陳 燦

概括我國(guó)過(guò)去幾十年的立法工作，其中一個(gè)重大成就就是我們建立起中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，實(shí)現(xiàn)了諸多領(lǐng)域的有法可依。但是在立法過(guò)程當(dāng)中，尤其是在立法經(jīng)驗(yàn)并不成熟的一些地方，立法仍存在質(zhì)量不高的問(wèn)題。當(dāng)前，加強(qiáng)地方立法能力建設(shè)，提高地方立法質(zhì)量，無(wú)疑成為了推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、精細(xì)化立法的必然路徑選擇。隨著法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，地方立法的重心和方向?qū)⑥D(zhuǎn)向質(zhì)量型立法、民生型立法、精細(xì)型立法。在貫徹十九大精神推進(jìn)民主立法、科學(xué)立法、依法立法的進(jìn)程中，在“放管服”改革的背景下，隨著我國(guó)社會(huì)管理方式的不斷創(chuàng)新和社會(huì)組織的發(fā)展壯大，在立法活動(dòng)中如何管理并積極引導(dǎo)社會(huì)組織的參與成為了重要課題。結(jié)合地方立法的具體情況和實(shí)際需要，2015年修改后的《立法法》規(guī)定“專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家參與起草工作，或者委托有關(guān)專(zhuān)家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織起草”。十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步指出：“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”?！陡拭C省擬定法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》中也提出“起草法規(guī)或者規(guī)章可以邀請(qǐng)有關(guān)組織或者專(zhuān)家參加，也可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式委托有關(guān)專(zhuān)家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織起草”。由此可見(jiàn)，從中央到地方都倡導(dǎo)和鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)的第三方參與到立法工作中，此舉既能增強(qiáng)立法行為的中立性，又能補(bǔ)強(qiáng)立法的專(zhuān)業(yè)性、實(shí)踐性。專(zhuān)業(yè)的第三方積極響應(yīng)政策法規(guī)的號(hào)召參與到地方立法活動(dòng)中，對(duì)推動(dòng)地方立法的發(fā)展具有重要的意義和作用。以律師職業(yè)群體為例，江平教授認(rèn)為“作為一種相對(duì)中立的民間力量，律師通過(guò)多種途徑和方式參與立法的規(guī)劃、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議諸環(huán)節(jié)，無(wú)疑有助于加強(qiáng)立法的民主監(jiān)督，促進(jìn)立法機(jī)關(guān)擇善而從，從而更好地完善法律體系，優(yōu)化法治環(huán)境。”*江平：《律師應(yīng)以更積極的姿態(tài)參與立法》，法易網(wǎng),http://v.fayi.com.cn/content_3472.html.2015年6月3日訪(fǎng)問(wèn)。

一、律師事務(wù)所參與地方立法活動(dòng)的規(guī)范依據(jù)與功能

(一)加強(qiáng)民主立法、科學(xué)立法的創(chuàng)新舉措

律師事務(wù)所通過(guò)接受委托參與到地方立法的起草、論證及立法后評(píng)估過(guò)程中，本質(zhì)上是在委托機(jī)關(guān)主導(dǎo)下推動(dòng)形成一種立法協(xié)商、立法協(xié)作的工作機(jī)制。一方面，立法的科學(xué)性意味著法律體系整體結(jié)構(gòu)的理性化，表現(xiàn)為立法人員專(zhuān)業(yè)化以及法律法規(guī)具體條文的高度技術(shù)化。另一方面，現(xiàn)代社會(huì)利益日趨復(fù)雜，構(gòu)建多元的利益表達(dá)機(jī)制已經(jīng)成為世界各國(guó)的普遍做法。*喻文光：《通過(guò)第三方參與立法 保障立法的科學(xué)性與民主性》，載《行政管理改革》2015年第2期。委托作為專(zhuān)業(yè)第三方的律師事務(wù)所及律師群體參與到立法起草、評(píng)估過(guò)程中，有助于借助律師職業(yè)群體理性化的思維方式和專(zhuān)業(yè)知識(shí)構(gòu)建法律體系，實(shí)現(xiàn)法律條文的技術(shù)化。同時(shí)，律師作為具有豐富實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的法律工作者，通過(guò)開(kāi)放透明的信息溝通機(jī)制參與到立法活動(dòng)中，一定程度上拓展了公民有序參與立法的途徑，在保障專(zhuān)業(yè)性的同時(shí)也使得立法參與主體走向大眾化，反映不同的利益訴求，充分表達(dá)社會(huì)各界的意見(jiàn)。此外，律師事務(wù)所在參與立法項(xiàng)目的論證、起草、評(píng)估過(guò)程中，能夠從法律實(shí)務(wù)的角度將現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題反映到立法活動(dòng)中，一定程度上可以使得法律文件在通過(guò)之后更具有針對(duì)性、操作性。在參與立法活動(dòng)的過(guò)程中，律師事務(wù)所通過(guò)組織問(wèn)卷調(diào)查、專(zhuān)家座談、專(zhuān)題訪(fǎng)談、專(zhuān)題調(diào)研、公開(kāi)征集社會(huì)公眾意見(jiàn)等多種形式，了解和掌握專(zhuān)家學(xué)者及社會(huì)公眾對(duì)立法活動(dòng)的意見(jiàn)并吸收他們參與其中，使得立法活動(dòng)能夠充分反映民情、民意，體現(xiàn)民主法治的要求。

