何繼新,韓艷秋

(天津城建大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院 ，中國 天津 300384)

一、城市公用設(shè)施安全治理成為關(guān)鍵議題

(一)國內(nèi)外公用設(shè)施安全治理的緣起

當(dāng)今世界城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，許多發(fā)達(dá)國家已進(jìn)入后城市化階段，城市化帶來的大量人口向城市集聚，使城市面臨公共安全與風(fēng)險高發(fā)。與此同時，大量自然及人為災(zāi)害的侵襲、舊城市的拆遷改造及公用設(shè)施存量改造及增量建設(shè)成為許多城市，尤其是城市新舊功能轉(zhuǎn)換、舊城改造與新城建設(shè)的中心議題。[1](P87～90)18世紀(jì)后半葉，伴隨著工業(yè)革命的力量漸顯，大量尋富者涌入城市，加之配套基礎(chǔ)設(shè)施的倉促建設(shè)與孤立的、臨時性的公用設(shè)施管理模式，導(dǎo)致公用設(shè)施安全事件頻發(fā)，引致大量由于公共設(shè)施安全風(fēng)險事件帶來的公眾生命財產(chǎn)安全事故激增，西方這一時期受經(jīng)濟上放任主義(Laissez Faire)影響，公用設(shè)施安全并未受到更多重視，此時的公用設(shè)施安全管理仍處于萌芽期。1949年的《日內(nèi)瓦公約》的附加議定書詳細(xì)解釋了“民防”的任務(wù)，其中“必不可少的公共事業(yè)設(shè)施的緊急維修”與“幫助保護生存必不可少的設(shè)施、物品”等任務(wù)，使“民防”作為“公用設(shè)施安全管理”的雛形，為公用設(shè)施安全治理機制體制的建立開了先河。美國作為西方國家公共安全管理的典范，1950年，國會通過的《災(zāi)難救濟法》(Disaster Relief Act)提出聯(lián)邦政府有責(zé)任援助促使受損的公用設(shè)施和建筑修復(fù)到災(zāi)前的標(biāo)準(zhǔn)，這在美國公共安全管理的制度性立法方面，具有重要的意義?！?·11”恐怖襲擊事件發(fā)生之后，美國成立了國土安全部(DHS)，將散設(shè)于各部門的安全管理機構(gòu)整合成一個統(tǒng)一、高效的政府機關(guān)。2003年3月，布什政府發(fā)布了“自由之盾行動”(Operation Liberty Shield)，該行動把保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施作為重要內(nèi)容，被視為世界公共安全管理的里程碑。

我國從20世紀(jì)50年代開始城市改造與建設(shè)，在改造原有城市過程中，恢復(fù)和建設(shè)了許多城市配套公用基礎(chǔ)設(shè)施。但與西方許多國家不同的是，建國初期我國的城市化較為緩慢，加之受計劃經(jīng)濟的影響，此時要害保衛(wèi)(包括要害單位與要害部位)成為公用設(shè)施保護的主要途徑。[2](P108～113)1978年以后，我國城市化進(jìn)程加快，舊城改造、新城建設(shè)、城市膨脹帶來的公用設(shè)施安全問題多發(fā)。在“單兵作戰(zhàn)，條塊分割”的公用設(shè)施安全治理模式下，多數(shù)處于“無管理”狀態(tài)的公用設(shè)施無法承受大量內(nèi)遷人口而承載能力下降，一些政府政績視域下“一只手”推動的公用設(shè)施成為“形象工程”“豆腐渣工程”，城市公共安全遭到了嚴(yán)重威脅。國內(nèi)對公用設(shè)施安全的治理尚處于探索階段，如1999年8月1日頒布實施的《上海民防條例》，改變了以往“條塊分割”模式，是公用設(shè)施綜合管理工作的嘗試。十七大報告中明確提出要提高政府應(yīng)對公共安全事件的能力，然而，此時公用設(shè)施安全矛盾隱患尚未引起足夠的重視。 2013年《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，明確了安全為重的基本原則，提高城市管網(wǎng)、排水防澇、消防、交通、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量、運營標(biāo)準(zhǔn)和管理水平，消除安全隱患，增強城市防災(zāi)減災(zāi)能力，保障城市運行安全。2016年國家下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，明確提出“加強城鎮(zhèn)公用設(shè)施使用安全管理”，保障城市公共設(shè)施安全運行成為新時期提升城市功能、強化城市公共安全新的、具有必要性和緊迫性的關(guān)鍵議題。

