陽(yáng)建勛

(廈門(mén)大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門(mén) 361005)

一、銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是金融工作的根本性任務(wù)，也是金融工作的永恒主題……既要防‘黑天鵝’，也要防‘灰犀牛’。”[1]銀行在我國(guó)金融體系中處于中心樞紐地位，銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控是我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)防控的重中之重。我國(guó)當(dāng)前存在的“灰犀?！憋L(fēng)險(xiǎn)隱患，如房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)及國(guó)有企業(yè)高杠桿等問(wèn)題，無(wú)不與銀行道德風(fēng)險(xiǎn)具有莫大的聯(lián)系。加強(qiáng)和完善銀行道德風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制，對(duì)于防控我國(guó)銀行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)我國(guó)金融穩(wěn)定，無(wú)疑具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

如Kevin Dowd所言，道德風(fēng)險(xiǎn)在金融體系與經(jīng)濟(jì)生活中普遍存在，合理控制道德風(fēng)險(xiǎn)是制度設(shè)計(jì)的主要任務(wù)之一，各種類(lèi)型的合同、企業(yè)與市場(chǎng)的各種組織方式等都在不同程度上回應(yīng)著道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；道德風(fēng)險(xiǎn)在金融危機(jī)發(fā)生原因方面扮演著中心角色，金融監(jiān)管改革的制度設(shè)計(jì)與預(yù)防金融危機(jī)均需要認(rèn)真關(guān)注之*該學(xué)者認(rèn)為：“道德風(fēng)險(xiǎn)是指在一方為他人利益負(fù)責(zé)的場(chǎng)合，優(yōu)先考慮自己利益的動(dòng)機(jī)?！?參見(jiàn): Kevin Dowd. Moral Hazard and the Financial Crisis[J].Cato Journal, 2009,29(1):141-166. )。公司契約理論表明，公司是“一系列合約的連接”，有著股東、經(jīng)營(yíng)管理人員、雇員、債權(quán)人、原材料供應(yīng)商、客戶等多個(gè)參與方，他們存在著明顯的利益異質(zhì)性*詳細(xì)論述，參見(jiàn)：羅培新,張建偉.公司法的科斯定理[G]∥弗蘭克·伊斯特布魯克,丹尼爾·費(fèi)希爾.公司法的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)[M].羅培新,張建偉,譯.北京:北京大學(xué)出版社,2014:10.。作為一個(gè)公司，銀行是銀行的股東、管理層及債權(quán)人等多方參與者之間的系列合約的連接，其道德風(fēng)險(xiǎn)的范圍應(yīng)包括銀行的股東、管理層及債權(quán)人等有關(guān)主體的道德風(fēng)險(xiǎn)。鑒于銀行道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一個(gè)橫跨眾多領(lǐng)域的宏大問(wèn)題，囿于篇幅所限，本文僅探討銀行股東的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

在我國(guó)金融實(shí)踐中，銀行股東的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已經(jīng)顯露無(wú)遺。例如：2017年3月24日，輝山乳業(yè)被曝負(fù)債100億余元，其第二大債權(quán)人是吉林九臺(tái)農(nóng)商銀行，授信高達(dá)18.3億元。若該借款變成壞賬，該銀行2016年的凈利潤(rùn)幾近為零。輝山乳業(yè)的董事長(zhǎng)、第一大股東楊凱，也是九臺(tái)農(nóng)商銀行的第一大股東[2]。這是大股東利用銀行控制權(quán)為自身或其關(guān)聯(lián)企業(yè)提供信用支持的典型事例。監(jiān)管部門(mén)充分認(rèn)識(shí)到了銀行股東的道德風(fēng)險(xiǎn)，掀起監(jiān)管風(fēng)暴，補(bǔ)充完善銀行股權(quán)管理的短板，防止銀行淪為股東提款機(jī)[3]。

從國(guó)際上看，2008年全球金融危機(jī)也凸顯了銀行尤其是大型銀行股東的道德風(fēng)險(xiǎn)。大型金融機(jī)構(gòu)的股價(jià)在危機(jī)中仍然維持在高位水平，這說(shuō)明對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政援助扭曲了信用市場(chǎng)的期望[4]123-124，誘發(fā)了這些機(jī)構(gòu)的股東及其債權(quán)人的道德風(fēng)險(xiǎn)。銀行尤其是系統(tǒng)重要性銀行(Systemically important Banks，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“SIBs”)股東的道德風(fēng)險(xiǎn)成為巴塞爾委員會(huì)與金融穩(wěn)定理事會(huì)等國(guó)際金融組織關(guān)注的問(wèn)題，也是歐美各國(guó)在危機(jī)后完善銀行公司治理與金融監(jiān)管改革的重點(diǎn)所在。

國(guó)內(nèi)國(guó)際的現(xiàn)實(shí)表明，加強(qiáng)和完善對(duì)銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制，是防范化解我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的重大挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)該挑戰(zhàn)？筆者以為，銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)是銀行公司治理與金融監(jiān)管對(duì)其產(chǎn)生的負(fù)面激勵(lì)，應(yīng)當(dāng)秉承公私法合作規(guī)制理念，既要完善銀行公司治理，也要加強(qiáng)對(duì)銀行股東尤其是大股東的關(guān)聯(lián)交易的穿透式監(jiān)管，在公司治理與金融監(jiān)管的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)金融安全與金融效率之間的動(dòng)態(tài)平衡。

二、銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制路徑：公司治理與金融監(jiān)管的互動(dòng)

(一)銀行公司治理與監(jiān)管互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：銀行公司治理的特殊性

一般的公司治理對(duì)于銀行具有很強(qiáng)的適用性，但是銀行公司治理有其特殊性。有國(guó)外學(xué)者指出，銀行與一般企業(yè)存在以下不同：其一，對(duì)于以資產(chǎn)與負(fù)債期限錯(cuò)配作為經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的銀行，流動(dòng)性具有重要意義，金融危機(jī)凸顯了加強(qiáng)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重要性，當(dāng)銀行發(fā)生流動(dòng)性困難時(shí)，為了避免發(fā)生銀行擠兌事件，中央銀行要履行最后貸款人職能向銀行提供流動(dòng)性支持；其二，銀行是從事高杠桿率經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)，高杠桿率意味著高風(fēng)險(xiǎn)，以銀行最低資本要求為核心的審慎監(jiān)管就是為了控制銀行經(jīng)營(yíng)的杠桿率；其三，銀行的資產(chǎn)負(fù)債情況比一般的企業(yè)更加不透明，如銀行發(fā)放的貸款及所持有的資產(chǎn)支持型證券(ABS)、擔(dān)保債務(wù)憑證(CDO)及信用違約互換(CDS)等資產(chǎn)的質(zhì)量，不如實(shí)體企業(yè)的機(jī)器、廠房等實(shí)物資產(chǎn)那樣容易為債權(quán)人所了解，銀行甚至都難于準(zhǔn)確評(píng)估其他銀行的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，可見(jiàn)，銀行的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題較之于一般企業(yè)更為嚴(yán)重；其四，銀行之間的相互依賴程度很高，單個(gè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)很容易在銀行系統(tǒng)傳染，進(jìn)而誘發(fā)銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)[5]10-11。

銀行經(jīng)營(yíng)的特殊性決定了其公司治理相對(duì)于一般企業(yè)的公司治理具有一定的特殊性。如銀行資產(chǎn)負(fù)債的不透明降低了銀行股東與管理者之間的激勵(lì)合約的有效性；銀行持有的組合型資產(chǎn)使得銀行可以利用資產(chǎn)證券化等金融創(chuàng)新工具迅速改變銀行資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，使得管理層達(dá)到其報(bào)酬所需要的業(yè)績(jī)目標(biāo)；由于管理層報(bào)酬與銀行的股票價(jià)格高度關(guān)聯(lián)，而冒險(xiǎn)策略有助于提高股票價(jià)格，故銀行管理層具有增加銀行經(jīng)營(yíng)杠桿率的激勵(lì)；存款保險(xiǎn)會(huì)促使銀行采取更加冒險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)策略，從而弱化市場(chǎng)機(jī)制對(duì)銀行的約束力；控制權(quán)市場(chǎng)對(duì)于銀行公司治理的激勵(lì)與約束作用不及其他行業(yè)，尤其是對(duì)于大型銀行更是如此[5]13-14。