(二)避免部門(mén)利益、實(shí)現(xiàn)公正立法的有效途徑

很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，在我國(guó)地方立法中，地方利益或部門(mén)利益傾向明顯成為影響立法質(zhì)量的一個(gè)重要因素。地方立法特別是行政立法文件中很多都是由行政主管部門(mén)起草的，究其原因，行政主管部門(mén)基于其管理職責(zé)對(duì)該領(lǐng)域更為熟悉和了解，掌握的信息比較全面，對(duì)迫切需要通過(guò)立法解決的問(wèn)題感觸更為深刻，通過(guò)本部門(mén)起草的立法文件在針對(duì)性、操作性方面可以說(shuō)具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。但同時(shí)我們也要看到，行政立法往往成為一些部門(mén)占有權(quán)力資源的方式、分配既得利益的手段，通過(guò)行政立法，將上位法的一些規(guī)定作擴(kuò)大解釋?zhuān)驅(qū)⒁恍┎幻鞔_的、職責(zé)交叉的管理領(lǐng)域，按有利于本部門(mén)的角度加以規(guī)定。*張洋：《政府立法亟須突破“部門(mén)起草”》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年1月20日第17版。容易形成權(quán)力壟斷，導(dǎo)致立法質(zhì)量不高、權(quán)利義務(wù)分配不平衡，偏離人民群眾對(duì)立法的預(yù)期設(shè)想?；谶@一困境，地方人大開(kāi)始探索多元化法規(guī)起草、評(píng)估機(jī)制，積極尋求在立法中更加超脫的第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，本著公眾參與與監(jiān)督可以顯著改善規(guī)則制定的質(zhì)量的初衷，*Beth Simone Noveck, The Electronic Revolution in Rulemaking,53 Emory L.J.433 (2004).第三方參與立法及立法后評(píng)估的體制機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。律師事務(wù)所接受委托參與立法活動(dòng)，一方面能夠保證從客觀(guān)、中立的立場(chǎng)出發(fā)，摒棄明顯的部門(mén)利益傾向，結(jié)合自身比較熟悉法律法規(guī)的優(yōu)勢(shì)而公平公正地開(kāi)展工作，促進(jìn)公正立法、公開(kāi)立法。另一方面委托第三方立法模式能夠配合立法機(jī)關(guān)形成協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)聯(lián)合起草做到“內(nèi)外兼修”，充分發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢(shì)，集中優(yōu)勢(shì)立法資源，保證立法效益。

二、律師事務(wù)所開(kāi)展立法后評(píng)估的實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