(二)城市公用設(shè)施安全風(fēng)險規(guī)避理念的提升

城市公用設(shè)施是指為滿足城市公眾公共需求(生產(chǎn)和生活)和公共空間選擇的各種公共性、服務(wù)性設(shè)施。包括城市污水處理、垃圾處理、道路、橋梁、市政(供水、排水、路燈、路標(biāo)路牌、燃?xì)?、供?、人防、園林綠化等。由于城市化進(jìn)程的不斷加快，城市經(jīng)濟高速發(fā)展，城市對公用設(shè)施的需求隨著人口大幅增長而激增，加上公用設(shè)施原來固有的綜合承載能力弱化，城市公眾對公用設(shè)施安全問題的關(guān)注，公用設(shè)施的安全風(fēng)險成為影響城市穩(wěn)定運行和健康發(fā)展的關(guān)鍵要素，直接影響人居生活質(zhì)量、城市運行效率。通過對新中國成立以來城市公用設(shè)施的發(fā)展歷史過程研究，發(fā)現(xiàn)城市公用設(shè)施建設(shè)與城市化、城市更新和城市現(xiàn)代化是互為一體的社會發(fā)展過程。城市化進(jìn)程速度、城市更新規(guī)模和水平、城市現(xiàn)代化建設(shè)內(nèi)容左右著城市公用設(shè)施建設(shè)方向、目標(biāo)和內(nèi)容，而公用設(shè)施建設(shè)和運營管理安全往往與城市穩(wěn)定運行和可持續(xù)健康發(fā)展密切相關(guān)。雖然，公用設(shè)施安全管理在我國起步較晚，但公眾對公用設(shè)施的依賴性，作為城市賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)條件眾所周知，公用設(shè)施安全對于城市安全風(fēng)險防控的重要性不言而喻。當(dāng)面對城市更新及改造大規(guī)模升級，大量公用設(shè)施高負(fù)荷運轉(zhuǎn)，自然及人為災(zāi)害不斷擾動，公共設(shè)施傷害公眾事件愈演愈烈的問題時，安全治理的緊迫性和對生命財產(chǎn)的人本道義責(zé)任感激發(fā)了人們對城市公用設(shè)施安全給予更多的關(guān)注與重視，人們開始思考快速發(fā)展的城市化帶來的諸多問題。[3](P20～24)當(dāng)前，公用設(shè)施安全治理已經(jīng)成為新形勢新常態(tài)下城市場域重要的研究熱點和城市公共安全風(fēng)險規(guī)避的新趨勢。[4](P54～63)

二、城市公用設(shè)施安全治理的綜合價值解析

(一)彰顯巨量潛力的經(jīng)濟價值

作為保障人類生存和發(fā)展最基本方面的城市公用設(shè)施，其安全治理能力及水平在受到經(jīng)濟發(fā)展影響的同時也在不同方面間接地影響著經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。首先，公用設(shè)施安全治理可以減少城市因公用設(shè)施事故頻發(fā)而引起的社會秩序擾動，從而為社會生產(chǎn)的發(fā)展?fàn)I造良好的勞動生產(chǎn)環(huán)境和必要的良性社會條件，提高社會生產(chǎn)效率，保障生產(chǎn)秩序，進(jìn)而提高社會經(jīng)濟發(fā)展水平。同時，良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境能夠促使企業(yè)生產(chǎn)時更好地利用社會資源，因為在經(jīng)濟發(fā)展過程中企業(yè)生產(chǎn)需要市政公用基礎(chǔ)設(shè)施作為保障和支撐，且保障公用設(shè)施安全還可以提高人們對城市公共安全的滿意度，能夠吸引更多的投資者與人才，凝聚社會資本，實現(xiàn)公用設(shè)施安全治理帶來的無形經(jīng)濟價值。[5](P114～119)此外，城市公用設(shè)施安全事故雖然會造成嚴(yán)重的人員傷亡與經(jīng)濟損失，但從風(fēng)險損失的對立面來看，公用設(shè)施安全治理在減弱和消除公用設(shè)施安全事故的同時帶動了相關(guān)安全產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，反而帶來了巨量的經(jīng)濟價值。最后，就公用設(shè)施建設(shè)本身而言，很多城市公用設(shè)施建設(shè)和運營管理多數(shù)是由政府無償或低收費提供，多為巨量投資，建設(shè)周期長、建設(shè)成本高、運營維護成本大，加強城市公用設(shè)施安全治理就是對公用設(shè)施自身固有經(jīng)濟價值的保值增值。尤其近年來隨著公用設(shè)施公私合營模式不斷推展，融資渠道廣泛化、設(shè)施類型多樣化、治理方式多元化驅(qū)動賦予了公用設(shè)施經(jīng)濟價值新底蘊，公用設(shè)施可以通過價值評估后的標(biāo)的物作價入股、產(chǎn)權(quán)交易，公用設(shè)施安全治理正是保障和創(chuàng)造這個標(biāo)的物價值的關(guān)鍵，也是一個產(chǎn)生經(jīng)濟效益的治理活動。

