王曙光

（北京大學經(jīng)濟學院，北京 100871）

改革開放之后，我國農(nóng)墾體系經(jīng)歷了40年跌宕起伏，在體制變革上不斷探索和嘗試。1978年至1992年之前，尤其是80年代初期的一段時間，農(nóng)墾改革的主要思路是模仿當時國有企業(yè)改革以及農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的思路，進行放權讓利和承包制改革，試圖在改善分配機制和激勵機制上突破傳統(tǒng)體制。放權讓利的目的是給農(nóng)墾企業(yè)（農(nóng)場）更多的經(jīng)營自主權和更大的行動空間，從而激勵農(nóng)墾企業(yè)（農(nóng)場）根據(jù)自己的資源稟賦條件和當?shù)厥袌龅臓顩r而改善經(jīng)營、提升市場競爭力，而承包制改革的目的是讓農(nóng)墾企業(yè)（農(nóng)場）職工的收入與自己的勞動更直接地掛起鉤來，打破原來的大鍋飯體制。這些改革嘗試，受到當時農(nóng)業(yè)體制改革尤其是聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革所釋放的巨大能量的鼓舞，并沒有考慮到農(nóng)墾體系特殊的產(chǎn)業(yè)特征和運行特征，也沒有對農(nóng)墾的制度變遷進行較為深入系統(tǒng)的頂層設計，因此在短暫的熱情之后，農(nóng)墾體系的承包制改革就陷入了困境。改革開放初期的國有企業(yè)改革也幾乎做出了雷同的路徑選擇，放權讓利和承包制改革在農(nóng)業(yè)中的成功實踐讓當時的改革推行者在改革初期天真地相信“一包就靈”。

20世紀80年代這些以利益的局部調(diào)整和激勵機制的局部改善為特征的農(nóng)墾改革，雖然在一定程度上、在一定歷史階段調(diào)動了一些職工的積極性，使農(nóng)墾企業(yè)的自主權有所提高，但是其成效是非常有限的，“邊際意義”上的改革沒有觸動農(nóng)墾體制中的產(chǎn)權結構和管理體制這些帶有根本性的問題，農(nóng)墾身上背負的巨大包袱也沒有得到及時的“卸載”，從這個意義上說，農(nóng)墾體制的改革實際上大大落后于一般工業(yè)領域的國有企業(yè)改革在后來的改革步伐。農(nóng)墾改革的設計者在改革路徑選擇上存在著明顯的時代局限，他們看到了改革的必要性，卻沒有真正深刻認識到農(nóng)墾的本質(zhì)和使命所在，因此在改革開放之后十幾年的時間中，農(nóng)墾體系一直陷入承包制的思路而沒有大的突破。在一些農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度高、農(nóng)業(yè)裝備水平高、農(nóng)業(yè)社會化服務水平高的墾區(qū)，由于實施了承包制改革，在短時間內(nèi)將原有的高度現(xiàn)代化的機械裝備進行了處置，從而從根本上放棄了農(nóng)墾的高度現(xiàn)代化和機械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，承包制下的職工在自己的小地塊上開始了“傳統(tǒng)”的小農(nóng)勞作，使農(nóng)墾的農(nóng)業(yè)機械化和裝備水平大大下降，幾十年中形成的高度現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)社會化服務體系也瞬間坍塌，給農(nóng)墾體系的發(fā)展造成了嚴重的影響。這一階段改革的教訓極為深刻，值得汲取。

1992年至2001年間，農(nóng)墾管理體制和內(nèi)部制度安排有了較大的變化，明確了農(nóng)墾體制要從行政化管理體制向集團化和企業(yè)化過渡這一改革總方向，這是一個明顯的進步。農(nóng)墾要從政府職能中解放出來，這是當時農(nóng)墾各界的共識。由于將大量的精力陷于政府應該關注的公共服務領域，比如教育、養(yǎng)老、社會保障和社會救濟、醫(yī)療衛(wèi)生等，農(nóng)墾企業(yè)對于改善企業(yè)經(jīng)營的關注被嚴重減弱，在1992年中國確定要建立社會主義市場經(jīng)濟體制之后，農(nóng)墾在體制上的不適應更加突出。當農(nóng)墾外部的環(huán)境正在變得越來越市場化的這個歷史時期，農(nóng)墾內(nèi)部的運行體制還保留著濃厚的計劃經(jīng)濟特征，其擔負的龐大的政府職能在很大程度上束縛了農(nóng)墾的發(fā)展。農(nóng)墾的以去行政化為目的的管理體制改革在20世紀90年代有了一定的進展，但從總體來看，這一問題仍舊嚴重地存在于各大墾區(qū)。

