黃 晗

(首都師范大學(xué) 政法學(xué)院，北京 100089)

鄉(xiāng)約制度古已有之，是中國農(nóng)村社會的一個原生性傳統(tǒng)。它在鄉(xiāng)土社會秩序建構(gòu)、道德教化、民生保障等方面的廣泛意涵，使其成為傳統(tǒng)中國“簡約治理”格局下維系農(nóng)村社會良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。晚清以降，鄉(xiāng)約制度逐漸式微，尤其在人民公社對農(nóng)村社會的改造之后，鄉(xiāng)約傳統(tǒng)幾乎不復(fù)存在。20世紀(jì)80年代以來，村民自治制度框架有所恢復(fù)，但社會自治基礎(chǔ)虛弱，國家對農(nóng)村社會的管控成本過高，進(jìn)退維谷。隨著市場化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村社會出現(xiàn)了許多突出的問題，從深層次看，村莊共同體解體、內(nèi)生治理能力弱化、基層政府職能錯位、民主管理虛置、村民自治“空轉(zhuǎn)”、國家管控低效等多種因素共同導(dǎo)致了農(nóng)村社會治理中“內(nèi)力不足、外力失靈、治理資源碎片化”的狀況。

面對當(dāng)前農(nóng)村社會治理的困境，不難看到，要實(shí)現(xiàn)良好有效的農(nóng)村社會治理，就必須在農(nóng)村社會真正構(gòu)建起多元主體協(xié)同共治的治理格局。其具體思路是：第一，建立和完善多元主體的協(xié)同共治體系，把多種主體納入?yún)f(xié)同共治體系；第二，遵循“強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題”的思路，通過多種方式和途徑使多元主體協(xié)同共治體系真正有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來；第三，尋求符合新型社會治理方式的多元化治理資源。為此，黨的十八屆四中全會中提出“支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”，十九大報(bào)告更提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。這事實(shí)上為改進(jìn)農(nóng)村基層社會治理方式、推動農(nóng)村社會良好治理提供了一種可能路徑，即深入發(fā)掘本土社會治理資源，把正式制度體系與具有非正式制度和深層次文化特征的鄉(xiāng)規(guī)民約有機(jī)銜接起來，運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約推動多主體共治的農(nóng)村治理體系真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)政府治理、農(nóng)村社會自我調(diào)節(jié)、村民自治之間的良性互動，從而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村基層社會的低成本高效能治理，推進(jìn)基層社會治理的現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)規(guī)民約是居住在同一村落的村民為了管理公共事務(wù)、規(guī)范交往行為，基于本村文化傳統(tǒng)及所需解決的現(xiàn)實(shí)問題，在生產(chǎn)和生活中自發(fā)地共同訂立和實(shí)施的規(guī)則，它具有內(nèi)生性、自發(fā)性、自治性，規(guī)范的是法度之外、政策之外、情理之中的事項(xiàng)。[注]農(nóng)村實(shí)際狀況存在多元性、差異性，各地規(guī)約形態(tài)各異、繁簡不同，本文盡可能多地把實(shí)際存在、產(chǎn)生效力的規(guī)約納入研究對象范疇內(nèi)。需要說明的是，農(nóng)村現(xiàn)行的“村民自治章程”脫胎于20世紀(jì)80年代村民自治確立初期出現(xiàn)的鄉(xiāng)規(guī)民約，故很多學(xué)者將其視為鄉(xiāng)規(guī)民約的高級形態(tài)，但鑒于現(xiàn)有自治章程大多是90年代以來各地民政部門統(tǒng)一制定推行而非村莊內(nèi)部自發(fā)產(chǎn)生的，本文有意識地將村民自治章程與鄉(xiāng)規(guī)民約區(qū)別開來，不將其包含在研究對象之內(nèi)?？梢哉f，鄉(xiāng)規(guī)民約作為內(nèi)生于中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的文化資源和道德規(guī)范，在當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化和社會治理的總體格局中，又具有了現(xiàn)代化社會治理資源這一新的屬性。因此，我們有必要追溯中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)約制度的演變歷程，在此基礎(chǔ)上闡述其對于當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的意義，特別是其對于推動農(nóng)村社會協(xié)同共治的作用機(jī)制。

一、古代鄉(xiāng)規(guī)民約的思想與實(shí)踐

傳統(tǒng)中國一直存在“簡約治理”的鄉(xiāng)村治理邏輯?！罢幌驴h”的制度安排使得國家政權(quán)止于縣級政府，地方士紳和家族、鄰里等民間宗法組織是基層社會治理的中堅(jiān)力量，這是傳統(tǒng)中國社會治理的基本形態(tài)。這種簡約治理強(qiáng)調(diào)正式權(quán)力的非正式運(yùn)用和大量產(chǎn)生于鄉(xiāng)村本身的準(zhǔn)官員在鄉(xiāng)村治理中的重要作用，也強(qiáng)調(diào)“儒法合一”、把法律和情理相結(jié)合的治理機(jī)制。鄉(xiāng)規(guī)民約正是這種簡約治理的典型體現(xiàn)，它最初由鄉(xiāng)紳提倡、鄉(xiāng)民自發(fā)參與，后經(jīng)地方官員大力推行，并與保甲、社倉、社學(xué)等制度結(jié)合，用以規(guī)范農(nóng)村的治安、經(jīng)濟(jì)、社會、教育、禮俗等方面的問題，對傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定起到了重要作用，是中華傳統(tǒng)文化的重要遺產(chǎn)，也為當(dāng)今探索農(nóng)村社會治理提供了豐富的思想資源。

