劉 洋

（蘇州大學政治與公共管理學院 江蘇 蘇州）

一、引言

隨著社會組織的完善及公共管理的發(fā)展，公共組織改革不斷推進，績效管理也全面推行，此中，事業(yè)單位改革也在推進中。在2009年國務院常務會議中就提出事業(yè)單位績效工資改革“三步走”戰(zhàn)略。而2011年8月，人力資源和社會保障部出臺《事業(yè)單位崗位績效工資制度》則為事業(yè)單位績效管理改革提供制度保障。2014年，國務院公布《事業(yè)單位人事管理條例》進一步推進事業(yè)單位改革。而2016年11月由中辦國辦印發(fā)的《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》中則明確指出要“堅持價值導向、實行分類施策、激勵約束并重、精神物質(zhì)激勵結合”。十九大報告更強調(diào)了“深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性”?；谶@一政策環(huán)境，重慶、山東、浙江等地均展開事業(yè)單位績效改革，如重慶市政府在2017年11月發(fā)布的《關于完善事業(yè)單位績效工資政策的通知》等?？傮w而言，我國事業(yè)單位的改革勢頭較強，但從事業(yè)單位管理現(xiàn)狀來看，仍存在著制度及運行等方面的缺陷，改革雖試圖緩解事業(yè)單位中的管理難題，但因績效考核問題產(chǎn)生的一系列基礎性問題仍需治理。

從我國公共組織服務宗旨來看，事業(yè)單位的績效考核應與這一宗旨緊密聯(lián)系。因公共服務動機理論是對公共管理中存在的一些“非理性”動機的研究，側重于對主體或組織中的服務精神或利他主義等進行研究分析。從這一層面來看，公共服務動機理論與我國公共組織改革之間具有相通之處，據(jù)此，如何將公共服務動機理論作為一項指導性理論運用于事業(yè)單位績效考核則是本文的立足點所在。

二、事業(yè)單位績效考核與公共服務動機理論

1.事業(yè)單位績效考核

績效管理指一系列以員工為中心的干預活動，一般包括“績效計劃、管理績效、績效考核和管理績效”?？傮w上，績效管理是組織進行的建設性管理活動，其目的在于提升組織整體績效及改善員工的業(yè)務能力等。而隨著全面質(zhì)量管理的發(fā)展，績效管理已成為各類組織的基礎管理模式?？冃Э己俗鳛榭冃Ч芾淼暮诵沫h(huán)節(jié)，則成為各類組織管理的重心?？冃Э己耸菍M織及其員工進行績效評價的方式，現(xiàn)已廣泛運用于公共組織管理中，且方法較多樣，公共組織中現(xiàn)行績效考核方法主要有全方位績效考核法（360度考核法）、關鍵指標法和平衡計分卡等。

因事業(yè)單位由國家機關舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦，故事業(yè)單位是具有社會公益目的的服務組織，具有公共性及職能多樣性等特征，且服務于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等多領域。基于這一前提，事業(yè)單位的績效考核最終服務于公共利益。而在事業(yè)單位績效考核中，因其主體及服務對象繁雜，建構有效的事業(yè)單位績效考核則是事業(yè)單位管理的重中之重。

2.公共服務動機理論

“公共服務動機”源于公共服務理論相關研究，Perry和Hondeghem將其界定為“懷有對他人和對社會行善的目的及為人民服務的個人傾向”。因在公共選擇理論相關理論中，多以自利性和經(jīng)濟人假設為前提分析尋租、腐敗和低效等問題。然諸多利他主義行為難以通過這些理論做出合理的解釋，基于這一背景，公共服務動機理論發(fā)展壯大。雖公共服務動機理論中有關其定義的統(tǒng)一觀點并沒有形成，但就公共服務動機的價值界定相對較為穩(wěn)定，即對公共組織利益的奉獻。

3.公共服務動機理論視域下事業(yè)單位績效考核

在公共管理的相關研究中，主體的動機作為社會活動的基礎前提，一直是研究的重點。公共服務動機理論則從這一重點出發(fā)，立足于公共部門中管理主體行為。事業(yè)單位作為一類公共組織，也是其研究的主要對象之一，據(jù)此，公共服務動機理論在研究內(nèi)容上與事業(yè)單位組織高度契合。