這一時期繼續(xù)推行的所謂“四到戶”（承包到戶、核算到戶、盈虧到戶、風險到戶）的承包制改革，實際上與集團化和公司化的發(fā)展戰(zhàn)略并不“耦合”，微觀經(jīng)營主體的分散化與農(nóng)墾體制的集團化之間包含著內(nèi)在的悖論，農(nóng)墾的體制優(yōu)勢在“承包到戶”的思想指引下也基本上喪失殆盡。這種亦步亦趨模仿家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制而不顧農(nóng)墾體系作為“社會主義大農(nóng)業(yè)”主力軍地位和保障國家糧食安全的“航母”地位的改革模式，被證明是不成功的，給農(nóng)墾體系帶來巨大的消極影響。同時，承包制下農(nóng)墾的行政職能與企業(yè)職能的混合問題仍然沒有得到徹底解決。

2002年之后，尤其是2015年之后，農(nóng)墾體制開始了比較深刻的集團化和產(chǎn)業(yè)化改革，尤其是2015年中共中央和國務院出臺了《進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》，明確了未來農(nóng)墾改革的主導方向，農(nóng)墾改革進入了快車道，也進入了一條康莊大道。這幾年，農(nóng)墾體系得到比較迅猛的發(fā)展，農(nóng)墾體系的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、利潤總額和上繳稅費等指標都有比較顯著的增長?？梢钥隙ǖ卣f，從總體上，農(nóng)墾體系已經(jīng)走過了最為艱苦的低谷階段，而進入了一個比較順暢和平穩(wěn)的發(fā)展階段和比較深刻與綜合的深化改革階段。而且可以更肯定地說，走過這一深化改革階段之后，我國農(nóng)墾體系將必然再次發(fā)揮出巨大的體制優(yōu)勢，在中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和保障糧食安全方面發(fā)揮更大的作用，在國際農(nóng)業(yè)競爭中日益體現(xiàn)出自己獨特的競爭優(yōu)勢。

當然，當下的農(nóng)墾體系還存在著若干問題，有些問題還比較棘手和尖銳，需要全社會予以關注，需要進一步的學術研究以深刻揭示存在的問題與解決之道，更需要更為綜合和科學的頂層設計。大而言之，我國農(nóng)墾體系的問題和挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下方面：

第一是地位邊緣化。在很長一段時間中，農(nóng)墾在我國公眾、學術界、媒體以及決策層的地位被嚴重邊緣化了，這導致農(nóng)墾這個擁有近一億畝耕地、近三百萬職工隊伍的龐大的體系，在社會上幾乎沒有任何聲音，絕大多數(shù)人對農(nóng)墾這個詞極其陌生，絕大多數(shù)人對農(nóng)墾現(xiàn)在是否還存在并不明了。在決策層面，我們對于農(nóng)墾的戰(zhàn)略地位在很長一個時期中有所忽視，沒有意識到農(nóng)墾的重要地位，對農(nóng)墾的認識缺乏戰(zhàn)略高度，這在一定程度上使農(nóng)墾體系的改革和發(fā)展大為滯后，幾乎成為國有經(jīng)濟體系中改革最為遲緩的領域。同時，決策層對農(nóng)墾體系可以發(fā)揮的“與全球壟斷資本主義糧食廠商進行有效競爭從而保障國家糧食安全”的重要作用沒有清醒的認識，從而在國家糧食安全層面以及培植我國具有國際競爭力的糧食企業(yè)方面，喪失了一些寶貴的歷史機遇。這些教訓都是值得汲取的。搞社會主義市場經(jīng)濟，是不是就一定要把這些對中國的國計民生極為重要的國有部門邊緣化？當時不是，肯定不是，相反，我們還要運用一切創(chuàng)新手段將這些關系國計民生的、承擔重大國家使命的國有部門做大做強。所以邊緣化要不得。十九大提出要深化農(nóng)墾體制改革，就是要扭轉(zhuǎn)這種邊緣化的局面。

第二是經(jīng)營碎片化。這是在1978－2001年近20年的時間中，對農(nóng)墾進行“承包到戶”的承包制改革的后果。農(nóng)墾這樣一個在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面具備極大的規(guī)模化優(yōu)勢的現(xiàn)代社會主義大農(nóng)業(yè)，卻模仿農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的做法，將其改革方向定位于單干的小農(nóng)，使農(nóng)墾的巨大機制優(yōu)勢難以發(fā)揮，使農(nóng)墾的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)倒退回單一農(nóng)戶生產(chǎn)，使農(nóng)墾的經(jīng)營嚴重碎片化、分散化，這是一個歷史的倒退，對我國農(nóng)墾體系的發(fā)展產(chǎn)生了很大的負面效果。經(jīng)營碎片化之后，整個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)?；瘍?yōu)勢喪失殆盡，科技研發(fā)、機械化以及產(chǎn)供銷一條龍的綜合化農(nóng)業(yè)服務被削弱，糧食生產(chǎn)的國際競爭力被削弱。2015年中央提出了集團化和產(chǎn)業(yè)化的基本改革思路，是對經(jīng)營體制碎片化的及時的矯正。

