李林偉

【摘 要】 從最初在上海的試點(diǎn)運(yùn)行到今天在全國(guó)的普遍推廣，住房公積金制度對(duì)于全面推進(jìn)住房貨幣化分配，解決職工住房問(wèn)題起到了非常重要的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，住房公積金制度在運(yùn)行中存在的弊端也日益暴露，住房公積金制度的可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)?；诖耍疚难芯糠治隽宋覈?guó)現(xiàn)行的住房公積金制度存在的問(wèn)題，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為完善我國(guó)住房公積金制度提供一定思路。

【關(guān)鍵詞】 住房公積金制度 存在問(wèn)題 對(duì)策

一、對(duì)公積金制度的基本認(rèn)識(shí)

我國(guó)的住房公積金制度是上世紀(jì)90年代在吸收新加坡公積金制度經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上、結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情而產(chǎn)生的制度創(chuàng)新。作為一項(xiàng)住房保障制度，在20多年的發(fā)展過(guò)程中，住房公積金制度不僅在我國(guó)住房體制市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用，而且還通過(guò)帶動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。對(duì)于住房公積金的功能定義為：一是幫助居民合理安排支出和定向積累購(gòu)房資金。住房公積金制度要求職工從參加工作開(kāi)始，每月拿出一部分工資收入，定向儲(chǔ)蓄，五六年后，這筆存儲(chǔ)的金額就能夠用來(lái)作為購(gòu)房的首付款了。二是幫助居民提前進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)住房或進(jìn)行住房裝修等的資金資助。職工參加住房公積金后，就有資格獲得住房公積金管理機(jī)構(gòu)的低息優(yōu)惠貸款，五六年后就可以用這些年積蓄的存款、住房公積金余額，再加上從住房公積金管理機(jī)構(gòu)得到的個(gè)人住房公積金貸款，買(mǎi)到一套較理想的房子。三是幫助職工享受政府的各項(xiàng)優(yōu)惠。主要有：交存時(shí)的資助;交存后的存款利率及稅收上的扶植;貸款利率上的優(yōu)惠。

但是，在房地產(chǎn)市場(chǎng)日趨成熟的今天，住房公積金制度日益暴露出很多問(wèn)題。雖然住房公積金制度的存在也切實(shí)幫助部分民眾解決了住房問(wèn)題，但制度本身的缺陷在實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中逐漸顯露，嚴(yán)重悖離了制度設(shè)計(jì)的初衷，社會(huì)上對(duì)住房公積金制度的負(fù)面評(píng)價(jià)也越來(lái)越多，甚至有人提出廢除住房公積金制度的觀點(diǎn)。住房公積金制度該何去何嘗、如何完善，這是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。研究策略促使住房公積金制度更加規(guī)范完善，使之更好地服務(wù)人民，保障人民利益，具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

二、住房公積金存在的問(wèn)題

（一）住房公積金覆蓋率低，保障功能范圍小

根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒以及住建部發(fā)布的信息，截至2015年底，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為35361萬(wàn)人，全國(guó)實(shí)際繳存住房公積金職工人數(shù)為12393.31萬(wàn)人，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)是實(shí)際繳存住房公積金人數(shù)的2.9倍。參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)是繳存住房公積金人數(shù)的1.4倍。工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)是繳存住房公積金人數(shù)的1.7倍。參加生育保險(xiǎn)的人數(shù)是繳存住房公積金人數(shù)的1.4倍。

住房公積金制度設(shè)計(jì)的初衷是一種具有普遍保障的社會(huì)制度。然而在實(shí)際中，我國(guó)尚有一些企業(yè)或因能力有限或考慮自身利益并未為其職工建立住房公積金制度;不同企業(yè)職工身份、地位不同，待遇也不盡相同，即便是在同一單位內(nèi) ，也有區(qū)別對(duì)待，編內(nèi)職工和編外職工的待遇完全不同。社會(huì)弱勢(shì)群體如自由職業(yè)者、農(nóng)民工等本應(yīng)受到援助但事實(shí)卻并非如此。這些現(xiàn)象的存在加劇了人們對(duì)該制度的質(zhì)疑。

（二）住房保障制度缺乏公平性

住房公積金的設(shè)計(jì)初衷是“高收入者不補(bǔ)貼，中低收入者較少補(bǔ)貼，最低收入者較多補(bǔ)貼”，讓普通職工特別是中低收入家庭買(mǎi)得起房、住得上房。但從現(xiàn)在的情況看，住房公積金遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，它不僅沒(méi)有縮小貧富差距，反而進(jìn)一步拉大了收入差距，被質(zhì)疑“濟(jì)富不濟(jì)貧”。這是由于低收入者往往無(wú)力購(gòu)買(mǎi)房屋，只能存錢(qián)不能用錢(qián)，高收入者運(yùn)用住房公積金享受低息貸款擁有多套住房。在此過(guò)程中形成“馬太效應(yīng)”，違反了社會(huì)公平。

（三）住房公積金管理中心的定位問(wèn)題

住房公積金管理的運(yùn)作機(jī)構(gòu)是住房公積金管理中心。住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立事業(yè)單位。目前我國(guó)的住房公積金管理中心是一個(gè)“行政化”結(jié)構(gòu)，公積金的相關(guān)決策由公積金管理委員會(huì)負(fù)責(zé)、公積金儲(chǔ)存到銀行專(zhuān)門(mén)開(kāi)立的賬戶中進(jìn)行管理、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)負(fù)有監(jiān)督的義務(wù)。

