何繼新,韓艷秋

(天津城建大學 經(jīng)濟與管理學院 ，中國 天津 300384)

一、城市公用設施安全治理成為關(guān)鍵議題

(一)國內(nèi)外公用設施安全治理的緣起

當今世界城市化進程快速推進，許多發(fā)達國家已進入后城市化階段，城市化帶來的大量人口向城市集聚，使城市面臨公共安全與風險高發(fā)。與此同時，大量自然及人為災害的侵襲、舊城市的拆遷改造及公用設施存量改造及增量建設成為許多城市，尤其是城市新舊功能轉(zhuǎn)換、舊城改造與新城建設的中心議題。[1](P87～90)18世紀后半葉，伴隨著工業(yè)革命的力量漸顯，大量尋富者涌入城市，加之配套基礎設施的倉促建設與孤立的、臨時性的公用設施管理模式，導致公用設施安全事件頻發(fā)，引致大量由于公共設施安全風險事件帶來的公眾生命財產(chǎn)安全事故激增，西方這一時期受經(jīng)濟上放任主義(Laissez Faire)影響，公用設施安全并未受到更多重視，此時的公用設施安全管理仍處于萌芽期。1949年的《日內(nèi)瓦公約》的附加議定書詳細解釋了“民防”的任務，其中“必不可少的公共事業(yè)設施的緊急維修”與“幫助保護生存必不可少的設施、物品”等任務，使“民防”作為“公用設施安全管理”的雛形，為公用設施安全治理機制體制的建立開了先河。美國作為西方國家公共安全管理的典范，1950年，國會通過的《災難救濟法》(Disaster Relief Act)提出聯(lián)邦政府有責任援助促使受損的公用設施和建筑修復到災前的標準，這在美國公共安全管理的制度性立法方面，具有重要的意義。“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生之后，美國成立了國土安全部(DHS)，將散設于各部門的安全管理機構(gòu)整合成一個統(tǒng)一、高效的政府機關(guān)。2003年3月，布什政府發(fā)布了“自由之盾行動”(Operation Liberty Shield)，該行動把保護關(guān)鍵基礎設施作為重要內(nèi)容，被視為世界公共安全管理的里程碑。

我國從20世紀50年代開始城市改造與建設，在改造原有城市過程中，恢復和建設了許多城市配套公用基礎設施。但與西方許多國家不同的是，建國初期我國的城市化較為緩慢，加之受計劃經(jīng)濟的影響，此時要害保衛(wèi)(包括要害單位與要害部位)成為公用設施保護的主要途徑。[2](P108～113)1978年以后，我國城市化進程加快，舊城改造、新城建設、城市膨脹帶來的公用設施安全問題多發(fā)。在“單兵作戰(zhàn)，條塊分割”的公用設施安全治理模式下，多數(shù)處于“無管理”狀態(tài)的公用設施無法承受大量內(nèi)遷人口而承載能力下降，一些政府政績視域下“一只手”推動的公用設施成為“形象工程”“豆腐渣工程”，城市公共安全遭到了嚴重威脅。國內(nèi)對公用設施安全的治理尚處于探索階段，如1999年8月1日頒布實施的《上海民防條例》，改變了以往“條塊分割”模式，是公用設施綜合管理工作的嘗試。十七大報告中明確提出要提高政府應對公共安全事件的能力，然而，此時公用設施安全矛盾隱患尚未引起足夠的重視。 2013年《國務院關(guān)于加強城市基礎設施建設的意見》，明確了安全為重的基本原則，提高城市管網(wǎng)、排水防澇、消防、交通、污水和垃圾處理等基礎設施的建設質(zhì)量、運營標準和管理水平，消除安全隱患，增強城市防災減災能力，保障城市運行安全。2016年國家下發(fā)《國務院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，明確提出“加強城鎮(zhèn)公用設施使用安全管理”，保障城市公共設施安全運行成為新時期提升城市功能、強化城市公共安全新的、具有必要性和緊迫性的關(guān)鍵議題。