從組織績效的研究來看，公共組織績效服務于社會穩(wěn)定及公共利益。而效率、經(jīng)濟和專業(yè)化管理等因素則是公共服務動機理論研究中的基礎因素，本質(zhì)上，公共組織績效與公共服務動機理論研究內(nèi)容之間存在著直接聯(lián)系，因此，公共服務動機理論與事業(yè)單位的組織績效之間正相關。從公共服務動機理論研究重點——公共服務動機的測量來看，公共服務動機的測量標準一般包含渴望參與政策制定、公共利益的承諾、社會公正、責任等內(nèi)容。在事業(yè)單位的績效考核體系中，其目的在于服務公眾，保障高工作質(zhì)量效率，據(jù)此，公共服務動機測量與事業(yè)單位中績效考核的指標相關聯(lián)，在事業(yè)單位績效考核中，公共服務動機理論可作為指導性理論參與其中。

三、當前事業(yè)單位績效考核的困境

雖中央及各級政府積極推行事業(yè)單位績效管理工作，各類事業(yè)單位也逐步建立了績效考核體系，但我國事業(yè)單位中現(xiàn)行的績效考核依舊存在諸多問題，主要有：組織重視度低、績效考核指標體系偏差、績效考核方式的弊端和信息渠道阻塞。

1.組織重視度低

在事業(yè)單位中，績效考核雖已建立一定的基礎，但這類組織對績效考核的重視度相對較低。首先，事業(yè)單位設置的績效考核目標總體上寬泛且模糊，在績效考核實施中，因缺少明確的考核目標，考核運行機制相對松散，而這一問題根源在于事業(yè)單位中缺少績效考核和績效管理的組織文化，組織及其人員對績效考核缺乏正確的理念，因而績效考核演化成所謂的“形象工程”。其次，在事業(yè)單位中，一般實行主管負責制，主要以上級安排作為執(zhí)行前提，因此，績效考核目標及意義就難以實現(xiàn)。最后，在事業(yè)單位運行中，并不具備完善的組織管理運行規(guī)則或制度，總體上事業(yè)單位中存在較大的主觀性，在考核時存在難度，因此這類組織傾向于忽視績效考核。

2.績效考核指標體系偏差

在績效管理過程中，績效考核標準是管理工作推進的基礎所在?？茖W嚴謹?shù)目冃Э己酥笜梭w系不僅需要客觀且可操作性高的硬性指標（如職責任務完成度等），更需要從“潛績”層面建構完善軟指標評估體系，進而實現(xiàn)對人員的業(yè)績、能力及工作態(tài)度等方面的全面評估。而從既存的事業(yè)單位評估指標體系來看，則存在以下幾點問題。

（1）指標內(nèi)容模糊。事業(yè)單位績效考核的指標設置主要遵循我國對公務員管理的相關規(guī)定，即從“德、能、勤、績、廉”五項一級指標出發(fā)進行細化，但事業(yè)單位工作內(nèi)容與其他公共組織存在差異，因此在選擇指標時需從其工作性質(zhì)出發(fā)，對組織及其人員相關績效進行全面評估，進而實現(xiàn)有效考核。從先行的考核指標來看，指標內(nèi)容雖全面，但涉及內(nèi)容繁雜，考核結果也難以有效呈現(xiàn)事業(yè)單位相關績效。且目前所實施的考核指標中，多缺少評估組織及個人道德品質(zhì)或精神文明等層面的內(nèi)容，績效考核指標內(nèi)容模糊，不具備考核價值。

