秦前紅，劉怡達

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

一、引言：未轉(zhuǎn)隸的人民法院監(jiān)察部門

機構(gòu)與職能的整合是國家監(jiān)察體制改革的主要思路，即將行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量整合至新設(shè)立的監(jiān)察委員會?？梢哉f在改革試點工作中，相關(guān)機構(gòu)、職能和人員的轉(zhuǎn)隸當(dāng)為改革最為注目之處。尤其是檢察機關(guān)部分職能的整合，甚至還引起了檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)法律性質(zhì)重新定位的討論。其實在此次改革試點之初，便有不少關(guān)于機構(gòu)與職能轉(zhuǎn)隸的探討與設(shè)想，比如政府審計部門及審計職能是否需要轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會[1]；以及在行政監(jiān)察機構(gòu)和職能整合至監(jiān)察委員會之后，政府內(nèi)部是否尚需保留以效能監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)察為主要內(nèi)容的行政監(jiān)察職能等[2]。即便是改革試點工作不斷推進以致于在全國各地鋪開，相關(guān)的討論亦未因此而終結(jié)。不過，無論是改革者所確定的改革方案，亦或是既有的學(xué)術(shù)討論，皆在相當(dāng)程度上忽略了人民法院監(jiān)察部門及人民法院監(jiān)察職能的存在，這集中表現(xiàn)為同具監(jiān)察屬性及反腐職能的人民法院監(jiān)察部門卻未轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會。

當(dāng)然，上述現(xiàn)象的背后不乏諸多有意或無意為之的原委，但由此而生的問題無疑值得人們思考：例如，面臨監(jiān)察范圍全面覆蓋的監(jiān)察委員會，人民法院監(jiān)察部門是否還有自身獨有的作用發(fā)揮空間？若已無作用發(fā)揮空間，那么為何仍需在人民法院內(nèi)部保留此部門？若尚有作用發(fā)揮空間，那么此一空間究竟有幾何，以及人民法院監(jiān)察部門如何在該空間內(nèi)發(fā)揮預(yù)期的功能？此外，其實早在國家監(jiān)察體制改革之前，人民法院監(jiān)察部門便已經(jīng)歷過一次被撤銷的“風(fēng)險”，即在黨的紀律檢查體制改革過程中，中共中央辦公廳于2014年12月印發(fā)了《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》，要求各級黨的紀委采取單獨派駐和歸口派駐的方式設(shè)置派駐紀律檢查機構(gòu)，并撤銷駐機關(guān)的內(nèi)設(shè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)。由此人民法院監(jiān)察部門便在撤銷之列，但考慮到司法機關(guān)情況特殊，中央紀委原則上同意人民法院、人民檢察院保留各自的監(jiān)察部門[3]。

二、人民法院監(jiān)察的產(chǎn)生背景、部門屬性和制度功能

相較于既已轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會的行政監(jiān)察部門而言，人們對人民法院監(jiān)察部門或許有些陌生，但人民法院監(jiān)察部門與行政監(jiān)察部門其實既有關(guān)聯(lián)亦不乏差別：關(guān)聯(lián)表現(xiàn)為二者皆系各自內(nèi)部的政紀監(jiān)督部門，因此在制度運作和功能層面具有很大程度的共通性，同時，人民法院監(jiān)察制度的產(chǎn)生亦可視為行政監(jiān)察制度變遷的結(jié)果。差別則表現(xiàn)為，由于二者分別置于審判機關(guān)及行政機關(guān)之內(nèi)，監(jiān)督對象分別為行使審判權(quán)的法官及行使行政權(quán)的行政官員，故而為其所設(shè)的監(jiān)察制度在制度功能和運作規(guī)律上亦難免有所不同。

(一)行政監(jiān)察的制度變遷與人民法院監(jiān)察制度的產(chǎn)生

我國人民法院監(jiān)察制度的歷史要遠晚于行政監(jiān)察制度，但人民法院監(jiān)察制度的建立卻與行政監(jiān)察的制度變遷有著頗為密切的關(guān)聯(lián)。在中華人民共和國成立伊始，我們國家即已建立由監(jiān)察機關(guān)司職政紀監(jiān)督的制度。根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第19條的規(guī)定，在縣市以上各級人民政府內(nèi)設(shè)立人民監(jiān)察機關(guān)，以監(jiān)督各級國家機關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機關(guān)和人員。據(jù)此規(guī)定，政務(wù)院及地方各級人民政府相繼設(shè)立了人民監(jiān)察委員會。顯然此時的監(jiān)察制度名義上來看應(yīng)為行政監(jiān)察制度，“人民監(jiān)察委員會是監(jiān)察行政人員是否履行其職責(zé)的，與檢察署不同”。這也是當(dāng)時把監(jiān)察委員會列在政務(wù)院之下，而非直接隸屬于中央人民政府委員會的原因[4]。但在現(xiàn)實中，當(dāng)時的監(jiān)察委員會實際上的監(jiān)督對象卻可及于包括審判機關(guān)、檢察機關(guān)在內(nèi)的一切國家機關(guān)及其工作人員。例如，根據(jù)1950年10月頒布的《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會試行組織條例》第2條的規(guī)定，政務(wù)院監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象為全國各級國家機關(guān)和各種公務(wù)人員。在此種意義上而言，當(dāng)時名義上的行政監(jiān)察制度實際是國家監(jiān)察制度。

至第一屆全國人大第一次會議于1954年9月通過《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國國務(wù)院組織法》后，政務(wù)院據(jù)此改為國務(wù)院，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會亦相應(yīng)地改為監(jiān)察部。自此之后直至監(jiān)察部于1959年4月被撤銷，監(jiān)察部不再如政務(wù)院人民監(jiān)察委員會那樣具有國家監(jiān)察的屬性，其監(jiān)督對象更多為行政機關(guān)及其工作人員。尤其是根據(jù)1955年11月頒布的《監(jiān)察部組織簡則》第2條的規(guī)定，審判機關(guān)、檢察機關(guān)等非行政機關(guān)已不再是行政監(jiān)察部門的監(jiān)督對象，其中，監(jiān)察部的監(jiān)督對象限于國務(wù)院各部門、地方各級行政機關(guān)、國營企業(yè)、公私合營企業(yè)、合作社。此后，自監(jiān)察部于1986年11月恢復(fù)設(shè)立，至當(dāng)前國家監(jiān)察體制改革的展開，監(jiān)察部自始保持著行政監(jiān)察部門的屬性。

經(jīng)由以上梳理可見，我國行政監(jiān)察制度實際上經(jīng)歷了由“國家監(jiān)察”到“行政監(jiān)察”的制度變遷。此種制度變遷雖然使得制度得以“名副其實”，并符合行政監(jiān)察的制度邏輯，但卻致使非行政機關(guān)性質(zhì)的審判機關(guān)和檢察機關(guān)遺漏在政紀監(jiān)督之外；換言之，對人民法院和法官的政紀監(jiān)督在某種意義上出現(xiàn)了所謂的“監(jiān)督真空”。然而，為了使人民法院和法官依法行使審判權(quán)，必要的政紀監(jiān)督其實是不可或缺的，因為若在人民法院系統(tǒng)內(nèi)部缺失專司違紀案件查處的部門，無疑會嚴重影響人民法院的廉政建設(shè)?；诖朔N考量，“為了保證人民法院工作人員嚴格履行自己的職責(zé)，保障國家法律、政策的正確貫徹實施，最高人民法院黨組研究決定，在全國人民法院系統(tǒng)，設(shè)立人民法院內(nèi)部的監(jiān)察機構(gòu)?！盵5]