(一)鄉(xiāng)約的產(chǎn)生及演變脈絡(luò)

中國最早的鄉(xiāng)約是北宋陜西藍(lán)田的呂氏鄉(xiāng)約。鄉(xiāng)約誕生于北宋，一方面肇因于唐末五代戰(zhàn)亂對鄉(xiāng)村社會基本秩序和格局的沖擊破壞，另一方面也得益于宋代士大夫高度的政治自覺性。北宋中期，朝政積弊漸深，社會矛盾凸顯，積極參政的士大夫階層形成了兩派：一派以推行新法的王安石為代表，著眼經(jīng)濟(jì)建設(shè)，主張以自上而下的官治解決社會問題；另一派則以反對變法的理學(xué)家張載、程頤等為代表，著眼道德教化，主張以自下而上的民治敦本善俗、鞏固社會秩序。關(guān)中呂氏兄弟受理學(xué)影響甚深，其所制定的呂氏鄉(xiāng)約由鄉(xiāng)紳倡導(dǎo)、鄉(xiāng)民自愿入約，內(nèi)容上偏重道德教化，“鄉(xiāng)人相約，勉為小善”[1]569，主要目的是勸善誡惡、感化鄉(xiāng)里、淳厚風(fēng)俗。呂氏鄉(xiāng)約在形式上注重“鄉(xiāng)飲酒禮”的儀式，強(qiáng)調(diào)以禮俗化民而塑造鄉(xiāng)民彼此親近、友愛、和樂的關(guān)系。呂氏鄉(xiāng)約還發(fā)展出一套包括組織機(jī)構(gòu)、集會和賞罰方式的較為完備的規(guī)則體系，規(guī)定村民輪流主事，“約正一人或兩人，眾推正直不阿者為之，專主平?jīng)Q賞罰當(dāng)否；直月一人，同約中不以高下，依長少輪次為之，一月一更，主約中雜事”[1]567。這一鄉(xiāng)約雖然沒有真正切實(shí)地得到實(shí)施，但它所提出的“德業(yè)相勸、過失相規(guī)、禮俗相交、患難相恤”的理念為后世鄉(xiāng)約奠定了基調(diào)，也為鄉(xiāng)村的道德、文化、經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了一個全面的綱領(lǐng)。同時，秦漢以來，鄉(xiāng)村社會的鄉(xiāng)官、地保等大體都是“輔官以治民”，其選任出于政府，而鄉(xiāng)約則創(chuàng)立了民間自我治理的典范。因此，蕭公權(quán)說呂氏鄉(xiāng)約“于君政官治之外別立鄉(xiāng)人自治之團(tuán)體，尤為空前之創(chuàng)制”[2]496。

呂氏鄉(xiāng)約在南宋時受到程朱理學(xué)代表人物朱熹的高度關(guān)注。朱熹在呂氏鄉(xiāng)約基礎(chǔ)上作了一定的發(fā)展和完善，撰成《增損呂氏鄉(xiāng)約》，設(shè)計(jì)了一套細(xì)致完備的“月旦集會讀約之禮”[3]，通過鄉(xiāng)約推廣儒家教義，力圖對社會風(fēng)俗產(chǎn)生潛移默化的作用。同時，朱熹還對保甲、社倉、小學(xué)分別有所提倡。他提出：十家為一甲，甲推一人為首；五十家為一社，社推一人通曉者為社首；十人一保，以甲戶為單位，登記人口、居住地及收入狀況；通過保甲制度掌握人口狀況，發(fā)放糧貸。又創(chuàng)辦社倉制度，設(shè)立民辦糧倉來存豐補(bǔ)欠，通過勸捐或募捐籌集糧食，在饑荒年以賑貸方式救濟(jì)災(zāi)民?！对鰮p呂氏鄉(xiāng)約》在朱熹生前沒有產(chǎn)生太大影響，朱熹去世后聲譽(yù)和學(xué)術(shù)地位日益提升，呂氏鄉(xiāng)約也隨之聲名遠(yuǎn)播。

到明代，統(tǒng)治者采納朱熹理學(xué)學(xué)說中的治國思想，重視在基層社會推行德治教化，奠定了明代鄉(xiāng)約發(fā)展的社會基礎(chǔ)。明武宗正德以降，明朝統(tǒng)治出現(xiàn)了深刻危機(jī)，鄉(xiāng)村治理陷入混亂。在這種社會背景下，一些官僚士紳紛紛在鄉(xiāng)里、任所倡行鄉(xiāng)約，以期教化鄉(xiāng)民，維系地方秩序。正德十二年，王陽明巡撫南贛，這是閩粵贛湘四省交界地帶，地廣人稀，流民聚集，“分群聚黨、動以萬計(jì)”[4]。針對南贛山民頻繁反亂、匪盜猖獗、社會秩序遭受嚴(yán)重破壞的現(xiàn)實(shí)問題，王陽明于正德十二年在當(dāng)?shù)赝菩小笆遗品ā?，“編十家為一牌，開列各戶姓名，背寫本院告諭，日輪一家，沿門按牌審察動靜”[5]?！笆遗品ā笔且环N類似于王安石“保甲法”的地方治安管理辦法，它通過相互監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)，有效地組織民眾、管控流動人口，達(dá)到消弭盜賊、維護(hù)鄉(xiāng)里治安的目的。史料記載，“十家牌法”施行后很快就平息了當(dāng)?shù)氐纳鐣觼y。但在此過程中，王陽明也逐漸意識到，“民雖格面，未知格心”[6]，建立好的社會秩序僅僅依靠“十家牌法”這樣外在的制度設(shè)計(jì)是不夠的，更重要的是對民眾進(jìn)行德化教育，以使鄉(xiāng)民心存善念，育成仁厚風(fēng)俗?；诖朔N思路，王陽明轉(zhuǎn)而頒行《南贛鄉(xiāng)約》，要求“凡爾同約之民，皆宜孝爾父母，敬爾兄長，教訓(xùn)爾子孫，和順爾鄉(xiāng)里，死喪相助，患難相恤，善相勸勉，惡相告戒，息訟罷爭，講信修睦，務(wù)為良善之民，共成仁厚之俗”[7]。史料記載，《南贛鄉(xiāng)約》的推行對當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗和治安產(chǎn)生了積極有益的影響，附近州縣“近被政教，甄陶稍識，禮度趨正，休風(fēng)日有漸矣”[8]。