銀行公司治理的特殊性還體現(xiàn)在金融監(jiān)管對(duì)于其公司治理的重大影響。有學(xué)者指出：“監(jiān)管是獨(dú)立和區(qū)別于市場(chǎng)的一種外部治理力量；監(jiān)管是銀行內(nèi)部決策的一個(gè)明確和獨(dú)立的維度；監(jiān)管代表著獨(dú)立于企業(yè)之外的外部利益；作為外部當(dāng)事人的監(jiān)管方與銀行形成了風(fēng)險(xiǎn)共享關(guān)系。”[6]17該學(xué)者認(rèn)為：“代理理論至少具有三個(gè)假設(shè)：正?；蚋?jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)；信息不對(duì)稱(chēng)是所有者與管理者之間的委托代理關(guān)系；最優(yōu)資本結(jié)構(gòu)要求有限的財(cái)務(wù)杠桿率?！盵6]6但是，這三個(gè)假設(shè)條件明顯不適用于銀行。因?yàn)殂y行市場(chǎng)是一個(gè)受到監(jiān)管的市場(chǎng)；銀行面臨的代理問(wèn)題更加復(fù)雜，除了所有者與管理者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，至少還有存款人、銀行及監(jiān)管者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，所有者、管理者及監(jiān)管者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，借款人、管理者與監(jiān)管者之間的信息不對(duì)稱(chēng)；作為金融中介機(jī)構(gòu)的銀行，其財(cái)務(wù)杠桿率高，銀行貸款的資金主要來(lái)自于存款人和金融債券持有人[6]6-7。因此，作為一般企業(yè)之公司治理核心的代理理論不完全適用于銀行的公司治理。

(二)銀行公司治理與監(jiān)管互動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)根源：銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的成因闡釋

1.有限責(zé)任與存款保險(xiǎn)是誘發(fā)銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的制度原因

股東與公司各自具有獨(dú)立的法律人格，股東作為公司成員，享有股東權(quán)。“股東在名義上雖喪失其出資之所有權(quán)，但在實(shí)際上，其所有權(quán)變形為股東權(quán)?！盵7]103股東只承擔(dān)有限責(zé)任是公司法賦予出資者的特權(quán)，對(duì)債權(quán)人而言，有限責(zé)任意味債權(quán)人放棄向出資者直接追索債務(wù)的方便；股東獲得有限責(zé)任之特權(quán)也要付出相應(yīng)的代價(jià)——放棄對(duì)出資所形成的公司財(cái)產(chǎn)的直接支配權(quán)；從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，有限責(zé)任是為了降低投資者的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)投資者的投資積極性[8]65。

有限責(zé)任制度有其相應(yīng)的成本與收益。有限責(zé)任制度的收益表現(xiàn)為：降低了投資人監(jiān)督其代理人的必要性，多元化投資和消極監(jiān)督是投資人在有限責(zé)任條件下的理性策略，有利于降低公司運(yùn)作成本；有利于降低股東之間相互監(jiān)督的成本；有利于促進(jìn)股份的自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)M(jìn)而促使管理者提高經(jīng)營(yíng)管理能力[9]41-43。19世紀(jì)中葉的立法確立有限責(zé)任原則主要是基于以下法理——它有利于促使社會(huì)公眾將富余資金投向資金量需求大的項(xiàng)目，因?yàn)樽屗麄円詡€(gè)人全部資產(chǎn)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)大大降低其購(gòu)買(mǎi)公司股份的積極性[10]。有限責(zé)任的另一優(yōu)勢(shì)是有利于公開(kāi)證券市場(chǎng)的運(yùn)行?！耙?yàn)樗雇顿Y者無(wú)須關(guān)注同伴投資者的個(gè)人財(cái)富狀況。如果規(guī)則是股東對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任，那么同伴投資者的財(cái)富增長(zhǎng)后，我的股份對(duì)我來(lái)說(shuō)更加值錢(qián)(因?yàn)槲乙怀鲎约汗煞菡脊究偣杀颈壤齺?lái)承擔(dān)公司債務(wù)的可能性會(huì)降低)，反過(guò)來(lái)，如果我的同伴股東的財(cái)富下降了，我的股份將更不值錢(qián)。因而，有限責(zé)任有利于公司的股份按照統(tǒng)一的價(jià)格在公開(kāi)交易所進(jìn)行交易?！?這是Halpern,Trebicock和Turnbull的觀點(diǎn)。轉(zhuǎn)引自:保羅·戴維斯,莎拉·沃辛頓.現(xiàn)代公司法原理(上冊(cè))[M].羅培新,譯.北京:法律出版社,2016:206.

有限責(zé)任制度的成本主要表現(xiàn)為公司股東在獲得公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全部收益時(shí)，沒(méi)有承擔(dān)公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)所致的全部成本，其中一些成本由公司債權(quán)人，尤其是非自愿?jìng)鶛?quán)人承擔(dān)，這就是國(guó)外學(xué)者所言的有限責(zé)任導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)[7]49。對(duì)于銀行股東來(lái)說(shuō)，“最壞的情況也就是股價(jià)為零，這就使得股東與存款人和其他債權(quán)人之間產(chǎn)生清晰的利益分界?！盵11]131作為銀行債權(quán)人的存款人，面臨的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)因?yàn)楣蓶|責(zé)任的減少而增加，存款保險(xiǎn)固然可以應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)存款人利益的保護(hù)，但是風(fēng)險(xiǎn)只是被轉(zhuǎn)移給了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)[11]132。存款保險(xiǎn)不僅會(huì)給被保險(xiǎn)的存款人帶來(lái)道德風(fēng)險(xiǎn)，極大地降低被保險(xiǎn)的存款人關(guān)心銀行風(fēng)險(xiǎn)狀況的激勵(lì)，而且也會(huì)給銀行股東帶來(lái)相應(yīng)的道德風(fēng)險(xiǎn)，使得銀行更加傾向于冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)，因?yàn)樵阢y行冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成功時(shí)，銀行股東可以獲得收益；在銀行冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)失敗而破產(chǎn)時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要承擔(dān)損失。一些國(guó)外學(xué)者正是在此種意義上認(rèn)為，對(duì)于瀕臨倒閉的銀行股東而言，存款保險(xiǎn)制度與有限責(zé)任制度結(jié)合在一起成為銀行股東持有的一種“看跌期權(quán)”*詳細(xì)論述，參見(jiàn)：RichardS.Carnell.A Partial Antidoteto Perverse Incentives:The FDIC Improvement Act of 1991[J].Annual .Review of Banking Law,1993(12):317-339.轉(zhuǎn)引自：姜立文.美國(guó)金融控股公司加重責(zé)任制度研究[J].環(huán)球法律評(píng)論,2006(06):725-737.。

2.金融創(chuàng)新對(duì)公司治理與金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)與銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)

金融創(chuàng)新沖擊著以往公司治理的理性基礎(chǔ)，有學(xué)者將這些沖擊概括為以下幾個(gè)方面：機(jī)構(gòu)投資者的興起使得所有權(quán)與控制權(quán)從分離走向融合；層出不窮的結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新型金融產(chǎn)品使得公司資本結(jié)構(gòu)上的股權(quán)與債權(quán)不再?zèng)芪挤置?，沖擊著股東至上與股東擁有剩余索取權(quán)的公司治理理念；金融創(chuàng)新趨勢(shì)下股權(quán)互換、股份出借、買(mǎi)空賣(mài)空、對(duì)沖等金融衍生工具的盛行，使得傳統(tǒng)公司法上具有對(duì)應(yīng)性的股份的投票權(quán)與收益權(quán)出現(xiàn)了普遍性分離，深刻改變了股東的風(fēng)險(xiǎn)、利益與責(zé)任的配置結(jié)構(gòu)。例如，空洞投票的股東可以通過(guò)金融衍生交易工具將其在公司的利益轉(zhuǎn)讓給他人，同時(shí)保留投票權(quán)，空洞投票的股東在行使投票權(quán)時(shí)事實(shí)上已經(jīng)不對(duì)公司享有經(jīng)濟(jì)利益[12]62-96。從風(fēng)險(xiǎn)視角看，空洞投票的股東實(shí)質(zhì)上通過(guò)金融衍生工具轉(zhuǎn)移了其行使投票權(quán)可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，有可能誘發(fā)新的股東道德風(fēng)險(xiǎn)。金融創(chuàng)新對(duì)金融監(jiān)管的規(guī)避，使得金融機(jī)構(gòu)可以利用金融創(chuàng)新進(jìn)行監(jiān)管套利。為什么美國(guó)的銀行會(huì)向信用記錄差、還款能力弱的借款人發(fā)放貸款？因?yàn)樵摪唇屹J款經(jīng)過(guò)資產(chǎn)證券化以后，銀行可以將貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給購(gòu)買(mǎi)這些證券的投資者，而且銀行通過(guò)資產(chǎn)證券化將這些次級(jí)貸款從其資產(chǎn)負(fù)債表中剝離出去，可以提高其資本充足率水平，有利于滿足銀行監(jiān)管部門(mén)的資本監(jiān)管要求。