立法質(zhì)量的提高，除了提升立法機(jī)關(guān)自身的能力、發(fā)揮公眾參與和專(zhuān)家論證的作用之外，還有賴(lài)于一系列重要程序機(jī)制的建立。其中，立法后評(píng)估就是保障立法質(zhì)量、提高治理水準(zhǔn)的一種有效機(jī)制。*章志遠(yuǎn)：《地方政府規(guī)章立法后評(píng)估實(shí)證研究》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第4期。在第三方主體參與立法活動(dòng)的背景下，尤其是在立法后評(píng)估領(lǐng)域，高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等作為專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)扮演了重要角色。實(shí)踐中，評(píng)估實(shí)施機(jī)關(guān)大多以“為有效保證后評(píng)估結(jié)論的客觀(guān)性、公正性和專(zhuān)業(yè)性”為由，委托第三方具體實(shí)施評(píng)估，使其成為壓倒多數(shù)的主導(dǎo)性評(píng)估模式。*同前引[5]。從法學(xué)理論上來(lái)說(shuō)，這種做法更多的是一種公權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)組織、團(tuán)體合作模式的體現(xiàn)，在行政法學(xué)的視野中，委托第三方從事立法后評(píng)估活動(dòng)實(shí)為 “公共部門(mén)在市場(chǎng)上挑選合適的私人參與執(zhí)行公共行政任務(wù)的過(guò)程”。*章志遠(yuǎn)：《行政任務(wù)民營(yíng)化法制研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版。《甘肅省招投標(biāo)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)立法后評(píng)估就是這種模式的集中體現(xiàn)，為了客觀(guān)全面評(píng)價(jià)《條例》的立法質(zhì)量和實(shí)施效果，總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，提升立法質(zhì)量，甘肅銳城律師事務(wù)所接受甘肅省發(fā)展和改革委員會(huì)的委托，組織相關(guān)人員對(duì)《條例》進(jìn)行了全面的立法后評(píng)估。

(一) 評(píng)估組織

古人云：“工欲善其事，必先利其器”。評(píng)估組織工作至關(guān)重要，決定了整個(gè)評(píng)估過(guò)程能否高效有序地開(kāi)展。銳城律師事務(wù)所在接受委托之后迅速展開(kāi)了各項(xiàng)工作：(1)評(píng)估人員配備。作為評(píng)估活動(dòng)的具體實(shí)施者，評(píng)估人員的選擇直接決定了評(píng)估質(zhì)量。為順利開(kāi)展評(píng)估工作，事務(wù)所成立了專(zhuān)門(mén)的法律專(zhuān)家服務(wù)團(tuán)隊(duì)，吸收省內(nèi)相關(guān)立法專(zhuān)家、招投標(biāo)領(lǐng)域?qū)嶋H工作者、法學(xué)研究人員等廣泛參與，研究領(lǐng)域涉及行政法、經(jīng)濟(jì)法等多個(gè)法律部門(mén)和學(xué)科，形成了一個(gè)由專(zhuān)家學(xué)者和法律實(shí)務(wù)工作者相結(jié)合的團(tuán)隊(duì)。團(tuán)隊(duì)成員知識(shí)結(jié)構(gòu)合理，專(zhuān)家學(xué)者基礎(chǔ)理論功底扎實(shí)，實(shí)務(wù)工作者實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，理論研究與實(shí)務(wù)探索切合度高，以便在評(píng)估過(guò)程中充分發(fā)揮理論和實(shí)踐相結(jié)合的優(yōu)勢(shì)。(2)評(píng)估工作方案的確定。評(píng)估工作方案是整個(gè)評(píng)估活動(dòng)的指引和向標(biāo)，科學(xué)合理的評(píng)估方案是最終獲得有效評(píng)估報(bào)告的重要保證。在評(píng)估工作組成立之后，經(jīng)過(guò)組織多次論證并不斷完善，最終制定完成了《條例》的評(píng)估方案，明確了評(píng)估工作的目的、主要內(nèi)容、評(píng)估方式和評(píng)估步驟。各項(xiàng)評(píng)估準(zhǔn)備為評(píng)估工作的順利開(kāi)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

(二)評(píng)估實(shí)施

1.評(píng)估內(nèi)容

一是對(duì)《條例》的文本質(zhì)量進(jìn)行量化評(píng)估。遵循2015年《全國(guó)人大關(guān)于修改〈立法法〉的決定》的精神和《甘肅省地方性法規(guī)立法后評(píng)估辦法》，結(jié)合甘肅省實(shí)際，制定了《甘肅省招標(biāo)投標(biāo)條例》評(píng)估指標(biāo)及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定立法條件目的和依據(jù)、法制統(tǒng)一、制度設(shè)計(jì)和權(quán)力配置等7個(gè)一級(jí)指標(biāo)和33個(gè)二級(jí)指標(biāo)，評(píng)估活動(dòng)結(jié)束后由專(zhuān)家對(duì)各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行打分，對(duì)文本質(zhì)量進(jìn)行量化評(píng)估，檢視該地方性法規(guī)的文本質(zhì)量。