王陽明融鄉(xiāng)約于保甲的做法，也為其后官方制度跟價(jià)值秩序的相互滲透與配合開出了一條路徑。在他之后，鄉(xiāng)約又經(jīng)地方官員發(fā)揚(yáng)，與社倉、社學(xué)等制度結(jié)合起來，最終形成了一套較為全面的“鄉(xiāng)約、保甲、社倉、社學(xué)”四位一體的鄉(xiāng)治體系。對于這個體系，章潢在《圖書編》中說：“保甲之法，人知足以弭盜也，而不知比閭族黨之籍定，則人自不敢以為非。鄉(xiāng)約之法，人知其足以息爭訟也，而不知孝順忠敬之教行，則民自相率以為善。由是社倉興焉，其所以厚民生者為益周。由是社學(xué)興焉，其所以振民德者為有素。”[9]775概括而言，保甲使人不敢妄為，鄉(xiāng)約使人相率為善，社倉厚民生，社學(xué)振民德。這四者中，“鄉(xiāng)約是個綱，社倉、保甲、社學(xué)是個目”[10]，鄉(xiāng)約作為總體道德規(guī)范，與保民安民的各種具體舉措結(jié)合起來，共同維系著鄉(xiāng)村社會的良序運(yùn)行。

到了清代，統(tǒng)治者也力圖在基層恢復(fù)明代的鄉(xiāng)約制度，以加強(qiáng)對民眾的控制。順治時期正式宣布設(shè)立鄉(xiāng)約，宣講“圣訓(xùn)六諭”；康熙朝頒布“上諭十六條”，雍正朝再頒布《圣諭廣訓(xùn)》，要求各地在鄉(xiāng)約中宣講。但是，清代鄉(xiāng)約僅僅繼承了明代鄉(xiāng)約的組織形態(tài)，卻拋棄了作為鄉(xiāng)約實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)的民間規(guī)約，以朝廷頒布的各種圣訓(xùn)、圣諭取而代之，使鄉(xiāng)約流于空洞形式，其本有的民間自治特征喪失殆盡。

(二)鄉(xiāng)約所體現(xiàn)的鄉(xiāng)村社會治理思想

盡管歷代鄉(xiāng)約經(jīng)過了一定的起伏和變化，但其所體現(xiàn)的鄉(xiāng)治思想，以及其在當(dāng)時鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮的切實(shí)作用仍然值得我們關(guān)注。

其一，鄉(xiāng)約充分肯定了民眾自治的能力和必要性。傳統(tǒng)中國知識階層認(rèn)為，“三代”之后沒有任何君主能夠獨(dú)自治理天下，因此應(yīng)該肯定民眾自治的能力和必要性，強(qiáng)調(diào)“以鄉(xiāng)族為起點(diǎn)，欲人民先自教養(yǎng)，以代政府之所不能”[2]497。在傳統(tǒng)中國，國家統(tǒng)治面臨的一個重要挑戰(zhàn)是規(guī)模過大以及由此產(chǎn)生的負(fù)荷超載問題。若由政府來承擔(dān)全部治理任務(wù)，則政府必然有所不能。鄉(xiāng)約正是欲以民力補(bǔ)充政府之力、發(fā)揮民眾社會力量的一種非正式制度安排。同時，鄉(xiāng)約也提倡由民眾結(jié)成的各種類型的互助性團(tuán)體，例如幫助葬親的葬親社、輪流儲糧以備歉年之需的社倉等，這些團(tuán)體通過捐贈、募集等方式籌措資金、物資、人力，以實(shí)現(xiàn)自助和互助的目的，對鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展起著不可忽視的作用。