銀行是金融創(chuàng)新的重要推動(dòng)者與參與力量，金融創(chuàng)新是誘發(fā)銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的另一重要原因。例如，被譽(yù)為“金融煉金術(shù)”的重大金融創(chuàng)新——資產(chǎn)證券化——降低了銀行和抵押貸款經(jīng)紀(jì)人監(jiān)督借款人風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)[13]。金融創(chuàng)新也給銀行的融資結(jié)構(gòu)帶來(lái)了深刻變化。國(guó)際清算銀行將國(guó)際銀行業(yè)的主要?jiǎng)?chuàng)新概括為以下幾類(lèi)：價(jià)格—風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移型的金融創(chuàng)新，如可調(diào)整利率的抵押貸款、浮動(dòng)利率票據(jù)、遠(yuǎn)期匯率安排等；信用—風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移型的金融創(chuàng)新，如證券化資產(chǎn)、可轉(zhuǎn)讓貸款、信用證等；流動(dòng)性—增強(qiáng)型的金融創(chuàng)新，如證券化資產(chǎn)、可轉(zhuǎn)讓貸款、貨幣市場(chǎng)共同基金等；信用—引致型的金融創(chuàng)新，如零息債券、垃圾債券、股權(quán)參與融資、掉期等；股權(quán)—引致型的金融創(chuàng)新，如強(qiáng)制可轉(zhuǎn)換債等[14]42-46。在國(guó)際銀行業(yè)中，金融機(jī)構(gòu)普遍相互持股，使得銀行與其股東之間的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)交織在一起*例如，2017年5月5日更新的美國(guó)銀行十大股東分別是：先鋒集團(tuán)有限公司(The Vanguard Group, Inc)、道富環(huán)球基金管理公司(SSgA Funds Management, Inc)、貝萊德基金顧問(wèn)(BlackRock Fund Advisors)、忠誠(chéng)管理與研究公司(Fidelity Management & Research Co)、威靈頓管理公司(Wellington Management Co. LLP)、道格與考克斯基金(Dodge & Cox)、摩根大通投資管理公司(JPMorgan Investment Management, Inc.)、北方信托投資公司(Northern Trust Investments, Inc)、哈里斯合伙(Harris Associates LP)、挪威銀行投資管理公司(Norges Bank Investment Management)。(參見(jiàn):網(wǎng)易財(cái)經(jīng).美股公司資料[EB/OL].(2017-05-05) [2017-05-05].http://quotes.money.163.com/usstock/BAC_holders.html.)。美國(guó)銀行的十大股東，除了挪威銀行投資管理公司是政治驅(qū)動(dòng)型機(jī)構(gòu)投資者之外，都是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型機(jī)構(gòu)投資者。市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型機(jī)構(gòu)投資者善于利用投資組合和金融工具規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，傾向于從短期行為中賺取經(jīng)濟(jì)回報(bào)，是股份投票權(quán)與收益權(quán)分離的主要行為主體[12]104。當(dāng)銀行股東利用金融衍生工具轉(zhuǎn)移其在行使銀行股份投票權(quán)面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，金融創(chuàng)新就已經(jīng)成為誘發(fā)銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的重要現(xiàn)實(shí)原因。

3.“大而不倒”是誘發(fā)SIBs股東道德風(fēng)險(xiǎn)的特殊原因

有限責(zé)任、存款保險(xiǎn)與金融創(chuàng)新等是引發(fā)銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的普遍原因，對(duì)于SIBs而言，其股東道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生還有其特殊原因，即這些銀行“大而不倒”的市場(chǎng)地位。這一特殊性主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，對(duì)SIBs的股東而言，有限責(zé)任所致的道德風(fēng)險(xiǎn)更加明顯，所造成的損害更加嚴(yán)重。眾所周知，SIBs的業(yè)務(wù)規(guī)模非常大，業(yè)務(wù)復(fù)雜程度很高，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件將會(huì)給地區(qū)乃至全球金融體系帶來(lái)巨大的沖擊。我國(guó)學(xué)者金昱對(duì)13家全球系統(tǒng)重要性銀行(Global systemically important Banks，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“G-SIBs”)的2015年經(jīng)營(yíng)情況分析表明，13家銀行的總營(yíng)業(yè)收入6845億美元，其中凈利息收入3510億美元，凈手續(xù)費(fèi)和傭金收入2099億美元；2015年末上述13家銀行的總資產(chǎn)規(guī)模合計(jì)24.01萬(wàn)億美元，客戶存款合計(jì)為11.92萬(wàn)億美元*這13家G-SIBs是美國(guó)的花旗集團(tuán)、美國(guó)銀行、摩根大通、富國(guó)銀行，英國(guó)的匯豐控股、巴克萊銀行、蘇格蘭皇家銀行，歐洲的德意志銀行、法國(guó)巴黎銀行、瑞銀集團(tuán)、桑坦德銀行和日本的三菱日聯(lián)、瑞穗集團(tuán)等。(參見(jiàn):金昱.全球系統(tǒng)重要性銀行經(jīng)營(yíng)動(dòng)向解析[J].中國(guó)銀行業(yè),2016(6):53-55.)。顯然，業(yè)務(wù)規(guī)模龐大、業(yè)務(wù)復(fù)雜多元的SIBs，為其股東帶來(lái)了更多的投資回報(bào)機(jī)會(huì)，其中不乏大量的高風(fēng)險(xiǎn)投資。而且，SIBs具有負(fù)債經(jīng)營(yíng)的鮮明特色，往往負(fù)有巨額債務(wù)，如上述13家SIBs僅存款一項(xiàng)就負(fù)債11.92萬(wàn)億美元。高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)增加了其股東獲得收益的機(jī)會(huì)，巨額負(fù)債更加強(qiáng)化了其股東將其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)成本轉(zhuǎn)移給債權(quán)人與其他相關(guān)利益主體承擔(dān)的激勵(lì)。當(dāng)高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)取得成功時(shí)，SIBs股東作為銀行事業(yè)的經(jīng)濟(jì)上的所有人，會(huì)獲得高額回報(bào)；高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)，其股東享有有限責(zé)任的特權(quán)，僅以其出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，高風(fēng)險(xiǎn)所致的部分損失外溢給其債權(quán)人與其他相關(guān)利益主體承擔(dān)。此外，由于業(yè)務(wù)規(guī)模龐大，其債權(quán)人成千上萬(wàn)，其高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成的損害較之于一般公司更大?？傊邢挢?zé)任所致的道德風(fēng)險(xiǎn)之于SIBs的股東，有被放大的無(wú)限可能，其風(fēng)險(xiǎn)的外部性尤甚，故以法律之權(quán)力限制其股東權(quán)，較之于一般的公司股東尤為必要。

第二，SIBs所具有的“大而不倒”的市場(chǎng)地位，導(dǎo)致其股東產(chǎn)生新的道德風(fēng)險(xiǎn)。其所具有的“大而不倒”地位，使得政府在其陷入經(jīng)營(yíng)困境時(shí)，為了避免其破產(chǎn)引起金融動(dòng)蕩，不得不對(duì)其采取諸如緊急貸款、注資等救助措施，以維護(hù)金融穩(wěn)定。政府救助實(shí)質(zhì)上否定了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)其股東的約束作用，股東不用再擔(dān)心公司破產(chǎn)而遭受出資損失。股東是理性的經(jīng)濟(jì)人，是其自身利益的最佳判斷者。政府救助弱化乃至否定市場(chǎng)約束機(jī)制，這必將改變股東的理性預(yù)期。股東從基于市場(chǎng)約束機(jī)制的公司破產(chǎn)預(yù)期，到預(yù)期政府救助的轉(zhuǎn)變，會(huì)大大降低其關(guān)注在SIBs出資的風(fēng)險(xiǎn)的程度，誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)[15]。在2008年全球金融危機(jī)中，美國(guó)大型金融機(jī)構(gòu)的股價(jià)仍然維持在高位水平，因?yàn)閷?duì)于政府施加財(cái)政援助的預(yù)期，使得這些金融機(jī)構(gòu)股東所持有股份的資產(chǎn)行情看漲。股東的資產(chǎn)并未因?yàn)檫@些金融機(jī)構(gòu)陷入暫時(shí)的困境而受到實(shí)質(zhì)性影響。

(三)銀行公司治理與監(jiān)管互動(dòng)的法理意蘊(yùn)：公私法合作規(guī)制中的法價(jià)值平衡

“法在本體上是以權(quán)利和義務(wù)為基本粒子構(gòu)成的。所有法的部門(mén)都表現(xiàn)為權(quán)利和義務(wù)或其實(shí)現(xiàn)方式的規(guī)定，權(quán)利和義務(wù)貫穿于法的一切部門(mén)?！盵16]法律規(guī)制銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)，就是依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，重新調(diào)整銀行股東的權(quán)利義務(wù)。作為團(tuán)體法上的權(quán)利，股東權(quán)“不是純粹個(gè)人利益的表現(xiàn)，而是涉及全體股東利益的權(quán)利，與個(gè)人的權(quán)利有所不同”[17]。日本學(xué)者末永敏和指出，企業(yè)自私自利的弊端在公司上表現(xiàn)得特別突出，公司少數(shù)股東或公司債權(quán)人的利益被犧牲的危險(xiǎn)性極大，特別是股份公司的股東之間缺乏個(gè)人信賴關(guān)系，股東對(duì)公司債權(quán)人無(wú)須承擔(dān)責(zé)任，以上弊端更加突出[18]。