(二)城市公用設施安全風險規(guī)避理念的提升

城市公用設施是指為滿足城市公眾公共需求(生產(chǎn)和生活)和公共空間選擇的各種公共性、服務性設施。包括城市污水處理、垃圾處理、道路、橋梁、市政(供水、排水、路燈、路標路牌、燃氣、供暖)、人防、園林綠化等。由于城市化進程的不斷加快，城市經(jīng)濟高速發(fā)展，城市對公用設施的需求隨著人口大幅增長而激增，加上公用設施原來固有的綜合承載能力弱化，城市公眾對公用設施安全問題的關(guān)注，公用設施的安全風險成為影響城市穩(wěn)定運行和健康發(fā)展的關(guān)鍵要素，直接影響人居生活質(zhì)量、城市運行效率。通過對新中國成立以來城市公用設施的發(fā)展歷史過程研究，發(fā)現(xiàn)城市公用設施建設與城市化、城市更新和城市現(xiàn)代化是互為一體的社會發(fā)展過程。城市化進程速度、城市更新規(guī)模和水平、城市現(xiàn)代化建設內(nèi)容左右著城市公用設施建設方向、目標和內(nèi)容，而公用設施建設和運營管理安全往往與城市穩(wěn)定運行和可持續(xù)健康發(fā)展密切相關(guān)。雖然，公用設施安全管理在我國起步較晚，但公眾對公用設施的依賴性，作為城市賴以生存與發(fā)展的基礎條件眾所周知，公用設施安全對于城市安全風險防控的重要性不言而喻。當面對城市更新及改造大規(guī)模升級，大量公用設施高負荷運轉(zhuǎn)，自然及人為災害不斷擾動，公共設施傷害公眾事件愈演愈烈的問題時，安全治理的緊迫性和對生命財產(chǎn)的人本道義責任感激發(fā)了人們對城市公用設施安全給予更多的關(guān)注與重視，人們開始思考快速發(fā)展的城市化帶來的諸多問題。[3](P20～24)當前，公用設施安全治理已經(jīng)成為新形勢新常態(tài)下城市場域重要的研究熱點和城市公共安全風險規(guī)避的新趨勢。[4](P54～63)

二、城市公用設施安全治理的綜合價值解析

(一)彰顯巨量潛力的經(jīng)濟價值

作為保障人類生存和發(fā)展最基本方面的城市公用設施，其安全治理能力及水平在受到經(jīng)濟發(fā)展影響的同時也在不同方面間接地影響著經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。首先，公用設施安全治理可以減少城市因公用設施事故頻發(fā)而引起的社會秩序擾動，從而為社會生產(chǎn)的發(fā)展營造良好的勞動生產(chǎn)環(huán)境和必要的良性社會條件，提高社會生產(chǎn)效率，保障生產(chǎn)秩序，進而提高社會經(jīng)濟發(fā)展水平。同時，良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境能夠促使企業(yè)生產(chǎn)時更好地利用社會資源，因為在經(jīng)濟發(fā)展過程中企業(yè)生產(chǎn)需要市政公用基礎設施作為保障和支撐，且保障公用設施安全還可以提高人們對城市公共安全的滿意度，能夠吸引更多的投資者與人才，凝聚社會資本，實現(xiàn)公用設施安全治理帶來的無形經(jīng)濟價值。[5](P114～119)此外，城市公用設施安全事故雖然會造成嚴重的人員傷亡與經(jīng)濟損失，但從風險損失的對立面來看，公用設施安全治理在減弱和消除公用設施安全事故的同時帶動了相關(guān)安全產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，反而帶來了巨量的經(jīng)濟價值。最后，就公用設施建設本身而言，很多城市公用設施建設和運營管理多數(shù)是由政府無償或低收費提供，多為巨量投資，建設周期長、建設成本高、運營維護成本大，加強城市公用設施安全治理就是對公用設施自身固有經(jīng)濟價值的保值增值。尤其近年來隨著公用設施公私合營模式不斷推展，融資渠道廣泛化、設施類型多樣化、治理方式多元化驅(qū)動賦予了公用設施經(jīng)濟價值新底蘊，公用設施可以通過價值評估后的標的物作價入股、產(chǎn)權(quán)交易，公用設施安全治理正是保障和創(chuàng)造這個標的物價值的關(guān)鍵，也是一個產(chǎn)生經(jīng)濟效益的治理活動。