其二，鄉(xiāng)約的核心意旨是敦風(fēng)化俗，鄉(xiāng)約之治是德性之治。在傳統(tǒng)中國士大夫那里，理想的治理并不在于外在制度結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，而應(yīng)首先著眼于敦風(fēng)化俗，在民間風(fēng)俗層面建立一套穩(wěn)固持續(xù)的道德和價(jià)值秩序，這是治政之根本。風(fēng)俗和習(xí)慣是民族一般精神的重要載體，構(gòu)成了一定地域內(nèi)人們行為的準(zhǔn)則和社會的規(guī)范，這種準(zhǔn)則和規(guī)范雖然不是正式的制度，但它是內(nèi)化于心的，對人的行為和社會的運(yùn)行具有更深層次的影響。也正因此，倡行鄉(xiāng)約的士大夫并不取法于王安石變法之類自上而下的制度變革，而是致力于一鄉(xiāng)一地的民風(fēng)塑造。他們認(rèn)為，每個鄉(xiāng)村好了，縣就好了，縣好了，天下就太平了，正如《圖書編》云：“鄉(xiāng)鄉(xiāng)皆然，縣有不治乎？縣縣皆然，天下其有不太平乎？”[9]775因此，鄉(xiāng)約之治不是自上而下的、外在的、制度的治理，而是從最小的社會單元開始的化于無形的德性之治。

其三，鄉(xiāng)約可以實(shí)現(xiàn)官治與民治的相互促進(jìn)、制度與道德的相互協(xié)調(diào)。究其緣起，鄉(xiāng)約本是“紳民之約”，是鄉(xiāng)村紳士發(fā)起、鄉(xiāng)民自愿參與、獨(dú)立于政府之外的一種民間自治結(jié)構(gòu)。也正因此，后世許多研究者認(rèn)為，明代以降經(jīng)官府和地方大員提倡推行的鄉(xiāng)約因沾染“官治”色彩而有悖于鄉(xiāng)約“民治”之本義。然而，從簡單的官治、民治二分的角度看待此問題，可能過于絕對化，也無助于我們從傳統(tǒng)中國社會治理中吸取有益的養(yǎng)分。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，鄉(xiāng)約也可以憑借政府之力推行而又不失其道德教化、育民成俗的本義。另外，鄉(xiāng)約與官方制度的融合使鄉(xiāng)約可借助制度來推廣，制度也可借助鄉(xiāng)約而增添一些道德屬性和人情味。而要達(dá)成這種雙向的協(xié)調(diào)和促進(jìn)，需滿足以下三點(diǎn)：第一，鄉(xiāng)約需要具有簡單易行、切近農(nóng)村生活交往的教化方式與德治內(nèi)容。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，太過僵化、空洞宣教的鄉(xiāng)約效果一般不太理想。例如清朝皇帝頒布《圣諭廣訓(xùn)》，令基層政府廣為宣教，但民眾對于鄉(xiāng)約沒有真正的認(rèn)同和遵循的積極性，使其效果與明代鄉(xiāng)約存在較大差距。第二，鄉(xiāng)約須能切實(shí)地解決鄉(xiāng)村社會的實(shí)際問題。好的鄉(xiāng)約都有民生保障方面的內(nèi)容，包括積谷、施粥、恤孤、葬親、周寡、扶病、救溺嬰、勸惜谷、勸濟(jì)粥等，不僅重“教”，同樣重“養(yǎng)”，前者保證鄉(xiāng)約的合法性，后者保障鄉(xiāng)約的執(zhí)行效力。在由鄉(xiāng)約、保甲、社倉、社學(xué)組成的鄉(xiāng)治體系中，鄉(xiāng)約為綱領(lǐng)，保甲承擔(dān)人口登記、治安、懲戒等功能，社倉解決民生問題，社學(xué)解決教育問題，四者相輔相成、相得益彰。第三，官方對于鄉(xiāng)約的介入須有限度，應(yīng)以不減損民間社會的活力為準(zhǔn)則。如果政府過分主宰鄉(xiāng)約，就變成“治民”，而不是“民治”了。一旦背離了“民治”精神，鄉(xiāng)村社會組織就淪為政府的附庸，其功效就大大減損。

二、當(dāng)代鄉(xiāng)規(guī)民約與農(nóng)村社會協(xié)同共治

1949年以來，雖然鄉(xiāng)約傳統(tǒng)一度中斷，但隨著人民公社的解體、農(nóng)村村民自治制度的確立，鄉(xiāng)規(guī)民約在許多地區(qū)得以恢復(fù)，現(xiàn)行的《村民自治章程》事實(shí)上就是人民公社解體后村民通過自發(fā)訂立規(guī)約來管理村莊事務(wù)的一個成果。近年來，農(nóng)村社會各種問題和矛盾日益突出，鄉(xiāng)規(guī)民約再度得到廣泛運(yùn)用，其作用范圍涉及婚喪嫁娶、生產(chǎn)決策、生態(tài)環(huán)境、土地分配、扶貧濟(jì)困、公益籌款、興辦教育、道路交通、糾紛調(diào)解等諸多農(nóng)村公共事務(wù)領(lǐng)域。其中，以浙江、廣東、福建等地為代表的一些地區(qū)關(guān)于鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)踐具有一定的典型性，值得深入剖析。