最高人民法院、國家機構(gòu)編制委員會于1989年7月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于設(shè)立各級人民法院監(jiān)察機構(gòu)的通知》，“決定在最高人民法院設(shè)立監(jiān)察室，地方各級人民法院亦相應(yīng)設(shè)立監(jiān)察機構(gòu)。監(jiān)察室作為法院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)與紀檢組一套班子，兩塊牌子。”隨后，最高人民法院于1989年8月頒布《關(guān)于建立法院系統(tǒng)監(jiān)察機構(gòu)若干問題的暫行規(guī)定》，就人民法院監(jiān)察部門的性質(zhì)、監(jiān)察對象、主要任務(wù)和職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制、設(shè)置和編制等問題作了較為具體的規(guī)定。同時，為使人民法院監(jiān)察部門的政紀監(jiān)督工作有章可循，最高人民法院又于1990年3月印發(fā)了《人民法院監(jiān)察工作暫行規(guī)定》和《人民法院監(jiān)察部門查處違紀案件的暫行辦法》等規(guī)范性文件。為進一步完善人民法院內(nèi)部監(jiān)督機制，推進人民法院監(jiān)察工作的深入發(fā)展，最高人民法院于2008年6月印發(fā)《人民法院監(jiān)察工作條例》，就人民法院監(jiān)察部門和監(jiān)察人員、監(jiān)察部門的職責(zé)和權(quán)限、監(jiān)察程序等事項進行了較為詳細的規(guī)定，上述《人民法院監(jiān)察工作暫行規(guī)定》則隨之被廢止。2013年1月，最高人民法院對《人民法院監(jiān)察工作條例》進行了修訂。根據(jù)修訂后的《人民法院監(jiān)察工作條例》的相關(guān)規(guī)定，人民法院監(jiān)察部門是法院內(nèi)部行使監(jiān)察職能的專門機構(gòu)，最高人民法院和各地高級人民法院設(shè)立監(jiān)察局，各地中級人民法院設(shè)立監(jiān)察處，各基層人民法院則設(shè)立監(jiān)察科或監(jiān)察員。

根據(jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》的相關(guān)規(guī)定，人民法院監(jiān)察部門的職權(quán)較為廣泛，比如有權(quán)檢查人民法院及其法官遵守和執(zhí)行法律法規(guī)的情況，受理對人民法院及其法官違紀違法行為的檢舉控告，調(diào)查處理人民法院及其法官的違法行為等。此外，與行政監(jiān)察部門的“兩指”措施類似，人民法院監(jiān)察部門經(jīng)上一級人民法院監(jiān)察部門批準，亦可責(zé)令涉嫌違紀的人員在指定的時間、地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明。不過，人民法院監(jiān)察部門并不能對違紀人員直接給予紀律處分，因為根據(jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》第33條的規(guī)定，在給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處分之時，人民法院監(jiān)察部門僅是提出處分意見的主體，尚待本院院長或者院長辦公會議批準之后，方可以人民法院的名義下達相應(yīng)的紀律處分決定。再者，對于撤職、開除的處分，還需提請同級人大或其常委會罷免、免職或撤銷職務(wù)后，才能夠執(zhí)行處分決定。

(二)內(nèi)部執(zhí)紀者：人民法院監(jiān)察部門的屬性

如上所述，人民法院監(jiān)察部門與行政監(jiān)察部門皆以政紀監(jiān)督為主要職責(zé)，故二者在較多層面上具有相當(dāng)?shù)南嗨菩院凸餐ㄐ?。不過，二者的區(qū)別亦是顯而易見的：人民法院監(jiān)察部門置于人民法院內(nèi)部，監(jiān)督人民法院及其法官行使審判權(quán)，除執(zhí)行國家法律之外，主要執(zhí)行的是人民法院內(nèi)部的紀律規(guī)則；而行政監(jiān)察部門則置于人民政府內(nèi)部，監(jiān)督人民政府及行政官員行使行政權(quán)，除執(zhí)行國家法律之外，還要執(zhí)行人民政府內(nèi)部的紀律規(guī)則。立基于此，人民法院監(jiān)察部門的屬性主要有二：

其一，人民法院監(jiān)察部門作為人民法院內(nèi)部司職政紀監(jiān)督的機構(gòu)，其執(zhí)行的大多是人民法院內(nèi)部的紀律規(guī)則。諸如《人民法院工作人員處分條例》《法官行為規(guī)范》和《人民法院落實〈司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定〉的實施辦法》等人民法院內(nèi)部的紀律規(guī)則，可通俗地將其稱之為所謂的“家法”，而人民法院監(jiān)察部門便是執(zhí)行此類“家法”的主要機構(gòu)。例如，《法官行為規(guī)范》第90條規(guī)定：“各級人民法院要嚴格要求并督促本院法官遵守本規(guī)范，具體由各級法院的政治部門和紀檢監(jiān)察部門負責(zé)”。再如，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》的規(guī)定，若需要追究法官的違法審判責(zé)任，則需由人民法院監(jiān)察部門對法官是否存在違法審判行為進行調(diào)查；對于應(yīng)當(dāng)給予紀律處分的，則需由紀檢監(jiān)察部門具體辦理。不過，此類內(nèi)部紀律規(guī)則并非嚴格意義上的法律，亦不能涵蓋在司法解釋的范圍之內(nèi)。對此，有論者將其稱之為“司法法規(guī)”，并認為其是為了保證司法機關(guān)對司法行政事務(wù)進行有效管理[6]。因為《中華人民共和國法官法》當(dāng)中與法官懲戒制度有關(guān)的規(guī)定相對較少，而通過一定的紀律規(guī)則來約束法官的行為卻是相當(dāng)必要的，以致于與之相關(guān)的規(guī)定多散見于法律以外的規(guī)范性文件當(dāng)中。當(dāng)然，所有關(guān)于法官紀律的事項皆由國家法律來規(guī)定無疑是既無必要亦無可能的。此外，人民法院監(jiān)察部門雖置于人民法院內(nèi)部，但其卻是人民法院其他職能(業(yè)務(wù))部門的監(jiān)督者，因為根據(jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》關(guān)于監(jiān)察部門職責(zé)的規(guī)定，各級人民法院監(jiān)察部門皆可對本院各部門及其法官和其他工作人員實施監(jiān)察。

其二，人民法院監(jiān)察部門與行政監(jiān)察部門既有關(guān)聯(lián)亦不乏諸多區(qū)別。如上所述，二者的關(guān)聯(lián)主要是緣于其皆為政紀監(jiān)督機構(gòu)，因而在部門職權(quán)、組織結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置等方面自然具有相似性和共通性。例如，《人民法院監(jiān)察工作條例》其實即為參照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的內(nèi)容和體例來制訂的*《人民法院監(jiān)察工作條例》第1條規(guī)定：為了加強人民法院監(jiān)察工作，嚴肅人民法院紀律，促進廉政建設(shè)，維護司法公正，根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國法官法》等法律，參照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》制訂本條例。。同時在人民法院監(jiān)察工作的具體實踐中，人民法院監(jiān)察部門也比較普遍地參照行政監(jiān)察部門制定的規(guī)范性文件來開展工作*例如，最高人民法院在答復(fù)湖南省高級人民法院“如何適用《人民法院工作人員處分條例》幾個問題”時便指出，人民法院工作人員退休以后因違紀違法應(yīng)當(dāng)降低或者取消所享受的待遇的，應(yīng)由其原所在法院監(jiān)察部門參照《監(jiān)察部關(guān)于對犯錯誤的已退休國家公務(wù)員追究行政紀律責(zé)任若干問題的通知》和《監(jiān)察部關(guān)于對犯錯誤的已退休國家公務(wù)員追究行政紀律責(zé)任中如何扣減退休金問題的答復(fù)》的精神。(參見：最高人民法院關(guān)于適用《人民法院工作人員處分條例》有關(guān)問題的答復(fù)[J].中華人民共和國最高人民法院公報,2010(6):13.)。即便如此，二者的區(qū)別同樣顯而易見：比如在制定《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的過程中，草案修改稿第47條其實有規(guī)定，國家機關(guān)根據(jù)工作需要在內(nèi)部設(shè)立的監(jiān)察機構(gòu)參照本法來執(zhí)行。但在全國人大常委會審議過程中，有的委員提出國家機關(guān)包括審判機關(guān)、檢察機關(guān)，它們在內(nèi)部設(shè)立的紀律監(jiān)督機構(gòu)和本法的監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察工作是不同的，不宜在《中華人民共和國行政監(jiān)察法》中規(guī)定。因此最終刪去了該條的規(guī)定[7]。與此同時，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志在談及人民法院監(jiān)察工作與行政監(jiān)察工作的關(guān)系時亦曾表明：“人民法院的紀檢監(jiān)察工作是黨和國家紀檢監(jiān)察工作的重要組成部分，與其他部門的紀檢監(jiān)察工作既有共性，又有自身的特點?！盵8]此外，人民法院監(jiān)察部門與行政監(jiān)察部門之間“既不存在組織上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不存在業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系?！盵5]不過，自1993年2月中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)中央紀委、監(jiān)察部《關(guān)于中央紀委、監(jiān)察部機關(guān)合署辦公和機構(gòu)設(shè)置有關(guān)問題的請示》之后，各級黨的紀律檢查機關(guān)和各級行政監(jiān)察部門實行合署辦公。而在人民法院內(nèi)部，紀委的派駐機構(gòu)與人民法院監(jiān)察部門同樣是合署辦公，由于紀委派駐在法院的機構(gòu)需要接受紀委的領(lǐng)導(dǎo)，于是在此種體制之下，人民法院監(jiān)察部門的工作實際上亦會受到同級行政監(jiān)察部門的指導(dǎo)。

