王曙光

（北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100871）

農(nóng)墾在中國(guó)特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系中扮演著特殊的角色，2015年11月25日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》中指出：“農(nóng)墾生產(chǎn)力先進(jìn)，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，對(duì)于帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、堅(jiān)持和完善我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，具有重要意義”，這一判斷是極其正確的，是一個(gè)對(duì)農(nóng)墾具有戰(zhàn)略高度的準(zhǔn)確定位。對(duì)于農(nóng)墾的歷史使命和改革的趨勢(shì)，《意見(jiàn)》中指出：“新形勢(shì)下農(nóng)墾承擔(dān)著更加重要的歷史使命。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展資源環(huán)境約束不斷加大，國(guó)際農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，保障國(guó)家糧食安全和國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品有效供給的任務(wù)更加艱巨，維護(hù)邊疆和諧穩(wěn)定的形勢(shì)更加復(fù)雜。農(nóng)墾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；捷^高，綜合生產(chǎn)能力強(qiáng)，農(nóng)產(chǎn)品商品率高，科技成果推廣應(yīng)用、物質(zhì)裝備條件、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平、農(nóng)業(yè)對(duì)外合作等走在全國(guó)前列，一些國(guó)有農(nóng)場(chǎng)位于邊境地區(qū)，在國(guó)家全局中的戰(zhàn)略作用更加突出。必須適應(yīng)新形勢(shì)新要求推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展，努力把農(nóng)墾建設(shè)成為保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的國(guó)家隊(duì)、中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的示范區(qū)、農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的排頭兵、安邊固疆的穩(wěn)定器。”這一改革目標(biāo)的確定，謀劃了未來(lái)農(nóng)墾發(fā)展的大方向，扭轉(zhuǎn)了很長(zhǎng)一段時(shí)期農(nóng)墾改革步伐滯后、農(nóng)墾地位邊緣化、國(guó)家對(duì)農(nóng)墾的戰(zhàn)略定位模糊和政策支持減弱的局面，說(shuō)明國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)的高度，深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)墾體系在我國(guó)農(nóng)業(yè)體系中的關(guān)鍵作用，最高戰(zhàn)略導(dǎo)向明確了，其他的具體戰(zhàn)術(shù)措施就比較清晰了。在一些關(guān)鍵時(shí)刻，在一些關(guān)鍵問(wèn)題上，農(nóng)墾作為農(nóng)業(yè)的“國(guó)家隊(duì)”和“主力軍”，作為參與全球農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的“排頭兵”和安邊固疆的“穩(wěn)定器”，是能夠召之即來(lái)、來(lái)之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝的，是國(guó)家可以依靠也敢于依靠的一股強(qiáng)大而重要的力量，因此，無(wú)論如何也不能忽視農(nóng)墾這一重要力量。

當(dāng)前，農(nóng)墾改革進(jìn)入深化期和攻堅(jiān)期，按照中央的統(tǒng)一部署，農(nóng)墾體系的墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化、剝離企業(yè)辦社會(huì)職能等改革措施將在比較短的時(shí)期內(nèi)完成，社會(huì)職能剝離更是要求在2018年內(nèi)全面基本完成，這對(duì)農(nóng)墾未來(lái)飛躍發(fā)展提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。目前，有四大戰(zhàn)略關(guān)系的變革與調(diào)整最為關(guān)鍵。

一、協(xié)調(diào)和重塑農(nóng)墾與中央政府之間的關(guān)系

農(nóng)墾體系是關(guān)系到國(guó)家最高戰(zhàn)略利益（國(guó)家農(nóng)業(yè)安全）的一個(gè)產(chǎn)業(yè)體系，因此國(guó)家必須對(duì)農(nóng)墾的改革與發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略級(jí)別的統(tǒng)籌規(guī)劃，確保農(nóng)墾在改革發(fā)展中能夠更加勝任國(guó)家賦予的戰(zhàn)略使命，而不是相反。從產(chǎn)業(yè)歸屬來(lái)看，農(nóng)墾歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部應(yīng)該把農(nóng)墾的改革發(fā)展置于極為重要的戰(zhàn)略位置來(lái)看待，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村整體戰(zhàn)略考慮中凸顯農(nóng)墾的重要戰(zhàn)略地位和國(guó)家最高戰(zhàn)略利益，要在整個(gè)社會(huì)中扭轉(zhuǎn)農(nóng)墾被邊緣化的狀況。