(一)當(dāng)代農(nóng)村鄉(xiāng)規(guī)民約的典型案例

1.浙江石磁“鄉(xiāng)村典章”推進(jìn)制度治村。當(dāng)前農(nóng)村政治生活中普遍存在的一個問題是村兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)、村務(wù)決策機(jī)制不健全。這一問題使得農(nóng)村村務(wù)管理、決策和監(jiān)督工作缺乏有效的制度保障，進(jìn)而導(dǎo)致干群矛盾日益尖銳。在這樣的背景下，一些村莊探索通過制定鄉(xiāng)規(guī)民約，給予村落日常權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)以制度化保障。例如浙江省紹興市新昌縣石磁村針對兩委關(guān)系問題發(fā)起全體村民公決，制定了“鄉(xiāng)村典章”，就兩委職責(zé)作出明確解釋，明確村黨組織是決策的受理者，村民會議、村民代表會議和兩委聯(lián)席會議進(jìn)行決策，村委會是決策的執(zhí)行者，從而避免了兩委推諉扯皮、相互掣肘的問題。同時，向村民公開村務(wù)運(yùn)作程序，把監(jiān)督權(quán)交給全體村民，通過民主評議、經(jīng)濟(jì)審計(jì)、村務(wù)公開等形式，暢通了村民對公共事務(wù)的參與和監(jiān)督渠道，從制度上保障了村民作為治理主體而與村兩委協(xié)同共治?！班l(xiāng)村典章”通過權(quán)力公授、村務(wù)公決，健全民主決策、民主管理和監(jiān)督機(jī)制，使村級治理由原來的“村官治村”轉(zhuǎn)向“村民治村”“制度治村”，緩和了干群矛盾，提高了農(nóng)村社會治理的制度化水平。

2.廣東云浮“鄉(xiāng)賢理事會”激活村莊社會資源。當(dāng)前農(nóng)村治理中，人才、資金的大量外流所導(dǎo)致的“治理真空”是另一個顯著的問題。但實(shí)際上，在全國許多地區(qū)，忠孝仁義、助產(chǎn)興學(xué)、落葉歸根等傳統(tǒng)文化觀念仍然具有較大影響力，大批從鄉(xiāng)村走出的社會精英仍懷有反哺家鄉(xiāng)的情結(jié)，這其實(shí)是農(nóng)村發(fā)展和治理的一個潛在資源。以廣東、浙江、福建為代表的一些地方較好地利用了這一社會資源，借助鄉(xiāng)賢、能人的社會聯(lián)結(jié)及影響力來制定和落實(shí)鄉(xiāng)規(guī)民約，通過鄉(xiāng)規(guī)民約來促進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理。例如廣東云浮以“鄉(xiāng)賢理事會”為紐帶，把老黨員、老模范、老干部、經(jīng)濟(jì)文化能人等熱心本地經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)服務(wù)的人士吸納進(jìn)來，讓他們參與鄉(xiāng)村管理和建設(shè)，協(xié)助黨委和政府調(diào)解鄰里糾紛、興辦公益事業(yè)。鄉(xiāng)賢理事會以參與農(nóng)村公共服務(wù)、開展互幫互助服務(wù)為宗旨，成長為公益性、服務(wù)性、互助性的農(nóng)村基層社會組織，有效地彌補(bǔ)了基層政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的不足；其有效運(yùn)作也使黨委的導(dǎo)向、政府的要求和群眾的意愿在同一個平臺上互動，使黨委、政府與民眾的民意溝通更加順暢、信息傳達(dá)更為全面、互動交流更為有效，融洽了黨群關(guān)系、干群關(guān)系。

3.福建廈門同安“公序良俗”助力村莊糾紛調(diào)解。鄉(xiāng)規(guī)民約也被大量運(yùn)用于鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛的化解。日益突出的社會糾紛和相對短缺的司法資源是農(nóng)村社會治理的一個矛盾所在。一些地區(qū)將規(guī)約、習(xí)俗等鄉(xiāng)土社會傳統(tǒng)資源運(yùn)用于解決民間家事糾紛、鄉(xiāng)鄰糾紛，豐富了農(nóng)村社會糾紛的解決機(jī)制。例如，廈門市同安區(qū)五顯鎮(zhèn)成立“農(nóng)村家事糾紛援助中心”，發(fā)揮村治保主任、調(diào)解主任、婦女主任以及一些德高望重的鄉(xiāng)老的作用，依照群眾普遍接受的鄉(xiāng)規(guī)民約、公序良俗等道德規(guī)范對糾紛進(jìn)行調(diào)解，促進(jìn)當(dāng)事人撤訴或達(dá)成和解，收效良好。這一做法得到全國人大的認(rèn)可，并被作為一種非訴訟的矛盾糾紛解決機(jī)制寫入司法解釋。這種創(chuàng)新彰顯了鄉(xiāng)規(guī)民約作為道德約束、行為規(guī)范在鄉(xiāng)村社會治理中的價(jià)值。法律可能具有一定的滯后性，而鄉(xiāng)規(guī)民約、良風(fēng)善俗雖非正式法律文本，卻是在日常生活中形成并為一定人群所認(rèn)同的民間行為規(guī)范，當(dāng)國家正式法規(guī)對鄉(xiāng)土社會關(guān)系的調(diào)整存在不足時，鄉(xiāng)規(guī)民約可以彌補(bǔ)缺陷，極大地提升解決糾紛的效率。鄉(xiāng)規(guī)民約作為本土化的德治資源，與法治相協(xié)同，非但不會削弱法律的權(quán)威性，還能大大提升司法公信力，緩解司法資源緊張問題，從而降低治理成本。