正是基于股東與公司、股東與公司債權(quán)人、股東之間復(fù)雜的利益糾葛，公司法需要在保護(hù)股東權(quán)的前提下，對(duì)股東權(quán)尤其是對(duì)大股東之權(quán)利予以適當(dāng)限制，以維護(hù)投資者利益與債權(quán)人利益之間的平衡，保護(hù)中小投資者的合法權(quán)益。最低資本要求是降低有限責(zé)任之道德風(fēng)險(xiǎn)的方法之一。“公司資本越少，就越有激勵(lì)從事過(guò)度冒險(xiǎn)行為。法定的最低注冊(cè)資本要求就是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)內(nèi)部化的方法之一。”[9]59體現(xiàn)公司資本充實(shí)、維持原則的各項(xiàng)制度，如禁止股東抽逃出資、公司盈余分配規(guī)則等，就是要保障公司在存續(xù)期間保持相當(dāng)于公司資本額的實(shí)際財(cái)產(chǎn)，以保護(hù)公司債權(quán)人利益。又如多數(shù)表決的原則有利于大股東，容易忽視處于少數(shù)派的中小股東的意見(jiàn)，但是依據(jù)多數(shù)表決原則通過(guò)的股東會(huì)決議在法律上仍然有效。為了保護(hù)中小股東的合法權(quán)益，公司法賦予反對(duì)股東以股份收購(gòu)請(qǐng)求權(quán)，規(guī)定在選任董事時(shí)實(shí)行累積投票制度等。再如，以公司具有獨(dú)立法人人格和股東有限責(zé)任為基石的公司法制度，本身就潛藏著誘使投資者將風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本向債權(quán)人轉(zhuǎn)移的“道德危險(xiǎn)因素”，畢竟債權(quán)人是公司的外部人，通常不介入公司的經(jīng)營(yíng)管理[8]71。為防止股東濫用公司法人人格和股東有限責(zé)任逃避義務(wù)，英國(guó)公司法上有“刺破公司面紗”、美國(guó)公司法上有“揭開(kāi)法人面紗”、大陸法系國(guó)家如德日等有公司法人格否認(rèn)制度。這些制度盡管說(shuō)法各異，但是共同的核心思想，是在特定個(gè)案中否認(rèn)公司的獨(dú)立人格和特定股東的有限責(zé)任，讓公司債權(quán)人向特定股東直索責(zé)任。這實(shí)質(zhì)上是基于利益平衡原則對(duì)股東之有限責(zé)任這一特權(quán)的限制。

無(wú)疑，公司法是矯正股東道德風(fēng)險(xiǎn)的重要制度。銀行股東的道德風(fēng)險(xiǎn)行為具有負(fù)外部性，既會(huì)產(chǎn)生私人成本(如損害銀行、其他股東以及債權(quán)人的利益)，也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)成本，如造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，損害整個(gè)金融體系穩(wěn)定與安全。國(guó)家為了維護(hù)金融穩(wěn)定不得不救助處于困境中的SIBs，為此需要承擔(dān)巨大的救助成本。依據(jù)傳統(tǒng)公司法的制度設(shè)計(jì)，銀行股東實(shí)際上只承擔(dān)其行為的私人成本，沒(méi)有為其行為所造成的社會(huì)損害支付相應(yīng)的成本。既然公司法上的制度設(shè)計(jì)難以使銀行股東承擔(dān)其道德風(fēng)險(xiǎn)行為所致的全部成本，那么就需要突破公司法規(guī)范對(duì)其投機(jī)行為進(jìn)行控制，以風(fēng)險(xiǎn)防范為主要目標(biāo)的金融監(jiān)管就成為控制的重要手段。

公司治理與金融監(jiān)管的互動(dòng)是公私法合作規(guī)制理念的體現(xiàn)。法律制度具有整體性，如拉倫茨所言：“在公法與私法之間，并不能用刀子把它們精確無(wú)誤地切割開(kāi)……公法與私法在許多方面相互交錯(cuò)在一起。”[19]公法與私法之間的關(guān)系早已經(jīng)由對(duì)峙走向合作。公司治理與金融監(jiān)管互動(dòng)中的銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，就是公法與私法相互交錯(cuò)的領(lǐng)域。金融監(jiān)管籍公法之授權(quán)，進(jìn)入了傳統(tǒng)的私法領(lǐng)域，對(duì)本屬于公司自治事項(xiàng)的股東權(quán)進(jìn)行國(guó)家干預(yù)。不過(guò)，干預(yù)并不意味著否定股東權(quán)作為公司治理之基礎(chǔ)與核心，私法自治理念仍然是銀行公司治理的根基。從法價(jià)值視角看，秉承私法自治理念的銀行公司治理側(cè)重于對(duì)金融效率的價(jià)值追求；基于國(guó)家干預(yù)主義的金融監(jiān)管旨在維護(hù)金融安全；奉行公私法合作規(guī)制理念的公司治理與金融監(jiān)管互動(dòng)旨在實(shí)現(xiàn)金融效率與金融安全之間的動(dòng)態(tài)平衡。

三、公司治理與金融監(jiān)管互動(dòng)中的歐美銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制考察

歐美國(guó)家頻繁發(fā)生的金融危機(jī)，使得銀行股東尤其是大股東的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題引起了廣泛關(guān)注。歐美國(guó)家主要從公司治理與金融監(jiān)管兩個(gè)方面矯正銀行股東的道德風(fēng)險(xiǎn)。

(一)調(diào)整和完善銀行公司治理，抑制銀行股東的道德風(fēng)險(xiǎn)

為了抑制銀行股東的道德風(fēng)險(xiǎn)，歐美國(guó)家一直在探尋針對(duì)銀行公司治理的特殊性進(jìn)行相應(yīng)的制度調(diào)整。例如，瑞士《銀行法》規(guī)定，不顧銀行財(cái)務(wù)問(wèn)題而繼續(xù)參與銀行經(jīng)營(yíng)的股東，要對(duì)銀行債權(quán)人的損失承擔(dān)責(zé)任；法國(guó)在19世紀(jì)之前，為了保護(hù)存款人利益，要求銀行股東承擔(dān)無(wú)限責(zé)任；美國(guó)有一些州要求銀行股東承擔(dān)雙重責(zé)任，在銀行破產(chǎn)時(shí)，股東對(duì)銀行的責(zé)任不以其出資額為限，而是以股票市值為限承擔(dān)責(zé)任，加利福尼亞州甚至要求股東承擔(dān)銀行倒閉時(shí)的全部債務(wù)[20]47-49。美國(guó)1863年的《國(guó)民銀行法》將這些州的規(guī)定加以吸收，明確規(guī)定了銀行股東的雙重責(zé)任。提出雙重責(zé)任條款的謝爾曼參議員指出，其立法目標(biāo)是向銀行債權(quán)人提供比股票市場(chǎng)更多的保護(hù)。在20世紀(jì)的“大蕭條”中，大量的銀行倒閉，美國(guó)隨后建立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度。這使得銀行股東的雙重責(zé)任制度遭到了越來(lái)越多的反對(duì)，最終在1953年被廢止。廢除的主要理由是：“(1)未能有效保護(hù)銀行債權(quán)人；(2)未能維護(hù)公眾對(duì)銀行體系的信心；(3)存款保險(xiǎn)是更為可行的實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的方法。”[21]不過(guò)，隨著金融控股公司的大量出現(xiàn)，美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了抑制金融控股公司的道德風(fēng)險(xiǎn)，要求金融控股公司承擔(dān)加重責(zé)任：“完全或部分地保證其所管理的子公司的清償能力，向其不能清償債務(wù)的子公司重新注入資金，或向政府機(jī)構(gòu)賠償因子公司經(jīng)營(yíng)失敗而給公眾債權(quán)人造成的損失，或賠償公共保險(xiǎn)基金?！盵22]

芬蘭有學(xué)者針對(duì)銀行股東的道德風(fēng)險(xiǎn)，提出從以下幾個(gè)方面建立有效的股東激勵(lì)機(jī)制：一是通過(guò)所有權(quán)集中的方法，增加股東作為銀行所有者控制管理層的激勵(lì)，“股東是否有動(dòng)力進(jìn)行有效的管理控制，取決于股東擁有的銀行資產(chǎn)，取決于在出現(xiàn)流動(dòng)性問(wèn)題或被接管的威脅下市場(chǎng)機(jī)制的作用?！盵14]128換言之，股東在銀行的資產(chǎn)越多，銀行破產(chǎn)時(shí)其所受到的損失就越大，就越有動(dòng)力關(guān)注銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制。這種方法雖然能夠在一定程度上應(yīng)對(duì)有限責(zé)任導(dǎo)致的股東道德風(fēng)險(xiǎn)，但是對(duì)于因“大而不倒”所致的銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)無(wú)能為力。二是執(zhí)行良好的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，以保障銀行財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)與公平，保證官方報(bào)告資本與銀行的真實(shí)資本具有一致性[14]128-129。