(二)見證功能完善的社會價值

公用設(shè)施的建設(shè)見證了一個城市文化及空間結(jié)構(gòu)的演變、基礎(chǔ)硬件結(jié)構(gòu)規(guī)模的稟賦、公共福利的發(fā)展和公眾公共服務(wù)獲得感的提升，也是當(dāng)?shù)爻鞘泄卜?wù)體系的重要組成部分。城市公用設(shè)施安全治理的重要性在于，不僅為城市居民日常生活良性秩序和安全穩(wěn)定提供重要保障，還在一定程度上規(guī)避因公用設(shè)施安全事故引起的社會治理危機與公眾精神心理危機的發(fā)生。公用設(shè)施安全治理記載了政府——社會協(xié)同推進(jìn)公共安全功能建設(shè)完善的過程，是社會公眾對城市公共安全工作滿意度評價和政府認(rèn)同感的基礎(chǔ)，反映公用設(shè)施在城市安全治理中的地位變化及政治、經(jīng)濟、文化甚至軍事對城市安全治理的影響。公用設(shè)施安全治理的社會價值存在于公用設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運營管理和消費使用過程中，對于生活在城市中的居民、企業(yè)及政府來說具有特定的心理文化價值，質(zhì)量可靠和功能完善的城市公用設(shè)施建設(shè)對城市發(fā)展帶來不可忽視的社會影響。從一定意義上來看，公用設(shè)施安全治理本身就是公共安全與城市治理相結(jié)合的工作形態(tài)。[6](P49～53)公用設(shè)施安全治理助力城市化發(fā)展，提高了城市發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)了整個城市經(jīng)濟社會發(fā)展更加良性有序，有效避免城市轉(zhuǎn)型升級和更新過程中過多擾動因素的沖擊影響，對城市建設(shè)、居民生活質(zhì)量、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、城市精神文化塑造等發(fā)揮了重要功效，是當(dāng)代城市可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)保障。公用設(shè)施是城市生產(chǎn)生活的重要組成部分，開展安全規(guī)劃、完善安全功能、塑造安全文化這種活動，反映政府、社會和公眾在公用設(shè)施安全治理活動中發(fā)揮的作用，以及政治、經(jīng)濟和社會對公用設(shè)施安全治理的影響，正是城市公用設(shè)施安全治理的社會價值的重要體現(xiàn)。

(三)反映人性安全本位的文化價值

人性安全本位作為公共安全治理中文化的體現(xiàn)，深刻影響城市公用設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的方向、安全治理模式，彰顯了城市公共物品安全風(fēng)險治理的核心理念價值，是政府公用設(shè)施安全治理過程中行為準(zhǔn)則與價值趨向的總和。[7](P75～76)馬斯洛的需要層次理論強調(diào)，人類低層次的生理、安全的需求滿足后便會產(chǎn)生更高的需求。城市公用設(shè)施安全治理過程正是在滿足人們最低層次需求的同時實現(xiàn)其舒適性、合理性等高層次需求的過程。同時，城市安全風(fēng)險治理最終是為了公眾個體生命財產(chǎn)的安全，整個安全系統(tǒng)的中心是“人”，關(guān)注“人的效能”與“人性本位”是城市公用設(shè)施建設(shè)中亙古不變的話題，城市公用設(shè)施安全治理中反映了人性安全本位的文化價值?？梢姡趯で蠊迷O(shè)施安全風(fēng)險治理的路徑選擇中，不僅需要培育公眾安全觀念與行為，還需要系統(tǒng)性建構(gòu)以人為本位的公用設(shè)施安全風(fēng)險治理體系，并形成一種城市公共風(fēng)險規(guī)避文化不斷傳承發(fā)展，達(dá)到人與城市安全環(huán)境的和諧發(fā)展。目前，更多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)十分關(guān)注城市公用設(shè)施的人本位安全價值，并將人性化安全設(shè)計、維護、運營管理、使用等環(huán)節(jié)融入城市公用設(shè)施安全建設(shè)中，不是簡單地囿于安全技術(shù)和工具嵌入，而是開發(fā)出城市防災(zāi)減災(zāi)公共風(fēng)險治理與公眾安全需求相結(jié)合的城市公用設(shè)施安全風(fēng)險規(guī)避策略，以人性安全需要的視角，看待城市公用設(shè)施安全治理環(huán)境、目標(biāo)導(dǎo)向和任務(wù)結(jié)構(gòu)，彰顯出公用設(shè)施安全治理中重要的人性本位的文化價值。

(四)折射科學(xué)進(jìn)步的技術(shù)價值

城市公用設(shè)施安全治理的技術(shù)價值是公用設(shè)施安全治理有別于其他治理的關(guān)鍵所在，且作為公共服務(wù)的重要組成部分城市公用設(shè)施承載了公眾最直接感知體驗和全面系統(tǒng)的安全科技發(fā)展信息，其科學(xué)價值體現(xiàn)在城市公用設(shè)施最初的規(guī)劃設(shè)計、事故災(zāi)害防御、監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、各級應(yīng)急管理系統(tǒng)、應(yīng)急物資儲備管理系統(tǒng)中表現(xiàn)出的獨創(chuàng)性和應(yīng)用合理性，以及規(guī)劃、建造、管理工具的改進(jìn)和設(shè)施建造、維護工藝的不斷創(chuàng)新、發(fā)展過程中表現(xiàn)的技術(shù)價值。城市公用設(shè)施安全治理的技術(shù)價值在于它記錄了公共安全科技的進(jìn)步與發(fā)展，承載了安全科技與人類生產(chǎn)生活的深入融合和嵌入。公用設(shè)施的空間規(guī)劃、生產(chǎn)建造、設(shè)備更新、運營管理以及設(shè)施更新改造，構(gòu)成了城市公用設(shè)施科技發(fā)展的脈絡(luò)，展現(xiàn)了城市先進(jìn)科技發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新及相對完整的公共安全政策治理演進(jìn)迭代軌跡。[8](P118～122)加強城市公用設(shè)施安全治理需要發(fā)揮安全科技的支撐作用，充分利用安全領(lǐng)域先進(jìn)科技成果，展示安全科技進(jìn)步的價值訴求，通過先進(jìn)科技手段工具和方法論科學(xué)治理城市公共設(shè)施安全風(fēng)險問題，并對后代城市安全風(fēng)險治理產(chǎn)生科學(xué)創(chuàng)新啟迪。值得一提的是，研究不同工業(yè)時代(前工業(yè)社會、 工業(yè)社會和后工業(yè)社會)城市公用設(shè)施安全治理的科學(xué)技術(shù)手段和組織方式以及對公共安全風(fēng)險規(guī)律探索的方法，通過對城市安全風(fēng)險規(guī)避科學(xué)技術(shù)發(fā)展歷史的研究，更能提高城市公用設(shè)施安全治理的借鑒和啟發(fā)。