二是對(duì)《條例》的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，以《條例》實(shí)施效果為重點(diǎn)建立評(píng)價(jià)體系。通過(guò)選取若干代表性地方進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研、訪(fǎng)談，針對(duì)評(píng)估目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，對(duì)管理部門(mén)、相關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題征詢(xún)，通過(guò)定量分析和定性分析相結(jié)合的方式，全面掌握《條例》實(shí)施的效果，找出其中存在的問(wèn)題及不足，以期促進(jìn)《條例》的進(jìn)一步完善。

2.評(píng)估方法

“信息是評(píng)估的前提和基礎(chǔ)，信息既可以作為評(píng)估主體最初的判斷依據(jù)，也可以作為最后的評(píng)估尺度?！?汪全勝：《立法后評(píng)估研究》，人民出版社2012年版。方法的選擇直接決定了該項(xiàng)評(píng)估工作能否獲取可靠信息和作出有效回應(yīng)。此次立法后評(píng)估在方法上力求創(chuàng)新，兼顧評(píng)估工作的全面性、系統(tǒng)性，針對(duì)招投標(biāo)領(lǐng)域的難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題組織專(zhuān)題訪(fǎng)談、調(diào)研，以便獲取詳實(shí)的資料作為支撐。

文獻(xiàn)研究方法。通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)、網(wǎng)上圖書(shū)館、查閱參考書(shū)等多種途徑收集與《條例》相關(guān)的代表性研究文獻(xiàn)，總結(jié)提煉招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督、守法等方面富有針對(duì)性、指導(dǎo)性和具有較高應(yīng)用價(jià)值的觀(guān)點(diǎn)和見(jiàn)解，為做好立法后評(píng)估工作奠定必要的理論認(rèn)知、實(shí)踐認(rèn)知基礎(chǔ)和文獻(xiàn)資料基礎(chǔ)。

規(guī)范分析方法。收集近年來(lái)國(guó)內(nèi)頒布的較新的關(guān)于招投標(biāo)方面的代表性立法文件、其他省份相關(guān)立法文件，分析研究其在法律規(guī)范與制度設(shè)計(jì)方面的改進(jìn)、創(chuàng)新與發(fā)展，為《條例》的規(guī)范性評(píng)價(jià)和分析提供借鑒。同時(shí)，運(yùn)用法理學(xué)、立法學(xué)、法律語(yǔ)言學(xué)、法律邏輯學(xué)等相關(guān)學(xué)科的知識(shí)原理，對(duì)《條例》的法律規(guī)范及其制度設(shè)計(jì)進(jìn)行深入細(xì)致的規(guī)范分析。

問(wèn)卷調(diào)查。針對(duì)評(píng)估目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，考慮到數(shù)據(jù)的真實(shí)性和全面性，對(duì)省內(nèi)多個(gè)市、縣的招投標(biāo)單位、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、行政監(jiān)管部門(mén)的工作人員及社會(huì)公眾進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查對(duì)象涵蓋人大代表、政協(xié)委員、律師、社會(huì)公眾，充分體現(xiàn)了廣泛性和專(zhuān)業(yè)性。通過(guò)對(duì)調(diào)查問(wèn)卷基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，出具數(shù)據(jù)分析報(bào)告，對(duì)《條例》的文本質(zhì)量及實(shí)施效果作出宏觀(guān)把握。

