何曉龍

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著社區(qū)治理理念的回歸，社會(huì)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)，以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求，將基層社區(qū)治理創(chuàng)新提到了新的高度。尤其是現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致了“單位人”向“社會(huì)人”、“固態(tài)人”向“流動(dòng)人”、“熟人社會(huì)”向 “陌生人社會(huì)”的轉(zhuǎn)變大背景下①，公共利益訴求呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)加強(qiáng)，如何構(gòu)建科學(xué)有效的現(xiàn)代化基層社區(qū)治理體制機(jī)制等，已成為務(wù)實(shí)界和學(xué)術(shù)界的共同議題，它不僅關(guān)系著基層社區(qū)的穩(wěn)定和和諧，還關(guān)系著國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)。故此，總結(jié)、審視已有相關(guān)研究，并在此基礎(chǔ)上作出前瞻性的探討，是十分必要和有意義的。

一、基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究的進(jìn)路及趨勢(shì)

基層社區(qū)治理作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，不僅是國(guó)家和社會(huì)治理的中介，也是學(xué)界研究社區(qū)治理的前沿陣地。我國(guó)基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究發(fā)軔于20世紀(jì)80年代，至今業(yè)已取得了巨大的成績(jī)，但也急需“權(quán)變”性的因地制宜地跟上時(shí)代變化的環(huán)境和基層社區(qū)治理需要。然要實(shí)現(xiàn)這種目的，離不開(kāi)研究進(jìn)路的轉(zhuǎn)變及拓展。目前，學(xué)界涉及的基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究的進(jìn)路大致涵蓋了主流性研究范式的演變、制度邏輯和話語(yǔ)體系的轉(zhuǎn)變、中國(guó)本位經(jīng)驗(yàn)研究的擴(kuò)展三個(gè)方面，三者共同推進(jìn)了我國(guó)基層社會(huì)治理及治理研究的進(jìn)程。

(一)基層社區(qū)治理研究的主流范式演變：國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)關(guān)系

國(guó)家、社會(huì)關(guān)系自20世紀(jì)90年代引入中國(guó)以來(lái)，一直居于基層社會(huì)治理研究的主流范式，其為學(xué)界提供了一個(gè)科學(xué)的分析框架，為基層社區(qū)治理實(shí)踐提供了基本關(guān)系建構(gòu)。但鑒于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立和蓬勃發(fā)展，市場(chǎng)主體也被嵌入到國(guó)家與社會(huì)的框架之中，因此，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系逐漸演變?yōu)閲?guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)三者關(guān)系的研究范式來(lái)解釋和推進(jìn)基層社區(qū)治理研究。

其一，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的分析范式在基層社區(qū)治理中的運(yùn)用及深化。在基層社區(qū)治理場(chǎng)域，“單位制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖謪^(qū)制”之后，直接使“管控型”的“二元”國(guó)家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)—共存、融合、互動(dòng)。例如，徐丙奎、李佩寧發(fā)現(xiàn)20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)家-社會(huì)范式是構(gòu)成近年來(lái)中國(guó)社區(qū)研究的一條主線，社區(qū)空間-行動(dòng)者、社區(qū)權(quán)力與治理等研究均離不開(kāi)這條主線，只不過(guò)是對(duì)其進(jìn)一步的細(xì)致化、微觀化、深入化或者技術(shù)化了。②杜玉華等人同樣認(rèn)為，國(guó)家和社會(huì)關(guān)系一直占據(jù)著學(xué)界的核心地位，并且成為觀察和解釋中國(guó)基層社會(huì)變遷的主流研究范式，甚至作為一種政策選擇引領(lǐng)著基層社會(huì)治理的實(shí)踐。③而謝金林將城市基層權(quán)力置于國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的宏觀框架中，通過(guò)國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的變化、城市基層權(quán)力體系建構(gòu)兩個(gè)相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的過(guò)程考察社區(qū)治理變遷與發(fā)展，認(rèn)為這對(duì)未來(lái)城市社區(qū)治理模式具有很大的前瞻性，是十分必要的。④朱仁顯、鄔文英也從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系視角出發(fā)，認(rèn)為轉(zhuǎn)型期我國(guó)基層社區(qū)治理呼吁創(chuàng)新，政府與居民合作共治的復(fù)合治理模式才是大勢(shì)所趨。⑤以上都很好地體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)范式在基層社區(qū)治理研究中的運(yùn)用。

其二，隨著研究和創(chuàng)新實(shí)踐的深入，以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的確立和完善，市場(chǎng)嵌入社區(qū)治理也進(jìn)入到了研究者的視野，形成了國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)關(guān)系范式。如褚松燕認(rèn)為，近年來(lái)在社區(qū)服務(wù)到社區(qū)建設(shè)和住房制度改革到小區(qū)管理的研究進(jìn)路轉(zhuǎn)變的同時(shí)，越來(lái)越多的學(xué)者在前兩個(gè)領(lǐng)域的融合下，取向從國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系視角，分析社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)和社區(qū)治理責(zé)任等，并主張?jiān)谌哧P(guān)系邏輯中，進(jìn)行跨場(chǎng)域的復(fù)合性制度整合，以期對(duì)城市社區(qū)治理行為主體的行為邏輯和相互指向關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行詮釋。⑥但國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中的“社會(huì)”是一種利益共同體，即是狹義的社會(huì)，又包括市場(chǎng)。同時(shí)，不容忽視的是國(guó)家和市場(chǎng)關(guān)系的失靈和困境，也要求探索更加符合治理本質(zhì)的范式運(yùn)用。因此，無(wú)論是國(guó)家-社會(huì)關(guān)系，還是國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)關(guān)系，我國(guó)基層社區(qū)治理創(chuàng)新的新路徑都將走向：“強(qiáng)政府-強(qiáng)社會(huì)”模式的構(gòu)建。⑦以此打破傳統(tǒng)的強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)、弱國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)的研究范式。