(五)體現(xiàn)公眾安全獲得感的福利價值

城市公用設(shè)施安全治理的福利價值體現(xiàn)在城市居民基于安全需要為核心的心理綜合感知體驗，表現(xiàn)為公眾參與安全治理和消費使用公用設(shè)施過程中，對城市公用設(shè)施安全規(guī)劃設(shè)計、安全運營管理、安全宣傳教育、安全利益訴求表達(dá)和安全受損利益補償?shù)墨@得感福利價值。城市公用設(shè)施安全治理首要解決的是人們獲取的公用設(shè)施安全保障福利價值，公用設(shè)施系統(tǒng)性、有用性、獨特性、人本性、價值性等規(guī)劃建設(shè)和運營管理屬性特征，組成了公用設(shè)施安全管理設(shè)計原則和規(guī)避公共安全風(fēng)險福利基礎(chǔ)。他們反映了居民生存與發(fā)展中最基本、最關(guān)鍵的需求，代表了城市公眾生產(chǎn)生活的“底線、紅線、高壓線”，不僅與居民生產(chǎn)生活關(guān)聯(lián)互動密切和息息相關(guān)，公用設(shè)施安全水平還成為城市建設(shè)管理能力水平和公共服務(wù)滿意度評估的重要指標(biāo)。具有重大福利價值的城市公用設(shè)施攜帶著濃厚的地方特征與區(qū)域特色，其依據(jù)區(qū)域情境條件和人口特征而“個性化”設(shè)置、因公用設(shè)施間存在著某種匹配關(guān)系而“系統(tǒng)化”的規(guī)劃、因全民使用而“人性化”的設(shè)計和參與安全治理的原則、因安全受損獲及的利益補償?shù)榷俭w現(xiàn)了公眾獲得感的福利價值。目前，很多國家與地區(qū)都已經(jīng)意識到城市公用設(shè)施安全治理中蘊含的公眾福利價值，并把城市公用設(shè)施安全治理作為提高公共服務(wù)質(zhì)量的著力點，不再是從供給側(cè)單方面強調(diào)安全治理，圍繞規(guī)劃設(shè)計、生產(chǎn)建造到運營管理對公用設(shè)施實行全過程的安全管理，更注重與公眾安全基本需求相結(jié)合，基于供需耦合的視角，看待城市公用設(shè)施安全治理如何為人們提供“參與式”心理獲得感環(huán)境。[9](P84～85)通過建立和完善聽證機制、監(jiān)督機制、激勵機制和補償機制，積極引導(dǎo)公眾主動積極參與公用設(shè)施安全治理，成為營造全員安全綜合治理氛圍、激發(fā)多主體參與安全治理模式創(chuàng)新、孕育城市公共設(shè)施安全產(chǎn)業(yè)、提升城市公用設(shè)施安全治理效率的重要來源空間。

三、城市公用設(shè)施安全治理蘊含城市公共風(fēng)險規(guī)避價值內(nèi)涵

(一)城市公共風(fēng)險規(guī)避體系的理論研析

1.公共風(fēng)險規(guī)避的含義解讀

現(xiàn)階段，在復(fù)雜的城市公共風(fēng)險因素交織和公共安全事件頻發(fā)樣態(tài)下，在城市發(fā)展方式由粗放、機械發(fā)展觀向尊重城市規(guī)律的可持續(xù)、生態(tài)宜居、生命發(fā)展觀轉(zhuǎn)變的形勢下，在城市管理性質(zhì)從職能化獨治走向多元化綜合共治的治理轉(zhuǎn)型下，在城市居民生活需求從基礎(chǔ)物質(zhì)追求走向安全舒適的精神追求的趨勢下，城市公共風(fēng)險規(guī)避作為風(fēng)險社會語境下風(fēng)險治理的工具手段，在應(yīng)對各種自然和人為災(zāi)害、突發(fā)城市安全事件等方面起到越來越重要的作用。作為應(yīng)對城市公共安全治理的積極模式和策略選擇，城市公共風(fēng)險需要進(jìn)行積極治理與主動規(guī)避。進(jìn)一步解讀，城市公共風(fēng)險規(guī)避的實質(zhì)就是一種“起源——結(jié)果”的因果關(guān)系規(guī)避和消解，需要從風(fēng)險“引致動因——影響結(jié)果”的因果邏輯剖析風(fēng)險規(guī)避的內(nèi)涵。一方面，從風(fēng)險的起源及引致動因分析，城市公共風(fēng)險蘊含著豐富而復(fù)雜的經(jīng)濟、社會、文化、技術(shù)等風(fēng)險運行發(fā)展的基本因素，已經(jīng)成為城市風(fēng)險規(guī)避的著力點，加上外部風(fēng)險與人為風(fēng)險共存的特征，要求在風(fēng)險規(guī)避時需要考慮風(fēng)險來源的多元性、復(fù)合性、復(fù)雜性，進(jìn)而提高城市公共風(fēng)險規(guī)避的能力。另一方面，從風(fēng)險規(guī)避的影響結(jié)果分析，風(fēng)險規(guī)避多數(shù)只是被動地減少風(fēng)險損失，降低其帶來的危害性，并不能完全阻止和消除災(zāi)害風(fēng)險的侵襲和擾動，尤其是對于人為因素引致的公共風(fēng)險，是文化、心理、制度差異沖突的風(fēng)險結(jié)果，應(yīng)對和規(guī)避此類風(fēng)險應(yīng)解決人與人、人與文化、人與制度之間的矛盾，最終可能會帶來創(chuàng)新、變革的新型風(fēng)險治理機會。第三層含義，在風(fēng)險“引致動因——影響結(jié)果”轉(zhuǎn)換互動關(guān)系中，精準(zhǔn)識別風(fēng)險引致動因和系統(tǒng)分析風(fēng)險影響結(jié)果可以建構(gòu)因果證據(jù)鏈，在公共風(fēng)險規(guī)避前期、中期和后期全過程中形成一種因果制約關(guān)系，建立一套有目標(biāo)、針對性強的風(fēng)險規(guī)避策略。因此，城市公共風(fēng)險規(guī)避的觀念或本質(zhì)在于有動因、有結(jié)果、有目標(biāo)、有方法、針對性強的城市公共風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)。