（2）指標設置可操作性弱。在績效考核的指標體系中，首先要保障的是指標的可量化和可操作這兩項基礎條件。在現(xiàn)行的考核中，多通過滿意度調(diào)查或評分制等方法將定性評估轉化成定量評估，實現(xiàn)數(shù)據(jù)化操作。因部分定性研究無法實現(xiàn)量化，故在設置指標時，需考量指標的可操作性，減少指標設置中的誤差。從事業(yè)單位的指標來看，雖強調(diào)了量化，卻忽視了實施評估的難度，即部分指標雖可量化，但不能有效評定績效，可操作性弱。以近年中出現(xiàn)的任務指標來看，部分組織通過設硬性任務指標要求組織成員完成，此中，事業(yè)單位的目標價值置換，故指標可操作降低甚至消失。

（3）指標權重信度等有待增強。對指標的賦權決定了整體指標的科學性與合理性，而指標的賦權與組織目標和績效考核目標直接聯(lián)系。在事業(yè)單位中，因組織環(huán)境中對績效考核忽視等，既行的指標權重也就難以保障。在我國事業(yè)單位考核指標賦值中，因過分強調(diào)直觀可量化績效，對社會影響、組織發(fā)展等潛在因素不重視，導致指標體系可信度難以保障。

3.績效考核方式的弊端

公共組織績效考核方式多樣，但在事業(yè)單位考核中，存在方式落后單一、效率差等問題。在我國事業(yè)單位中，績效考核是通過內(nèi)部考核或相關部門考核等方式實現(xiàn)，考核中，部門主管等主觀意志可干預考核結果，因而考核中存在客觀公平性缺失及考核形式落后等問題。部分事業(yè)單位雖引進先進考核技術，但考核方式需保證與組織的高契合度，而事業(yè)單位易忽略這一前提，科學的考核方法難以發(fā)揮成效，反而加大了績效考核難度。

我國事業(yè)單位考核一般以年度考核為主要形式，考核周期雖然穩(wěn)定，卻存在日常工作效率難以保障及考核時組織及成員的“短視”問題，又稱“近因效應”，即因年度考核整體事件周期相對較長，臨近考核時，組織與員工組織才勉強完成一定的任務。因事業(yè)單位不重視日?？己?，故也存在日常工作效率低、考核資料不完整等問題。因事業(yè)單位考核中缺少常規(guī)的績效考核，整體的考核可信度等也就存在疑問。從公益性出發(fā)，事業(yè)單位考核中也有著長遠績效考核問題，年度績效考核難以實現(xiàn)考核目標，故考核周期設置缺少科學性。

績效考核等級設置影響著績效考核的質(zhì)量，而在事業(yè)單位績效考核中，采用的仍是三或四等級等方式，等級劃分粗糙，難以有效評判出績效結果，進而減低了績效考核價值。在事業(yè)單位中，雖組織中以高素質(zhì)人才為主，但仍缺少績效考核的專業(yè)素養(yǎng)，組織內(nèi)部評估較隨意。而在選擇第三部門實施績效考核時，又因信息等原因，績效考核的質(zhì)量不確定。

4.信息渠道閉塞

績效評估過程中，需保證流程中信息的暢通。但就事業(yè)單位績效管理來看，無論是初期績效考核的信息搜集及管理還是后期的績效評估結果反饋均存在著障礙。初期績效考核工作中需保有完備的資料并有效傳遞給評估者，而在事業(yè)單位中，這類信息并沒有有效保存，且因組織事務繁雜，考核信息處理及傳輸均有偏差，最終提交的評估資料也存在失真等問題，因此，績效考核的反饋信息則就缺少針對性。從事業(yè)單位的績效考核結果運用來看，首先，績效考核結果反饋并不及時；其次，事業(yè)單位對反饋結果不重視，最后導致在這類績效考核中信息在多處阻塞，難以實現(xiàn)有效溝通。

四、基于公共服務動機理論的對策探索

1.制定科學績效考核目標

制定科學的績效目標要求事業(yè)單位結合組織管理的目標，明確考核目標，且保證組織中對績效目標均有準確認識，避免認知錯誤引致的目標置換等問題。此中，事業(yè)組織需加強對績效考核的重視，認可績效考核目標及價值。在制定績效考核目標時，考慮不同事業(yè)單位的組織職能及社會環(huán)境，確保因時因地制宜。