其三，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范式運(yùn)用并不是完全沒(méi)有弊端或不足之處。如徐選國(guó)認(rèn)為該范式傾向于從宏觀結(jié)構(gòu)層面分析國(guó)家、社會(huì)元素在社區(qū)治理場(chǎng)域中的二元(張力)邏輯，因而忽視了社區(qū)“社區(qū)”的本質(zhì)意蘊(yùn)，從而缺乏對(duì)社區(qū)治理的深層次機(jī)理加以分析。⑧與此同時(shí)，侯立文認(rèn)為國(guó)家與社會(huì)的范式在成為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的主導(dǎo)性分析范式之際，其運(yùn)用也滯后于社會(huì)的變遷實(shí)際抑或是缺乏了對(duì)范式的反身性對(duì)話，必然遭遇“范式的神話”與“范式的固化”，造成范式的“無(wú)意識(shí)運(yùn)用”，無(wú)益于范式的進(jìn)一步更新與發(fā)展。⑨這些不足或缺陷都應(yīng)該是研究者應(yīng)該注意的問(wèn)題，也只有在避免以上問(wèn)題的基礎(chǔ)上，才能更科學(xué)合理地運(yùn)用國(guó)家與社會(huì)范式。

(二) 基層社區(qū)治理的制度邏輯和話語(yǔ)體系轉(zhuǎn)變：社會(huì)管理、社會(huì)建設(shè)、社會(huì)營(yíng)造

基層社區(qū)治理屬于社會(huì)治理的范疇，社會(huì)治理的制度邏輯和話語(yǔ)體系轉(zhuǎn)變也引發(fā)了基層社區(qū)治理的制度邏輯和話語(yǔ)體系的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變了的制度邏輯和話語(yǔ)體系已不僅僅強(qiáng)調(diào)“管控型”社區(qū)管理，趨向社會(huì)管理、社會(huì)建設(shè)、社會(huì)再造的融合。社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)有廣義和狹義之分，并且兩者是相互聯(lián)系的。廣義的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理指整個(gè)社會(huì)的建設(shè)和管理， 即包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)和社會(huì)生活子系統(tǒng)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)的建設(shè)和管理；狹義的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理， 則著重指與政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化各子系統(tǒng)并列的社會(huì)子系統(tǒng)的建設(shè)和管理。⑩如楊敏、楊玉宏認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)基層社區(qū)治理創(chuàng)新的新趨勢(shì)也主要是面向社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)，只不過(guò)正在尋求社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的創(chuàng)新和突破，也即尋求服務(wù)-治理-管理的新型關(guān)系。但社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)何者應(yīng)該被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，一些學(xué)者對(duì)兩者誰(shuí)處于上位也進(jìn)行了諸多討論。如在基層社會(huì)管理創(chuàng)新研討會(huì)上，徐永祥指出“社會(huì)管理”和“社會(huì)建設(shè)”兩個(gè)概念有顛倒的趨勢(shì)，“社會(huì)管理”似乎成了上位概念，而“社會(huì)建設(shè)”卻成了下位概念。因此，有學(xué)者認(rèn)為要更加重視或加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，轉(zhuǎn)變社會(huì)管理方式。如徐曉軍也認(rèn)同邁向社會(huì)建設(shè)主導(dǎo)的社會(huì)治理是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇。

此外，由于我國(guó)基層社區(qū)治理逐漸被提到國(guó)家治理體系和治理能力完善的高度上，其也出現(xiàn)了新的提法。如張雷認(rèn)為，我國(guó)城市社區(qū)居民自治制度建設(shè)已經(jīng)基本完成，在面臨一系列新情況、新問(wèn)題和新探索的基礎(chǔ)上，從社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變就成了大勢(shì)所趨，并應(yīng)著手建立和完善基于社區(qū)治理理念的居民自治新體系。吳海紅等人也認(rèn)為，“自十八大以來(lái)，社會(huì)治理第一次提到社會(huì)管理進(jìn)入國(guó)家政策話語(yǔ)，而新出現(xiàn)的社區(qū)治理創(chuàng)新的制度邏輯和話語(yǔ)也相應(yīng)變遷為：從社區(qū)建設(shè)到社區(qū)營(yíng)造?！边@一系列的治理理念、治理制度邏輯、話語(yǔ)權(quán)等的轉(zhuǎn)變都適應(yīng)和回應(yīng)了我國(guó)基層社區(qū)治理的需求，對(duì)基層社區(qū)治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