專(zhuān)家座談。評(píng)估組組織召開(kāi)了多次專(zhuān)家座談會(huì)，在評(píng)估過(guò)程中適時(shí)召開(kāi)專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)、論證會(huì)等會(huì)議，邀請(qǐng)省內(nèi)立法專(zhuān)家及監(jiān)管部門(mén)、相關(guān)職能部門(mén)工作人員，高校法學(xué)專(zhuān)家、律所資深律師等廣泛參與，制作詳細(xì)的座談會(huì)筆錄，聽(tīng)取參會(huì)人員從法律、實(shí)務(wù)、管理等不同角度對(duì)《條例》的評(píng)估提出的寶貴意見(jiàn)，剖析《條例》及其在貫徹落實(shí)方面存在的問(wèn)題，聽(tīng)取完善《條例》及提高《條例》實(shí)施效果等方面的意見(jiàn)建議。

專(zhuān)題訪(fǎng)談。根據(jù)評(píng)估工作的實(shí)際需要，評(píng)估組選取具有代表性的招投標(biāo)相關(guān)單位及工作人員、招投標(biāo)領(lǐng)域著名的法律專(zhuān)家、熟悉招投標(biāo)的社會(huì)公眾進(jìn)行不同主題的專(zhuān)題訪(fǎng)談，收集大量的與《條例》評(píng)估相關(guān)的意見(jiàn)建議。

專(zhuān)題調(diào)研。針對(duì)《條例》中的具體制度、存在問(wèn)題，例如招標(biāo)范圍、規(guī)模、投標(biāo)保證金等，評(píng)估組選取具有代表性的蘭州市建筑市場(chǎng)管理辦公室進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，通過(guò)這一途徑掌握實(shí)務(wù)工作中招投標(biāo)動(dòng)態(tài)及信息，推動(dòng)《條例》評(píng)估工作的有效開(kāi)展。

個(gè)案研判。對(duì)于調(diào)研中招投標(biāo)領(lǐng)域存在較大爭(zhēng)議的問(wèn)題，例如遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)、帶資墊資等問(wèn)題，評(píng)估組對(duì)這些重要問(wèn)題進(jìn)行了提煉，通過(guò)組織專(zhuān)家進(jìn)行論證、深入調(diào)研等各種方式，認(rèn)真研究分析這些爭(zhēng)議，尋找解決方案。

網(wǎng)上征求意見(jiàn)。在委托方的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布《條例》的評(píng)估信息，充分聽(tīng)取社會(huì)各方對(duì)《條例》及其貫徹落實(shí)情況的意見(jiàn)、建議。

3.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)、客觀(guān)、具有可操作性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)估工作的有力保證，直接決定著評(píng)估的方向和評(píng)估結(jié)論是否科學(xué)和符合實(shí)際。*李高協(xié)、王錫明、張麗偉：《甘肅省立法后評(píng)估的探索與思考——以甘肅省實(shí)施人防法辦法評(píng)估為例》，載《人大研究》2010年第9期。此次開(kāi)展《條例》的立法后評(píng)估工作，評(píng)估組經(jīng)過(guò)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣撟C，根據(jù)本省招投標(biāo)領(lǐng)域的實(shí)際制定了《甘肅省招標(biāo)投標(biāo)條例》評(píng)估指標(biāo)及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)性地設(shè)置一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)，評(píng)估指標(biāo)按百分制量化，各部分的權(quán)重分別為：立法條件、目的和依據(jù)10%，法制統(tǒng)一15%，制度設(shè)計(jì)和權(quán)力配置25%，地方特色15%，可操作性15%，技術(shù)規(guī)范10%，實(shí)施效果10%，滿(mǎn)分為100分。每個(gè)二級(jí)指標(biāo)分值最低為0分，最高為確定分值的最高值。通過(guò)構(gòu)建以上指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)相應(yīng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方法、各類(lèi)指標(biāo)的轉(zhuǎn)化方法( 如轉(zhuǎn)化分?jǐn)?shù)的確定) 以及不同指標(biāo)權(quán)重的確定或賦值方法，構(gòu)建起嚴(yán)密的邏輯體系。該評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的作用在于：一方面對(duì)評(píng)估工作的具體開(kāi)展進(jìn)行細(xì)化和分類(lèi)，增強(qiáng)可操作性；另一方面，通過(guò)高校、政府法制部門(mén)、招投標(biāo)監(jiān)管部門(mén)、服務(wù)部門(mén)、資深律師等不同領(lǐng)域的專(zhuān)家進(jìn)行量化打分，對(duì)《條例》的文本和實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，針對(duì)評(píng)估專(zhuān)家打分中扣減分?jǐn)?shù)較多的指標(biāo)進(jìn)行著重分析，總結(jié)出《條例》文本和實(shí)施方面亟待完善的問(wèn)題。