在2008年全球金融危機(jī)之后，關(guān)于銀行公司治理與金融危機(jī)之間的關(guān)系成為理論界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。國(guó)外有學(xué)者將這些爭(zhēng)論總結(jié)為三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為本次危機(jī)與銀行公司治理沒(méi)有關(guān)聯(lián)，因?yàn)樽?0世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家的公司治理得到了很大改進(jìn)，許多公司引入了獨(dú)立董事，建立了審計(jì)與薪酬委員會(huì)，股東積極主義盛行，機(jī)構(gòu)股東與對(duì)沖基金等更加積極主動(dòng)地監(jiān)督公司。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，公司治理的總體框架沒(méi)有錯(cuò)，金融危機(jī)是源于公司治理制度的非有效實(shí)施，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織公司治理指導(dǎo)小組2009年發(fā)布的報(bào)告就持該觀點(diǎn)。第三種觀點(diǎn)以為，公司治理的系統(tǒng)性失靈是引發(fā)危機(jī)的部分原因，它不單是規(guī)則執(zhí)行問(wèn)題，更多的是制度設(shè)計(jì)上的系統(tǒng)性失靈[23]。以銀行公司治理為例，盡管機(jī)構(gòu)股東持有主要金融機(jī)構(gòu)的控股權(quán)，但是鮮見(jiàn)機(jī)構(gòu)股東阻止銀行董事會(huì)采取冒險(xiǎn)的商業(yè)模式、阻止實(shí)施存在不足的風(fēng)險(xiǎn)管理體系與薪酬政策，英國(guó)前財(cái)政大臣麥納斯甚至將機(jī)構(gòu)股東稱(chēng)之為“外居的地主”[24]。機(jī)構(gòu)股東在危機(jī)前后的消極行為已經(jīng)非常生動(dòng)地詮釋了銀行股東的道德風(fēng)險(xiǎn)。2008年全球金融危機(jī)之后，國(guó)外有學(xué)者提出恢復(fù)銀行股東的雙重責(zé)任，以減緩銀行股東的過(guò)度冒險(xiǎn)行為，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的公司治理模型是基于以下假設(shè)：企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗的成本在很大程度上為企業(yè)內(nèi)部化了，股東也是基于這一假設(shè)來(lái)決定其風(fēng)險(xiǎn)偏好，但是這點(diǎn)不能適用于銀行，銀行沒(méi)有內(nèi)部化其經(jīng)營(yíng)失敗的全部成本，從社會(huì)層面上看銀行股東具有過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)偏好[25]。

(二)加強(qiáng)銀行資本充足率監(jiān)管，授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在特定情況下限制銀行股東權(quán)

為了矯正SIBs股東的道德風(fēng)險(xiǎn)，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》進(jìn)一步提高了資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，將一級(jí)資本充足率從4%提高到6%，要求SIBs增加附加資本，并增加了杠桿率指標(biāo)這一補(bǔ)充性指標(biāo)。巴塞爾委員會(huì)還在2011年和2012年分別發(fā)布了《G-SIBs：評(píng)估方法和額外損失吸收要求》和《國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行治理框架》；金融穩(wěn)定理事會(huì)公布了《降低系統(tǒng)重要性銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)》等文件。以上文件均要求SIBs提高風(fēng)險(xiǎn)吸收能力，即附加更高的資本要求。例如，《G-SIBs：評(píng)估方法和額外損失吸收要求》將G-SIBs分為五個(gè)類(lèi)別，每個(gè)類(lèi)別對(duì)應(yīng)著不同的最低額外損失吸收能力要求，分別要求附加資本達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的1%、1.5%、2%、2.5%及3.5%[26]。2013年7月，巴塞爾委員會(huì)發(fā)布了《G-SIBs：修訂的評(píng)估方法與更高的損失吸收能力要求》，提出可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)G-SIBs進(jìn)行新的類(lèi)型劃分，并提高額外損失吸收能力要求，比如要求附加資本達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的4.5%[27]。

《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》對(duì)歐美國(guó)家的銀行監(jiān)管立法及其實(shí)踐產(chǎn)生了重大影響。美國(guó)在2013年公布了實(shí)施該協(xié)議的規(guī)定。為了保證美國(guó)銀行持有足夠的資本，美國(guó)規(guī)定了限制任意分配紅利的措施和及時(shí)矯正制度，“資本金不足的銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)必須在一定時(shí)期內(nèi)恢復(fù)資本金水平，并提供其控股公司所作的擔(dān)保，保證其資本金恢復(fù)。”[28]29美國(guó)《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》在第一章“金融穩(wěn)定”部分針對(duì)美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行監(jiān)管的非銀行金融公司與合并資產(chǎn)在500億美元以上的銀行控股公司，提出了一系列審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。該法要求這些公司制定并向監(jiān)管部門(mén)報(bào)告“生前遺囑”——公司在陷入實(shí)質(zhì)性財(cái)務(wù)困境或經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)的快速有效的處置計(jì)劃；規(guī)定杠桿比例限制，美聯(lián)儲(chǔ)要求公司負(fù)債對(duì)權(quán)益的比例不高于15比1[29]。這些措施是為了確保股東直到所有的債權(quán)都被完全清償之后才能獲得償付，確保無(wú)力償還債務(wù)的股東根據(jù)其所享有的收益優(yōu)先權(quán)和公司的價(jià)值承擔(dān)相應(yīng)的損失[4]123。

《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》在歐盟的實(shí)施進(jìn)程較為緩慢，歐盟在2013年7月1日公布了實(shí)施該協(xié)議的新法規(guī)：《資本要求指引Ⅳ》(Capital Requirement Directive Ⅳ,CRD Ⅳ)與《資本要求監(jiān)管》(Capital Requirement Regulation,CRR)。CRR并未在核心一級(jí)資本中明確“普通股”的定義，而是將普通股納入了“符合標(biāo)準(zhǔn)的資本工具”之中。CRR規(guī)定，如果成員國(guó)法律規(guī)定合作社、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)、共同基金等機(jī)構(gòu)不得拒絕投資者贖回其發(fā)行的核心一級(jí)資本工具，那么CRR賦予上述機(jī)構(gòu)限制贖回資本工具的權(quán)力；CRR還賦予上述機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)清算時(shí)對(duì)核心一級(jí)資本工具的受償權(quán)設(shè)置上限[28]41-42。從股權(quán)視角看，限制股份贖回權(quán)就是為了防止股東的道德風(fēng)險(xiǎn)。歐盟《第二銀行指令》規(guī)定，如果銀行的大股東的“不適當(dāng)行為”可能破壞銀行的審慎、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取限制股東權(quán)利的措施[20]46。

總之，在2008年全球金融危機(jī)處置過(guò)程中，歐美一些國(guó)家從金融監(jiān)管視角限制銀行股東權(quán)利，這是危機(jī)時(shí)期社會(huì)規(guī)制的需要，規(guī)制的原因包括維護(hù)金融穩(wěn)定、預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、維護(hù)存款者的市場(chǎng)信心和預(yù)防股東道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生[30]。在危機(jī)之后的金融監(jiān)管法變革中，歐美一些國(guó)家及國(guó)際金融組織試圖將限制銀行股東權(quán)的措施制度化、法律化。在矯正銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的制度演變上，呈現(xiàn)出公司治理與金融監(jiān)管互動(dòng)融合的趨勢(shì)。

四、公司治理與金融監(jiān)管互動(dòng)視角下我國(guó)銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的現(xiàn)狀、反思與完善

(一)我國(guó)銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度現(xiàn)狀：公司治理與金融監(jiān)管的視角

1.我國(guó)規(guī)制銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的銀行公司治理現(xiàn)狀

我國(guó)《公司法》第21條規(guī)定了股東濫用權(quán)利的法律責(zé)任，該條第3款規(guī)定的公司法人格否認(rèn)制度，實(shí)質(zhì)上是對(duì)股東所享有的“有限責(zé)任特權(quán)”的限制，是為了抑制有限責(zé)任誘致的股東道德風(fēng)險(xiǎn)。又如，我國(guó)《公司法》第166條規(guī)定，公司在彌補(bǔ)虧損和提取法定公積金之前，不得向股東分配利潤(rùn)。該規(guī)定體現(xiàn)了資本維持原則，同樣具有防范和抑制有限責(zé)任所致的股東道德風(fēng)險(xiǎn)的功能。我國(guó)《公司法》第141條限制股份有限公司的特殊股東——發(fā)起人轉(zhuǎn)讓股權(quán)，發(fā)起人持有的本公司股份自公司成立之日起一年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)苑乐拱l(fā)起人借發(fā)起公司而損害未來(lái)公司行為的發(fā)生[31]。