(三)基層社區(qū)治理研究趨向于講“中國(guó)故事”：中國(guó)本位的經(jīng)驗(yàn)研究

中國(guó)本位的經(jīng)驗(yàn)研究必須深入中國(guó)實(shí)踐，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題、提出新概念、構(gòu)建新理論，并將理論運(yùn)用到實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)，經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)、理論、實(shí)踐的多次反復(fù)，才能逐漸形成具有中國(guó)特色的話語(yǔ)體系，形成自己的特色和優(yōu)勢(shì)。對(duì)于我國(guó)基層社區(qū)治理研究，也必須立足于中國(guó)實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題、提出新概念、構(gòu)建新理論，從而形成具有中國(guó)特色的基層社區(qū)治理話語(yǔ)體系，講好“中國(guó)故事”。與之相對(duì)應(yīng)的是，我國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐領(lǐng)域持續(xù)探索創(chuàng)新了武漢模式、銅陵模式、成都模式、沈陽(yáng)模式、青島模式、北京模式等具有中國(guó)特色的社區(qū)治理模板，為學(xué)界提供了諸多鮮活經(jīng)驗(yàn)研究基礎(chǔ)。例如，曹志剛基于武漢市千里馬社區(qū)治理模式探析了多重邏輯下的社區(qū)變遷。孫秀艷基于福州市鼓樓樓區(qū)的實(shí)踐分析，指出了城市社區(qū)之創(chuàng)新的啟示?？蹬嗯唷㈨n斌曦通過(guò)對(duì)常德市武陵區(qū)基層治理創(chuàng)新的調(diào)研，考察了網(wǎng)格化黨建統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新。閆臻以天津KJ社區(qū)為例，指出了專業(yè)社會(huì)工作介入社區(qū)治理的嵌入機(jī)制。張潤(rùn)峰、胡偉以上海曲陽(yáng)“全崗?fù)ā蹦Ｊ綖槔?，提出了城市社區(qū)治理的創(chuàng)新發(fā)展方向是無(wú)縫隙治理等。至于中國(guó)基層社區(qū)治理的本位經(jīng)驗(yàn)研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了本文所例舉，可以說(shuō)這一研究趨勢(shì)已經(jīng)成為了我國(guó)基層社區(qū)治理研究的主要方面。

學(xué)界對(duì)我國(guó)基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究的進(jìn)路適應(yīng)和轉(zhuǎn)變，既表明基層社區(qū)治理的復(fù)雜性，也反映了學(xué)者們對(duì)這一領(lǐng)域研究方法的不斷深入和改進(jìn)。學(xué)界只有在研究范式的改進(jìn)和適應(yīng)下，依據(jù)治理實(shí)踐，并從中汲取營(yíng)養(yǎng)，才能探求和推進(jìn)中國(guó)基層社區(qū)治理研究，也才能在此基礎(chǔ)完善和建立具有中國(guó)話語(yǔ)權(quán)的治理理論。為此，學(xué)界也必須在研究范式演化進(jìn)步的同時(shí)，按照時(shí)代發(fā)展脈絡(luò)，致力于講好“中國(guó)故事”，在推進(jìn)中國(guó)本位的經(jīng)驗(yàn)研究的基層社區(qū)治理的個(gè)案研究之際，也要升華和走出個(gè)案，邁向“擴(kuò)展個(gè)案研究”。

二、基層社區(qū)治理體制的創(chuàng)新

基層社區(qū)治理體制的創(chuàng)新源自于基層社會(huì)治理的需要，也來(lái)自國(guó)家治理的推動(dòng)。學(xué)界和有關(guān)部門在回應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)，作出了諸多的研究和實(shí)踐。在此背景下，基層社區(qū)治理以尋求社會(huì)資本的參與、多元共同主義、協(xié)同治理、上下聯(lián)動(dòng)、左右互動(dòng)等良性治理為指向，創(chuàng)新了許多治理模式和新的治理體制。根據(jù)已有研究，筆者整合歸納了具有代表性的三種社區(qū)治理體制：黨政主導(dǎo)下的基層社區(qū)治理模式、社會(huì)資本視域下的基層社區(qū)治理體制、基層社區(qū)多元主體協(xié)同治理模式。