從國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的角度來(lái)看，農(nóng)墾屬于國(guó)資范疇，因此國(guó)資委對(duì)于農(nóng)墾體系中國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)管，確保農(nóng)墾體系的國(guó)有資產(chǎn)不流失，不被變相低價(jià)轉(zhuǎn)讓?zhuān)怀霈F(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的縮水，確保農(nóng)墾體系國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。要把農(nóng)墾納入國(guó)有資產(chǎn)管理體系，進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的考核和監(jiān)督，對(duì)農(nóng)墾的各種產(chǎn)權(quán)改革、清產(chǎn)核資過(guò)程、農(nóng)墾的資本流向等，要進(jìn)行嚴(yán)格的過(guò)程監(jiān)督和結(jié)果審查。這一點(diǎn)對(duì)于農(nóng)墾規(guī)范化運(yùn)作極為重要，對(duì)于農(nóng)墾體系國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大極為關(guān)鍵。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)墾體系國(guó)有資產(chǎn)管理架構(gòu)正在逐步完善和規(guī)范，未來(lái)有必要建立全國(guó)統(tǒng)一的、完備的、基于互聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)墾國(guó)有資產(chǎn)管理信息的傳遞、查詢、監(jiān)督和匯集系統(tǒng)，以便于監(jiān)管部門(mén)通過(guò)這個(gè)實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)農(nóng)墾體系的國(guó)有資產(chǎn)交易和變動(dòng)進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)管與把控。未來(lái)還應(yīng)該仿照我國(guó)一般國(guó)有企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)的管理方式，從“管資產(chǎn)”（實(shí)物形態(tài)的資產(chǎn)）轉(zhuǎn)化為“管資本”（資本形態(tài)的資產(chǎn)），應(yīng)在農(nóng)墾體系內(nèi)廣泛建立區(qū)域性的農(nóng)墾資本運(yùn)營(yíng)公司，對(duì)轄內(nèi)各類(lèi)農(nóng)墾（集團(tuán)）企業(yè)的國(guó)有資本運(yùn)作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)同運(yùn)作，確保國(guó)有資本的規(guī)范化經(jīng)營(yíng)和保值增值，各地區(qū)的農(nóng)墾資本運(yùn)營(yíng)公司接受?chē)?guó)資委的統(tǒng)一監(jiān)管。

中央政府還要通過(guò)財(cái)政、稅收以及其他方式，促進(jìn)農(nóng)墾的改革發(fā)展，支持農(nóng)墾體系進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)進(jìn)步和集團(tuán)化轉(zhuǎn)型。國(guó)資委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科學(xué)技術(shù)部、人力資源和社會(huì)保障部等部門(mén)，應(yīng)該發(fā)揮協(xié)同支撐作用，支持農(nóng)墾體系的集團(tuán)化改革、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和裝備水平提升、人力資本培育和社會(huì)保障體系的完善，讓農(nóng)墾能夠平等享受各部委的政策紅利。