2.創(chuàng)建績效考核管理體系與組織文化

從我國事業(yè)單位績效考核來看，主要存在制度規(guī)范缺失及組織文化的建設不足等問題，因此可從制度規(guī)范和組織文化來著手改進。

（1）建構穩(wěn)定的事業(yè)單位績效考核管理體系。第一，在事業(yè)單位中需要強化績效管理體系的建設工作，明確績效管理及績效考核流程。這不僅需要事業(yè)單位內(nèi)部形成一定制度規(guī)范，也需在規(guī)章制度中細化事業(yè)單位績效考核的要求，在社會中形成統(tǒng)一穩(wěn)定的績效考核制度基礎。

第二，事業(yè)單位中需建構科學的績效考核指標體系。從公共服務動機理論來看，科學指標體系不僅需要保障被評估者恪盡職守，還需在考核的指標上對事業(yè)單位進行引導及激勵，即需事業(yè)單位績效考核的指標具有針對性且科學客觀。從指標權重來看，事業(yè)單位需做到因地制宜，對權重賦值時重視潛績?？傮w而言，事業(yè)單位績效考核指標體系需從形成、實施到后期改進均保障其權威性、公開性及穩(wěn)定性。

第三，優(yōu)化績效考核方法。首先要打破單一考核主體模式，形成多元主體參與的績效考核機制，即鼓勵工作人員、組織間及組織與公眾之間實現(xiàn)考核型互動，增強組織成員參與績效考核的意識。其次，引用科學的績效考核方法。因考核方法均有適用背景，如平衡計分卡需組織進行戰(zhàn)略管理，要求較高的組織發(fā)展成熟度。據(jù)此，在選用考核方法時需契合組織條件。再者，建立長期與短期考核相結合的周期制度。長期考核周期中需完善年度考核的形式，增設長效考核周期，如3年周期。同時，還需結合科學的績效評估體系增設短期考核。最后，建立績效考核人員專業(yè)素養(yǎng)的培訓機制，解決績效考核中出現(xiàn)的組織及人員考核觀念及考核能力滯后等問題，實現(xiàn)績效考核專業(yè)性同時兼顧公平性。

第四，構建績效考核結果反饋的運行機制?？冃ЫY果的反饋目的在于實現(xiàn)績效目標，其是績效考核整體管理運行的終點，也是新一輪績效考核的起點。因此，有效的績效考核結果反饋機制是保障績效考核結果落到實處的關鍵。

第五，建立激勵機制。在雙因素理論中強調(diào)“激勵與保健”是諸多激勵機制的理論基礎。在事業(yè)單位中，激勵機制多從福利保障層面滿足了組織及人員需求，一般以物質(zhì)形式為主，這一激勵機制缺少潛在激勵。因事業(yè)單位組織性質(zhì)，在建構激勵機制中需考量公共服務動機，即在精神層面對組織及其工作人員進行激勵。

（2）基于公共服務動機構建組織文化。事業(yè)單位需結合組織績效管理的相關制度系統(tǒng)建設，進而推進組織文化的建設。這要求事業(yè)單位需要從主體對組織的認可度出發(fā)，結合績效考核的評估機制，提升成員對組織的主體責任感。從公共服務動機理論來看，建設事業(yè)單位組織文化的目的在于提升主體的組織歸屬感及社會責任感，進而實現(xiàn)組織成員對績效考核的全面認識及貫徹落實。且因組織文化與事業(yè)單位組織性質(zhì)密切相關，在建設事業(yè)單位的組織文化時，可以公共服務動機理論為指導理論對組織成員進行價值引導。

3.完善信息溝通平臺

信息平臺的建設需保障績效考核中考核者與被考核者之間有效信息溝通。此外，信息平臺需保障有效搜集相關考核信息，即考核過程中降低信息傳輸成本，通過設置暢通的信息溝通平臺，實現(xiàn)考核的公平公開公正。在推行信息平臺建構時，還需對信息反饋及其價值進行考核，保障組織及個人的績效目標的實現(xiàn)。而電子政務不斷完善，在建構這一信息平臺時，可通過建設網(wǎng)絡平臺等實現(xiàn)高效的信息流通。