(一)社會(huì)資本視域下的基層社區(qū)治理體制探索

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，社會(huì)資本得到政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域的關(guān)注和運(yùn)用，社區(qū)治理場(chǎng)域也順應(yīng)潮流利用社會(huì)資本來(lái)解釋和應(yīng)對(duì)基層社區(qū)治理的“失靈困境”。社會(huì)資本是指社區(qū)居民之間普遍的信任、互惠的規(guī)范和通過(guò)社區(qū)組織所建立起來(lái)的致密的社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)，包含了社會(huì)資本的認(rèn)同感、人際信任、平等交換規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)。這些社會(huì)資本既是社區(qū)治理的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展和社會(huì)和諧的社會(huì)資源。社會(huì)資本運(yùn)用到基層社區(qū)治理的微觀場(chǎng)域，得到了學(xué)界較大認(rèn)可。正如黎博雅認(rèn)為，基層黨組組利用社會(huì)資本進(jìn)行城市社區(qū)治理的具有重大的可行性和契合性。同時(shí)，社會(huì)資本視域下的基層社區(qū)治理有助于提升社區(qū)自組織能力、促進(jìn)社區(qū)活力和凝聚力、彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在資源配置中的失靈現(xiàn)象、促進(jìn)社會(huì)整合等。據(jù)此，燕繼榮依據(jù)制度主義學(xué)說(shuō)和社會(huì)資本理論認(rèn)為，要讓“政府主導(dǎo)”之下產(chǎn)生的社區(qū)治理創(chuàng)新持續(xù)下去， 就要培養(yǎng)和“制造”社區(qū)成員對(duì)于該制度的需求， 而致力于“熟人社會(huì)”建設(shè)、促進(jìn)社區(qū)自組織發(fā)展、加強(qiáng)社區(qū)成員交往和信任、提高社區(qū)成員集體行動(dòng)能力的社會(huì)資本投資是增強(qiáng)社區(qū)治理創(chuàng)新制度依賴性的有效途徑。而程秀英、孫柏瑛與燕繼榮不同，其強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本可建構(gòu)性的角度而不是路徑依賴的歷史決定論，認(rèn)為政府在構(gòu)建社會(huì)資本上具有核心作用，強(qiáng)健而復(fù)雜的公共制度可以通過(guò)權(quán)力的去中心化來(lái)幫助形成地方的社會(huì)資本，反過(guò)來(lái)社會(huì)的發(fā)展也可以幫助實(shí)現(xiàn)政府的回應(yīng)性。至于相關(guān)研究社會(huì)資本與基層社會(huì)治理的學(xué)者還有諸多，如盧維良、陳華、鄧念國(guó)、黃立敏等?？傊?，將社會(huì)資本理論引入基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新，順應(yīng)了政治學(xué)和管理學(xué)的發(fā)展趨勢(shì)，為多元協(xié)同、復(fù)合性社區(qū)治理的形成提供了基礎(chǔ)。

(二)基層社區(qū)多元主體協(xié)同治理模式的探析

基層社會(huì)多元協(xié)同治理模式受到熱烈追捧之余，如“協(xié)商治理”、“聯(lián)動(dòng)治理”、“合作治理”、“嵌入式治理”、“協(xié)同治理”、“復(fù)合性治理”等也大量充斥在學(xué)界和政界的視野里。歸根結(jié)底，這些治理理念和指引的落腳點(diǎn)是多元主體共同良性參與社區(qū)治理，以實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。只是由于社區(qū)場(chǎng)域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀等一系列的區(qū)別，基層社會(huì)多元主義協(xié)同治理模式也出現(xiàn)了趨向于中國(guó)社區(qū)治理本位經(jīng)驗(yàn)的差異化研究。而有關(guān)這一大類的治理模式探索已有很多，在此，筆者只是揀選其中具有代表性的觀點(diǎn)進(jìn)行綜述。

從理論層面看，姜雷總結(jié)了學(xué)界關(guān)于社區(qū)自治模式的研究，總的來(lái)說(shuō)有三種基本的社區(qū)治理模式：政府主導(dǎo)的社區(qū)治理、政府推動(dòng)下的社區(qū)治理、社區(qū)自治，而且三種模式的理論根據(jù)和實(shí)踐條件也有所差異。隋玉杰基于社會(huì)系統(tǒng)理論、需要理論和抗逆力、充權(quán)與優(yōu)勢(shì)理論的三種具有代表性的視角，提出了功能對(duì)位型、需求滿足型和自力更生型等不同類型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，以便使治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建更能促進(jìn)社區(qū)善治。多元治理為城市社區(qū)治理提出了不同于官僚制行政理論的治理邏輯，突破單中心的政府管理模式，有助于構(gòu)建政府、社區(qū)和社會(huì)三維框架下的多中心治理模式。

從個(gè)案研究看，楊麗等人對(duì)北京市朝陽(yáng)區(qū)在黨政群共商共治工程考察的基礎(chǔ)上，認(rèn)為在基層黨組織帶領(lǐng)下，創(chuàng)造性開(kāi)展社區(qū)“居民提案”活動(dòng)，引入專業(yè)社會(huì)組織技術(shù)指導(dǎo)，挖掘和培養(yǎng)社區(qū)自治帶頭人，從而探索出“協(xié)商式”基層社會(huì)治理新模式，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)外互動(dòng)、良性循環(huán)。同春芬、李雅丹基于青島阜新路街道的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了“一源頭五平臺(tái)”的多元互動(dòng)治理模式。李迎生等以北京市P老舊社區(qū)實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)為例，探討了自治與共治相結(jié)合的“1+1+N”模式。李德、于洪生認(rèn)為上海市徐匯區(qū)長(zhǎng)橋街道積極推進(jìn)“無(wú)縫隙”社區(qū)治理模式，很好地解決了服務(wù)群眾“最后一公里”的難題。范志海等以上海三林世博家園社區(qū)為例，對(duì)大型居住社區(qū)治理模式進(jìn)行了初探，提出了居民自治、社區(qū)共治、社會(huì)公治融為一體的社區(qū)復(fù)合治理模式。劉家用考察了武漢百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，探索了“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府服務(wù)、居民自治、市場(chǎng)運(yùn)作”的社區(qū)運(yùn)行機(jī)制。無(wú)論是從理論來(lái)看，還是從個(gè)案研究來(lái)看，正如林閩鋼等人認(rèn)為的一樣，我國(guó)行政主導(dǎo)型的社區(qū)、多元共治型社區(qū)呈現(xiàn)的結(jié)果都相對(duì)較少，而多元共治作為我國(guó)社區(qū)治理的發(fā)展趨勢(shì)必須加強(qiáng)。