2.城市公共風(fēng)險規(guī)避理論體系內(nèi)容的全面化

早期的城市風(fēng)險規(guī)避研究存在著片面性和模糊性：在認(rèn)識層面上，多數(shù)圍繞防災(zāi)減災(zāi)，許多西方國家還側(cè)重于對恐怖襲擊的規(guī)避，很少從系統(tǒng)全方位的角度，尤其是對城市發(fā)展與居民安全緊密相關(guān)的公用設(shè)施風(fēng)險安全治理方面進(jìn)行針對性的了解與把握。[10](P6～11)在認(rèn)識角度上，城市公共風(fēng)險規(guī)避多數(shù)是從已發(fā)生的災(zāi)害中總結(jié)經(jīng)驗，通過實施一些制度措施與行動而控制先前不可控制的事情，這種以近乎靜止和事后處置的眼光研究城市公共風(fēng)險，而沒有認(rèn)識到城市公共風(fēng)險規(guī)避本身就是一個動態(tài)的不斷自我變化、自我調(diào)適、自我更新的復(fù)雜巨系統(tǒng)。在思想意識上，認(rèn)為城市公共風(fēng)險規(guī)避多數(shù)屬于自然災(zāi)害范疇，并且是地域局部化和有限風(fēng)險的問題，尤其是忽視了公共風(fēng)險規(guī)避與城市可持續(xù)發(fā)展之間的可能矛盾關(guān)系，在城市可持續(xù)發(fā)展和城市化推進(jìn)進(jìn)程中提倡城市公共風(fēng)險規(guī)避意味著風(fēng)險“再造”和“漠視”。在具體實踐方面，一方面以風(fēng)險規(guī)避為由大肆興建公用設(shè)施，而忽視過量的預(yù)防規(guī)避措施本身會帶來新的風(fēng)險因素，另一方面干脆忽視風(fēng)險規(guī)避，大量城市公共領(lǐng)域的“不管不顧”，造成許多公用設(shè)施傷害，進(jìn)而造成各種傷亡與危害事件的發(fā)生，城市安全面臨諸多問題。這些問題都與沒有建立全面的城市公共風(fēng)險規(guī)避理論體系有關(guān)。更為重要的是，城市公用設(shè)施安全治理作為城市綜合減災(zāi)防災(zāi)和公共安全風(fēng)險治理的一個重要領(lǐng)域，其中所蘊含的城市公共風(fēng)險規(guī)避價值還沒有引起足夠的重視。城市公用設(shè)施安全治理在當(dāng)今全球自然災(zāi)害頻發(fā)、人為風(fēng)險劇增和快速城市化發(fā)展的實際情形下，其治理彰顯了對城市社會的重要意義，作為城市公共風(fēng)險防控治理體系理論的重要拼圖，是城市公共風(fēng)險規(guī)避發(fā)展的策略選擇。