在協(xié)調(diào)中央政府和農(nóng)墾的戰(zhàn)略關(guān)系過(guò)程中，根據(jù)地方墾區(qū)和中央墾區(qū)的差異，厘清各自的管理方式，制定差異化的制度框架。對(duì)于地方墾區(qū)，應(yīng)給地方政府更大的話語(yǔ)權(quán)，允許地方墾區(qū)根據(jù)自己的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況制定相應(yīng)的墾區(qū)改制和發(fā)展政策，中央政府不再在具體的政策層面進(jìn)行介入。對(duì)于中央墾區(qū)，中央政府應(yīng)切實(shí)負(fù)擔(dān)起責(zé)任，在財(cái)政支持、協(xié)調(diào)墾區(qū)與地方的關(guān)系、人才引進(jìn)、技術(shù)創(chuàng)新等層面，給中央墾區(qū)以切實(shí)的支持和幫助。對(duì)于一些較為發(fā)達(dá)的中央墾區(qū)，要采取針對(duì)性的特殊的改制政策。尤其是一些集團(tuán)化效果比較明顯、競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力較強(qiáng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益明顯、經(jīng)營(yíng)區(qū)域完整且面積廣大的中央墾區(qū)的農(nóng)墾企業(yè)，可以考慮直接改制為中央企業(yè)，其資本運(yùn)作、企業(yè)管理運(yùn)營(yíng)、人事安排和績(jī)效考核等，直接按照央企的政策框架來(lái)處置，使這些現(xiàn)代化的大型農(nóng)業(yè)集團(tuán)真正能夠上升到央企層面享受相關(guān)的政策，并接受相應(yīng)的更為規(guī)范的考核管理。

二、理順農(nóng)墾與地方政府的關(guān)系

這是一個(gè)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是近年來(lái)農(nóng)墾改革最為難啃的“硬骨頭”。農(nóng)墾企業(yè)化的目標(biāo)模式，意味著農(nóng)墾回歸作為一個(gè)企業(yè)的本質(zhì)，意味著農(nóng)墾必須剝離自己身上負(fù)擔(dān)的社會(huì)服務(wù)的附加功能，將地方政府應(yīng)該承擔(dān)的各種公共品供給的責(zé)任還給地方政府，諸如教育、醫(yī)療、交通、優(yōu)撫、計(jì)劃生育、廣播電視、水電供應(yīng)、民兵訓(xùn)練、綜合治理等功能，要全部歸還地方政府，如此就可以徹底解決農(nóng)墾社企不分、政企不分的問(wèn)題，使農(nóng)墾輕裝上陣。當(dāng)然，這一任務(wù)十分繁重和瑣細(xì)，涉及大量農(nóng)墾與地方政府的協(xié)調(diào)問(wèn)題，各地應(yīng)本著從大局出發(fā)的原則，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制設(shè)計(jì)、農(nóng)墾人員安置、剝離社會(huì)功能的經(jīng)費(fèi)保障等方面進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，確保這一任務(wù)有序、有效、如期完成。同時(shí)，正因?yàn)閰f(xié)調(diào)與地方政府的關(guān)系問(wèn)題是一個(gè)極為復(fù)雜、高度綜合的系統(tǒng)工程，因此在實(shí)施過(guò)程中也要注意因地制宜，針對(duì)不同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、不同的農(nóng)墾企業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，制定相應(yīng)的剝離社會(huì)服務(wù)功能的方式和政策，在頂層設(shè)計(jì)方面不宜一刀切，要更尊重各墾區(qū)的意見(jiàn)并傾聽(tīng)當(dāng)?shù)氐胤秸暮袈?。?dāng)前農(nóng)墾體系“剝離企業(yè)辦社會(huì)功能”的工作正進(jìn)入一個(gè)非常關(guān)鍵的時(shí)期，必須以非常慎重的態(tài)度穩(wěn)步推進(jìn)，避免出現(xiàn)各類(lèi)社會(huì)震蕩和社會(huì)摩擦，避免出現(xiàn)加劇地方政府與墾區(qū)矛盾的情況，避免當(dāng)?shù)貕▍^(qū)職工福利下降的情況。尤其對(duì)于那些農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)情況大大好于地方的區(qū)域，要在實(shí)施改制和“剝離企業(yè)辦社會(huì)功能”的過(guò)程中，注意改革步驟的科學(xué)把握和穩(wěn)健實(shí)施，不可操之過(guò)急，以防將來(lái)再反復(fù)。筆者在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技水平較高、社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)較好的墾區(qū)了解到，在半個(gè)多世紀(jì)的積累和大力投入下，這些墾區(qū)在醫(yī)療、民政、中小學(xué)教育、群眾文化體育等方面，都有了巨大且長(zhǎng)足的進(jìn)步，這些墾區(qū)的公共服務(wù)和社會(huì)福利水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于地方，使墾區(qū)和地方的公共服務(wù)和社會(huì)福利出現(xiàn)明顯的差異。這是一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)，從某種程度上來(lái)說(shuō)也是墾區(qū)體制優(yōu)越性的一種體現(xiàn)，是墾區(qū)在幾十年的奮斗和大力投入下才出現(xiàn)的結(jié)果，不能簡(jiǎn)單地視為墾區(qū)和地方的不平等。因此，在“剝離企業(yè)辦社會(huì)功能”的過(guò)程中，在將墾區(qū)的社會(huì)服務(wù)體系移交給地方的過(guò)程中，要考慮到這個(gè)基本的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，考慮到地方政府的財(cái)政實(shí)力和接盤(pán)能力。筆者在實(shí)際調(diào)研中了解到，在存在此類(lèi)情況的農(nóng)墾地區(qū)，農(nóng)墾管理者和職工普遍對(duì)未來(lái)向地方政府移交社會(huì)管理體系（尤其是教育、醫(yī)療）充滿疑慮、擔(dān)憂甚至抵觸情緒，對(duì)移交后的墾區(qū)教育和醫(yī)療水平抱有消極看法，這一點(diǎn)希望能夠引起決策者的高度重視，要傾聽(tīng)基層的呼聲，把“剝離企業(yè)辦社會(huì)功能”這一戰(zhàn)略性工作做得更加穩(wěn)健，萬(wàn)勿出現(xiàn)農(nóng)墾和地方“雙輸”的效果，而要達(dá)到農(nóng)墾和地方的“雙贏”。