(三)黨政主導(dǎo)下的基層社區(qū)治理模式探索

透析社會(huì)資本視域下的基層社區(qū)治理和多元主導(dǎo)下的協(xié)同治理模式的研究，會(huì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)治理主體之間也可能存有利益博弈、權(quán)力沖突現(xiàn)象、“嵌入型懸浮”等問(wèn)題，這就有賴于“一元治理”理論和黨政主導(dǎo)的多元社區(qū)治理理論。如孫萍直接指出中國(guó)基層社區(qū)治理路徑就是黨政主導(dǎo)下的多元共治模式，這既反映了治理理論的政策意蘊(yùn)，也順應(yīng)了社區(qū)治理的中國(guó)情景。伍玉振認(rèn)為基層黨組織作為社區(qū)公共權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)核心，是完善和提升基層社區(qū)治理體系水平的重要主體力量，其參與到社區(qū)治理具有內(nèi)在的邏輯。陳煒基于廣州的實(shí)踐與探索，認(rèn)為要解決城市社區(qū)長(zhǎng)期存在的秩序渙散、社區(qū)參與度低等問(wèn)題，需要加快形成以基層黨組織為核心的治理格局，以黨建創(chuàng)新帶動(dòng)基層社區(qū)治理發(fā)展。由此，鄧睿、肖云認(rèn)為轉(zhuǎn)型背景下基層行政與社區(qū)自治間的邏輯困境是對(duì)行政“退權(quán)”與自治“增權(quán)”進(jìn)行尺度考量。從而應(yīng)對(duì)基層社區(qū)治理中的權(quán)力分配與資源整合問(wèn)題。但是，就目前來(lái)看，“一元論”下的黨主導(dǎo)或引領(lǐng)社區(qū)治理仍然存在實(shí)踐不足，這就需要在新時(shí)代強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之際，加快相關(guān)研究并建構(gòu)有效的指導(dǎo)理論。

當(dāng)前，伴隨著社會(huì)人口流動(dòng)加快、社區(qū)自治變遷、人口結(jié)構(gòu)的變化，以及社區(qū)治理能力的有限，如何治理好基層社區(qū)越來(lái)越引起學(xué)界和政界的關(guān)注。治理是一個(gè)過(guò)程，需要在實(shí)踐中勇于探索和創(chuàng)新，才能創(chuàng)造更加科學(xué)的治理“處方”。對(duì)于現(xiàn)有探索雖然取得較好的認(rèn)同和解決了社區(qū)治理的些許難題，但大多治理體制創(chuàng)新基本上是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有著居民素質(zhì)高、收入中等以上、有現(xiàn)代化的小區(qū)、政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)等條件下進(jìn)行的探索，很少涉及城市老舊社區(qū)的治理應(yīng)該走向何方。這表明在現(xiàn)有研究上，仍有可以拓展的空間和視野，而且研究城市老舊社區(qū)的治理也關(guān)系著我國(guó)社會(huì)整體治理體系的完善和治理能力的提升。因此，為了拓展現(xiàn)有的空間視野，應(yīng)該通過(guò)扎實(shí)調(diào)研，全面準(zhǔn)確把握我國(guó)基層社區(qū)的現(xiàn)狀、性質(zhì)、基礎(chǔ)、事務(wù)清單、最大的困難、現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)等。在此基礎(chǔ)上，仔細(xì)研判，及時(shí)總結(jié)與分析，以找到化解新情況新矛盾的有效方法。

三、基層社區(qū)治理創(chuàng)新的困境與挑戰(zhàn)

當(dāng)今，我國(guó)在基層社區(qū)治理中創(chuàng)新了一系列的治理模式和制度安排，不僅提供了各具區(qū)域特色的新鮮經(jīng)驗(yàn)，而且也基本建立了街區(qū)治理格局，初步實(shí)現(xiàn)了法治、德治、自治及多元主體的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)，但這與打造共建共治共享的社區(qū)治理格局的基本要求還相距甚遠(yuǎn)，仍然需要從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。而據(jù)學(xué)界的研究來(lái)看，目前我國(guó)基層社區(qū)治理創(chuàng)新有著諸多的困境和挑戰(zhàn)仍待策略性化解。