(二)見證功能完善的社會價值

公用設施的建設見證了一個城市文化及空間結(jié)構(gòu)的演變、基礎硬件結(jié)構(gòu)規(guī)模的稟賦、公共福利的發(fā)展和公眾公共服務獲得感的提升，也是當?shù)爻鞘泄卜阵w系的重要組成部分。城市公用設施安全治理的重要性在于，不僅為城市居民日常生活良性秩序和安全穩(wěn)定提供重要保障，還在一定程度上規(guī)避因公用設施安全事故引起的社會治理危機與公眾精神心理危機的發(fā)生。公用設施安全治理記載了政府——社會協(xié)同推進公共安全功能建設完善的過程，是社會公眾對城市公共安全工作滿意度評價和政府認同感的基礎，反映公用設施在城市安全治理中的地位變化及政治、經(jīng)濟、文化甚至軍事對城市安全治理的影響。公用設施安全治理的社會價值存在于公用設施的規(guī)劃、建設、運營管理和消費使用過程中，對于生活在城市中的居民、企業(yè)及政府來說具有特定的心理文化價值，質(zhì)量可靠和功能完善的城市公用設施建設對城市發(fā)展帶來不可忽視的社會影響。從一定意義上來看，公用設施安全治理本身就是公共安全與城市治理相結(jié)合的工作形態(tài)。[6](P49～53)公用設施安全治理助力城市化發(fā)展，提高了城市發(fā)展質(zhì)量，促進了整個城市經(jīng)濟社會發(fā)展更加良性有序，有效避免城市轉(zhuǎn)型升級和更新過程中過多擾動因素的沖擊影響，對城市建設、居民生活質(zhì)量、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、城市精神文化塑造等發(fā)揮了重要功效，是當代城市可持續(xù)發(fā)展的重要基礎保障。公用設施是城市生產(chǎn)生活的重要組成部分，開展安全規(guī)劃、完善安全功能、塑造安全文化這種活動，反映政府、社會和公眾在公用設施安全治理活動中發(fā)揮的作用，以及政治、經(jīng)濟和社會對公用設施安全治理的影響，正是城市公用設施安全治理的社會價值的重要體現(xiàn)。

(三)反映人性安全本位的文化價值

人性安全本位作為公共安全治理中文化的體現(xiàn)，深刻影響城市公用設施規(guī)劃建設的方向、安全治理模式，彰顯了城市公共物品安全風險治理的核心理念價值，是政府公用設施安全治理過程中行為準則與價值趨向的總和。[7](P75～76)馬斯洛的需要層次理論強調(diào)，人類低層次的生理、安全的需求滿足后便會產(chǎn)生更高的需求。城市公用設施安全治理過程正是在滿足人們最低層次需求的同時實現(xiàn)其舒適性、合理性等高層次需求的過程。同時，城市安全風險治理最終是為了公眾個體生命財產(chǎn)的安全，整個安全系統(tǒng)的中心是“人”，關(guān)注“人的效能”與“人性本位”是城市公用設施建設中亙古不變的話題，城市公用設施安全治理中反映了人性安全本位的文化價值?？梢姡趯で蠊迷O施安全風險治理的路徑選擇中，不僅需要培育公眾安全觀念與行為，還需要系統(tǒng)性建構(gòu)以人為本位的公用設施安全風險治理體系，并形成一種城市公共風險規(guī)避文化不斷傳承發(fā)展，達到人與城市安全環(huán)境的和諧發(fā)展。目前，更多發(fā)達國家和地區(qū)十分關(guān)注城市公用設施的人本位安全價值，并將人性化安全設計、維護、運營管理、使用等環(huán)節(jié)融入城市公用設施安全建設中，不是簡單地囿于安全技術(shù)和工具嵌入，而是開發(fā)出城市防災減災公共風險治理與公眾安全需求相結(jié)合的城市公用設施安全風險規(guī)避策略，以人性安全需要的視角，看待城市公用設施安全治理環(huán)境、目標導向和任務結(jié)構(gòu)，彰顯出公用設施安全治理中重要的人性本位的文化價值。

(四)折射科學進步的技術(shù)價值

城市公用設施安全治理的技術(shù)價值是公用設施安全治理有別于其他治理的關(guān)鍵所在，且作為公共服務的重要組成部分城市公用設施承載了公眾最直接感知體驗和全面系統(tǒng)的安全科技發(fā)展信息，其科學價值體現(xiàn)在城市公用設施最初的規(guī)劃設計、事故災害防御、監(jiān)測預警系統(tǒng)、各級應急管理系統(tǒng)、應急物資儲備管理系統(tǒng)中表現(xiàn)出的獨創(chuàng)性和應用合理性，以及規(guī)劃、建造、管理工具的改進和設施建造、維護工藝的不斷創(chuàng)新、發(fā)展過程中表現(xiàn)的技術(shù)價值。城市公用設施安全治理的技術(shù)價值在于它記錄了公共安全科技的進步與發(fā)展，承載了安全科技與人類生產(chǎn)生活的深入融合和嵌入。公用設施的空間規(guī)劃、生產(chǎn)建造、設備更新、運營管理以及設施更新改造，構(gòu)成了城市公用設施科技發(fā)展的脈絡，展現(xiàn)了城市先進科技發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新及相對完整的公共安全政策治理演進迭代軌跡。[8](P118～122)加強城市公用設施安全治理需要發(fā)揮安全科技的支撐作用，充分利用安全領域先進科技成果，展示安全科技進步的價值訴求，通過先進科技手段工具和方法論科學治理城市公共設施安全風險問題，并對后代城市安全風險治理產(chǎn)生科學創(chuàng)新啟迪。值得一提的是，研究不同工業(yè)時代(前工業(yè)社會、 工業(yè)社會和后工業(yè)社會)城市公用設施安全治理的科學技術(shù)手段和組織方式以及對公共安全風險規(guī)律探索的方法，通過對城市安全風險規(guī)避科學技術(shù)發(fā)展歷史的研究，更能提高城市公用設施安全治理的借鑒和啟發(fā)。