我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第77條對(duì)處于重整期間的公司的股東權(quán)限制如下：一是限制股東的收益分配請(qǐng)求權(quán)，股東在公司重整期間不得請(qǐng)求投資收益分配；二是非經(jīng)法院同意，公司的董事、監(jiān)事及高管人員不得向第三人轉(zhuǎn)讓其所持有的公司股權(quán)。“重整是指困境企業(yè)依法定程序，保護(hù)其繼續(xù)營(yíng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)調(diào)整和企業(yè)整理，使之?dāng)[脫困境，走向復(fù)興的拯救型債務(wù)清理制度?！盵32]可見(jiàn)，處于重整期間的公司已經(jīng)陷入經(jīng)營(yíng)困境，其經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)產(chǎn)狀況是否能夠好轉(zhuǎn)尚不明確，有破產(chǎn)之可能。在重整期間向股東分配投資收益，一方面會(huì)使得公司財(cái)產(chǎn)減少，這顯然不利于公司債權(quán)人；另一方面，如果重整終止進(jìn)入破產(chǎn)清算程序，那就意味著股東先于公司債權(quán)人獲得了公司財(cái)產(chǎn)分配，這有悖于股東權(quán)作為公司剩余財(cái)產(chǎn)分配請(qǐng)求權(quán)的本質(zhì)。

總之，在銀行公司治理層面上，我國(guó)主要是通過(guò)《公司法》《破產(chǎn)法》等一般性法律平衡股東與其他相關(guān)主體之間的利益沖突，抑制銀行股東由于有限責(zé)任所產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)。此種路徑仍然是在私法框架內(nèi)對(duì)股東權(quán)進(jìn)行限制，限制的方式是私法自治中的國(guó)家強(qiáng)制——私法中的強(qiáng)制性規(guī)范。私法中的強(qiáng)制規(guī)范，“就其功能而言，則在大多數(shù)情形下，只是從另一個(gè)角度去支撐私法自治而已。強(qiáng)制規(guī)范并不‘管制’人民的私法行為，而毋寧是提供一套自治的游戲規(guī)則?！盵33]

2.我國(guó)規(guī)制銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的金融監(jiān)管法制現(xiàn)狀

我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條與《商業(yè)銀行法》第64條等規(guī)定，當(dāng)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人或其他客戶合法權(quán)益時(shí)，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)其實(shí)行接管。被接管銀行的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，由接管組行使，被接管銀行股東選擇管理者的權(quán)利受到了限制。2013年1月1日實(shí)施的《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行資本充足率監(jiān)管提出了全面要求，包括最低資本要求、儲(chǔ)備資本和逆周期資本要求、SIBs附加資本要求以及第二支柱資本要求；根據(jù)資本充足情況，將商業(yè)銀行分為四類(lèi)，進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管。例如，對(duì)于第三類(lèi)和第四類(lèi)商業(yè)銀行*《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》第153條規(guī)定：“第三類(lèi)商業(yè)銀行：資本充足率、一級(jí)資本充足率和核心一級(jí)資本充足率均不低于最低資本要求，但未達(dá)到其它各級(jí)資本要求；第四類(lèi)商業(yè)銀行：資本充足率、一級(jí)資本充足率和核心一級(jí)資本充足率任意一項(xiàng)未達(dá)到最低資本要求?！保y監(jiān)會(huì)可以限制銀行分配紅利和其他收入，限制銀行進(jìn)行股權(quán)投資和回購(gòu)資本。2018年1月5日發(fā)布并實(shí)施的《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》針對(duì)銀行股東主要是大股東濫用股東權(quán)損害銀行利益的亂象，界定了“主要股東”的含義及范圍*《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》第9條第2款規(guī)定：“商業(yè)銀行主要股東是指持有或控制商業(yè)銀行百分之五以上股份或表決權(quán)，或持有資本總額或股份總額不足百分之五但對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理有重大影響的股東?！?，規(guī)定主要股東：參股商業(yè)銀行不超過(guò)2家，控股商業(yè)銀行不超過(guò)1家；自取得股份之日起五年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓所持有的股權(quán)；承諾在必要時(shí)承擔(dān)資本補(bǔ)充責(zé)任。這些規(guī)定表明，我國(guó)已經(jīng)將原本屬于公司治理范圍的銀行資本納入了銀行監(jiān)管這一公法規(guī)制的領(lǐng)域。由于銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)的特殊性，銀行資本成為公司治理與金融監(jiān)管互動(dòng)的主要場(chǎng)域。

通過(guò)金融監(jiān)管法規(guī)定限制銀行股東權(quán)，其限制的正當(dāng)性除了抑制有限責(zé)任引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)之外，更加注重防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融安全與金融穩(wěn)定。盡管該路徑在法律規(guī)范上也表現(xiàn)為強(qiáng)制性規(guī)范，但是已經(jīng)突破傳統(tǒng)的私法框架，轉(zhuǎn)而通過(guò)公法規(guī)范限制股東權(quán)。顯然，公法中的強(qiáng)制性規(guī)范的強(qiáng)制性比私法中的強(qiáng)制性規(guī)范的強(qiáng)制性更強(qiáng)，其適用的條件更為嚴(yán)格，違反該規(guī)范所致的法律后果更為嚴(yán)重。以對(duì)股東分紅的限制為例，《公司法》規(guī)定在彌補(bǔ)虧損和依法提取公積金之前不能向股東分配稅后利潤(rùn)，這是一個(gè)對(duì)所有公司都適用的強(qiáng)制性規(guī)范，違反該強(qiáng)制性規(guī)范的法律后果是股東應(yīng)當(dāng)將所分得的收益退還給公司；《銀行業(yè)監(jiān)管法》第37條規(guī)定，銀行違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，“逾期未改正的，或者其行為嚴(yán)重危及該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行、損害存款人和其他客戶合法權(quán)益的”，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可采取限制分配紅利和其他收入、責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利等措施。一個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是否能夠穩(wěn)健運(yùn)行，需要經(jīng)過(guò)銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的綜合審查，因?yàn)椴扇≡摯胧?huì)對(duì)銀行的聲譽(yù)造成負(fù)面影響，會(huì)影響存款人和其他客戶對(duì)銀行的信心。即使對(duì)一個(gè)穩(wěn)健運(yùn)行的銀行采取該措施，也會(huì)給該銀行帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響，進(jìn)而影響金融市場(chǎng)的穩(wěn)定與安全。因此，只有經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)或者其授權(quán)的省級(jí)派出機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，才能采取該措施。

(二)我國(guó)銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度反思

從公司治理與金融監(jiān)管互動(dòng)的視角，對(duì)比歐美國(guó)家銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律制度及其實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)規(guī)制銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的法律制度存在以下幾個(gè)方面的不足。

1.對(duì)存款保險(xiǎn)所致的銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不足

2015年5月1日我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》實(shí)施，這對(duì)于健全我國(guó)金融市場(chǎng)約束機(jī)制，保護(hù)存款人合法權(quán)益及維護(hù)金融穩(wěn)定具有重要意義。然而，存款保險(xiǎn)與其他任何保險(xiǎn)一樣，都存在道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題?！按婵畋ｋU(xiǎn)制度的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是指商業(yè)銀行在存款保險(xiǎn)制度的保護(hù)下有動(dòng)機(jī)承擔(dān)過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)、追求超額利潤(rùn)，從而可能導(dǎo)致銀行業(yè)危機(jī)的問(wèn)題?！盵34]國(guó)際存款保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)與巴塞爾委員會(huì)頒布的《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》認(rèn)為，避免道德風(fēng)險(xiǎn)是存款保險(xiǎn)制度的重要政策目標(biāo)之一。隨著存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施，其道德風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)客觀存在，尤其是對(duì)于我國(guó)大量存在的中小銀行及其股東更是如此。中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局發(fā)布的報(bào)告顯示，我國(guó)共有吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)3824家，形成了比較穩(wěn)定的大中小銀行的存款格局，這些銀行已經(jīng)全部辦理了存款保險(xiǎn)的投保手續(xù)，截止到2016年12月31日，存款保險(xiǎn)基金專(zhuān)戶余額為238.10億元，尚未支用[35]。這說(shuō)明我國(guó)存款保險(xiǎn)制度尚處于初創(chuàng)階段。我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的運(yùn)行環(huán)境與《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》的要求相去甚遠(yuǎn)，如社會(huì)公眾對(duì)存款保險(xiǎn)的益處認(rèn)識(shí)有余，對(duì)其局限性認(rèn)識(shí)不足；被《存款保險(xiǎn)條例》賦予參與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和建議銀監(jiān)會(huì)采取監(jiān)管措施權(quán)力的存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)至今尚未設(shè)立，實(shí)際負(fù)責(zé)存款保險(xiǎn)制度具體運(yùn)行的是中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局，后者的獨(dú)立性與權(quán)威性不足；銀行處置與破產(chǎn)機(jī)制闕如。我國(guó)現(xiàn)行的存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行環(huán)境不利于防范存款保險(xiǎn)制度的道德風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)存款保險(xiǎn)所致的銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制存在不足。