(三)審判自律：人民法院監(jiān)察制度的功能

人民法院監(jiān)察部門的屬性在很大程度上決定了其制度功能：首先，人民法院監(jiān)察制度具有一般意義上監(jiān)察制度的屬性，其功能體現(xiàn)為檢查人民法院及法官是否遵紀守法，并處理違紀違法的人民法院及法官；其次，人民法院監(jiān)察部門以行使審判權(quán)的人民法院及法官為監(jiān)督對象，故其應(yīng)當(dāng)尊重審判權(quán)運行的基本規(guī)律，由此使得人民法院監(jiān)察制度具有不同于一般意義之監(jiān)察的制度功能和價值追求。于此層面而言，人民法院監(jiān)察制度的功能集中表現(xiàn)為，其能夠在維護審判權(quán)獨立行使與防止審判權(quán)濫用之間達致某種程度的平衡。因為必要的監(jiān)督與制約能夠有效防止權(quán)力的濫用，審判權(quán)亦是如此。但因為審判權(quán)的行使具有獨立性的天然需求，因此施于審判權(quán)之上的監(jiān)督亦有主體和程度的限度。其中，所謂主體上的限度是指并非所有國家機關(guān)及個人都負有專門監(jiān)督審判權(quán)行使的職責(zé)。而所謂程度上的限度是指監(jiān)督者的監(jiān)督應(yīng)避免妨礙審判權(quán)的獨立行使，此一限度其實是限制了監(jiān)督者監(jiān)督方式的運用。例如，人大及其常委會雖有權(quán)監(jiān)督人民法院，但相較于對行政機關(guān)的監(jiān)督而言，前者在監(jiān)督方式的選擇、程度的把握上是有著不同規(guī)定的[9]。由此可見，審判權(quán)的行使一方面具有獨立性的傾向，另一方面又須對其施以必要的監(jiān)督。如此一來，如何在維護審判權(quán)獨立行使與防止審判權(quán)濫用之間達致平衡，便成為監(jiān)督人民法院及法官的關(guān)鍵問題。通常而言，欲達致上述平衡至少應(yīng)考慮以下三種因素：

其一，人民法院內(nèi)部的司法事務(wù)和行政事務(wù)一般應(yīng)由人民法院及法官自行處理。其中司法事務(wù)主要是審理和裁判各類案件，此事務(wù)自然不應(yīng)由人民法院及法官之外的機構(gòu)和人員“代勞”。而行政事務(wù)主要為人民法院內(nèi)部行政組織、人員考核、人事獎懲和經(jīng)費使用等，此類事務(wù)“既然已牽連到法官行使審判權(quán)與個人切身利益，因此，如果能讓法官參與決定，當(dāng)有助于維護法官獨立審判的工作環(huán)境?！盵10]觀察司法的實踐，司法事務(wù)應(yīng)該說一直是由人民法院內(nèi)部負責(zé)的，但行政事務(wù)卻在相當(dāng)長一段時期內(nèi)是由人民法院之外的司法行政機關(guān)來負責(zé)的，比如1951年9月制定的《人民法院暫行組織條例》第10條第1款即規(guī)定：“下級人民法院的審判工作受上級人民法院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督；其司法行政由上級司法部領(lǐng)導(dǎo)。”彭真亦形象地將司法部稱之為政法戰(zhàn)線的宣傳部、組織部、教育部、后勤部[11]。1979年7月制定的《中華人民共和國人民法院組織法》亦充分體現(xiàn)了這一理念*例如，該法第17條第3款規(guī)定：“各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關(guān)管理”；第37條第1款規(guī)定：“各級人民法院按照需要可以設(shè)助理審判員，由司法行政機關(guān)任免”；第42條規(guī)定：“各級人民法院的設(shè)置、人員編制和辦公機構(gòu)由司法行政機關(guān)另行規(guī)定”等。。至1982年國務(wù)院機構(gòu)改革之后，司法行政機關(guān)的職能發(fā)生第一次較大的調(diào)整，調(diào)整的主要內(nèi)容之一就是將司法部原來管理人民法院行政事務(wù)的職能劃歸給最高人民法院[12]。此后，在1983年9月修改《中華人民共和國人民法院組織法》時，因考慮到各級人民法院要求將人民法院內(nèi)部的司法行政工作改由各級人民法院管理，同時各級人民法院內(nèi)部的司法行政工作如果都由司法行政機關(guān)管理也有問題，于是刪去了相關(guān)的法律條款[13]。

其二，規(guī)范人民法院內(nèi)部諸項事務(wù)的規(guī)則主要應(yīng)由人民法院自行制定。正當(dāng)有序地處理人民法院各項事務(wù)需要借助于相關(guān)的規(guī)范，其中僅與人民法院內(nèi)部事務(wù)相涉的規(guī)則原則上應(yīng)由人民法院自行制定。原因有三：一是司法活動遵循的是職業(yè)專門邏輯而非大眾生活邏輯，“對法律自治的追求也就出現(xiàn)了職業(yè)主義的傾向，因而也就造就了專業(yè)化的法官，進而也就出現(xiàn)了法律職業(yè)的專門邏輯?！盵14]而規(guī)范人民法院及法官的規(guī)則同樣需要充分彰顯這些專門邏輯，故而由人民法院自行制定相關(guān)規(guī)則將更具合理性。二是行為規(guī)則調(diào)整并影響著主體的行為，若人民法院及法官的行為規(guī)則是由其他主體制定的，難以保證完全符合人民法院及法官行為自主與獨立的職業(yè)需求。三是因為其他有權(quán)制定規(guī)則的主體未必具有相應(yīng)的能力。比如在我國，人大及其常委會雖是國家權(quán)力機構(gòu)，但人大及其常委會卻未必有足夠的能力和精力，就人民法院內(nèi)部的所有事務(wù)進行事無巨細的立法。不過，對于其中極為重要的事項則應(yīng)當(dāng)由且只能由全國人大及其常委會制定法律，如人民法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，以及訴訟制度等事項。

其三，法官的懲戒和處分程序不同于一般的行政官員。相較于普通行政官員而言，法官的職業(yè)特征明顯：“無論是在工作性質(zhì)，還是權(quán)力來源以及身份獨立程度要求上均存在很大的差異，為體現(xiàn)這些差別并增強公正性和說服力，應(yīng)當(dāng)依照正當(dāng)程序原則為法官設(shè)置單獨的懲戒程序?！盵15]而在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，我國法官的懲戒和處分程序其實與一般行政官員并無多少實質(zhì)性的差別。隨著司法體制改革的不斷推進和深化，人們?nèi)諠u意識到審判權(quán)與行政權(quán)的差別，并開始據(jù)此設(shè)計法官專門的懲戒和處分制度。最高人民法院、最高人民檢察院于2016年10月印發(fā)的《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》即明確指出：法官、檢察官懲戒工作應(yīng)當(dāng)尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)司法職業(yè)特點。此外，法官的政紀處分種類亦應(yīng)有別于一般的行政官員，如在當(dāng)前修訂《中華人民共和國法官法》的過程中，修訂草案即擬刪除“降級”這一處分種類，因為在法官實行單獨職務(wù)序列后，法官職務(wù)與行政職級脫鉤，不再具有行政級別。