(五)體現(xiàn)公眾安全獲得感的福利價值

城市公用設施安全治理的福利價值體現(xiàn)在城市居民基于安全需要為核心的心理綜合感知體驗，表現(xiàn)為公眾參與安全治理和消費使用公用設施過程中，對城市公用設施安全規(guī)劃設計、安全運營管理、安全宣傳教育、安全利益訴求表達和安全受損利益補償?shù)墨@得感福利價值。城市公用設施安全治理首要解決的是人們獲取的公用設施安全保障福利價值，公用設施系統(tǒng)性、有用性、獨特性、人本性、價值性等規(guī)劃建設和運營管理屬性特征，組成了公用設施安全管理設計原則和規(guī)避公共安全風險福利基礎。他們反映了居民生存與發(fā)展中最基本、最關(guān)鍵的需求，代表了城市公眾生產(chǎn)生活的“底線、紅線、高壓線”，不僅與居民生產(chǎn)生活關(guān)聯(lián)互動密切和息息相關(guān)，公用設施安全水平還成為城市建設管理能力水平和公共服務滿意度評估的重要指標。具有重大福利價值的城市公用設施攜帶著濃厚的地方特征與區(qū)域特色，其依據(jù)區(qū)域情境條件和人口特征而“個性化”設置、因公用設施間存在著某種匹配關(guān)系而“系統(tǒng)化”的規(guī)劃、因全民使用而“人性化”的設計和參與安全治理的原則、因安全受損獲及的利益補償?shù)榷俭w現(xiàn)了公眾獲得感的福利價值。目前，很多國家與地區(qū)都已經(jīng)意識到城市公用設施安全治理中蘊含的公眾福利價值，并把城市公用設施安全治理作為提高公共服務質(zhì)量的著力點，不再是從供給側(cè)單方面強調(diào)安全治理，圍繞規(guī)劃設計、生產(chǎn)建造到運營管理對公用設施實行全過程的安全管理，更注重與公眾安全基本需求相結(jié)合，基于供需耦合的視角，看待城市公用設施安全治理如何為人們提供“參與式”心理獲得感環(huán)境。[9](P84～85)通過建立和完善聽證機制、監(jiān)督機制、激勵機制和補償機制，積極引導公眾主動積極參與公用設施安全治理，成為營造全員安全綜合治理氛圍、激發(fā)多主體參與安全治理模式創(chuàng)新、孕育城市公共設施安全產(chǎn)業(yè)、提升城市公用設施安全治理效率的重要來源空間。