2.對(duì)有限責(zé)任與金融創(chuàng)新所致的銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不足

在金融全球化趨勢(shì)下，金融創(chuàng)新成為我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，追求利潤(rùn)的重要手段。在金融產(chǎn)品創(chuàng)新方面，我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)事實(shí)上已經(jīng)大大突破了現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》的分業(yè)經(jīng)營(yíng)限制，綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)明顯，創(chuàng)新型金融產(chǎn)品層出不窮。以金融衍生品市場(chǎng)為例，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是我國(guó)場(chǎng)外衍生金融市場(chǎng)的主要參與者。在金融組織形式創(chuàng)新方面，金融控股公司已經(jīng)成為我國(guó)許多金融機(jī)構(gòu)突破分業(yè)經(jīng)營(yíng)限制，開(kāi)展綜合經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)選擇。中信集團(tuán)、光大集團(tuán)、平安集團(tuán)及安邦集團(tuán)等就是從事多種金融業(yè)務(wù)的金融控股公司。由于金融控股公司在金融市場(chǎng)上擔(dān)任融資者、投資者與信息提供者等多種角色，金融控股公司在金融業(yè)務(wù)決策時(shí)面臨著集團(tuán)公司的內(nèi)部利益沖突與外部利益沖突[36]?！耙蚣瘓F(tuán)整體經(jīng)營(yíng)之考量，集團(tuán)內(nèi)成員反無(wú)法追求個(gè)別之最大利益，甚或產(chǎn)生彼此競(jìng)爭(zhēng)之情事亦非無(wú)可能?！盵37]質(zhì)言之，金融控股公司對(duì)其子公司之經(jīng)營(yíng)決策具有事實(shí)上的控制能力。這種控制能力與集團(tuán)公司的內(nèi)部利益沖突會(huì)導(dǎo)致金融控股公司的道德風(fēng)險(xiǎn)。這正是要求金融控股公司承擔(dān)加重責(zé)任的現(xiàn)實(shí)原因。盡管金融控股公司這一金融組織形式在我國(guó)金融業(yè)中得到了廣泛的應(yīng)用，但是金融控股公司的制度供給嚴(yán)重不足。財(cái)政部2009年9月頒布的《金融控股公司財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定》所指的金融控股公司，僅限于“中國(guó)中信集團(tuán)公司、中國(guó)光大(集團(tuán))總公司、中國(guó)光大集團(tuán)有限公司”，其適用范圍非常有限，其他法律中也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)涉及金融控股公司責(zé)任方面的制度。為了克服股東有限制度的缺陷，雖然可以依據(jù)《公司法》有關(guān)法人格否認(rèn)的規(guī)定，要求金融控股公司對(duì)子公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任，但是法人格否認(rèn)制度的適用條件甚為嚴(yán)格，我國(guó)司法實(shí)踐也未見(jiàn)有金融控股公司對(duì)其子公司之債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任的公司法人格否認(rèn)案例。在制度功能上，金融控股公司的資本維持承諾原則要求其對(duì)子公司“做出開(kāi)放式的財(cái)務(wù)承諾，公司收購(gòu)者必須同意維持監(jiān)管所規(guī)定的儲(chǔ)蓄子公司的最低資本水平”[22]；力量之源原則要求“銀行控股公司負(fù)有持續(xù)的責(zé)任維持控股公司的財(cái)務(wù)資源,并且在銀行子公司財(cái)務(wù)困難時(shí)提供這些財(cái)務(wù)資源”[22]?？梢?jiàn)，金融控股公司加重責(zé)任制度是對(duì)有限責(zé)任所致的股東道德風(fēng)險(xiǎn)的事先防范機(jī)制，公司法人格否認(rèn)制度則是對(duì)股東有限責(zé)任的制度缺陷的一種事后救濟(jì)，法人格否認(rèn)制度無(wú)法完全替代加重責(zé)任制度。

有限責(zé)任所致的銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)，在民營(yíng)銀行設(shè)立這一問(wèn)題上已經(jīng)凸顯出來(lái)。為了防范有限責(zé)任所致的民營(yíng)銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)銀行發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求民間資本發(fā)起設(shè)立銀行時(shí)，必須要有“承擔(dān)剩余風(fēng)險(xiǎn)的制度安排”。這些制度安排在我國(guó)法律上尚處于空白狀態(tài)。從民營(yíng)銀行設(shè)立的實(shí)踐看，目前是通過(guò)銀行發(fā)起人協(xié)議或銀行公司章程的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者將其稱(chēng)為“民營(yíng)銀行股東自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”，并主張“用商業(yè)銀行股東加重義務(wù)來(lái)進(jìn)行法學(xué)概括和表達(dá)”[38]，因?yàn)镴ackson教授提出金融控股加重責(zé)任(enhanced obligation),“本意應(yīng)是表達(dá)金融控股公司對(duì)其附屬子公司承擔(dān)的，重于傳統(tǒng)股東的法律義務(wù)，而非作為不承擔(dān)法律義務(wù)后果的法律責(zé)任。”[38]筆者以為，“民營(yíng)銀行股東自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”這一提法不甚準(zhǔn)確。一方面，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)原則是投資者自負(fù)責(zé)任的基本原則，無(wú)須重復(fù)強(qiáng)調(diào)；另一方面，該提法未能準(zhǔn)確反映監(jiān)管部門(mén)要求民營(yíng)銀行股東承擔(dān)民營(yíng)銀行不能清償債務(wù)的“剩余風(fēng)險(xiǎn)”，以防范有限責(zé)任所致的股東道德風(fēng)險(xiǎn)的意圖。

3.對(duì)“大而不倒”所致的SIBs股東道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不足

除《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》對(duì)SIBs的資本監(jiān)管要求及監(jiān)管措施之外，我國(guó)現(xiàn)行股東權(quán)限制法律制度沒(méi)有顧及SIBs特殊的道德風(fēng)險(xiǎn)——由于“大而不倒”所致的道德風(fēng)險(xiǎn)。該種道德風(fēng)險(xiǎn)是不同于有限責(zé)任所致的道德風(fēng)險(xiǎn)，它是由政府救助SIBs而引發(fā)。如果說(shuō)有限責(zé)任制度對(duì)于SIBs股東尚存在一定的市場(chǎng)約束，畢竟它的破產(chǎn)會(huì)導(dǎo)致其股東的投資損失，那么政府救助使得其免于破產(chǎn)則在根本上否定了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)其股東的約束與激勵(lì)。對(duì)于SIBs股東而言，“大而不倒”所致的道德風(fēng)險(xiǎn)才是決定性因素。因此，我國(guó)以抑制有限責(zé)任所致的道德風(fēng)險(xiǎn)為主要目標(biāo)的現(xiàn)行股東權(quán)限制制度無(wú)助于解決SIBs股東的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。我國(guó)法律制度忽視SIBs的“大而不倒”所致的道德風(fēng)險(xiǎn)，主要原因是在《存款保險(xiǎn)條例》實(shí)施之前，國(guó)家對(duì)所有的銀行事實(shí)上承擔(dān)著隱性保險(xiǎn)的責(zé)任，無(wú)論是大小銀行，均不受金融市場(chǎng)機(jī)制約束。盡管《商業(yè)銀行法》第2條確立了銀行是依據(jù)《公司法》設(shè)立的企業(yè)法人，但是《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條第2款授權(quán)國(guó)務(wù)院制定的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法至今尚未出臺(tái)?！渡虡I(yè)銀行法》自1995年實(shí)施的二十余年來(lái)，也只有海南發(fā)展銀行一家銀行被監(jiān)管部門(mén)關(guān)閉和清算?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》的實(shí)施，有助于我國(guó)金融市場(chǎng)約束機(jī)制的建立與完善，但是也會(huì)凸顯SIBs的“大而不倒”的道德風(fēng)險(xiǎn)。即使我國(guó)建立完善的存款保險(xiǎn)制度，這些銀行事實(shí)上也難以破產(chǎn)。從股權(quán)結(jié)構(gòu)上看，這些銀行是國(guó)有控股銀行，除了國(guó)有控股股東之外，還引入了機(jī)構(gòu)投資者，上市之后又有不少非機(jī)構(gòu)投資者加入。國(guó)有控股會(huì)使得政府更加傾向于救助處于困境中的這些銀行，救助也會(huì)使得金融市場(chǎng)機(jī)制對(duì)這些銀行的非國(guó)有股東喪失約束力。非國(guó)有股東無(wú)須擔(dān)心這些銀行破產(chǎn)而使其投資受損，反而可以從政府救助中獲得收益。