此外，在德國、日本等國家及我國臺灣地區(qū)的實踐中，亦可發(fā)現(xiàn)其為了維持審判自律，而在上述三層面進行了相應(yīng)的制度設(shè)計。例如，德國便對法官的職務(wù)履行和紀律懲戒設(shè)立了專門的職務(wù)法庭，一是為了促使法官遵守紀律，二是為了在法官自治的前提下保障法官的獨立性。且在該職務(wù)法庭運作過程中，皆由法官群體自行負責(zé)法官職務(wù)和紀律案件的辦理[16]。在日本，根據(jù)《日本國憲法》第77條的規(guī)定，最高法院享有法院的規(guī)則制定權(quán)。據(jù)此規(guī)定，日本最高法院有權(quán)就有關(guān)訴訟手續(xù)、律師、法院內(nèi)部紀律以及司法事務(wù)處理等事項制定規(guī)則。該規(guī)定的目的在于“確保法院的自主性，在司法部門內(nèi)部強化最高法院的統(tǒng)制權(quán)與監(jiān)督權(quán)，以及尊重通曉司法實務(wù)之法院的專業(yè)化判斷”[17]。在我國臺灣地區(qū)，在“法官法”施行之前，“法官”懲戒事項系由“公務(wù)員懲戒委員會”審理，然而，“司法官”與“行政文官”之身份保障及職務(wù)性質(zhì)，在法理上乃是有較大差別的。因此，“法官法”將“法官”之懲戒事項自一般“公務(wù)員”之懲戒分離而出，改由“法官”“職務(wù)法庭”“專屬管轄”[18]。

經(jīng)由以上討論可以發(fā)現(xiàn)，審判權(quán)乃是具有較強自律屬性的，假若此種自律性能夠維持在合理范圍內(nèi)，既可使得審判權(quán)之行使保有充分的自主空間，亦能對審判權(quán)之行使施以必要的約束；而假若此種自律性超出合理范圍，那么法院或許由此淪為其他機構(gòu)及個人的工具，或是成為可任意侵害他人生命及財產(chǎn)的“利維坦”。而人民法院監(jiān)察制度其實便是基于審判權(quán)的自律性所進行的制度設(shè)計，于此層面而言，人民法院監(jiān)察制度的主要功能也就體現(xiàn)為在維護審判權(quán)獨立行使與防止審判權(quán)濫用之間達致某種程度的平衡。具體來說，上述關(guān)于審判權(quán)自律性的討論可概括為以下三重意涵：內(nèi)部事務(wù)自行處理，內(nèi)部規(guī)則自行制定，以及設(shè)置專門的懲戒處分程序。而人民法院監(jiān)察制度在很大程度上能夠與此三重意涵相契合：其一，人民法院監(jiān)察部門設(shè)置于人民法院內(nèi)部，調(diào)查處理人民法院及法官違紀的行為；其二，人民法院監(jiān)察部門作為執(zhí)紀主體，其執(zhí)行的大多為最高人民法院制定的紀律規(guī)范；其三，我國法官懲戒程序的改革與完善也在逐步推進，人民法院監(jiān)察部門和法官懲戒委員會的共同參與，使其呈現(xiàn)出一種從行政化模式走向司法化模式的特征[19]。

當(dāng)然，人民法院監(jiān)察制度所彰顯的更多是審判權(quán)的自律屬性，“他律”之于審判權(quán)的行使而言同樣必不可少，故而亦不應(yīng)過度夸大人民法院監(jiān)察制度的功能。此外，從既往的人民法院監(jiān)察制度之運行實踐來看，審判權(quán)的自律性在某種意義上是有失偏頗的。由于人民法院監(jiān)察部門與人民法院的其他業(yè)務(wù)部門同處“一個屋檐下”，因此對于違紀的法官同事，人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督查處力度和效能有待進一步提升[20]。這也是當(dāng)前人民法院監(jiān)察制度遭受詬病的主要原因。

三、國家監(jiān)察體制改革對人民法院監(jiān)察制度的影響

在國家監(jiān)察體制改革的過程中，行政監(jiān)察機構(gòu)及職能均轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，但基于人民法院監(jiān)察制度的獨特功能和價值，人民法院監(jiān)察部門得以在此“浪潮”中繼續(xù)保留。與此同時，在國家監(jiān)察體制改革正開展得如火如荼之際，最高人民法院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志在全國法院2017年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作會議上指出：“要進一步增強人民法院紀檢監(jiān)察力量，充分發(fā)揮監(jiān)察部門在執(zhí)紀審查、作風(fēng)督察、司法巡查、廉政監(jiān)督等方面的職能作用，確保法院監(jiān)察部門機構(gòu)不撤、思想不亂、隊伍不散、工作不斷?！盵21]但在行政監(jiān)察“升級”為國家監(jiān)察之后，法官由此成為監(jiān)察委員會之監(jiān)督對象。因此，監(jiān)察委員會與人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督對象便會出現(xiàn)一定程度的重合，繼而致使人民法院監(jiān)察制度的功能空間需重新定位或調(diào)整。

(一)法官的多重身份、多層責(zé)任和多源監(jiān)督

在社會學(xué)家看來，“由于我們會同時擁有眾多地位(即地位群)，每天的生活就是多種角色的集合”。[22]同一主體在同一時間擁有的多重身份，可稱之為所謂的“角色叢”(role set)或“身份叢”。法官同樣是多重角色和身份的集合體：其一，法官代表國家具體行使審判權(quán)，因而法官是司法官員，或謂之為作為“法官”的官員；其二，法官行使的審判權(quán)是國家公權(quán)力，因而法官也是國家公職人員；其三，在我們國家，不少法官是執(zhí)政黨黨員，因而這些法官還是具有中共黨員政治面貌的官員。此外，在其它某些特殊領(lǐng)域，法官還可能具有更多的身份，比如軍事法官即被置于軍官與法官的雙重角色之中[23]。不過通常來說，在眾多的社會角色當(dāng)中，會有一個起著主要支配地位的角色，也就是所謂的主要角色[24]。對于作為個體的法官而言，“作為職業(yè)法律人的法官，這是法官的原本角色，也是法官在司法場域中扮演的最主要的角色”[25]。

法官的多重身份使得法官的行為受到不同規(guī)則的約束，而一旦違背這些不同的規(guī)則，法官亦將因此承擔(dān)不同的責(zé)任。具體來說：首先，于“法官”而言，其行為方式表現(xiàn)為審理和裁判案件，此類行為受到審判規(guī)則的約束，如《法官行為規(guī)范》等，由此會產(chǎn)生法官的審判責(zé)任；其次，作為國家公職人員，約束其行為的規(guī)則通常與一般公職人員是相同的；再次，作為執(zhí)政黨黨員，必須嚴守黨規(guī)黨紀——如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》等黨內(nèi)法規(guī)，由此會產(chǎn)生法官的黨紀責(zé)任。依此邏輯，由于法官乃是兼具多重身份的，故而法官的多層責(zé)任亦難免有些重疊，而非絕對的“層次分明”。例如，作為國家公職人員的法官，其與一般公務(wù)員的責(zé)任便多有重疊。同時，“這些重疊部分的責(zé)任，不能把法官責(zé)任與其他公職責(zé)任區(qū)別開來，故可以稱為一般責(zé)任；另有一部分責(zé)任是為法官所獨有的責(zé)任，可以稱之為法官的特殊責(zé)任?！盵26]當(dāng)前司法體制改革中所強調(diào)的“司法責(zé)任”即為法官的特殊責(zé)任。