三、城市公用設施安全治理蘊含城市公共風險規(guī)避價值內(nèi)涵

(一)城市公共風險規(guī)避體系的理論研析

1.公共風險規(guī)避的含義解讀

現(xiàn)階段，在復雜的城市公共風險因素交織和公共安全事件頻發(fā)樣態(tài)下，在城市發(fā)展方式由粗放、機械發(fā)展觀向尊重城市規(guī)律的可持續(xù)、生態(tài)宜居、生命發(fā)展觀轉(zhuǎn)變的形勢下，在城市管理性質(zhì)從職能化獨治走向多元化綜合共治的治理轉(zhuǎn)型下，在城市居民生活需求從基礎物質(zhì)追求走向安全舒適的精神追求的趨勢下，城市公共風險規(guī)避作為風險社會語境下風險治理的工具手段，在應對各種自然和人為災害、突發(fā)城市安全事件等方面起到越來越重要的作用。作為應對城市公共安全治理的積極模式和策略選擇，城市公共風險需要進行積極治理與主動規(guī)避。進一步解讀，城市公共風險規(guī)避的實質(zhì)就是一種“起源——結(jié)果”的因果關(guān)系規(guī)避和消解，需要從風險“引致動因——影響結(jié)果”的因果邏輯剖析風險規(guī)避的內(nèi)涵。一方面，從風險的起源及引致動因分析，城市公共風險蘊含著豐富而復雜的經(jīng)濟、社會、文化、技術(shù)等風險運行發(fā)展的基本因素，已經(jīng)成為城市風險規(guī)避的著力點，加上外部風險與人為風險共存的特征，要求在風險規(guī)避時需要考慮風險來源的多元性、復合性、復雜性，進而提高城市公共風險規(guī)避的能力。另一方面，從風險規(guī)避的影響結(jié)果分析，風險規(guī)避多數(shù)只是被動地減少風險損失，降低其帶來的危害性，并不能完全阻止和消除災害風險的侵襲和擾動，尤其是對于人為因素引致的公共風險，是文化、心理、制度差異沖突的風險結(jié)果，應對和規(guī)避此類風險應解決人與人、人與文化、人與制度之間的矛盾，最終可能會帶來創(chuàng)新、變革的新型風險治理機會。第三層含義，在風險“引致動因——影響結(jié)果”轉(zhuǎn)換互動關(guān)系中，精準識別風險引致動因和系統(tǒng)分析風險影響結(jié)果可以建構(gòu)因果證據(jù)鏈，在公共風險規(guī)避前期、中期和后期全過程中形成一種因果制約關(guān)系，建立一套有目標、針對性強的風險規(guī)避策略。因此，城市公共風險規(guī)避的觀念或本質(zhì)在于有動因、有結(jié)果、有目標、有方法、針對性強的城市公共風險治理結(jié)構(gòu)。

2.城市公共風險規(guī)避理論體系內(nèi)容的全面化

早期的城市風險規(guī)避研究存在著片面性和模糊性：在認識層面上，多數(shù)圍繞防災減災，許多西方國家還側(cè)重于對恐怖襲擊的規(guī)避，很少從系統(tǒng)全方位的角度，尤其是對城市發(fā)展與居民安全緊密相關(guān)的公用設施風險安全治理方面進行針對性的了解與把握。[10](P6～11)在認識角度上，城市公共風險規(guī)避多數(shù)是從已發(fā)生的災害中總結(jié)經(jīng)驗，通過實施一些制度措施與行動而控制先前不可控制的事情，這種以近乎靜止和事后處置的眼光研究城市公共風險，而沒有認識到城市公共風險規(guī)避本身就是一個動態(tài)的不斷自我變化、自我調(diào)適、自我更新的復雜巨系統(tǒng)。在思想意識上，認為城市公共風險規(guī)避多數(shù)屬于自然災害范疇，并且是地域局部化和有限風險的問題，尤其是忽視了公共風險規(guī)避與城市可持續(xù)發(fā)展之間的可能矛盾關(guān)系，在城市可持續(xù)發(fā)展和城市化推進進程中提倡城市公共風險規(guī)避意味著風險“再造”和“漠視”。在具體實踐方面，一方面以風險規(guī)避為由大肆興建公用設施，而忽視過量的預防規(guī)避措施本身會帶來新的風險因素，另一方面干脆忽視風險規(guī)避，大量城市公共領域的“不管不顧”，造成許多公用設施傷害，進而造成各種傷亡與危害事件的發(fā)生，城市安全面臨諸多問題。這些問題都與沒有建立全面的城市公共風險規(guī)避理論體系有關(guān)。更為重要的是，城市公用設施安全治理作為城市綜合減災防災和公共安全風險治理的一個重要領域，其中所蘊含的城市公共風險規(guī)避價值還沒有引起足夠的重視。城市公用設施安全治理在當今全球自然災害頻發(fā)、人為風險劇增和快速城市化發(fā)展的實際情形下，其治理彰顯了對城市社會的重要意義，作為城市公共風險防控治理體系理論的重要拼圖，是城市公共風險規(guī)避發(fā)展的策略選擇。