在實(shí)際運(yùn)作中管理中心既不是有財(cái)政作后盾的政府機(jī)構(gòu)，也不是有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)，沒(méi)有償還債務(wù)的能力，也不能承擔(dān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)成本聚集資金，使得混亂經(jīng)營(yíng)、違規(guī)操作、經(jīng)營(yíng)行為短期化及公積金資金監(jiān)管形式化等問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。

（四）住房公積金監(jiān)督管理機(jī)制不健全

我國(guó)住房公積金實(shí)行的是管理委員會(huì)決策、財(cái)政監(jiān)督的管理原則。公積金的所有者沒(méi)有發(fā)言的權(quán)利。監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范 ，內(nèi)部監(jiān)管力度弱，管理手段落后。甚至很多公積金管理中心沒(méi)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管的部門(mén)，缺乏必要的內(nèi)控機(jī)制。加之公職人員既缺乏公積金保值增值的動(dòng)力，又缺乏公積金有效管理的壓力。他們往往受利益或政績(jī)驅(qū)使，利用職務(wù)之便，屢屢擠占、截留、挪用公積金，使住房公積金陷入風(fēng)險(xiǎn)之中，很難完成公積金所有者委托的監(jiān)管任務(wù)。

三、住房公積金制度改革建議

（一）拓寬住房公積金制度覆蓋范圍，惠及更多就業(yè)群體

我國(guó)住房公積金的目標(biāo)客戶內(nèi)涵比較模糊。改革開(kāi)放以來(lái)，民營(yíng)企業(yè)在我國(guó)蓬勃發(fā)展，但是繳費(fèi)率較低。住房公積金制度也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，與市場(chǎng)接軌，全面推進(jìn)覆蓋面，逐步取消現(xiàn)行繳存政策中對(duì)戶籍、身份的限制，將中低收入者、非正規(guī)職業(yè)者納入制度范圍之內(nèi)，堅(jiān)決制止壟斷部門(mén)高收入群體的公積金福利化傾向。拓寬制度的覆蓋面不僅能增加資金來(lái)源，也可使更多的人員納入到社會(huì)保障的體系中，有助于構(gòu)建和諧社會(huì)。

（二） 采取多種措施，向低收入者傾斜

目前的住房公積金貸款以及提取額度不能幫助絕大多數(shù)人實(shí)現(xiàn)購(gòu)房的設(shè)想。住房公積金的定位應(yīng)作出相應(yīng)改變。針對(duì)效益不好的企業(yè)、低收入者可以制定操作性強(qiáng)的不同征繳、貸款配套傾斜政策，如減免政策、繳存獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)其繳納住房公積金的積極性。住房公積金可用于解決住房問(wèn)題，如對(duì)中低收入職工租住廉租住房、公共租賃住房實(shí)行公積金貸款的貼息業(yè)務(wù);對(duì)中收入職工購(gòu)房，可適當(dāng)降低貸款的首付額，延長(zhǎng)貸款的期限，合理降低擔(dān)保、評(píng)估的費(fèi)用。同時(shí)要進(jìn)一步完善現(xiàn)有試點(diǎn)政策，一些城市允許住房公積金支付房租，將住房公積金改為住房免稅工資或住宿補(bǔ)貼。

（三） 不斷革新制度，使管理趨于合理化

住房公積金管理中心不以營(yíng)利為目的，不具備企業(yè)法人的性質(zhì)，不具備對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ);抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱;管委會(huì)組織松散，決策流于形式。對(duì)此，可以借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，使公積金管理中心成為一個(gè)真正的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化住房公積金運(yùn)作的市場(chǎng)化行為，形成完善的住房資金組織系統(tǒng)，構(gòu)建完善的內(nèi)外監(jiān)管體系，發(fā)展多種金融工具，完善住房金融的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與化解機(jī)制等。政策性住房金融機(jī)構(gòu)的好處是可以由政府作信譽(yù)擔(dān)保。在改制以后，管理中心搖身一變成為具有風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力的金融實(shí)體，負(fù)責(zé)公積金的保值、增值及管理工作。

（四） 加強(qiáng)住房公積金監(jiān)管體制建設(shè)

監(jiān)管是資金控制的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，監(jiān)管不力將導(dǎo)致資金流失。為有效防止與杜絕住房公積金監(jiān)管中的尋租行為，應(yīng)按照不相容原則，使住房公積金的監(jiān)督職能與決策管理職能相分離，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，組建專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督人員，對(duì)住房公積金的使用進(jìn)行全面監(jiān)管。同時(shí)，住房公積金管理中心要與銀行形成互惠互利、共防風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，建立起良好的溝通關(guān)系和信任機(jī)制，雙方定期溝通信息。最后，住房公積金的管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、信息化，做到信息公開(kāi)透明，接受人民監(jiān)督。

四、結(jié)論

總之，我國(guó)住房公積金制度的原本定位是好的，但后來(lái)在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了偏差。完善住房公積金制度，使決策、管理、監(jiān)督機(jī)制更加標(biāo)準(zhǔn)，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常有序發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧的必然要求。為實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)，就要不斷地對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的住房公積金制度進(jìn)行研究分析，探索住房公積金制度的發(fā)展出路，以便于住房公積金制度全面有效地發(fā)揮其保障作用。

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