陳佳，財稅與公共管理學院

指導教師：

李勝，講師職稱，財稅與公共管理學院

注：此文為江西財經大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目，項目編號：201710421198

課題負責人：王一歡；課題成員：錢子儀，胡露玲，陳佳。指導教師：李勝endprint