在為法官確定多層行為規(guī)則及與之相關(guān)的責(zé)任之后，便需借由一定的監(jiān)督措施來促使法官遵守這些規(guī)則，并由一定的監(jiān)督主體來對違背規(guī)則的法官進行責(zé)任追究。由于身份的多重和責(zé)任的多層，因此法官的監(jiān)督其實也是多源的，即法官的行為受到源自不同監(jiān)督主體的監(jiān)督，違反規(guī)則的行為亦將面臨不同形式的追責(zé)。在當(dāng)前的制度安排下，法官的監(jiān)督來源主要有四：一是源自人民法院內(nèi)部的監(jiān)督，尤其是人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督，比如法官的審判責(zé)任主要便由人民法院監(jiān)察部門來落實和追究。二是源自人大及其常委會的監(jiān)督，因為法官乃是由人大及其常委會產(chǎn)生的，故若需免除法官之職務(wù)，則須按法定程序由人大罷免或是提請人大常委會作出決定。三是源自黨的紀律檢查機關(guān)的監(jiān)督，即按照黨內(nèi)法規(guī)等的規(guī)定，對具有黨員身份的法官進行監(jiān)督，比如紀委派駐紀檢組和人民法院機關(guān)紀委的監(jiān)督。四是源自檢察機關(guān)的監(jiān)督，即法官違反審判職責(zé)的行為若構(gòu)成了枉法裁判罪等職務(wù)犯罪，則需由檢察機關(guān)依照刑事訴訟程序追究刑事責(zé)任。上述多源的監(jiān)督既有區(qū)別亦不乏關(guān)聯(lián)，其中區(qū)別指的是不同形式的監(jiān)督通常聚焦于法官所兼具的不同身份，追究的是法官所承擔(dān)的不同責(zé)任；關(guān)聯(lián)則是指監(jiān)督雖來源各異，但相互之間卻有著特定的銜接程序。例如，在中央紀委常委會頒行的《紀檢監(jiān)察機關(guān)查處的“七類案件”辦理程序及其文書式樣》當(dāng)中，即著眼于紀律檢查機關(guān)查處具有法官職務(wù)的違紀黨員，就不同監(jiān)督程序之間的有序銜接作了相應(yīng)的指引[27]。

(二)人民法院監(jiān)察部門在多源監(jiān)督格局中的角色定位

在上述法官的多源監(jiān)督格局當(dāng)中，人民法院監(jiān)察部門扮演著頗為關(guān)鍵的角色。因為人民法院監(jiān)察部門本身即為該多源監(jiān)督格局之重要組成部分，此亦是人民法院監(jiān)察部門作為內(nèi)部政紀監(jiān)督者的應(yīng)有之義。更為關(guān)鍵的是，人民法院監(jiān)察制度是該多源監(jiān)督格局中唯一的自律監(jiān)督形式，因此其能夠較好地兼顧審判權(quán)的獨立行使與對審判權(quán)行使的監(jiān)督制約，此一功能顯然是其他監(jiān)督形式難以具備的。由此可見，假若人民法院監(jiān)察制度缺失，可能導(dǎo)致審判權(quán)因缺少必要監(jiān)督而面臨濫用的風(fēng)險。

與此同時，其他監(jiān)督形式的運行亦在相當(dāng)程度上有賴于人民法院監(jiān)察部門的參與，因為唯有如此才能形成融通的監(jiān)督程序。具體來說有二：一是黨的紀律檢查機關(guān)在查處擔(dān)任法官的違紀黨員時，通常在給予黨紀處分之后，若尚需給予相應(yīng)的政紀處分，則需由黨的紀律檢查機關(guān)向人民法院監(jiān)察部門提出處理意見。例如，“市紀委給予市人民法院副院長開除黨籍處分，同時建議省人民法院監(jiān)察室給予其開除處分，并由省人民法院履行相關(guān)處理程序?！盵28]二是根據(jù)最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》的規(guī)定，人民法院監(jiān)察部門在追究法官違法審判責(zé)任之時，對于涉嫌犯罪的相關(guān)責(zé)任人，則需由人民法院紀檢監(jiān)察部門將違法線索移送有關(guān)司法機關(guān)依法處理。此外，在不少法官職務(wù)犯罪案件當(dāng)中，人民法院監(jiān)察部門在前期執(zhí)紀監(jiān)督時形成的“紀檢監(jiān)察案件初核卷宗”“調(diào)查筆錄”“到案經(jīng)過”等材料亦被作為刑事訴訟證據(jù)予以運用*參見：《北京市第二中級人民法院(2016)京02刑終283號刑事裁定書》《河南省新密市人民法院(2014)新密刑初字第609號刑事判決書》《四川省成都市中級人民法院(2015)成刑終字第715號刑事判決書》等。。

(三)國家監(jiān)察體制改革與監(jiān)督格局的改變

國家監(jiān)察體制改革在相當(dāng)程度上改變了法官的多源監(jiān)督格局：一方面，隨著監(jiān)察委員會的設(shè)立，法官受到的監(jiān)察監(jiān)督由原本單一的人民法院監(jiān)察，改變?yōu)閲冶O(jiān)察與人民法院監(jiān)察并行的“雙重監(jiān)察”，法官被納入到國家監(jiān)察之監(jiān)督范圍；另一方面，隨著檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等職能整合至監(jiān)察委員會，在對法官之職務(wù)犯罪行為進行調(diào)查時，監(jiān)察委員會便在很大程度上取代了原本的檢察機關(guān)的相關(guān)職能。如前所述，當(dāng)前國家監(jiān)察體制改革的主要思路是機構(gòu)與職能的整合，在此思路的作用之下，權(quán)力監(jiān)督模式表現(xiàn)出明顯的外部化和一般化的轉(zhuǎn)型趨勢。其中，監(jiān)督外部化最典型的例證便是“從過去行政監(jiān)察的‘附屬性同體監(jiān)督’模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤毩⑿援愺w監(jiān)督’模式”[29]，即由行政機關(guān)外部的監(jiān)察委員會監(jiān)督行政機關(guān)公職人員；而監(jiān)督一般化則表現(xiàn)為分屬不同國家機關(guān)并行使不同公權(quán)力的公職人員，皆需一律接受監(jiān)察委員會的統(tǒng)一監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督模式的此種轉(zhuǎn)型趨勢，也較為明顯地體現(xiàn)在法官多源監(jiān)督格局的改變過程中。然與此相關(guān)的是，人民法院監(jiān)察部門的屬性和制度功能其實為在內(nèi)部監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督。監(jiān)督格局的改變，會對人民法院監(jiān)察制度產(chǎn)生諸多影響，具體來說有二：

首先，內(nèi)部違紀責(zé)任追究的外部化。追究法官違反內(nèi)部規(guī)則的責(zé)任，應(yīng)為人民法院內(nèi)部的行政事務(wù)，因而屬于審判自律的范疇。在人民法院內(nèi)部司法行政工作由司法行政機關(guān)改為人民法院自行管理之后，作為內(nèi)部執(zhí)紀者的人民法院監(jiān)察部門在追究法官違紀責(zé)任中始終扮演著重要角色。例如，根據(jù)已被廢止的《人民法院監(jiān)察工作暫行規(guī)定》第4條之規(guī)定，人民法院監(jiān)察部門具有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和一定的行政處分權(quán)?！度嗣穹ㄔ罕O(jiān)察部門查處違紀案件的暫行辦法》第36條更是明確規(guī)定，如需給被監(jiān)察人記大過以下處分的，可由人民法院監(jiān)察部門直接給予處分?，F(xiàn)行《人民法院監(jiān)察工作條例》未再賦予人民法院監(jiān)察部門“一定的行政處分權(quán)”，但其仍然是“提出紀律處分意見”的主體，并在院長或院長辦公會議批準后下達處分決定。然而，隨著國家監(jiān)察體制改革的開展和監(jiān)察委員會的設(shè)立，人民法院內(nèi)部違紀責(zé)任的追究呈現(xiàn)出明顯的外部化傾向，亦即原本由人民法院監(jiān)察部門承擔(dān)的紀律處分職權(quán)，在相當(dāng)程度上改由監(jiān)察委員會承擔(dān)。因為根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第11條第1項的規(guī)定，監(jiān)察委員會監(jiān)督檢查和調(diào)查范圍及于公職人員“依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況”，以及“貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)取?，并有?quán)作出包括政務(wù)處分決定在內(nèi)的處置措施。