(三)評(píng)估結(jié)論

立法后評(píng)估成果往往體現(xiàn)在評(píng)估報(bào)告中，評(píng)估報(bào)告所提出的修改法律法規(guī)條款建議、完善立法工作若干意見(jiàn)得到重視并及時(shí)轉(zhuǎn)化運(yùn)用，是立法后評(píng)估的根本目的和關(guān)鍵。*謝天：《完善立法后評(píng)估制度的若干建議》，載《人大研究》2017年第3期。經(jīng)過(guò)緊張有序地開(kāi)展評(píng)估，在委托單位的支持和專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)的努力下，銳城律師事務(wù)所順利完成對(duì)《條例》的評(píng)估，出具了《條例》的立法后評(píng)估報(bào)告。

1.建議全面修訂《條例》

通過(guò)對(duì)《條例》進(jìn)行全面客觀(guān)的立法后評(píng)估，評(píng)估組對(duì)《條例》實(shí)施11年以來(lái)在管理、規(guī)范、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、服務(wù)全省招投標(biāo)工作中發(fā)揮的重要作用給予了充分肯定，普遍認(rèn)為《條例》對(duì)全省重大工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行了有效地監(jiān)督和規(guī)范。但是，通過(guò)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)量化指標(biāo)體系的打分，一些扣減分?jǐn)?shù)較多的指標(biāo)反映出《條例》的文本質(zhì)量及實(shí)施過(guò)程中還存在一定的問(wèn)題，需要進(jìn)一步修改完善。(1)文本質(zhì)量方面：《條例》沒(méi)有對(duì)立法目的進(jìn)行相應(yīng)的明確，使得文本體例和結(jié)構(gòu)的完整性相對(duì)欠缺；《條例》的個(gè)別規(guī)定與上位法存在沖突；招投標(biāo)領(lǐng)域相關(guān)主體的法律責(zé)任的設(shè)置不完善；《條例》對(duì)本省招投標(biāo)發(fā)展態(tài)勢(shì)及可能出現(xiàn)的問(wèn)題預(yù)判不足，創(chuàng)新性和前瞻性有待提高；在立法技術(shù)方面，個(gè)別條款的用語(yǔ)及表述不夠準(zhǔn)確或與上位法不一致等。(2)實(shí)施效果方面：管理體制不健全，職責(zé)不清；招標(biāo)范圍過(guò)于寬泛；招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低；電子招標(biāo)制度亟待完善；招標(biāo)信用體系建設(shè)缺位；專(zhuān)家?guī)熘贫扰c現(xiàn)實(shí)脫節(jié)；招投標(biāo)領(lǐng)域違法違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重等?；谝陨蠁?wèn)題，評(píng)估組建議對(duì)《條例》進(jìn)行全面修訂。

2.對(duì)《條例》修訂進(jìn)行充分說(shuō)理及論證

針對(duì)評(píng)估報(bào)告中指出的《條例》存在的亟待完善的具體問(wèn)題，評(píng)估組出具了相配套的詳細(xì)修訂建議。說(shuō)理是增強(qiáng)評(píng)估結(jié)論有效性、可靠性的重要保障，著重闡明《條例》立、改、廢的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，這是評(píng)估結(jié)論的核心部分。修訂建議針對(duì)條例文本及實(shí)施中存在的相關(guān)問(wèn)題，提出了具有針對(duì)性的建議，充分利用調(diào)研、訪(fǎng)談收集到的資料、數(shù)據(jù)、信息予以佐證，在此基礎(chǔ)上對(duì)每一條修改建議都附上修改的理由，通過(guò)充分的論證和詳實(shí)的依據(jù)增強(qiáng)評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性和專(zhuān)業(yè)性，為《條例》的修改提出了科學(xué)、合理的建議。評(píng)估報(bào)告共提出21條修改建議，涵蓋《條例》的文本內(nèi)容及條例實(shí)施的過(guò)程，小到對(duì)具體條款的修改、增加、刪除，大到對(duì)招投標(biāo)體制機(jī)制的理順、電子招標(biāo)制度、招投標(biāo)領(lǐng)域信用體系的建立和完善等多個(gè)方面都提出了具體的建議，為《條例》后期的修訂奠定了一定的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、評(píng)估結(jié)果的轉(zhuǎn)化與處理