在剝離農(nóng)墾體系的社會(huì)功能的同時(shí)，也要注意到地方政府對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的各種普惠性政策，農(nóng)墾也要平等享受，地方政府在考慮區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，不能排斥和忽略農(nóng)墾體系。地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他城鎮(zhèn)化推進(jìn)戰(zhàn)略以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，也要把農(nóng)墾納入其中，進(jìn)行重點(diǎn)扶持，發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的獨(dú)特作用，要在政策上和財(cái)政上給予農(nóng)墾和地方上同等的支持。

在處理農(nóng)墾和地方政府的戰(zhàn)略關(guān)系的過(guò)程中，還要注意發(fā)揮農(nóng)墾對(duì)地方的輻射效應(yīng)，要?jiǎng)?chuàng)造一種體制機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)墾積極為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。尤其是在那些農(nóng)墾農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)水平較高、社會(huì)化服務(wù)水平較高的地區(qū)，要促進(jìn)農(nóng)墾和地方政府之間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)同、共贏發(fā)展，將農(nóng)墾的高科技、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、較好的社會(huì)服務(wù)資源（醫(yī)療和教育等）向地方輻射和輸送，發(fā)揮農(nóng)墾的體制優(yōu)勢(shì)，提升其“溢出效應(yīng)”，這樣一方面可以提升地方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平和科技水平，另一方面也可以促進(jìn)農(nóng)墾優(yōu)勢(shì)資源尤其是教育和醫(yī)療資源向地方的輸送與流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)墾和地方的公共服務(wù)和社會(huì)福利均等化，避免兩極分化。

