摘 要：當政府職能部門有行政不作為或亂作為等導致國家、集體或當事人利益受到重大侵害，且無其他救濟途徑的，可向檢察機關(guān)申請行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。但目前，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督?jīng)]有法律、法規(guī)或者辦案規(guī)則可循，各地檢察機關(guān)及理論界都處于探索階段。而且隨著檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點工作的結(jié)束，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟立法工作正在如火如荼的進行，作為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式之一，行政公益訴訟也將成為今后的工作重點。本文筆者將對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式進行探究，認為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督可通過抗訴、檢察建議、糾正違法、督促起訴、說明理由、公益訴訟、移送審查等方式開展，并對各種方式的實施進行了一些探究，希望為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督走向規(guī)范提供一些思考。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法檢察監(jiān)督；檢察建議；說明理由；糾正違法；行政抗訴；行政公訴；移送審查

2009年11月28日，山東省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過的《關(guān)于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》中將檢察機關(guān)進行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作明確列入決議。之后，山東省各級檢察機關(guān)紛紛組織開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作。而且隨著檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點工作的結(jié)束，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟立法工作正在如火如荼的進行，作為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式之一，行政公益訴訟也將成為今后的工作重點。但由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督?jīng)]有明確的法律規(guī)范進行詳細的規(guī)定，因此目前各級檢察機關(guān)對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的開展仍處于探索階段。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的含義

理論上，目前國內(nèi)學者的論著中對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的理解一般做廣義理解，即檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。實踐層面上，很多檢察機關(guān)也將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督做廣義的理解，監(jiān)督方式比較多樣，監(jiān)督方式包括了對違法行政執(zhí)法行為提出檢察建議、對受到違法行政行為侵害的行政相對人支持起訴、對違法行政行為提起行政公訴、對法院就違法行政行為未能正確裁判提出抗訴、查辦行政執(zhí)法者的職務(wù)犯罪行為等。廣義的理解中既包含了傳統(tǒng)的抗訴方式，也包含了檢察建議、行政公訴等方式，既注重事后監(jiān)督，也注重事中監(jiān)督。但過度的、全方位的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督不可避免會存在影響行政效率的問題，而且檢察權(quán)作為監(jiān)督權(quán)，具有最終的救濟性，如果過早干預，不僅會讓當事人無法窮盡其救濟途徑，也會喪失檢察權(quán)的權(quán)威性。因此，我們主張對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督做狹義的理解，即當政府職能部門有行政不作為或亂作為等導致國家、集體或當事人利益受到重大侵害，且無其他救濟途徑的，可向檢察機關(guān)申請行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的必要性

（一）行政權(quán)的強勢擴張

行政執(zhí)法在日常生活中表現(xiàn)為紛繁復雜的各種具體行政行為，其具有自由裁量性、單方意志性、效力強制性。行政主體在行政執(zhí)法過程中就時刻有濫用權(quán)力的可能，行政執(zhí)法活動中越權(quán)執(zhí)法、以權(quán)壓法、以罰代法、徇私枉法等現(xiàn)象時有發(fā)生，有些現(xiàn)象還相當突出。行政執(zhí)法行為，直接涉及到廣大人民群眾的根本利益，倘若得不到及時糾正，極容易成為一個“著火點”，如江西宜黃強拆引發(fā)的自焚事件，與行政執(zhí)法行為的不合法、不恰當有著深刻的關(guān)聯(lián)。面對行政權(quán)日益強勢的擴張，加強對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督成為工作的重中之重。

（二）行政執(zhí)法監(jiān)督方式的缺陷

目前，我國對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督包含內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個途徑。內(nèi)部監(jiān)督有紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督、上下級之間的監(jiān)督、行政復議等。外部監(jiān)督有行政訴訟、人大的監(jiān)督、黨的監(jiān)督、媒體的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督等。筆者認為，監(jiān)督的方式雖然形式多樣，但是監(jiān)督的效果存在明顯的缺陷和不足。