基層社區(qū)治理創(chuàng)新受現(xiàn)有治理理論缺陷、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、基層社區(qū)治理需求差異化、參與治理主體多元化、治理元素轉(zhuǎn)變等多重影響，我國(guó)基層社區(qū)治理也面臨著諸多困境與挑戰(zhàn)?？傮w來(lái)看如史云貴學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)社區(qū)治理存有“街道辦與城市政府、社區(qū)互動(dòng)機(jī)制上還有待進(jìn)一步完善；多元社區(qū)治理主體的非理性博弈嚴(yán)重影響了社區(qū)治理的整體效能；社區(qū)治理結(jié)構(gòu)設(shè)置不盡合理；城市街道、社區(qū)不堪重負(fù)；社區(qū)治理的規(guī)章制度不規(guī)范；社區(qū)人才嚴(yán)重匱乏；社區(qū)內(nèi)部組織重床疊架；社會(huì)組織在社區(qū)治理中的應(yīng)有作用尚未得到有效發(fā)揮等問(wèn)題。而易臻真對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)的社區(qū)治理研究，他認(rèn)為尤其是1992年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正式確立之后，受政治體制改革的影響，城市中的基層社區(qū)治理也遭遇了“內(nèi)卷化”危機(jī)。然而“內(nèi)卷化”危機(jī)又與社區(qū)的權(quán)力主導(dǎo)相關(guān)聯(lián)。如徐丙奎所言，快速城市化導(dǎo)致現(xiàn)代新型社區(qū)的迅速崛起，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的變遷，但不少基層社區(qū)管理者一方面沒(méi)有看到或不愿承認(rèn)權(quán)力分化的事實(shí)，另一方面其既有的權(quán)力運(yùn)作仍舊停留于傳統(tǒng)的行政式管控，從而加劇了社區(qū)治理的困境和社區(qū)權(quán)力沖突。同時(shí)，郭偉和認(rèn)為，基層社會(huì)治理長(zhǎng)期存在雙重背離問(wèn)題，其背后反映出我國(guó)國(guó)家權(quán)威類型和治理體系停留在卡里斯瑪類型和行政發(fā)包制。以上只是基于規(guī)范性角度而言，從實(shí)證調(diào)查來(lái)看也可能讓我們有更多認(rèn)識(shí)。如陳鵬則基于上海的實(shí)證分析，他認(rèn)為街居之間行政壓倒自治、部街之間條條牽制塊塊、基層組織之間相互推責(zé)而又爭(zhēng)權(quán)奪利、基層組織與居民之間若即若離互不擔(dān)責(zé)是社區(qū)治理中權(quán)責(zé)不對(duì)稱的集中體現(xiàn)。此外，鄭杭生等基于對(duì)全國(guó)多個(gè)城市實(shí)地調(diào)查分析指出，當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理面臨著四個(gè)方面的新形勢(shì)：利益主體和利益訴求日趨多元導(dǎo)致社會(huì)矛盾日益復(fù)雜；群眾的權(quán)利意識(shí)迅速崛起導(dǎo)致政府公信力和權(quán)威降低，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征日益凸顯導(dǎo)致社會(huì)安全感下降；信息化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的來(lái)臨導(dǎo)致其“雙刃劍”效應(yīng)的顯現(xiàn)。王江偉基于對(duì)民政部組織評(píng)選出的 2013至 2015年三屆共55項(xiàng)“中國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新成果”的多案例分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新呈現(xiàn)“東部強(qiáng)，中西部弱”和城鄉(xiāng)社區(qū)不平衡的空間分布格局。韓萍以青島市為例，認(rèn)為社區(qū)治理主要面臨著：社區(qū)治理行政化思維依然厚重，社區(qū)治理主體缺失，社區(qū)治理制度相對(duì)滯后、管理資源缺乏，社區(qū)治理主體目標(biāo)不一致且手段匱乏，等等。

而從基層社區(qū)多元治理主體困境來(lái)看，如曹海軍認(rèn)為我國(guó)黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新仍然存在對(duì)基層黨建的思想認(rèn)識(shí)不足，基層黨建的戰(zhàn)斗堡壘作用不強(qiáng)，基層黨建的方式方法不多，基層黨建的體制機(jī)制不順，致力于“一核多元”到“一核多能”推動(dòng)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新。朱建剛、陳安娜以一個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)為例，揭示了專業(yè)社工以政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制嵌入原有的行政社會(huì)工作之后，專業(yè)社工被吸納到街道的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)過(guò)程中，產(chǎn)生了外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制的過(guò)程，復(fù)雜的街道權(quán)力網(wǎng)絡(luò)限制了專業(yè)社工深入嵌入社區(qū)治理，使得表面光鮮的社會(huì)工作在街區(qū)權(quán)力體系中逐漸式微、失去影響。張菊枝、夏建中認(rèn)為，我國(guó)新型社區(qū)居委會(huì)的運(yùn)作存有：居委會(huì)的無(wú)法作為或者不作為，業(yè)委會(huì)的公益性及全民性缺乏有效監(jiān)督，物業(yè)收益的非法性、不合理性，業(yè)主維權(quán)意識(shí)的提高導(dǎo)致他們針對(duì)物業(yè)，或者針對(duì)業(yè)委會(huì)對(duì)自身權(quán)益的爭(zhēng)取等等，從而造成諸多群體性事件。唐若蘭則認(rèn)為基層社區(qū)治理是國(guó)家社會(huì)治理的重要基石，但基層社區(qū)治理組織(居民委員會(huì)、村民委員會(huì))蛻變?yōu)檎姓块T的下級(jí)終端的傳統(tǒng)管理體制與現(xiàn)代基層社區(qū)善治的終極目標(biāo)卻不相適應(yīng)。隨著社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)化的普及，尤其是“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來(lái)，社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理也存在一些問(wèn)題需要應(yīng)對(duì)。如田先紅等認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)在影響社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，仍存在著治理主體缺乏互聯(lián)網(wǎng)思維和能力，社區(qū)居民參與性不足，智能化社區(qū)服務(wù)供給與需求脫節(jié)的挑戰(zhàn)。