(二)城市公用設(shè)施安全治理下的城市公共風(fēng)險規(guī)避內(nèi)涵

1949年的《日內(nèi)瓦公約》的附加議定書初次把公用設(shè)施安全治理引入到城市公共風(fēng)險治理之中。英國作為歐盟較早進(jìn)行風(fēng)險治理的國家，其頒發(fā)的《國家安全風(fēng)險評估》《國家安全任務(wù)與指導(dǎo)方針》等政策法規(guī)對公用設(shè)施安全風(fēng)險評估起到了重要作用，掀起了西方國家城市公共風(fēng)險規(guī)避的高潮。1986年德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)在《風(fēng)險社會》一書中提出“風(fēng)險社會”的概念，闡述了公用設(shè)施安全與城市公共風(fēng)險規(guī)避的關(guān)系：工業(yè)化導(dǎo)致全球性風(fēng)險出現(xiàn)，人類“日益生活在文明的火山口”，風(fēng)險管理要以公民生活為中心，要把公用設(shè)施安全作為城市風(fēng)險規(guī)避的關(guān)鍵切入點，風(fēng)險規(guī)避理念在城市發(fā)展過程中的重要性與不容忽視性躍然紙上，并指出了風(fēng)險的復(fù)雜性、不確定性和其與社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)性。[11](P44～47)1988年的《羅伯特·斯塔福災(zāi)難救援與緊急事態(tài)援助法》提出了災(zāi)難救援中公用基礎(chǔ)設(shè)施安全的重要性，雖然“公用設(shè)施”并沒有作為明確的概念被提出，但該法案中涉及的城市道路、供水管道、城市防護設(shè)施等都被列為“公用設(shè)施”范疇，且法案第一次確定了公共部門的救助責(zé)任，明確了公用設(shè)施在城市安全治理中的價值。公用設(shè)施同樣傳達(dá)了城市風(fēng)險規(guī)避的內(nèi)涵，符合工業(yè)化與城市化發(fā)展演進(jìn)規(guī)律，是風(fēng)險社會理論中的重要組成部分。

對于社會風(fēng)險而言，最好的風(fēng)險預(yù)防是源頭控制，最有效的風(fēng)險應(yīng)對是風(fēng)險規(guī)避。城市公用設(shè)施見證一個城市空間結(jié)構(gòu)的演變、城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、公共福利變化，也是風(fēng)險來源的重要組成部分。公用設(shè)施安全治理的重要性在于，它不僅是城市健康有序安全生產(chǎn)生活的基本物質(zhì)保障，還從物質(zhì)角度提供了城市經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。城市公用設(shè)施是政府公共服務(wù)的物質(zhì)載體，公共服務(wù)的系統(tǒng)性與公平性決定了任何一項公用設(shè)施安全風(fēng)險引致的公眾傷害或分配的不公平都會影響整個公共服務(wù)系統(tǒng)的供給滿意度和居民獲得感，從而使政府滿意度評測及形象受到影響。城市公用設(shè)施改造更新和新增建設(shè)正在快速增長，由于社會對公用設(shè)施愈來愈強的依賴性，牽一發(fā)而動全身，公用設(shè)施安全風(fēng)險往往給整個城市帶來重大損失與影響，保證公用設(shè)施安全是規(guī)避城市公共風(fēng)險的有效方法。城市公共風(fēng)險與公用設(shè)施相互捆綁，表現(xiàn)的相互依賴性構(gòu)成了城市公用設(shè)施不同于其他設(shè)施的穴點，而城市公用設(shè)施安全風(fēng)險的場域情境復(fù)雜性、風(fēng)險擴張擴散性、人本關(guān)聯(lián)性、管理模糊性、社會關(guān)注性、治理長效性，使城市公共風(fēng)險治理有了明確目標(biāo)指向和價值所在，城市公用設(shè)施安全治理就是城市公共風(fēng)險規(guī)避的重要內(nèi)容，也是城市安全治理的關(guān)鍵。

四、城市公共風(fēng)險規(guī)避與城市公用設(shè)施安全治理方略

(一)置立“脆弱性——韌性”城市公用設(shè)施安全風(fēng)險治理理念

城市的布局和發(fā)展極大地影響著城市公用設(shè)施格局，城市公用設(shè)施的相互依賴與關(guān)聯(lián)，以及智能化、系統(tǒng)化、人本化的建設(shè)發(fā)展要求，形成了不同于一般設(shè)施的鮮明特質(zhì)。在城市化發(fā)展進(jìn)程中，城市公用設(shè)施規(guī)劃建設(shè)和運營管理愈發(fā)復(fù)雜，其對技術(shù)的依賴性、系統(tǒng)的復(fù)雜性、建設(shè)使用的開放性、運營管理體制機制模糊性及各種公用設(shè)施間的關(guān)聯(lián)性，造成了城市公用設(shè)施的風(fēng)險脆弱性。認(rèn)定城市公用設(shè)施風(fēng)險“脆弱性”本質(zhì)，對于提高公用設(shè)施安全風(fēng)險問題的理解把握、構(gòu)筑新的風(fēng)險框架、建立多元的風(fēng)險綜合管控模式、探究量化研究與風(fēng)險預(yù)測的新工具具有特殊的意義。應(yīng)通過置立“脆弱性——韌性”公用設(shè)施安全風(fēng)險治理理念，注重公用設(shè)施的脆弱性風(fēng)險識別，提高公用設(shè)施安全風(fēng)險前置預(yù)警處置和應(yīng)急管理能力，增強公用設(shè)施韌性功能建設(shè)，構(gòu)建公共設(shè)施安全治理網(wǎng)絡(luò)，規(guī)避和減輕安全事故危害，賦予城市公用設(shè)施更強的自我調(diào)適能力。城市公用設(shè)施的“脆弱性——韌性”治理理念與災(zāi)害學(xué)、工程學(xué)中的“脆弱性-彈性”相關(guān)，具有城市規(guī)劃、抗險減災(zāi)、生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)濟發(fā)展、城市公用設(shè)施安全治理和風(fēng)險規(guī)避等方面的多維意義。[12](P113～122)公用設(shè)施的脆弱性是對公用設(shè)施在事故發(fā)生前內(nèi)部存在的狀況的描述，是公用設(shè)施面對危害因素時的易損性，它由公用設(shè)施的控制力與承受力共同決定，是系統(tǒng)的內(nèi)在屬性。而韌性則指公用設(shè)施在面對危害因素時，系統(tǒng)從災(zāi)害中恢復(fù)的能力，是一種應(yīng)對過程。將脆弱性與韌性相互關(guān)聯(lián)形成獨特的城市安全治理理念——“脆弱性——韌性”理念。它不僅保證從系統(tǒng)內(nèi)、外分析公用設(shè)施安全，而且注重探究公用設(shè)施受風(fēng)險因素影響的結(jié)構(gòu)性因素，強調(diào)公用設(shè)施安全治理的系統(tǒng)性、長效性和綜合性，也更加尊重城市公共安全系統(tǒng)的演變規(guī)律，基于“因由(脆弱性)——防控(韌性)——治理(風(fēng)險規(guī)避)”消弭城市公用設(shè)施安全風(fēng)險危機，提高系統(tǒng)自我調(diào)適恢復(fù)水平，恰恰是城市公用設(shè)施安全治理甚至是城市公共安全建設(shè)的關(guān)鍵。