(二)城市公用設施安全治理下的城市公共風險規(guī)避內(nèi)涵

1949年的《日內(nèi)瓦公約》的附加議定書初次把公用設施安全治理引入到城市公共風險治理之中。英國作為歐盟較早進行風險治理的國家，其頒發(fā)的《國家安全風險評估》《國家安全任務與指導方針》等政策法規(guī)對公用設施安全風險評估起到了重要作用，掀起了西方國家城市公共風險規(guī)避的高潮。1986年德國社會學家烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)在《風險社會》一書中提出“風險社會”的概念，闡述了公用設施安全與城市公共風險規(guī)避的關(guān)系：工業(yè)化導致全球性風險出現(xiàn)，人類“日益生活在文明的火山口”，風險管理要以公民生活為中心，要把公用設施安全作為城市風險規(guī)避的關(guān)鍵切入點，風險規(guī)避理念在城市發(fā)展過程中的重要性與不容忽視性躍然紙上，并指出了風險的復雜性、不確定性和其與社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)性。[11](P44～47)1988年的《羅伯特·斯塔福災難救援與緊急事態(tài)援助法》提出了災難救援中公用基礎設施安全的重要性，雖然“公用設施”并沒有作為明確的概念被提出，但該法案中涉及的城市道路、供水管道、城市防護設施等都被列為“公用設施”范疇，且法案第一次確定了公共部門的救助責任，明確了公用設施在城市安全治理中的價值。公用設施同樣傳達了城市風險規(guī)避的內(nèi)涵，符合工業(yè)化與城市化發(fā)展演進規(guī)律，是風險社會理論中的重要組成部分。

對于社會風險而言，最好的風險預防是源頭控制，最有效的風險應對是風險規(guī)避。城市公用設施見證一個城市空間結(jié)構(gòu)的演變、城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、公共福利變化，也是風險來源的重要組成部分。公用設施安全治理的重要性在于，它不僅是城市健康有序安全生產(chǎn)生活的基本物質(zhì)保障，還從物質(zhì)角度提供了城市經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎支撐。城市公用設施是政府公共服務的物質(zhì)載體，公共服務的系統(tǒng)性與公平性決定了任何一項公用設施安全風險引致的公眾傷害或分配的不公平都會影響整個公共服務系統(tǒng)的供給滿意度和居民獲得感，從而使政府滿意度評測及形象受到影響。城市公用設施改造更新和新增建設正在快速增長，由于社會對公用設施愈來愈強的依賴性，牽一發(fā)而動全身，公用設施安全風險往往給整個城市帶來重大損失與影響，保證公用設施安全是規(guī)避城市公共風險的有效方法。城市公共風險與公用設施相互捆綁，表現(xiàn)的相互依賴性構(gòu)成了城市公用設施不同于其他設施的穴點，而城市公用設施安全風險的場域情境復雜性、風險擴張擴散性、人本關(guān)聯(lián)性、管理模糊性、社會關(guān)注性、治理長效性，使城市公共風險治理有了明確目標指向和價值所在，城市公用設施安全治理就是城市公共風險規(guī)避的重要內(nèi)容，也是城市安全治理的關(guān)鍵。

四、城市公共風險規(guī)避與城市公用設施安全治理方略

(一)置立“脆弱性——韌性”城市公用設施安全風險治理理念

城市的布局和發(fā)展極大地影響著城市公用設施格局，城市公用設施的相互依賴與關(guān)聯(lián)，以及智能化、系統(tǒng)化、人本化的建設發(fā)展要求，形成了不同于一般設施的鮮明特質(zhì)。在城市化發(fā)展進程中，城市公用設施規(guī)劃建設和運營管理愈發(fā)復雜，其對技術(shù)的依賴性、系統(tǒng)的復雜性、建設使用的開放性、運營管理體制機制模糊性及各種公用設施間的關(guān)聯(lián)性，造成了城市公用設施的風險脆弱性。認定城市公用設施風險“脆弱性”本質(zhì)，對于提高公用設施安全風險問題的理解把握、構(gòu)筑新的風險框架、建立多元的風險綜合管控模式、探究量化研究與風險預測的新工具具有特殊的意義。應通過置立“脆弱性——韌性”公用設施安全風險治理理念，注重公用設施的脆弱性風險識別，提高公用設施安全風險前置預警處置和應急管理能力，增強公用設施韌性功能建設，構(gòu)建公共設施安全治理網(wǎng)絡，規(guī)避和減輕安全事故危害，賦予城市公用設施更強的自我調(diào)適能力。城市公用設施的“脆弱性——韌性”治理理念與災害學、工程學中的“脆弱性-彈性”相關(guān)，具有城市規(guī)劃、抗險減災、生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)濟發(fā)展、城市公用設施安全治理和風險規(guī)避等方面的多維意義。[12](P113～122)公用設施的脆弱性是對公用設施在事故發(fā)生前內(nèi)部存在的狀況的描述，是公用設施面對危害因素時的易損性，它由公用設施的控制力與承受力共同決定，是系統(tǒng)的內(nèi)在屬性。而韌性則指公用設施在面對危害因素時，系統(tǒng)從災害中恢復的能力，是一種應對過程。將脆弱性與韌性相互關(guān)聯(lián)形成獨特的城市安全治理理念——“脆弱性——韌性”理念。它不僅保證從系統(tǒng)內(nèi)、外分析公用設施安全，而且注重探究公用設施受風險因素影響的結(jié)構(gòu)性因素，強調(diào)公用設施安全治理的系統(tǒng)性、長效性和綜合性，也更加尊重城市公共安全系統(tǒng)的演變規(guī)律，基于“因由(脆弱性)——防控(韌性)——治理(風險規(guī)避)”消弭城市公用設施安全風險危機，提高系統(tǒng)自我調(diào)適恢復水平，恰恰是城市公用設施安全治理甚至是城市公共安全建設的關(guān)鍵。