但我們也不能主觀地忽略“村改居”社區(qū)、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”社區(qū)、老舊社區(qū)等的治理，這些社區(qū)的治理也是我國(guó)當(dāng)前階段要面臨的治理難題。如顧永紅、向德平、胡振光指出，“村改居”社區(qū)是城市化進(jìn)程中的一種特殊類型的社區(qū)，“村改居”社區(qū)治理目前面臨著集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸、組織關(guān)系不順、社區(qū)自治能力不強(qiáng)、公共服務(wù)落后等諸多問(wèn)題。還有歐陽(yáng)愛(ài)權(quán)通過(guò)對(duì)浙江樂(lè)清地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)的調(diào)查，依據(jù)杜贊奇的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”模型，他認(rèn)為必須警惕不法宗教可能引發(fā)農(nóng)村社會(huì)秩序失范的潛在風(fēng)險(xiǎn)；基層政權(quán)對(duì)農(nóng)村治理制度供給與保障的職能尚未到位，未能創(chuàng)造村民自治的理想環(huán)境；基層社會(huì)整合難度加大，村規(guī)民約未能實(shí)現(xiàn)村民自治價(jià)值觀念向生活世界的有效滲透，缺乏價(jià)值重建的時(shí)代功能。

縱觀已有關(guān)于基層社區(qū)治理的種種困境和挑戰(zhàn)，可以看出我國(guó)基層社區(qū)治理仍然還有很長(zhǎng)的路要走，但也必須警醒的是，基層社區(qū)治理的根本目的不是外部一廂情愿地提供公共服務(wù)，內(nèi)部理所當(dāng)然的享受，而是居民享受治理帶來(lái)好處的同時(shí)也自覺(jué)參與到治理之中，這才是社區(qū)善治的終極目標(biāo)。陳偉東對(duì)此作了很好的反思，他認(rèn)為現(xiàn)存的基層社區(qū)行政邏輯生成了居民“理性無(wú)知”，社區(qū)慈善邏輯強(qiáng)化了居民“理性無(wú)知”，也即在社區(qū)結(jié)構(gòu)關(guān)系中養(yǎng)成了居民寧愿作旁觀者、享受者，也不愿自我行動(dòng)，使得社區(qū)治理陷入政府治理—居民看客、社工服務(wù)—居民享受的循環(huán)之中。但也應(yīng)該如劉建平所看到的，“單位制”向街區(qū)制治理模式轉(zhuǎn)型過(guò)程中，“總體依附性”的特征仍然明顯，社區(qū)自治程度低、社區(qū)治理能力比較低、社區(qū)治理的認(rèn)同度底等。如果今后我國(guó)基層社區(qū)治理創(chuàng)新不能解決“依附性”、“理性無(wú)知”、“慣性依賴”等治理難題，都不能算作是真正實(shí)現(xiàn)了善治目標(biāo)。

四、基層社區(qū)治理創(chuàng)新的審視與前瞻

不難看出，學(xué)界關(guān)于基層社區(qū)治理的研究范式、治理機(jī)制或模式等取得了豐碩的成績(jī)，對(duì)社區(qū)治理的難題和挑戰(zhàn)也有了較為清晰的認(rèn)知，為當(dāng)前社區(qū)治理和相關(guān)部門的工作提供了有力啟發(fā)。但現(xiàn)有研究仍存有諸多不足，主要表現(xiàn)在：一是對(duì)現(xiàn)有研究范式的運(yùn)用存有滯后于社會(huì)變遷以及運(yùn)用的“神話”。二是在推進(jìn)中國(guó)本位經(jīng)驗(yàn)研究的基層社區(qū)治理時(shí)，固化于個(gè)案研究，缺乏擴(kuò)展個(gè)案研究。三是部分學(xué)者偏愛(ài)從治理理論本身出發(fā)，再結(jié)合現(xiàn)有治理經(jīng)驗(yàn)探求社區(qū)治理的創(chuàng)新，而忽視從基層社區(qū)實(shí)踐或情景化出發(fā)，分析基層社區(qū)的性質(zhì)、基礎(chǔ)等以尋求科學(xué)的、因地制宜的社區(qū)治理模式和理論架構(gòu)。四是現(xiàn)有研究局限于新型社區(qū)的治理研究，而缺乏或忽視城市老舊社區(qū)治理研究，導(dǎo)致基層社區(qū)治理研究的失衡。五是已有研究大多關(guān)注社區(qū)治理的外部資源輸入，在激活和吸納內(nèi)生性存量資源的方面并無(wú)過(guò)多涉及。已有研究的上述不足，說(shuō)明此領(lǐng)域的研究仍大有可為。