(二)建構(gòu)公用設(shè)施安全整體協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)化治理機制

在城市公用設(shè)施安全風(fēng)險治理中，由于過分強調(diào)政府主導(dǎo)的行政化治理和風(fēng)險責(zé)任主體治理，忽視和排斥公眾參與，造成了今天城市公用設(shè)施安全治理樣態(tài)、工具、模式和文化的強烈行政化色彩。建構(gòu)公用設(shè)施安全風(fēng)險整體協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)化治理機制，對于改變公眾參與安全治理淡薄意識，打造城市公共設(shè)施安全治理網(wǎng)絡(luò)，健全城市公共設(shè)施安全治理長效機制，提高城市公用設(shè)施治理綜合效率具有特殊的意義。應(yīng)結(jié)合當(dāng)前公共服務(wù)供給治理的網(wǎng)絡(luò)化大潮，立足城市公用設(shè)施開放性、公平性、人本性、智能性、系統(tǒng)性等特點，改變以往社會公共安全科層治理的模式，基于多元主體間的協(xié)商合作，通過各組織間的合作與協(xié)商，形成公用設(shè)施安全風(fēng)險治理的整體協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)化治理模式。就風(fēng)險規(guī)避而言，隨著科技發(fā)展與城市化加快以及城市更新，城市公用設(shè)施安全風(fēng)險來源愈加多樣、種類愈加不確定、擴散影響愈加顯著，一些公用設(shè)施安全治理在傳統(tǒng)科層制的風(fēng)險治理機制下，風(fēng)險發(fā)生系數(shù)也隨著時間的推移而變大。新形勢下的城市公用設(shè)施安全風(fēng)險治理應(yīng)當(dāng)把重點放在整體協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)化機制構(gòu)建上，通過調(diào)整和規(guī)制社會各主體之間的協(xié)同關(guān)系，提高政府、企業(yè)和社會的多重行為協(xié)同能力。將網(wǎng)絡(luò)化治理與整體性治理相結(jié)合，以網(wǎng)絡(luò)化治理下的網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)模式與技術(shù)操作為基礎(chǔ)，運用整體治理打破傳統(tǒng)安全治理的“碎片化”，共同應(yīng)對風(fēng)險。[13](P24～26)因此，針對城市頻發(fā)的城市公用設(shè)施安全問題，形成一套反應(yīng)敏捷、權(quán)責(zé)清晰、多元參與、全程管控、處置科學(xué)的城市公用設(shè)施安全風(fēng)險治理機制，是風(fēng)險社會下公用設(shè)施安全治理的必然要求，更是以政府為核心，企業(yè)、社會、城市居民等多元主體共同參與，各組織之間相互合作協(xié)調(diào)，以信任與合作為關(guān)鍵機制，目標(biāo)統(tǒng)一的風(fēng)險規(guī)避的新格局。