(二)建構(gòu)公用設施安全整體協(xié)同的網(wǎng)絡化治理機制

在城市公用設施安全風險治理中，由于過分強調(diào)政府主導的行政化治理和風險責任主體治理，忽視和排斥公眾參與，造成了今天城市公用設施安全治理樣態(tài)、工具、模式和文化的強烈行政化色彩。建構(gòu)公用設施安全風險整體協(xié)同的網(wǎng)絡化治理機制，對于改變公眾參與安全治理淡薄意識，打造城市公共設施安全治理網(wǎng)絡，健全城市公共設施安全治理長效機制，提高城市公用設施治理綜合效率具有特殊的意義。應結(jié)合當前公共服務供給治理的網(wǎng)絡化大潮，立足城市公用設施開放性、公平性、人本性、智能性、系統(tǒng)性等特點，改變以往社會公共安全科層治理的模式，基于多元主體間的協(xié)商合作，通過各組織間的合作與協(xié)商，形成公用設施安全風險治理的整體協(xié)同的網(wǎng)絡化治理模式。就風險規(guī)避而言，隨著科技發(fā)展與城市化加快以及城市更新，城市公用設施安全風險來源愈加多樣、種類愈加不確定、擴散影響愈加顯著，一些公用設施安全治理在傳統(tǒng)科層制的風險治理機制下，風險發(fā)生系數(shù)也隨著時間的推移而變大。新形勢下的城市公用設施安全風險治理應當把重點放在整體協(xié)同的網(wǎng)絡化機制構(gòu)建上，通過調(diào)整和規(guī)制社會各主體之間的協(xié)同關(guān)系，提高政府、企業(yè)和社會的多重行為協(xié)同能力。將網(wǎng)絡化治理與整體性治理相結(jié)合，以網(wǎng)絡化治理下的網(wǎng)絡化的組織結(jié)構(gòu)模式與技術(shù)操作為基礎，運用整體治理打破傳統(tǒng)安全治理的“碎片化”，共同應對風險。[13](P24～26)因此，針對城市頻發(fā)的城市公用設施安全問題，形成一套反應敏捷、權(quán)責清晰、多元參與、全程管控、處置科學的城市公用設施安全風險治理機制，是風險社會下公用設施安全治理的必然要求，更是以政府為核心，企業(yè)、社會、城市居民等多元主體共同參與，各組織之間相互合作協(xié)調(diào)，以信任與合作為關(guān)鍵機制，目標統(tǒng)一的風險規(guī)避的新格局。