4.北京順義運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約促進(jìn)農(nóng)村多元主體利益溝通協(xié)調(diào)。除上述例子外，鄉(xiāng)規(guī)民約還被廣泛運(yùn)用于解決城鎮(zhèn)化加速發(fā)展中出現(xiàn)的大量關(guān)系群眾利益、但法律尚無細(xì)則加以協(xié)調(diào)規(guī)范的新情況、新問題，例如集體資產(chǎn)處置、收益分配、宅基地丈量、流動人口管理等。北京市順義區(qū)天竺鎮(zhèn)針對違法建設(shè)以及出租房屋、流動人口管理問題，指導(dǎo)各村將水電氣總量控制寫入鄉(xiāng)規(guī)民約，規(guī)定如需增容，須經(jīng)村民代表會議討論通過。通過總量控制，全體村民用電用水安全得到切實(shí)保障，房屋出租和違法建筑從源頭上得到控制。陳各莊村針對建房糾紛頻發(fā)的情況，在修制鄉(xiāng)規(guī)民約時規(guī)定必須有“四鄰簽字”方能開工建設(shè)。大官莊村規(guī)定在拆除舊房前須由村兩委提前介入，丈量房屋，確保在原址范圍內(nèi)翻建，極大地減少了由此產(chǎn)生的利益沖突。在維護(hù)村莊環(huán)境、塑造文明新風(fēng)方面，一些村莊將生活垃圾傾倒和分類、污水排放寫入鄉(xiāng)規(guī)民約，或運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約來規(guī)范村莊生態(tài)、人文資源的開發(fā)管理和相關(guān)經(jīng)營行為，還有的村落通過制定規(guī)約來抵制婚喪嫁娶中擺席收禮、大操大辦的風(fēng)氣，推動良好風(fēng)尚形成。從前村兩委班子僅有的幾個工作人員要管理幾千人的村落，在諸多涉及村民具體利益的公共事務(wù)上各方關(guān)系難以協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)際上是一個“我制定、我簽字、我承諾、我執(zhí)行”的過程，通過這個公共參與和協(xié)商的機(jī)制，在法律制度框架內(nèi)約定成員的權(quán)利義務(wù)，規(guī)約內(nèi)容成為村民自愿自覺遵守的準(zhǔn)則，有效地防止了農(nóng)村多元主體利益分化帶來的沖突，促進(jìn)了多元主體的利益溝通和協(xié)調(diào)。

綜合上述各地運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)踐案例，可以看到，在當(dāng)前中國農(nóng)村社會，鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種具有鮮明的本土性、道德性的資源，作為一個承接村落共同體的傳統(tǒng)習(xí)俗、文化資源和社會網(wǎng)絡(luò)的載體，在農(nóng)村社會治理中仍然發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)規(guī)民約的效力從根本上說是一種文化力，它對于推動農(nóng)村社會治理的作用是多層面的：首先，鄉(xiāng)規(guī)民約雖然不是正式制度，但卻是一種“準(zhǔn)制度規(guī)范”，能夠?qū)r(nóng)村社會生活的各個方面，尤其是涉及全體村民共同利益的村級事務(wù)提供解決方案，使鄉(xiāng)村治理邁向規(guī)范化和有序化，提升治理的制度化水平。其次，鄉(xiāng)規(guī)民約是一種有效的社會資本。它依托于村落傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)和文化資源，有利于建立多元行動主體之間的信任關(guān)系，增進(jìn)合作行為，降低治理的風(fēng)險(xiǎn)和成本，提高社會治理的效能。再次，鄉(xiāng)規(guī)民約也是植根于村莊共同體歷史和傳統(tǒng)的習(xí)俗、道德規(guī)范，將它運(yùn)用于農(nóng)村社會沖突調(diào)解，能夠有效地降低行政和司法成本，發(fā)揮農(nóng)村治理第一道防線的功能。最后，鄉(xiāng)規(guī)民約為鄉(xiāng)村社會中各類不同主體提供了平等協(xié)商、共同討論、合作解決公共問題的深層文化平臺，它所倡導(dǎo)的多元主體之間自由、平等、妥協(xié)、寬容的精神，有利于調(diào)節(jié)利益關(guān)系、化解社會矛盾，對于農(nóng)村基層社會治理起到剛性與柔性、約束與潤滑兩方面的整合作用。

(二)鄉(xiāng)規(guī)民約推動農(nóng)村社會協(xié)同共治的作用機(jī)制分析

從深層次分析，鄉(xiāng)規(guī)民約從主體和機(jī)制兩個層面推動了農(nóng)村社會的協(xié)同共治。

從主體的層面看，制定和執(zhí)行規(guī)約的過程本身就是鄉(xiāng)村多元主體共同參與、良性互動的協(xié)同過程。這里的多元主體協(xié)同，不僅包括縱向的縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩委、村民的協(xié)同，還包括橫向上黨組織、政府、社會組織、駐村企業(yè)、村民的協(xié)同。在制定和實(shí)施鄉(xiāng)規(guī)民約的過程中，黨組織起到密切聯(lián)系村民群眾、號召和吸收多方力量踴躍參與的核心作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府起到引導(dǎo)、監(jiān)督和審察的作用，村委會具體組織實(shí)施，企業(yè)和社會組織積極參與，黨員和村民代表則從中扮演溝通聯(lián)結(jié)的角色。主體的協(xié)同一方面是保障多元主體具有充分參與治理的權(quán)利，另一方面是清晰界定各主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，形成各主體間合理有序、良性互動、協(xié)同共治的格局。

從機(jī)制的層面看，鄉(xiāng)規(guī)民約又在正式制度與非正式制度、自治與他治、德治與法治三個方面，促進(jìn)了農(nóng)村治理多種機(jī)制的協(xié)同。