(三)施展公用設(shè)施質(zhì)量安全風(fēng)險評價、預(yù)警調(diào)控與追溯體系

海恩法則強調(diào)城市公用設(shè)施安全治理的最有效手段是防范，應(yīng)將安全治理的著力點與重心前移，對城市公用設(shè)施施展質(zhì)量安全評價、預(yù)警調(diào)控與追溯體系，及時識別和應(yīng)對安全風(fēng)險，立即消除安全隱患。[14](P98～105)對公用設(shè)施本身而言，其風(fēng)險防范的前提在于對公用設(shè)施施展質(zhì)量開展安全風(fēng)險評估，進(jìn)而提高公用設(shè)施的避險系數(shù)，達(dá)到從事故源頭規(guī)避風(fēng)險的目的。公用設(shè)施安全風(fēng)險能夠從若干內(nèi)在和外在樣態(tài)參數(shù)變化中反映出來，通過建置相關(guān)參數(shù)指標(biāo)的測量工具與評測體系，建立風(fēng)險評估和預(yù)警調(diào)控機制，能夠及時有效地找出公用設(shè)施安全管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，有利于針對性做出應(yīng)急處置和規(guī)避，從而將風(fēng)險帶來的損失與不確定性降至最低。同時，通過科學(xué)準(zhǔn)確的風(fēng)險預(yù)測，還能夠提升居民對公用設(shè)施安全風(fēng)險治理的信任和參與響應(yīng)，為風(fēng)險事故發(fā)生時居民避險意識的形成、居民與政府的良好互動以及聯(lián)控聯(lián)防等提供保障，提高風(fēng)險事故應(yīng)急處置效率。[15](P12～15)此外，依據(jù)海恩法則風(fēng)險發(fā)生前、中、后的追溯關(guān)系原理，公用設(shè)施安全治理不僅要處理事故本身，還要探索事故發(fā)生的本末，形成事故追溯機制，從而對具有同類風(fēng)險的事故進(jìn)行排查，減少同類安全事故的重復(fù)發(fā)生，將多數(shù)公用設(shè)施安全問題在萌芽狀態(tài)被解決?？梢姡诔鞘泄迷O(shè)施安全治理中，應(yīng)施展公用設(shè)施質(zhì)量安全評價、預(yù)警調(diào)控與追溯體系，包括公用設(shè)施基本情況及風(fēng)險評估體系、公用設(shè)施風(fēng)險預(yù)控信息的共享體系、公用設(shè)施風(fēng)險治理行為的協(xié)作體系、公用設(shè)施風(fēng)險回應(yīng)體系等。

(四)促進(jìn)公用設(shè)施安全風(fēng)險治理與安全產(chǎn)業(yè)結(jié)合

城市公用設(shè)施安全治理中蘊含的豐富的經(jīng)濟、社會、文化、技術(shù)、福利等價值，涉及城市生產(chǎn)生活、公共安全、公眾福利、社會穩(wěn)定有序、城市品牌形象等多方面，是當(dāng)前現(xiàn)代城市建設(shè)發(fā)展不可或缺的重要成分和核心。近年來頻發(fā)的一系列公用設(shè)施安全事件，折射了加強城市公用設(shè)施安全風(fēng)險治理刻不容緩，特別是公用設(shè)施安全不是純粹的技術(shù)創(chuàng)新和管理體系問題，而是一個制度建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公眾安全參與和社會聯(lián)防聯(lián)控的綜合治理體系，必須依托安全產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，整合安全科技的優(yōu)勢資源，來提高城市公用設(shè)施質(zhì)量、提升城市防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急保障能力，使城市公用設(shè)施安全治理與安全技術(shù)、產(chǎn)業(yè)緊密嵌入和結(jié)合，建立在強大完善雄厚的安全產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上。城市安全治理的緊迫性勢必撬動了城市安全產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，安全產(chǎn)業(yè)廣泛和深入應(yīng)用到城市安全治理領(lǐng)域，在物質(zhì)、經(jīng)濟和社會環(huán)境方面都能夠產(chǎn)生良好的綜合效益，促使城市安全更加“安全”。培育城市公用設(shè)施安全產(chǎn)業(yè)市場，規(guī)范市場秩序并鼓勵專業(yè)化發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)集聚并注重專業(yè)人才培養(yǎng)，以發(fā)展監(jiān)測、避險、防護、應(yīng)急救援等技術(shù)與產(chǎn)品為主要方向，推進(jìn)公用設(shè)施安全相關(guān)產(chǎn)品的普適化、標(biāo)準(zhǔn)化、系列化，形成以政府為主體，企業(yè)為重要力量，以市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的公用設(shè)施安全產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系，[16](P113～117)成為城市公用設(shè)施安全治理的重要保障和支撐。因此，公用設(shè)施安全治理與安全產(chǎn)業(yè)應(yīng)是相伴而生的，公用設(shè)施安全產(chǎn)業(yè)的規(guī)范發(fā)展構(gòu)成公用設(shè)施安全的經(jīng)濟基礎(chǔ)保障，發(fā)展安全產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)城市公用設(shè)施安全、提高現(xiàn)代化安全治理能力和規(guī)避社會風(fēng)險的共同目標(biāo)所向，是推動公共服務(wù)模式創(chuàng)新、確保城市健康發(fā)展質(zhì)量的重要途徑。

結(jié) 語

城市公用設(shè)施安全治理是城市公共安全治理的重要組成部分，是城市公共風(fēng)險規(guī)避的重要范疇內(nèi)容，而風(fēng)險規(guī)避也為城市健康有序發(fā)展提供了良好的環(huán)境基礎(chǔ)，確保了城市公用設(shè)施與城市化同步增長。城市公用設(shè)施是政府提供公共服務(wù)的物質(zhì)載體，其安全狀態(tài)對公共秩序與社會公眾的獲得感、安全感等方面有重要的影響。公用設(shè)施見證了一個城市經(jīng)濟發(fā)展、空間結(jié)構(gòu)演變及政府服務(wù)價值趨向，更是城市公共風(fēng)險來源的重要組成。由此應(yīng)該把城市公用設(shè)施安全看作是城市建設(shè)發(fā)展過程中不容忽視的一隅，它將城市發(fā)展水平、公眾公共服務(wù)訴求、政府公共服務(wù)的價值選擇等用物質(zhì)的形式表達(dá)出來，且關(guān)于公用設(shè)施及由公用設(shè)施安全治理形成的城市生產(chǎn)生活良性秩序、穩(wěn)定有序經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，無疑為城市公共風(fēng)險規(guī)避做出貢獻(xiàn)。

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