評(píng)估工作實(shí)踐表明，評(píng)估本身不是目的，而在于對(duì)立法后評(píng)估成果的應(yīng)用，或者說(shuō)是對(duì)評(píng)估成果價(jià)值的實(shí)際檢驗(yàn)，即如何“對(duì)癥下藥”。*汪洋：《立法后評(píng)估成果應(yīng)用初探》，載《人大研究》2016年第8期。相較于單獨(dú)進(jìn)行評(píng)估，將評(píng)估與法規(guī)的修訂工作聯(lián)系起來(lái)更具有連貫性，可以有效避免“評(píng)估走過(guò)場(chǎng)”和“評(píng)估被擱置”的尷尬局面，為提高立法質(zhì)量而服務(wù)。此次《條例》立法后評(píng)估的一大亮點(diǎn)就是將《條例》的評(píng)估與后期的修訂貫穿起來(lái)。評(píng)估活動(dòng)結(jié)束后，銳城律師事務(wù)所接受委托，組織法律專(zhuān)家對(duì)各相關(guān)單位反饋的意見(jiàn)進(jìn)行論證。在委托單位的組織領(lǐng)導(dǎo)和銳城律師事務(wù)所的全力配合下，經(jīng)專(zhuān)家們反復(fù)論證，吸納相關(guān)建議，促進(jìn)《條例》的內(nèi)容不斷改進(jìn)和完善。2017年9月28日《甘肅省招投標(biāo)條例》由甘肅省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十五次會(huì)議修訂通過(guò)，自2017年11月1日開(kāi)始施行，《條例》的立法后評(píng)估結(jié)果得以順利轉(zhuǎn)化并在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)新。例如，《條例》明確了依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目招標(biāo)范圍與招標(biāo)規(guī)模與國(guó)家保持一致；逐步推動(dòng)全省全流程電子化招投標(biāo)；多措并舉，解決評(píng)標(biāo)專(zhuān)家存在的問(wèn)題；對(duì)投標(biāo)保證金的收、退作出規(guī)范；對(duì)低價(jià)中標(biāo)問(wèn)題作出規(guī)范等。至此，在委托單位的統(tǒng)籌和支持下，銳城律師事務(wù)所完成了從地方性法規(guī)的立法后評(píng)估到地方性法規(guī)的修訂的無(wú)縫對(duì)接，成為推動(dòng)地方立法修改完善的典范。

甘肅銳城律師事務(wù)所接受委托，通過(guò)參與《條例》的立法后評(píng)估及修訂工作，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)：第一，接受委托后，需要做好評(píng)估組織工作，協(xié)調(diào)好人力、物力、財(cái)力，確保評(píng)估工作能夠順利開(kāi)展；第二，律師事務(wù)所在提供服務(wù)的過(guò)程中，要始終堅(jiān)持貫徹民主立法、科學(xué)立法、依法立法的精神，確保評(píng)估工作的客觀(guān)、專(zhuān)業(yè)；第三，在參與地方性法規(guī)立法后評(píng)估及修訂的過(guò)程中，要牢牢把握地方具體情況和實(shí)際需求，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真調(diào)研、分析，力求掌握最真實(shí)的情況，增強(qiáng)立法的針對(duì)性和適應(yīng)性；第四，評(píng)估過(guò)程中要兼顧全面，更要突出重點(diǎn)，對(duì)于重點(diǎn)問(wèn)題通過(guò)專(zhuān)題調(diào)研、專(zhuān)題訪(fǎng)談、個(gè)案研判、專(zhuān)家座談等方式予以重點(diǎn)把握，掌握問(wèn)題關(guān)鍵，解決突出問(wèn)題，攻克評(píng)估工作的難點(diǎn)；第五，把握好地方性法規(guī)評(píng)估工作和修訂工作的連續(xù)性，在立法后評(píng)估過(guò)程中做實(shí)、做細(xì)各項(xiàng)工作，不失時(shí)機(jī)地促進(jìn)評(píng)估結(jié)論的轉(zhuǎn)化；第六，注重參與立法工作的專(zhuān)業(yè)性、實(shí)踐性，把握立法后評(píng)估工作的特點(diǎn)，發(fā)揮律師職業(yè)群體的優(yōu)勢(shì)，充分利用好律師行業(yè)的資源；第七，加強(qiáng)法律服務(wù)專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，吸收理論、實(shí)務(wù)專(zhuān)家共同參與，發(fā)揮各自特長(zhǎng)。當(dāng)然，在對(duì)立法后評(píng)估工作內(nèi)在規(guī)律的深入把握以及評(píng)估過(guò)程中如何立足實(shí)際實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新突破等方面也還有一定的不足之處，我們將在以后的工作中繼續(xù)改進(jìn)和完善。