具體來說，內(nèi)部的監(jiān)督因都是同級機關(guān)或者是上下級機關(guān)之間，具有一定的利益關(guān)系，監(jiān)督的力度和效果都不甚明顯。人大對行政執(zhí)法行為有監(jiān)督權(quán)，人大可以通過聽取審議工作報告、人事任免、執(zhí)法檢查、特定問題的調(diào)查、質(zhì)詢以及對行政法律法規(guī)規(guī)章的違憲性、違法性審查等方式進行監(jiān)督，但是由于人大不直接辦理任何具體案件，因而這種監(jiān)督具有不確定性、不特定性和非常規(guī)性；黨的領(lǐng)導和監(jiān)督主要體現(xiàn)在政治上、思想上和組織上的領(lǐng)導和監(jiān)督，但是其同樣存在宏觀性和不確定性，更為重要的是它不是法律范圍內(nèi)的監(jiān)督；人民群眾對行政執(zhí)法行為有權(quán)監(jiān)督，但它不是權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督，而是權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督，這種監(jiān)督?jīng)]有約束力，也不是法定監(jiān)督。媒體的監(jiān)督也是如此。相比之下，檢察機關(guān)作為專門、中立的、法律地位平等的監(jiān)督機關(guān)，其最易達到監(jiān)督效果的最大化。

（三）由檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督是應(yīng)有之意

檢察機關(guān)是人民代表大會授權(quán)的專門法律監(jiān)督機關(guān)，對行政權(quán)力實施檢察監(jiān)督，是檢察機關(guān)法律監(jiān)督智能的題中之義。檢察監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，一定程度上能夠克服行政復議這一內(nèi)部監(jiān)督的局限性。檢察監(jiān)督是一種經(jīng)常性專門監(jiān)督，能夠彌補立法監(jiān)督的不連續(xù)性和非專門性缺憾。再者，檢察機關(guān)主動對行政權(quán)實施法律監(jiān)督，能夠彌補審判監(jiān)督被動性之不足。而且由于檢察監(jiān)督權(quán)不具備作出實體性決定的權(quán)能，不容易出現(xiàn)檢察專權(quán)的危險。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式

通過對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督含義的分析，筆者將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督定性為當事人無其他救濟途徑時所采取的救濟措施，實踐中不應(yīng)盲目擴大行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式，應(yīng)嚴格把控行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式。像有學者提到的支持起訴方式，筆者認為不應(yīng)將其作為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式，因為支持起訴并非直接對行政執(zhí)法部門的監(jiān)督，而是支持或幫助當事人來進行權(quán)利救濟，并非“無其他救濟途徑”。筆者認為，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督可以通過以下方式來實現(xiàn)。

（一）行政抗訴

行政抗訴案件不但體現(xiàn)出檢察機關(guān)對審判權(quán)的監(jiān)督，同時也體現(xiàn)出行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。由于在行政訴訟中，法院未能對應(yīng)當糾正的違法行政行為作出正確裁判，客觀上使受到侵害的行政相對人的合法權(quán)益未能得到及時的救濟。在行政相對人已窮盡訴訟程序、無其他救濟途徑，向檢察機關(guān)提出申訴請求后，檢察機關(guān)應(yīng)依法進行審查。對于有足夠證據(jù)證明的基本事實法院不予認定的；法院認定的證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證或者是具體行政行為作出后收集的；判決、裁定違反立法規(guī)定適用法律、法律解釋、法規(guī)、條例、規(guī)章的；判決、裁定錯誤認定具體行政行為的存在、性質(zhì)或者效力的；判決、裁定違反行政訴訟法第三十二條規(guī)定的舉證責任規(guī)則的；法院違反法定程序，可能影響案件的正確判決、裁定的；有證據(jù)證明審判人員在審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判、濫用職權(quán)、玩忽職守等行為的；有其他違反法律、法規(guī)規(guī)定的情形的，檢察機關(guān)應(yīng)依法提出抗訴。endprint