其次，內(nèi)部紀律規(guī)則制定的外部化。由人民法院自行制定內(nèi)部紀律規(guī)則同樣是審判自律的當(dāng)然涵義，也是人民法院監(jiān)察制度功能發(fā)揮的重要形式。比如在日本，有關(guān)法院內(nèi)部紀律的規(guī)則制定權(quán)歸屬于最高法院，具體由最高法院事務(wù)總局負責(zé)擬定，并需在法官會議上通過[30]。在我國，人民法院監(jiān)察部門在內(nèi)部紀律規(guī)則制定中同樣扮演著重要角色。比如根據(jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》第14條第2項的規(guī)定，人民法院監(jiān)察部門的職責(zé)之一便是“制定和完善人民法院廉政制度”。試舉一例，《人民法院工作人員處分條例》被稱之為“法院紀律規(guī)范的集大成者”，最高人民法院紀檢監(jiān)察部門在其制定過程中即發(fā)揮了重要作用[31]。然而，隨著監(jiān)察委員會之政務(wù)處分對象及于法官，監(jiān)察委員會作出政務(wù)處分決定的依據(jù)亦將隨之?dāng)U展到《中華人民共和國法官法》以及一系列內(nèi)部紀律規(guī)則。不過，考慮到由監(jiān)察委員會執(zhí)行內(nèi)部紀律規(guī)定在邏輯上其實是難以自洽的，為此有論者提出“可以考慮起草適用于各類公職人員的統(tǒng)一的《政務(wù)處分工作條例》。同時，全國人大及其常委會以外的其他國家機關(guān)和部門制定對國家公職人員的政務(wù)處分規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)征得國家監(jiān)察委員會的同意。”[32]如此一來，人民法院內(nèi)部紀律規(guī)則的制定同樣表現(xiàn)出明顯的外部化傾向。

四、完善人民法院監(jiān)察制度的路徑探討

誠如上述，國家監(jiān)察體制改革引發(fā)法官的多源監(jiān)督格局發(fā)生變化，并由此影響到人民法院監(jiān)察制度的作用空間和制度功能。人民法院監(jiān)察部門雖未如行政監(jiān)察部門那般轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，但其如何在國家監(jiān)察體制改革的背景之下得以完善，無疑是殊值探討的話題。在此尚需說明的是，即便在國家監(jiān)察體制改革之前，既往的人民法院監(jiān)察制度亦不乏諸多有待完善之處，也有不少論者提出了相應(yīng)的改良路徑[33]。但基于本文既定論域的考慮，以下探討主要圍繞人民法院監(jiān)察制度如何應(yīng)對國家監(jiān)察體制改革的影響而展開。

(一)保留作為內(nèi)部執(zhí)紀者的人民法院監(jiān)察部門

在國家監(jiān)察體制改革的宏大背景下，人民法院監(jiān)察制度如何深化改革？對此問題，最高人民法院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志在全國法院2017年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作會議上明確要求“確保法院監(jiān)察部門機構(gòu)不撤、思想不亂、隊伍不散、工作不斷”[34]。同時，即便是在作為國家監(jiān)察體制改革試點的北京市，“充實法院監(jiān)察部門和機關(guān)紀委力量，更加主動有效地開展法院監(jiān)察工作”亦是被寫入了北京市高級人民法院的工作報告[35]。不過，與此相對的理論探討和實踐做法亦不在少：如有論者認為，“為做好與國家監(jiān)察體制改革相銜接，應(yīng)設(shè)置紀檢監(jiān)察中心，由黨的紀委或是監(jiān)察委員會派駐人員組成”，且該“紀檢監(jiān)察中心不屬于法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)”[36]。同時在實踐中，某些人民法院監(jiān)察部門工作人員亦因國家監(jiān)察體制改革而轉(zhuǎn)隸至黨的紀律檢查機關(guān)*例如，在某省高級人民法院監(jiān)察局的20余人中，因為國家監(jiān)察體制改革的影響，其中有16人直接改隸屬該省紀委。(參見：周永勝.司法改革背景下的法院紀檢監(jiān)察工作初探[N].河南法制報,2017-12-12(15).)。

本文以為，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留作為“內(nèi)部執(zhí)紀者”的人民法院監(jiān)察部門，因為即便監(jiān)察委員會相較于行政監(jiān)察部門而言，其監(jiān)督對象業(yè)已及于法官等群體，但人民法院監(jiān)察制度的獨特功能乃是國家監(jiān)察體制難以替代的。具體理由有四：其一，人民法院內(nèi)部諸多紀律規(guī)則尚需人民法院監(jiān)察部門來執(zhí)行，因為監(jiān)察委員會在執(zhí)行此類規(guī)則時未必具有相應(yīng)的專業(yè)判斷能力。其二，諸多現(xiàn)行司法制度的有序運行尚需人民法院監(jiān)察部門的參與。比如當(dāng)前法官懲戒制度的運行遵循著“法院監(jiān)察部門調(diào)查——院長決定——法官懲戒委員會審議”的模式[37]，尤其是有關(guān)高級人民法院監(jiān)察部門還需派員向法官懲戒委員會通報法官的違法審判事實及擬處理建議、依據(jù)，并就法官違法審判行為和主觀過錯進行舉證。此時，假如人民法院監(jiān)察部門的缺位將致使包括法官懲戒制度在內(nèi)的不少司法制度難以按照預(yù)期的“軌道”運行。其三，由監(jiān)察委員會對違紀法官作出政務(wù)處分決定，不符合“司法權(quán)去地方化”的理念。當(dāng)前司法體制改革所欲為之的便是通過人財物的省級統(tǒng)管，實現(xiàn)司法權(quán)的“去地方化”。而國家監(jiān)察體制改革卻是具有某種地方化因素的，如根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第16條第1款的規(guī)定，各級監(jiān)察機關(guān)負責(zé)管轄本轄區(qū)內(nèi)公職人員所涉監(jiān)察事項。因此若本轄區(qū)內(nèi)的法官過度地“受制于”本轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)察委員會，司法權(quán)無疑將再次出現(xiàn)“地方化”的困局。其四，由監(jiān)察委員會負責(zé)追究法官所有的違紀違法責(zé)任，不符合監(jiān)察委員會的機構(gòu)定位。因為監(jiān)察委員會在改革中是被定位為“國家反腐敗機構(gòu)”，《中華人民共和國監(jiān)察法》相應(yīng)被視為反腐敗國家立法，而法官違紀違法行為并非皆為腐敗行為，故皆由作為反腐敗機構(gòu)的監(jiān)察委員會來追責(zé)自然在定位上值得再探討。

(二)理順人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會的監(jiān)督關(guān)系

理順二者的關(guān)系并非國家監(jiān)察體制改革帶來的“新問題”，因為法官在此之前即已受到了紀委派駐在法院的紀檢組和人民法院監(jiān)察部門的雙重監(jiān)督，雖然是合署辦公，但當(dāng)時如何理順派駐紀檢組與人民法院監(jiān)察部門的關(guān)系，同樣是人民法院紀檢監(jiān)察工作中的重要問題。例如，在最高人民法院于2014年9月印發(fā)的《關(guān)于人民法院紀檢監(jiān)察部門履行監(jiān)督責(zé)任的實施意見》當(dāng)中，便明確提出“進一步完善派駐紀檢組與人民法院內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門合署辦公的工作體制，理順派駐紀檢組與內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門、機關(guān)紀委的工作關(guān)系”[38]。而隨著國家監(jiān)察體制改革的全面展開，“監(jiān)察全面覆蓋”之改革目標使得監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)施于法官等群體，為此在各級監(jiān)察委員會全部組建的基礎(chǔ)上，派駐紀檢組亦將隨之更名為派駐紀檢監(jiān)察組[39]。而在人民法院內(nèi)部，原本由紀委派駐的紀檢組變更為紀委和監(jiān)察委員會共同派駐的紀檢監(jiān)察組。