另外，從已有研究的進(jìn)程來(lái)看，筆者認(rèn)為，該論題方面的研究可以總結(jié)為三個(gè)方面。第一，中國(guó)基層社區(qū)治理研究已逐漸突破“拿來(lái)主義”的研究局限，在排斥或抵制“書(shū)齋”式的研究同時(shí)，成為了多學(xué)科、綜合性議題，并更多強(qiáng)調(diào)具有中國(guó)話語(yǔ)權(quán)的基層社區(qū)治理研究。第二，有關(guān)基層社區(qū)治理的相關(guān)討論在不斷增多，關(guān)注的范圍越來(lái)越寬泛，學(xué)界已經(jīng)或正在跳出單純地強(qiáng)調(diào)社區(qū)的去行政化以還權(quán)于居民自治或兩者的分離，并且也不僅僅只是強(qiáng)調(diào)黨和政府的治理，而是致力于多元治理主體的合作。第三，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)基層社區(qū)治理的討論明顯增多，主要源自于基層社區(qū)治理中出現(xiàn)了許許多多的治理悖論與治理難題，并且與國(guó)家建設(shè)治理體系和和提升治理能力的要求有很大的關(guān)系，兩方面因素共同決定了基層社區(qū)治理研究趨向于廣泛和得到重視。因此，綜合多學(xué)科理論資源，采用實(shí)證研究方法，將社區(qū)內(nèi)生性資源和外生性資源的利用相結(jié)合，是推進(jìn)已有研究的重要思路。

黨的十九大報(bào)告明確指出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。這也是新時(shí)代的重要任務(wù)和創(chuàng)新社會(huì)治理的迫切要求，更是基層社區(qū)治理的時(shí)代議題。因而，如何打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，尤其是實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)的有效治理，成為了我國(guó)基層社會(huì)治理的難點(diǎn)和重點(diǎn)。正是基于這一現(xiàn)實(shí)背景和需求，筆者認(rèn)為，當(dāng)前及今后一段時(shí)間要加強(qiáng)基層社區(qū)治理研究，必須在融匯貫通中央的精神基礎(chǔ)上，深入挖掘中國(guó)基層社區(qū)的性質(zhì)、特點(diǎn)和基本結(jié)構(gòu)，治理基礎(chǔ)、依靠力量和最大的困難等，根據(jù)社區(qū)實(shí)際和語(yǔ)境，創(chuàng)新社區(qū)治理，才能科學(xué)可行?；诖?，我國(guó)基層社區(qū)治理在追求多元共治的同時(shí)，還應(yīng)該大力強(qiáng)調(diào)和挖掘基層社區(qū)內(nèi)生性的存量治理資源，尤其是社區(qū)積極分子。堅(jiān)持中國(guó)本位的經(jīng)驗(yàn)研究方法，使治理經(jīng)驗(yàn)上升為治理理論，從而更好指導(dǎo)我國(guó)基層社區(qū)治理?？傊?，只有認(rèn)清我國(guó)基層社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)，完善相關(guān)制度機(jī)制，堅(jiān)持科學(xué)的研究方法，融合多種治理資源，我們才能真正實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)治理體系的完善和治理能力的提高。

注釋：

①胡薇、張超：《基層社會(huì)管理創(chuàng)新研討會(huì)綜述》[J]，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第6期，第134頁(yè)。

②徐丙奎、李佩寧：《社區(qū)研究中的國(guó)家—社會(huì)、空間—行動(dòng)者、權(quán)力與治理——近年來(lái)有關(guān)社區(qū)研究文獻(xiàn)述評(píng)》[J]，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2012年第5期，第36～47頁(yè)。

③杜玉華、吳越菲：《從“政社合作”到“互嵌式共治”：社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的無(wú)錫實(shí)踐及其反思》[J]，《人口與社會(huì)》，2016年第1期，第5～13頁(yè)。

④謝金林：《城市基層權(quán)力變遷與社區(qū)治理的發(fā)展——基于國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的視角》[J]，《云南社會(huì)科學(xué)》，2011年第4期，第20～24頁(yè)。

⑤朱仁顯、鄔文英：《從網(wǎng)格化治理到合作共治——轉(zhuǎn)型期我國(guó)社區(qū)治理模式路徑演進(jìn)分析》[J]，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014年第1期，第102～108頁(yè)。

⑥褚松燕：《城市社區(qū)治理中的關(guān)系與邏輯及其整合》[J]，《探索與爭(zhēng)鳴》，2017年第4期，第89～96頁(yè)。

⑦金太軍、張振波著：《鄉(xiāng)村社區(qū)治理路徑研究——基于蘇南、蘇中、蘇北的比較分析》[M]，北京大學(xué)出版社，2016年，第285～302頁(yè)。

⑧徐選國(guó)：《嵌入型治理：城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的一個(gè)分析框架》[J]，《社會(huì)工作》，2015年第5期，第55頁(yè)。

⑨侯立文：《基層社會(huì)治理中的“國(guó)家與社會(huì)”：變遷、現(xiàn)狀與反思》[J]，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2016年第4期，第12頁(yè)。

⑩鄭杭生：《社會(huì)學(xué)事業(yè)中的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理》[J]，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年第2期，第2頁(yè)。