4.銀行監(jiān)管制度中的股東權(quán)限制規(guī)定法律位階低且過(guò)于原則

盡管我國(guó)建立了以銀行資本充足率為核心的銀行監(jiān)管制度，授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在特定情形下限制銀行股東權(quán)，但是《商業(yè)銀行法》與《銀行業(yè)監(jiān)管法》中的銀行資本監(jiān)管制度與限制銀行股東權(quán)的規(guī)定過(guò)于原則。銀行資本監(jiān)管制度主要是監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的部門(mén)規(guī)章，法律位階低，限制銀行股東權(quán)的規(guī)定在監(jiān)管實(shí)踐中也未能得到細(xì)化。我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)務(wù)人士指出，《銀行業(yè)監(jiān)管法》第37條第4項(xiàng)“責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利”之措施在實(shí)踐中存在以下難點(diǎn)：一是銀行股東與監(jiān)管措施之間的因果關(guān)系缺位，因?yàn)樵摋l規(guī)定的違規(guī)行為主體是銀行，懲戒對(duì)象是銀行股東，行為主體與責(zé)任主體不一致；二是僅限于責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)，范圍過(guò)于狹窄，在存在股權(quán)代持的隱名股東或私下協(xié)議安排時(shí)，無(wú)法責(zé)令關(guān)聯(lián)方或一致行動(dòng)人的相關(guān)方轉(zhuǎn)讓股權(quán)[39]。筆者以為，立法者的真實(shí)意圖是，銀行股東尤其是控股股東使得銀行違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，故要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；將責(zé)令轉(zhuǎn)讓股權(quán)限于控股股東，確實(shí)難以應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新趨勢(shì)下股份投票權(quán)與收益權(quán)分離對(duì)銀行公司治理的挑戰(zhàn)，難以有效抑制金融創(chuàng)新所致的銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)，畢竟控股股東的范圍較為狹窄，《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》使用的“主要股東”概念更符合實(shí)際。

(三)以公司治理與金融監(jiān)管互動(dòng)為中心完善我國(guó)銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制

導(dǎo)致銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的上述因素在我國(guó)不同程度存在，我國(guó)尚未建立完善的金融市場(chǎng)約束機(jī)制，銀行公司治理缺乏有效的私法制度支持，也缺乏體現(xiàn)銀行公司治理特殊性要求的制度安排；銀行資本監(jiān)管制度與限制銀行股東權(quán)的規(guī)定均有待完善。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以公司治理與金融監(jiān)管互動(dòng)為中心，完善對(duì)銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制。

1.借鑒美國(guó)的銀行股東雙重責(zé)任與金融控股公司加重責(zé)任制度，完善我國(guó)銀行股東責(zé)任制度，防范和化解有限責(zé)任所致的銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)

盡管銀行股東的雙重責(zé)任有助于抑制銀行股東的道德風(fēng)險(xiǎn)，但是也會(huì)“非常有效地讓很多并沒(méi)有參與到銀行管理和控制中去的無(wú)辜的股東們破產(chǎn)”*轉(zhuǎn)引自:仲繼銀.銀行股東和董事的特殊責(zé)任與銀行高管持股[J].董事會(huì),2008(10):90-92.。這也是美國(guó)法廢除銀行股東雙重責(zé)任的重要原因。我國(guó)銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題主要是大股東的問(wèn)題?；谶@一實(shí)際情況，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)法上的銀行股東雙重責(zé)任，加重我國(guó)銀行大股東的法律責(zé)任?！渡虡I(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》第19條就規(guī)定了銀行主要股東的資本補(bǔ)充責(zé)任。該辦法適用于包括民營(yíng)銀行在內(nèi)的所有銀行。據(jù)此，“承擔(dān)剩余風(fēng)險(xiǎn)的制度安排”也只適用于民營(yíng)銀行的主要股東。不過(guò)，該辦法實(shí)質(zhì)加重了商業(yè)銀行主要股東的義務(wù)，與作為上位法的《公司法》中的股東有限責(zé)任原則不相符，不符合法制統(tǒng)一原則。因此，應(yīng)當(dāng)修改《商業(yè)銀行法》，明確商業(yè)銀行主要股東的加重義務(wù)，以及不履行該義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。同時(shí)，完善金融控股公司立法，明確金融控股公司的加重責(zé)任；加強(qiáng)公司法人格否認(rèn)制度在金融控股公司中的適用，以加強(qiáng)對(duì)金融控股公司道德風(fēng)險(xiǎn)的事后規(guī)制。此外，應(yīng)當(dāng)修改《銀行業(yè)監(jiān)管法》第37條，將銀行股東權(quán)限制性規(guī)定適用于主要股東及其關(guān)聯(lián)方、一致行動(dòng)人，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)限制銀行股東權(quán)的行為條件、程序及應(yīng)當(dāng)采取的具體措施，以依法約束和控制銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。

2.健全金融市場(chǎng)約束機(jī)制，完善存款保險(xiǎn)制度，防范和化解存款保險(xiǎn)所致的銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)

這就需要落實(shí)我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條第2款有關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)定，早日出臺(tái)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法規(guī)，建立和完善銀行破產(chǎn)法律制度，真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于銀行的約束功能。讓經(jīng)營(yíng)失敗的銀行有序退出市場(chǎng)，還可以發(fā)揮銀行特許權(quán)價(jià)值對(duì)于銀行股東的激勵(lì)作用。銀行特許權(quán)價(jià)值主要源于銀行擁有特許金融許可營(yíng)業(yè)執(zhí)照所獲得的壟斷利潤(rùn)，實(shí)際上是銀行可獲得的超過(guò)正常利潤(rùn)的“預(yù)期‘租金’的資本化”[14]132。銀行特許權(quán)價(jià)值之于股東的激勵(lì)作用在于，它是股東在銀行投資的重要考量因素，意味著股東可以在銀行業(yè)獲得超過(guò)正常利潤(rùn)的壟斷利潤(rùn)，一旦銀行破產(chǎn)或者關(guān)閉，銀行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)許可就會(huì)失效，股東就必然會(huì)喪失這一特許權(quán)價(jià)值。同時(shí)，要依據(jù)《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》全面完善存款保險(xiǎn)制度，培育社會(huì)公眾的存款保險(xiǎn)意識(shí)；建立獨(dú)立、權(quán)威的存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，明確其與中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)以及金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)等金融監(jiān)管部門(mén)之間的職責(zé)分工與協(xié)調(diào)機(jī)制；完善存款保險(xiǎn)差異化費(fèi)率制度，重點(diǎn)防范中小型銀行及其股東的道德風(fēng)險(xiǎn)；完善存款保險(xiǎn)基金的投資制度，以實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)基金的保值增值，確保存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的償付能力。

3.加強(qiáng)對(duì)關(guān)聯(lián)交易的穿透式監(jiān)管，防范和化解金融創(chuàng)新所致的銀行股東道德風(fēng)險(xiǎn)

金融創(chuàng)新使得銀行股東與銀行之間的關(guān)聯(lián)交易更加隱蔽化、技術(shù)化。例如，金融組織形式的創(chuàng)新使得銀行股東可以輕而易舉地規(guī)避現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》“關(guān)系人貸款”規(guī)定中的“關(guān)系人”范圍限制；金融產(chǎn)品的創(chuàng)新使得股東可以通過(guò)持有創(chuàng)新型金融產(chǎn)品取得銀行控制權(quán)。對(duì)于銀行股東籍金融創(chuàng)新之名從事的關(guān)聯(lián)交易行為，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)秉承“實(shí)質(zhì)重于形式”原則實(shí)施穿透式監(jiān)管，將銀行的主要股東、實(shí)際控制人、一致行動(dòng)人與最終受益人等均納入關(guān)聯(lián)方管理，防止其利用關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行利益輸送和掏空銀行。

4.完善SIBs股東權(quán)限制法律規(guī)定，抑制大而不倒所致的道德風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)當(dāng)全面落實(shí)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的資本制度要求，修改《商業(yè)銀行法》，將《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》的相關(guān)規(guī)定提升為法律層面的規(guī)范，以法律形式規(guī)定SIBs的附加資本要求；借鑒美國(guó)立法，要求我國(guó)SIBs制定并向監(jiān)管部門(mén)報(bào)告“生前遺囑”，“生前遺囑”中應(yīng)當(dāng)包括股東紅利回?fù)芘c限制分紅等限制股東權(quán)的規(guī)定。這樣有助于提高SIBs的損失吸收能力，以便我國(guó)SIBs在陷入困境時(shí)能夠得到快速有效的處置，維護(hù)我國(guó)金融穩(wěn)定；規(guī)定杠桿比例限制，規(guī)定SIBs負(fù)債對(duì)權(quán)益的最高比例，以防止其因?yàn)樨?fù)債過(guò)高陷入經(jīng)營(yíng)困境。