此過程中看似只是在派駐機構(gòu)的名稱上增加了“監(jiān)察”二字，但由此而來的問題卻遠非如此簡單。因為派駐紀檢組作為黨的機構(gòu)，負責(zé)的還只是對人民法院內(nèi)部的黨員干部遵守黨章黨紀方面的監(jiān)督，人民法院監(jiān)察部門則主要負責(zé)人民法院審判業(yè)務(wù)上的監(jiān)督。雖然“合署辦公”的體制有時會模糊二者的界限[40]，但區(qū)別仍是明顯的。然而，派駐紀檢監(jiān)察組在行使黨內(nèi)監(jiān)督職能之外，還能夠行使部分國家監(jiān)察職能[41]，監(jiān)督對象由具有黨員身份的法官擴展至所有法官，監(jiān)督內(nèi)容也由是否遵守黨紀擴展至是否遵守黨紀、政紀和國法。

此時，若認為派駐紀檢監(jiān)察組行使的監(jiān)察職能，可完全取代原本由人民法院監(jiān)察部門行使的監(jiān)察職能，那么人民法院監(jiān)察部門便再無存在的必要。不過人民法院監(jiān)察制度的存續(xù)價值已如上所述，且繼續(xù)保留該部門的必要性同樣在實踐中得到了印證。既然人民法院監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留在人民法院內(nèi)部，其與監(jiān)察委員會皆可對法官施以監(jiān)察，那么如何理順人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會的監(jiān)督關(guān)系，以及合理界分二者的監(jiān)督權(quán)限就顯得頗為重要。同時，人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督其實僅是一種自律性質(zhì)的監(jiān)督形式，故而也應(yīng)與監(jiān)察委員會的他律形式相互補充。由此可見，理順二者的監(jiān)督關(guān)系其實在某種意義上而言便是劃定自律與他律的界限和范圍。此一問題亦是國家監(jiān)察體制改革實踐中的難題，例如，在廣州市的改革試點工作中，“監(jiān)察委員會管轄權(quán)是大家遇到的難題之一，廣州市紀委按照市紀委監(jiān)察委、派駐紀檢監(jiān)察組、被監(jiān)督單位內(nèi)設(shè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)、未派駐紀檢監(jiān)察組的市管單位等不同主體，細化提出了管轄范圍和方式”[42]。

由國家監(jiān)察體制改革的方案及試點實踐可知，“監(jiān)察全面覆蓋”所指向的更多是監(jiān)督對象，亦即監(jiān)察委員會之監(jiān)督對象雖可及于全部行使公權(quán)力的公職人員，但是否意味著公職人員的全部違紀違法責(zé)任皆由監(jiān)察委員會來負責(zé)追究呢？對于監(jiān)察委員會的監(jiān)督內(nèi)容，有論者將公職人員的責(zé)任劃分為犯罪責(zé)任、違法違紀責(zé)任和違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任三個層次，并認為監(jiān)察委員會僅負責(zé)追究法官的犯罪責(zé)任，而法官的違紀違法責(zé)任和違反內(nèi)部規(guī)則的責(zé)任則依然由人民法院監(jiān)察部門等來追究[43]。當(dāng)前改革試點過程中的做法擴大了監(jiān)督方式及手段，根據(jù)中央紀委研究室就國家監(jiān)察體制改革試點工作所作的“權(quán)威答疑”可知，派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)對審判機關(guān)公務(wù)員作出警告、記過、記大過、降級、撤職和開除公職等政務(wù)處分[44]。

將法官作為公務(wù)員對待應(yīng)是無疑義的，這也是將其視為公職人員從而納入監(jiān)察委員會之監(jiān)督對象的主要理據(jù)。然而，法官雖可歸類于公務(wù)員之范疇，但其與司法輔助人員及司法行政人員的差別卻是顯而易見的，這也是實行法官員額制、法官單獨職務(wù)序列、法官等級與行政職級脫鉤等的原因。同時，此類差別也為監(jiān)察內(nèi)容層面確定了限度，即監(jiān)察委員會雖有權(quán)監(jiān)督人民法院的公職人員，但在監(jiān)督內(nèi)容層面應(yīng)是有所區(qū)別的。與此類似，國有企業(yè)管理人員、公辦高校管理人員等亦為監(jiān)察監(jiān)督之對象，但此類機構(gòu)中的公職人員其實同樣有別于一般行政機關(guān)中的公職人員，其亦需借助于相當(dāng)?shù)膬?nèi)部自律機制，而非單一的外部監(jiān)督。例如，在日本的高校治理實踐中，在國立大學(xué)法人化改革時即實行了大學(xué)法人監(jiān)察制度，由此從制度層面加強國立大學(xué)自律，而非此前將國立大學(xué)全然置于文部科學(xué)省的控制之下[45]，此點不乏借鑒參考價值。因此本文以為，理順法院監(jiān)察與國家監(jiān)察的關(guān)系其實就是合理界分二者的監(jiān)督對象與監(jiān)督內(nèi)容，大體來說有三：

第一，根據(jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》第2條的規(guī)定，人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督對象為人民法院及其法官和其他工作人員。但由于我國人民法院內(nèi)部呈現(xiàn)著審判權(quán)與行政管理權(quán)并行的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，其中作為審判權(quán)主體的法官具有獨立性的角色特征[46]，而行政管理權(quán)雖與審判權(quán)有諸多關(guān)聯(lián)，但其獨立性要求遠不如審判權(quán)。因此可按照人民法院人員分類管理的邏輯，對于法官違反審判責(zé)任的追究，建議由人民法院監(jiān)察部門和法官懲戒委員會共同負責(zé)，同時將司法行政人員和司法輔助人員從人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督對象中“剝離”，改由監(jiān)察委員會負責(zé)監(jiān)督。第二，人民法院監(jiān)察部門屬于人民法院內(nèi)部的政紀監(jiān)督機構(gòu)，故而人民法院內(nèi)部的紀律規(guī)則應(yīng)當(dāng)由人民法院監(jiān)察部門監(jiān)督執(zhí)行。同時人民法院監(jiān)察制度的功能在于維持審判自律，亦即在維護審判權(quán)獨立行使與防止審判權(quán)濫用之間達致平衡。法官的職務(wù)行為若違反刑法從而構(gòu)成職務(wù)犯罪，則應(yīng)由監(jiān)察委員會負責(zé)監(jiān)督。第三，監(jiān)察委員會的監(jiān)督對象是人員而非機關(guān)，而人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督對象卻是包括機關(guān)的，比如根據(jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》第15條的規(guī)定，最高人民法院監(jiān)察局可對本院各部門、各高級人民法院等實施監(jiān)察。因此，建議對單位和部門的監(jiān)督亦應(yīng)繼續(xù)由人民法院監(jiān)察部門負責(zé)。