三、整合和重塑農(nóng)墾內(nèi)部各企業(yè)之間和農(nóng)墾體系各產(chǎn)業(yè)鏈之間的關(guān)系

處理這一關(guān)系的大方向，就是大力推進(jìn)農(nóng)墾的集團(tuán)化改革，推進(jìn)資源和要素的有效整合。2018年9月25日，習(xí)近平總書(shū)記在視察黑龍江農(nóng)墾總局建三江管理局時(shí)強(qiáng)調(diào)，農(nóng)墾改革要堅(jiān)持國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展方向。這一農(nóng)墾改革思想的提出是非常及時(shí)的，也是一個(gè)高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略指向。農(nóng)墾未來(lái)改革的目標(biāo)，不能把農(nóng)墾的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)體系改散了（碎片化），而要發(fā)揮國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的體制優(yōu)勢(shì)，重塑凝聚力，以集團(tuán)化為突破口，加大力度整合農(nóng)墾體系各種資源，使集團(tuán)化之后的農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)體系的規(guī)模效應(yīng)更加突出，運(yùn)行機(jī)制更加靈活，要素整合與對(duì)接更加有效，產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢(shì)更加突出，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間的互補(bǔ)融合機(jī)制和要素配置機(jī)制更加順暢。集團(tuán)化改革要以資本為紐帶，本質(zhì)上是資本的整合，是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。要以資本整合為切入點(diǎn)，打造一批大型農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)，并突出各自的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，要以具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)墾企業(yè)為龍頭，通過(guò)資本的紐帶，整合區(qū)域內(nèi)其他農(nóng)墾企業(yè)，打造農(nóng)墾企業(yè)集團(tuán)。農(nóng)墾以資本為紐帶的集團(tuán)化改革，還包含著有效吸引各種社會(huì)資本的參與，可以以混合所有制改革為切入點(diǎn)，穩(wěn)健推進(jìn)農(nóng)墾集團(tuán)的股權(quán)多元化改革，尤其是要引進(jìn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和加工各環(huán)節(jié)具備比較優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略投資者，如此則不僅促進(jìn)了農(nóng)墾集團(tuán)的股權(quán)多元化，增強(qiáng)了農(nóng)墾集團(tuán)的資本實(shí)力，而且可以極大地改善和推進(jìn)農(nóng)墾企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，完善和規(guī)范決策機(jī)制，使農(nóng)墾體系的市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)營(yíng)機(jī)制得到重塑。

四、重塑農(nóng)墾企業(yè)和農(nóng)墾職工的關(guān)系

20世紀(jì)80年代以來(lái)，農(nóng)墾體系改革的核心，就是重塑農(nóng)墾企業(yè)和農(nóng)墾職工之間的關(guān)系，早期的農(nóng)墾承包制改革使農(nóng)墾職工獲得了一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和經(jīng)營(yíng)積極性，但是在改革過(guò)程中也導(dǎo)致農(nóng)墾經(jīng)營(yíng)規(guī)模效應(yīng)弱化甚至消失、農(nóng)墾企業(yè)社會(huì)化服務(wù)不足、農(nóng)墾體系農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平下降等消極后果。進(jìn)入21世紀(jì)后，農(nóng)墾體系的市場(chǎng)化和集團(tuán)化目標(biāo)內(nèi)在地要求農(nóng)墾經(jīng)營(yíng)改變?cè)瓉?lái)的碎片化和分散化體制，而走向更加具有規(guī)模效應(yīng)的新體制，這就需要再次調(diào)整農(nóng)墾企業(yè)與農(nóng)墾職工之間的關(guān)系，打破承包制帶來(lái)的體制弊端，使職工的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性提升和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)提升這兩個(gè)目標(biāo)能夠兼容。農(nóng)墾企業(yè)需要再次提升農(nóng)墾職工的組織化水平，通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的全方位托管模式、鼓勵(lì)職工組建合作經(jīng)濟(jì)組織、構(gòu)建社會(huì)化大農(nóng)業(yè)服務(wù)體系等方式，使農(nóng)墾職工能夠從低下的個(gè)體的勞動(dòng)生產(chǎn)技術(shù)中解放出來(lái)，借助農(nóng)墾企業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)、組織管理優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、服務(wù)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)拓展優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全產(chǎn)業(yè)鏈上提升農(nóng)墾職工的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平，從而大規(guī)模改善其收入和福利狀況。