（二）說明理由

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督針對的是政府職能部門有行政不作為或亂作為等導致國家、集體或當事人利益受到重大侵害時可能引起的監(jiān)督行為。但我國目前行政法規(guī)、規(guī)章乃至內(nèi)部部門制度繁復，檢察人員不可能完全掌握，如果盲目發(fā)出檢察建議或者糾正違法通知書，可能會引起與行政機關(guān)的矛盾和不配合，因此筆者認為可在發(fā)出檢察建議或糾正違法通知書之前，要求相關(guān)部門說明不作為或作為的理由。

申訴人認為政府職能部門有行政不作為或亂作為等導致國家、集體或當事人利益受到重大侵害，向人民檢察院提出行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，人民檢察院應(yīng)對案件進行初步審查，如認為政府職能部門可能存在行政不作為或亂作為，經(jīng)檢察長批準，向政府職能部門發(fā)出說明理由通知書，政府職能部門在合理期限內(nèi)說明理由。經(jīng)審查理由成立的，人民檢察院做好當事人息訴罷訪工作，理由不成立的，通過檢察建議或者糾正違法通知等方式督促政府職能部門進行改正。

（三）檢察建議

檢察建議的監(jiān)督方式體現(xiàn)在兩個方面。一是對于行政訴訟中，法院未能對違法行政行為作出正確裁判，當事人申訴后依法不能啟動再審程序予以救濟的，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)法院判決在認定事實、適用法律、程序上存在問題，使當事人合法權(quán)益無法得到救濟，檢察機關(guān)可以通過檢察建議的方式監(jiān)督法院對違法行政行為予以糾正。二是，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)政府職能部門存在制度隱患，國家機關(guān)工作人員存在嚴重違背職責應(yīng)當追究其紀律責任，有關(guān)職能部門應(yīng)作為而不作為等情形的，可以向有關(guān)單位提出檢察建議，監(jiān)督該單位予以糾正。檢察建議的發(fā)出應(yīng)該經(jīng)檢察委員會討論后，向有關(guān)部門發(fā)出。相關(guān)部門應(yīng)在收到檢察建議后，在合理期限內(nèi)對違法行為進行糾正或整改，并將結(jié)果反饋給檢察機關(guān)。根據(jù)目前行政公益訴訟試點情況來看，向有關(guān)行政機關(guān)發(fā)出檢察建議是提起行政公益訴訟的前置條件，因此，檢察建議的監(jiān)督方式將是今后工作中的一項重要方式。

（四）糾正違法通知書

一般情況下，當政府職能部門的不作為或亂作為侵害行政相對人的合法權(quán)益時，行政相對人應(yīng)通過行政復議或行政訴訟的方式來維護其合法權(quán)益。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督要求在行政相對人沒有其他救濟途徑的情況下啟動，因此行政相對人首先應(yīng)窮盡其救濟途徑。但實踐中也存在不符合行政訴訟受理條件或者超過訴訟時效的情況存在，此時行政相對人將無法通過復議或訴訟方式來維護權(quán)益。如果在這種情況下，行政相對人已無其他救濟途徑，而檢察機關(guān)也無法采取抗訴等方式進行監(jiān)督，如果經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法部門的行為確實存在違法情形，并將影響以后對同類事件的處理，檢察機關(guān)應(yīng)向相關(guān)部門發(fā)出糾正違法通知書，督促該部門在合理期限里予以糾正違法行為。

對于檢察機關(guān)通過檢察建議方式糾正政府職能部門的違法行為，有關(guān)部門逾期不予糾正或者明確答復不予糾正的，如沒有合法合理的理由，檢察機關(guān)應(yīng)直接發(fā)出糾正違法通知書，要求相關(guān)部門予以糾正。對比，筆者認為應(yīng)有相關(guān)法律、法規(guī)對糾正違法通知書的效力作出規(guī)定，賦予其強制效力，否則檢察機關(guān)發(fā)出的糾正違法通知書很有可能成為一紙空文，無法發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，也無法維護行政相對人的合法權(quán)益。