第三是產(chǎn)權單一化。農(nóng)墾是國有經(jīng)濟的重要組成部分，其所有制結構應保持穩(wěn)定，但這并不意味著農(nóng)墾體系不能進行一定的產(chǎn)權改革。當前，國有企業(yè)的混合所有制改革正在深入推進，這對于國有企業(yè)的產(chǎn)權結構多元化和內(nèi)部治理結構規(guī)范化都有很大的促進作用。長期的產(chǎn)權單一，使得農(nóng)墾的激勵機制和約束機制都比較僵化，內(nèi)部治理機制效率較低，決策的科學性和應對市場變化的能力也比較低。因此，在合理的范圍內(nèi)進行混合所有制改革，尤其是引進一些在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域有一定實力的戰(zhàn)略投資者和社會資本，對于農(nóng)墾體系完善經(jīng)營機制、改善公司治理、提高決策效率等，有重要意義。當前農(nóng)墾體系的股權多元化試點工作正在展開，但是在這個過程中，要嚴防國有資產(chǎn)流失和變相的私有化。

第四是經(jīng)營體制僵硬化。農(nóng)墾長期以來形成的管理體制，既有早期軍事管理體制的影響，也有后來的行政化管理體制的影響。應該說，這種傳統(tǒng)管理體制的形成，是歷史性的，有其歷史的必然性，也發(fā)揮了應有的歷史作用，不能全盤加以否定。但是農(nóng)墾作為一個產(chǎn)業(yè)部門的企業(yè)性質(zhì)與作為一個行政管理機構的政府性質(zhì)，一定要加以隔離，否則，一身兩任，必然會影響其長遠發(fā)展。經(jīng)營體制僵硬化的弊端之消除，要與農(nóng)墾剝離社會管理職能相結合，2017年以來的農(nóng)墾改革正是以此為重點和核心。把一切政府和社區(qū)的功能還給政府和社區(qū)，把一切企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的功能還給農(nóng)墾，這是當前改革的本質(zhì)。未來很長一段時間內(nèi)，都要理順好農(nóng)墾與當?shù)厣鐓^(qū)的關系，理順好農(nóng)墾與地方政府的關系，這里面財政收支和權能劃分是關鍵環(huán)節(jié)。

第五是功能復雜化。農(nóng)墾在歷史上形成的經(jīng)濟功能、社會功能和國防功能的合一，在特殊時期扮演了極為重要的歷史角色，應該給以歷史的正確的認識。當然，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，農(nóng)墾的這種功能復雜化的情況，對于其企業(yè)績效的發(fā)揮，對于其管理體制的理順，已經(jīng)產(chǎn)生了比較大的消極作用。因此，適時地對農(nóng)墾的功能結構進行重新理順，是必要的。不可否認，我國大面積邊疆省份和海防省份中，農(nóng)墾的國防功能在一定程度上還存在，但是即使在這些省份，農(nóng)墾的國防功能的發(fā)揮機制和運行方式，與建國初期的幾十年也有深刻的、重要的差異。這也要客觀承認，否則在農(nóng)墾的企業(yè)化和集團化改革中，我們的很多政策也會有偏頗。所以既要重視農(nóng)墾的國防功能，同時又要以新的歷史眼光和新的定位來看待這種國防功能，不能一概而論。而在非邊疆省份和非海防省份，農(nóng)墾的角色和定位就比較單純，企業(yè)化的成本和阻力就小些。社會職能當然在當前也要進行比較徹底的分割，而且今天從財政體制和國家經(jīng)濟實力來說也有了徹底剝離農(nóng)墾社會功能的基本條件和可行性。因此，農(nóng)墾在未來的改革趨勢是企業(yè)化，是回歸其作為企業(yè)的本質(zhì)，嚴格來說，它是一種擔負中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)安全的特殊的社會主義國有企業(yè)。

第六是產(chǎn)業(yè)偏移化。在農(nóng)墾改革的過程中，我們不能不看到，有些農(nóng)墾企業(yè)出于市場競爭和利潤的壓力，選擇了農(nóng)業(yè)以外的其他領域。從市場的角度來說，似乎也無可厚非，一定的經(jīng)營多元化有利于企業(yè)的發(fā)展。但是，要警惕一些農(nóng)墾企業(yè)完全脫離農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)而搞所謂的多元化經(jīng)營，由于偏離了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，一些農(nóng)墾企業(yè)已經(jīng)不能擔負農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)安全的使命，這種趨勢是非常有害的，必須在實踐中加以注意并及時糾正。