一是正式制度和非正式制度的協(xié)同。當(dāng)前農(nóng)村社會已有村民自治制度及一系列相關(guān)正式制度安排，集中體現(xiàn)在《村民自治章程》中。鄉(xiāng)規(guī)民約作為非正式制度，具有其不同于、獨(dú)立于自治章程的側(cè)重內(nèi)容和規(guī)范領(lǐng)域。大體而言，自治章程主要涉及村民自治的基本規(guī)范和村民政治權(quán)利保障相關(guān)問題，鄉(xiāng)規(guī)民約則在村民自治章程之下側(cè)重規(guī)定村莊各項(xiàng)具體公共事務(wù)。具體講，在因地制宜的基本原則下，鄉(xiāng)規(guī)民約一般涉及環(huán)境整治、社會治安、鄰里關(guān)系、民主參與、文教衛(wèi)生、集體經(jīng)濟(jì)、公益福利、婚姻家庭、流動人口管理等村民最關(guān)心的問題領(lǐng)域。與正式制度相比，鄉(xiāng)規(guī)民約帶有的強(qiáng)制性較少，更貼近村莊實(shí)際情況和村民切身需要，它與正式制度互為補(bǔ)充，共同調(diào)節(jié)村莊社會秩序和公共事務(wù)。

二是自治與他治的協(xié)同?，F(xiàn)階段的農(nóng)村基層社會各項(xiàng)矛盾突出，問題復(fù)雜多變，如果單靠政府來解決，任務(wù)繁重且治理成本太高，因此充分發(fā)揮自治的功能是基層社會的現(xiàn)實(shí)要求。我國基層群眾自治制度作為一項(xiàng)基本政治制度確立已久，但在基層自治實(shí)踐中，民主決策、民主監(jiān)督、自我管理、自我服務(wù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)往往缺乏行之有效的方法和路徑，基層自治的內(nèi)容和品質(zhì)也亟待提升。鄉(xiāng)規(guī)民約是村民為了管理公共事務(wù)、規(guī)范交往行為而自發(fā)共同訂立和實(shí)施的規(guī)則，由村民通過民主商議、民主表決、民主管理、民主監(jiān)督來完成，自治性是其根本屬性。在村民自治的制度框架下制定和實(shí)施鄉(xiāng)規(guī)民約，實(shí)際上也是從利益相關(guān)、地域相近、文化相連、群眾自愿、便于自治的角度探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，以使基層自治制度真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。但是，鑒于現(xiàn)階段農(nóng)村基層自治的基礎(chǔ)和現(xiàn)狀，同時也為了保障國家意志在鄉(xiāng)村社會的貫徹執(zhí)行，政府在鄉(xiāng)規(guī)民約的制定和實(shí)施中始終扮演著倡導(dǎo)者、推動者、引導(dǎo)者和監(jiān)管者這四種重要角色，包括以行政方式推動鄉(xiāng)規(guī)民約試點(diǎn)、督促鄉(xiāng)規(guī)民約的制定修訂、動員村民積極參與、監(jiān)督鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行等。政府的作用始終在于啟發(fā)鄉(xiāng)村社會民眾關(guān)注村莊內(nèi)公共事務(wù)、增強(qiáng)自主能力和共同體意識，政府應(yīng)著力于理念的推廣、經(jīng)費(fèi)的支持和監(jiān)督、糾錯等，鄉(xiāng)規(guī)民約的具體制定和執(zhí)行則由鄉(xiāng)村社會自身主導(dǎo)完成。因此，總體而言，鄉(xiāng)規(guī)民約的運(yùn)用遵循“政府引導(dǎo)、上下互動、共同參與”的原則，該原則不僅體現(xiàn)了村民自治的邏輯，也彰顯著國家政權(quán)意志主導(dǎo)下推動農(nóng)村社會現(xiàn)代化的訴求，官治與民治、官助與民助在鄉(xiāng)規(guī)民約的制定和實(shí)施中有效地結(jié)合起來。

三是德治與法治的協(xié)同。鄉(xiāng)規(guī)民約源自村莊內(nèi)生的文化和道德權(quán)力，也著力于從風(fēng)俗和德性層面進(jìn)行社會治理，以道德規(guī)范來約束人們的行為，因而是德性之治。鄉(xiāng)規(guī)民約所體現(xiàn)的德治精神與現(xiàn)代社會的法治精神互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)。首先，廣義的法治并不局限于用法律條文調(diào)節(jié)社會關(guān)系，它需要一整套包括各種社會規(guī)范在內(nèi)的規(guī)則體系。很多無形的社會規(guī)范構(gòu)成了一定地域內(nèi)社會共同體的“一般精神”，它不具備法條化的形式，卻也是一種更深層的“法”，是成文法的精神基礎(chǔ)。鄉(xiāng)規(guī)民約正是出自鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)、風(fēng)俗、習(xí)俗、慣例，就此意義而言，將鄉(xiāng)規(guī)民約運(yùn)用于農(nóng)村社會事務(wù)處理和利益關(guān)系調(diào)節(jié)，其本質(zhì)也是對法治精神的發(fā)揚(yáng)。其次，法治是人為地、外在地、強(qiáng)制性地調(diào)整社會秩序的方法，這個方法要在特定的鄉(xiāng)土社會被人們普遍深入地接受，就需要與當(dāng)?shù)氐闹R、傳統(tǒng)、習(xí)俗結(jié)合起來，變成人們自覺于心、自發(fā)遵守的規(guī)范和準(zhǔn)則。鄉(xiāng)規(guī)民約強(qiáng)調(diào)在法治的范圍內(nèi)發(fā)揮道德規(guī)范對個人行為和社會秩序的調(diào)節(jié)作用，實(shí)際上是將法治精神在個體身上內(nèi)化而成人的過程，是對法治精神的深化和落實(shí)。最后，在法律約束不到或不便約束的很多地方，鄉(xiāng)規(guī)民約通過道德規(guī)范和社會輿論等方式加以約束，起到了很好的補(bǔ)充作用。鄉(xiāng)規(guī)民約也正擅長和側(cè)重于規(guī)范這些“法度之外、情理之中”的事務(wù)領(lǐng)域。因此，總體而言，可把法治理解為法律主治，法律為主，但須輔以德治。規(guī)約之治與法治的有機(jī)結(jié)合是民間法與國家法、軟法與硬法的結(jié)合，也是社會自發(fā)秩序與制度化秩序的結(jié)合。