(三)實現(xiàn)人民法院監(jiān)察制度與國家監(jiān)察體制的協(xié)調(diào)銜接

人民法院監(jiān)察制度因具有與國家監(jiān)察體制不同的制度功能，故其應(yīng)當(dāng)與國家監(jiān)察體制并存。而隨著人民法院監(jiān)察制度與國家監(jiān)察體制關(guān)系的理順，尤其是對二者監(jiān)督范圍的合理界分，兩種監(jiān)察得以并存的前提亦隨之具備。本文認為，實現(xiàn)兩種監(jiān)察的并存至少有以下兩層考慮：一是如何使人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會分別在各自的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮監(jiān)督作用，二是如何實現(xiàn)人民法院監(jiān)察制度與國家監(jiān)察體制的協(xié)調(diào)銜接。在國家監(jiān)察體制改革之前，人民法院監(jiān)察部門需就法官職務(wù)犯罪事項與檢察機關(guān)進行銜接，即將涉嫌職務(wù)犯罪的法官及相關(guān)證據(jù)線索移送至檢察機關(guān)以追究刑事責(zé)任；同時還需與黨的紀律檢查機關(guān)進行銜接，以便給予違反黨紀的法官以相應(yīng)的黨紀處分。不過上述銜接機制在以往的實踐中尚存優(yōu)化的可能與必要，例如，黨的紀律檢查機關(guān)在給予法官以黨紀處分之后，大多需要建議該法官所在人民法院作出相應(yīng)的政紀處分。但由于“法院既未參與案件調(diào)查，又不了解案件情況，紀委建議其作出政紀處分決定，往往要做大量的協(xié)調(diào)工作，有的法院還重新對紀委調(diào)查情況進行核實，致使案件處理耗時較長，一定程度上也影響案件處理的效果”[47]。而在國家監(jiān)察體制改革之后，由于檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職等職能業(yè)已整合至監(jiān)察委員會，加之監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，這樣，人民法院監(jiān)察制度與國家監(jiān)察體制的銜接機制將更為復(fù)雜。

首先，在實現(xiàn)人民法院監(jiān)察制度與國家監(jiān)察體制的協(xié)調(diào)銜接時，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮派駐紀檢監(jiān)察組的作用。因為派駐紀檢監(jiān)察組乃是由黨的紀律檢查機關(guān)和監(jiān)察委員會共同派駐的，同時亦與人民法院監(jiān)察部門合署辦公，由此使得派駐紀檢監(jiān)察組具有連接人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會的優(yōu)勢。概而言之，派駐紀檢監(jiān)察組在協(xié)調(diào)銜接機制中的作用主要有三：一是在案件移送過程中，發(fā)揮派駐紀檢監(jiān)察組的紐帶傳送作用；二是在監(jiān)察委員會調(diào)查法官職務(wù)犯罪時，發(fā)揮派駐紀檢監(jiān)察組駐在人民法院、熟悉審判工作的優(yōu)勢，以此補強監(jiān)察委員會專業(yè)判斷的不足；三是可在相當(dāng)程度上解決人民法院監(jiān)察制度之“同體監(jiān)督”的弊端。

其次，實現(xiàn)案件管轄上的協(xié)調(diào)銜接。以上關(guān)于人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會之監(jiān)督權(quán)限界分的探討，在一定程度上明晰了二者在辦理法官違紀違法案件時的分工。但改革實踐中呈現(xiàn)出另外一種可能，因為國家監(jiān)察權(quán)被設(shè)計為一種復(fù)合性權(quán)力[48]，由此致使監(jiān)察委員會的職權(quán)配置及《中華人民共和國監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定都具有明顯的“紀法共治”特征，即對行政違法違紀和刑事違法構(gòu)成犯罪的行為一并追究，對監(jiān)察委員會職能管轄的規(guī)定亦未區(qū)分紀法問題[49]。尤其是當(dāng)中使用的“濫用職權(quán)”“徇私舞弊”等概念的規(guī)定，難免定性不明。為此，有必要在法律實施過程中區(qū)分紀法問題，為人民法院監(jiān)察制度之自律功能的發(fā)揮預(yù)留相應(yīng)的空間。

再次，實現(xiàn)案件移送上的協(xié)調(diào)銜接。不少違紀違法與職務(wù)犯罪行為其實是“相伴而行”的，法官的某一行為可能同時被納入人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會的監(jiān)督范圍，因而有必要建立健全案件移送的協(xié)調(diào)銜接機制。同樣在國家監(jiān)察體制改革之前，黨的紀律檢查機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)等相互間案件的移送其實已較為普遍，并形成了不少制度性安排，如中共中央辦公廳于2015年3月印發(fā)的《關(guān)于在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀違法犯罪案件中加強協(xié)作配合的意見》。因此，在構(gòu)建和完善人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會在案件移送上的協(xié)調(diào)銜接機制時，可充分借鑒此類既有的豐富經(jīng)驗。同時，還需要注重發(fā)揮派駐紀檢監(jiān)察組的上述區(qū)位優(yōu)勢，即可由其作為案件移送主體，以監(jiān)督范圍為依據(jù)實現(xiàn)案件互相之間的有序移送。此外，根據(jù)人民法院監(jiān)察部門與檢察機關(guān)之間案件移送的既往經(jīng)驗，對于人民法院工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的案件，本應(yīng)由人民法院監(jiān)察部門移送至檢察機關(guān)處理的，但司法實踐中該情形并不普遍，一些案件中人民法院監(jiān)察部門通過紀律處分的方式處理了[50]。此般境況其實是“同體監(jiān)督”的“先天不足”，因而需要“植入”適當(dāng)?shù)摹爱愺w監(jiān)督”因素。此時，由紀委和監(jiān)察委員會派出的派駐紀檢監(jiān)察組同樣可扮演該“異體監(jiān)督者”的角色，但尚需優(yōu)化派駐紀檢監(jiān)察組與人民法院監(jiān)察部門“合署辦公”的模式，以避免受制于其所駐在的人民法院，當(dāng)然亦不可行使理應(yīng)屬于人民法院監(jiān)察部門的職權(quán)。

五、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，這尤其體現(xiàn)為國家權(quán)力的重新配置與整合。同時，司法體制亦屬政治體制之范疇，司法體制改革被視為我國政治體制改革的重要組成部分[51]。然而“任何一項制度，決不是孤立存在的。各項制度間，必然是互相配合，形成一整套”[52]，因此，于同屬政治體制改革的國家監(jiān)察體制改革與司法體制改革而言，如何實現(xiàn)相互之間的協(xié)調(diào)便顯得尤為重要，因為“司法體制改革在前，國家監(jiān)察體制改革在后的秩序安排，容易導(dǎo)致前后沖突、改革無功的困擾”[53]。故此，在推進國家監(jiān)察體制改革的同時，有必要考察現(xiàn)行司法體制因此可能受到的影響，并在此基礎(chǔ)上探討如何優(yōu)化既有制度及改革方案。在此種意義上來說，本文探討在國家監(jiān)察體制改革背景下如何完善人民法院監(jiān)察制度，一定程度上便是在此方面進行努力的結(jié)果。

與人民法院監(jiān)察制度的產(chǎn)生類似，檢察機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察部門亦于近乎相同的時期建立。最高人民檢察院于1988年11月印發(fā)了《最高人民檢察院機關(guān)機構(gòu)改革“三定”方案》，該方案指出在最高人民檢察院設(shè)立“負責(zé)高檢院機關(guān)和全國檢察系統(tǒng)的政紀監(jiān)察、監(jiān)督工作”的監(jiān)察局，同年12月，最高人民檢察院監(jiān)察局成立[54]。隨后，最高人民檢察院、國家機構(gòu)編制委員會于1990年8月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于設(shè)立地方各級人民檢察院監(jiān)察機構(gòu)的通知》，決定在地方各級人民檢察院內(nèi)部設(shè)置監(jiān)察機構(gòu)或監(jiān)察員，至此，全國范圍內(nèi)的人民檢察院監(jiān)察部門及監(jiān)察職能基本形成。最高人民檢察院同樣制定了《人民檢察院監(jiān)察工作暫行條例》《人民檢察院監(jiān)察部門調(diào)查處理案件辦法(試行)》和《人民檢察院監(jiān)察工作條例》等規(guī)范性文件，用以構(gòu)建更為細致的人民檢察院監(jiān)察制度，以及規(guī)范人民檢察院監(jiān)察部門行使職權(quán)。由于審判機關(guān)與檢察機關(guān)皆屬司法機關(guān)之范疇，人民法院監(jiān)察部門與人民檢察院監(jiān)察部門在屬性及制度功能上亦頗為相似，加之人民檢察院監(jiān)察部門同樣未因國家監(jiān)察體制改革而轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，故而本文關(guān)于人民法院監(jiān)察制度的探討和結(jié)論，在很大程度上亦可為國家監(jiān)察體制改革背景下人民檢察院監(jiān)察制度的改革和完善奉獻微薄之力。