(三)施展公用設施質(zhì)量安全風險評價、預警調(diào)控與追溯體系

海恩法則強調(diào)城市公用設施安全治理的最有效手段是防范，應將安全治理的著力點與重心前移，對城市公用設施施展質(zhì)量安全評價、預警調(diào)控與追溯體系，及時識別和應對安全風險，立即消除安全隱患。[14](P98～105)對公用設施本身而言，其風險防范的前提在于對公用設施施展質(zhì)量開展安全風險評估，進而提高公用設施的避險系數(shù)，達到從事故源頭規(guī)避風險的目的。公用設施安全風險能夠從若干內(nèi)在和外在樣態(tài)參數(shù)變化中反映出來，通過建置相關(guān)參數(shù)指標的測量工具與評測體系，建立風險評估和預警調(diào)控機制，能夠及時有效地找出公用設施安全管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，有利于針對性做出應急處置和規(guī)避，從而將風險帶來的損失與不確定性降至最低。同時，通過科學準確的風險預測，還能夠提升居民對公用設施安全風險治理的信任和參與響應，為風險事故發(fā)生時居民避險意識的形成、居民與政府的良好互動以及聯(lián)控聯(lián)防等提供保障，提高風險事故應急處置效率。[15](P12～15)此外，依據(jù)海恩法則風險發(fā)生前、中、后的追溯關(guān)系原理，公用設施安全治理不僅要處理事故本身，還要探索事故發(fā)生的本末，形成事故追溯機制，從而對具有同類風險的事故進行排查，減少同類安全事故的重復發(fā)生，將多數(shù)公用設施安全問題在萌芽狀態(tài)被解決?？梢?，在城市公用設施安全治理中，應施展公用設施質(zhì)量安全評價、預警調(diào)控與追溯體系，包括公用設施基本情況及風險評估體系、公用設施風險預控信息的共享體系、公用設施風險治理行為的協(xié)作體系、公用設施風險回應體系等。

(四)促進公用設施安全風險治理與安全產(chǎn)業(yè)結(jié)合

城市公用設施安全治理中蘊含的豐富的經(jīng)濟、社會、文化、技術(shù)、福利等價值，涉及城市生產(chǎn)生活、公共安全、公眾福利、社會穩(wěn)定有序、城市品牌形象等多方面，是當前現(xiàn)代城市建設發(fā)展不可或缺的重要成分和核心。近年來頻發(fā)的一系列公用設施安全事件，折射了加強城市公用設施安全風險治理刻不容緩，特別是公用設施安全不是純粹的技術(shù)創(chuàng)新和管理體系問題，而是一個制度建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公眾安全參與和社會聯(lián)防聯(lián)控的綜合治理體系，必須依托安全產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，整合安全科技的優(yōu)勢資源，來提高城市公用設施質(zhì)量、提升城市防災減災與應急保障能力，使城市公用設施安全治理與安全技術(shù)、產(chǎn)業(yè)緊密嵌入和結(jié)合，建立在強大完善雄厚的安全產(chǎn)業(yè)基礎上。城市安全治理的緊迫性勢必撬動了城市安全產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，安全產(chǎn)業(yè)廣泛和深入應用到城市安全治理領域，在物質(zhì)、經(jīng)濟和社會環(huán)境方面都能夠產(chǎn)生良好的綜合效益，促使城市安全更加“安全”。培育城市公用設施安全產(chǎn)業(yè)市場，規(guī)范市場秩序并鼓勵專業(yè)化發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)集聚并注重專業(yè)人才培養(yǎng)，以發(fā)展監(jiān)測、避險、防護、應急救援等技術(shù)與產(chǎn)品為主要方向，推進公用設施安全相關(guān)產(chǎn)品的普適化、標準化、系列化，形成以政府為主體，企業(yè)為重要力量，以市場為導向、產(chǎn)學研用相結(jié)合的公用設施安全產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系，[16](P113～117)成為城市公用設施安全治理的重要保障和支撐。因此，公用設施安全治理與安全產(chǎn)業(yè)應是相伴而生的，公用設施安全產(chǎn)業(yè)的規(guī)范發(fā)展構(gòu)成公用設施安全的經(jīng)濟基礎保障，發(fā)展安全產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)城市公用設施安全、提高現(xiàn)代化安全治理能力和規(guī)避社會風險的共同目標所向，是推動公共服務模式創(chuàng)新、確保城市健康發(fā)展質(zhì)量的重要途徑。

結(jié) 語

城市公用設施安全治理是城市公共安全治理的重要組成部分，是城市公共風險規(guī)避的重要范疇內(nèi)容，而風險規(guī)避也為城市健康有序發(fā)展提供了良好的環(huán)境基礎，確保了城市公用設施與城市化同步增長。城市公用設施是政府提供公共服務的物質(zhì)載體，其安全狀態(tài)對公共秩序與社會公眾的獲得感、安全感等方面有重要的影響。公用設施見證了一個城市經(jīng)濟發(fā)展、空間結(jié)構(gòu)演變及政府服務價值趨向，更是城市公共風險來源的重要組成。由此應該把城市公用設施安全看作是城市建設發(fā)展過程中不容忽視的一隅，它將城市發(fā)展水平、公眾公共服務訴求、政府公共服務的價值選擇等用物質(zhì)的形式表達出來，且關(guān)于公用設施及由公用設施安全治理形成的城市生產(chǎn)生活良性秩序、穩(wěn)定有序經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，無疑為城市公共風險規(guī)避做出貢獻。

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