如上所述，鄉(xiāng)規(guī)民約很好地融合了德治、法治和自治，其中德治是其精神內(nèi)涵，法治是其內(nèi)在要求，自治是其根本屬性。將鄉(xiāng)規(guī)民約運(yùn)用于農(nóng)村社會治理，實(shí)際上是引入了治理的“先發(fā)機(jī)制”“常態(tài)機(jī)制”“保障機(jī)制”[11]這三種機(jī)制：德治調(diào)節(jié)日常生活，化解矛盾于未然；自治規(guī)范組織常態(tài)運(yùn)作，發(fā)揮社會活力；法治設(shè)置邊界，提供兜底保障。當(dāng)然，鄉(xiāng)規(guī)民約能否更好地推動農(nóng)村社會各主體、各機(jī)制之間的協(xié)同共治，還取決于在實(shí)際運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約的過程中能否進(jìn)一步把握好兩個關(guān)系：一是傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性的關(guān)系。鄉(xiāng)規(guī)民約原生于村落的歷史和日常生活，具有傳統(tǒng)性和鄉(xiāng)土性，在一些內(nèi)容和價(jià)值取向上與現(xiàn)代國家的法治精神和價(jià)值取向存在差異甚至沖突。一些地區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約的部分條款受到一定質(zhì)疑，其原因往往是鄉(xiāng)規(guī)民約逾越了其自身的規(guī)范范圍，進(jìn)入到國家法領(lǐng)域，抑或有悖于現(xiàn)代社會的法治精神，例如外嫁女繼承權(quán)、涉及人身權(quán)益的規(guī)約懲罰等問題。諸如此類的情況應(yīng)通過加強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性審查來規(guī)避。同時，鄉(xiāng)規(guī)民約也需要在國家現(xiàn)行政策、法律精神的引導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)內(nèi)在精神和規(guī)則的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)換，成為一種調(diào)整現(xiàn)代社會關(guān)系、符合現(xiàn)代社會需求的契約性規(guī)范。二是“掌舵”與“劃槳”的關(guān)系。當(dāng)下鄉(xiāng)村社會的諸多問題往往是政府管控不力和社會參與不足的共同結(jié)果，因此，黨的十七大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。在目前情況下，黨和政府對鄉(xiāng)村社會的管控力不能減弱，各級黨政組織對鄉(xiāng)規(guī)民約制定和運(yùn)行過程的指導(dǎo)監(jiān)督是必然存在的，他治介入自治不可避免。但在這個過程中，黨和政府應(yīng)減少對基層社會事務(wù)的直接干預(yù)，不能代替村民、村委會、村民會議制定和實(shí)施鄉(xiāng)規(guī)民約，要做到“掌舵不劃槳，引導(dǎo)不包辦，監(jiān)督不代行”，在法治框架內(nèi)引導(dǎo)增強(qiáng)基層群眾自治，讓基層社會自發(fā)運(yùn)轉(zhuǎn)起來。因此，在這中間找到平衡點(diǎn)，在基層黨委和政府的監(jiān)督指導(dǎo)下充分發(fā)揮規(guī)約的民主和自治活力，也是鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮作用的決定性因素。

三、結(jié)語

好的治理不僅依賴于外在的制度約束，也依賴著內(nèi)化于心的文化、道德和傳統(tǒng)。后者能最大程度地降低治理的成本、凝聚社會的共識，讓社會治理真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。鄉(xiāng)約是傳統(tǒng)中國的重要遺產(chǎn)，對它的發(fā)掘和弘揚(yáng)正是在文化這個深層面尋求一種推動基層社會治理的有效途徑。對當(dāng)前中國而言，鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種非正式制度、社會資本或者說“軟法”，能通過提升農(nóng)村治理制度化水平、激活和培育農(nóng)村治理社會資本、建立多元化糾紛調(diào)解機(jī)制、促進(jìn)多元主體利益溝通，有效地推動農(nóng)村社會的穩(wěn)定、和諧與發(fā)展。從深層次上看，鄉(xiāng)規(guī)民約促進(jìn)了農(nóng)村多元治理主體和多種治理機(jī)制的協(xié)同，改變了一度單靠“一個聲音喊到底、一套模式管到底”的行政管理方式，增進(jìn)了政府治理與農(nóng)村社會自我調(diào)節(jié)、村民自治之間的良性互動，使得多主體共治的農(nóng)村治理體系真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，從而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村基層社會的低成本高效能治理，推進(jìn)農(nóng)村社會治理的現(xiàn)代化。