（五）督促起訴

督促起訴主要針對的是政府職能部門的行政不作為而采取的監(jiān)督方式。受計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變以及改革開放等政策的影響，我國國有資產(chǎn)流失問題比較嚴重，而相關(guān)政府職能部門又怠于行使職權(quán)積極追繳流失的資產(chǎn)。此時作為國家法律監(jiān)督部門，檢察機關(guān)應(yīng)代表國家對相關(guān)職能部門的不作為進行糾正，督促相關(guān)職能部門行使職能，通過起訴等方式追回資產(chǎn)。實踐中，大部門的督促起訴案件，相關(guān)部門在收到檢察機關(guān)發(fā)出的督促起訴意見書后，通過履行監(jiān)管職責，就避免或挽回了國有資產(chǎn)損失，真正提起訴訟的很少。因此，檢察機關(guān)在發(fā)出督促起訴意見書后，不一定要強制有關(guān)部門提起訴訟來挽回國有資產(chǎn)損失，只要有關(guān)部門履行職責挽回了損失即可。督促起訴只是一種方式，追求的目的是避免或挽回損失。

（六）行政公益訴訟

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，是指檢察機關(guān)對損害國家利益和社會公共利益的行政違法案件，在沒有行政相對人或相對人不愿、不敢起訴的情況下，代表國家向法院提起公益訴訟，以維護國家利益和社會公共利益的制度。

行政公益訴訟，是在沒有其他救濟途徑的情況下，檢察機關(guān)代表國家向法院提起訴訟，以糾正行政違法行為，維護國家利益和社會公共利益。行政公益訴訟本身就是行政執(zhí)法監(jiān)督的方式之一。在檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點工作中，設(shè)置了公益訴訟前置程序，即向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議督促其依法履行職責，這樣不僅可以給予行政主體在訴前主動糾正違法行為的機會，同時也使公共利益得到及時救濟。而且通過前置程序，部分侵害公共利益的行政行為無需進入訴訟程序，極大地節(jié)約了司法資源。因此，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政主體的行為侵害或者可能侵害公共利益，且損害結(jié)果較輕或尚可以彌補時，應(yīng)先向該行政主體提出建議改正的檢察建議，行政主體收到檢察建議后應(yīng)當在法定期限內(nèi)給予答復并采取相應(yīng)措施，行政主體在法定期限內(nèi)不做答復或答復不予糾正但檢察機關(guān)仍認為行政執(zhí)法行為違法的，可以在法定期限內(nèi)提起行政公益訴訟。

（七）移送審查

職務(wù)犯罪是濫用行政權(quán)的一種極端形態(tài)。對職務(wù)犯罪的查處，也是對行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督方式之一。作為檢察機關(guān)內(nèi)部的自偵部門，應(yīng)對職務(wù)犯罪進行查辦；刑檢部門，應(yīng)對職務(wù)犯罪的嫌疑人依法批捕并提起公訴；民行部門，應(yīng)在案件審查過程中，自行發(fā)現(xiàn)或者當事人反映的犯罪行為，移送給自偵部門進行審查。

四、結(jié)語

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容之一，是對行政權(quán)的監(jiān)督、約束，是法律監(jiān)督剛性的需要，也是設(shè)置獨立于行政機關(guān)之外的監(jiān)督權(quán)的需要。但我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，對其內(nèi)涵、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序缺乏明確的規(guī)范，因此，筆者呼吁各地在積極實踐的基礎(chǔ)上，出臺行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的辦案規(guī)范，并逐步上升到法律層面，讓行政執(zhí)法檢察監(jiān)督有法可依，讓行政執(zhí)法檢察監(jiān)督更加有公信力、約束力和執(zhí)行力。

作者簡介：

郝燕（1983～ ），女，山東濟南人，濟南市市中區(qū)人民檢察院民事行政檢察科主任科員。endprint