四、律師事務(wù)所參與地方立法活動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)

毫無(wú)疑問(wèn)，在專(zhuān)業(yè)的第三方參與地方立法起草、論證、立法后評(píng)估等活動(dòng)的熱潮下，律師事務(wù)所和律師職業(yè)群體將扮演越來(lái)越重要的角色。律師參與到立法活動(dòng)中，有其特定的價(jià)值與功能，誠(chéng)如著名法學(xué)家江平教授曾撰言“律師參與立法至少有以下三個(gè)方面的功能：一是律師參與立法有助于全面反映民意；二是律師參與立法有助于維護(hù)行業(yè)利益，促進(jìn)執(zhí)業(yè)環(huán)境好轉(zhuǎn)；三是律師參與立法有助于加強(qiáng)立法的民主監(jiān)督”。*江平：《律師應(yīng)以更積極的姿態(tài)參與立法》，法易網(wǎng),http://v.fayi.com.cn/content_3472.html,2015年6月3日訪(fǎng)問(wèn).立法是一門(mén)實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科，律師作為法律職業(yè)工作者，是實(shí)踐法律的重要群體，具有自身的優(yōu)勢(shì)和條件。作為從事法律實(shí)務(wù)的專(zhuān)業(yè)法律工作者，律師行業(yè)培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀的人才，其中不乏具有豐富執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，精通某一項(xiàng)或者多項(xiàng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的資深律師，他們不僅具備豐富的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域理論知識(shí)，同時(shí)也有充足的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，參與到立法過(guò)程中能夠更加注重立法的實(shí)踐性與可操作性，這對(duì)于立法本身而言是十分有益的。律師的服務(wù)對(duì)象遍及社會(huì)各行各業(yè)，熟悉各階層、各群體的真實(shí)利益，了解社會(huì)公眾對(duì)法律的需求，因此，律師不僅要運(yùn)用規(guī)則，更要充分發(fā)揮行業(yè)專(zhuān)家的參謀作用，積極參與到立法工作中來(lái)。*張易萍：《律師要積極參與到地方立法實(shí)踐中來(lái)》，荊門(mén)新聞網(wǎng).http://zt.jmnews.cn/2016Html,2016年1月16日訪(fǎng)問(wèn).通過(guò)立法機(jī)關(guān)構(gòu)建的交流協(xié)作機(jī)制，律師的參與對(duì)于在立法過(guò)程中促進(jìn)立法研究人員和立法實(shí)務(wù)工作者進(jìn)行理論和實(shí)踐的智慧碰撞、加強(qiáng)地方立法能力建設(shè)具有重要作用。當(dāng)然，我們也應(yīng)該看到，當(dāng)前律師參與地方立法的制度建設(shè)仍處于起步階段，不可能一蹴而就，因此需要各種制度的逐步建立方可逐步解決問(wèn)題。*何富杰、許志華：《律師參與地方立法的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題 以廣東律師參與地方立法后評(píng)估為例》，載《中國(guó)律師》2017年第4期。

結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)下我國(guó)，立法事業(yè)之完善緊迫依然。*鄭戈：《法治立國(guó)的兩個(gè)步驟》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期。十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”，對(duì)立法工作提出了更高的要求。當(dāng)前，隨著地方立法事業(yè)的不斷推進(jìn)，地方人大及其常委會(huì)、政府及其工作部門(mén)等國(guó)家機(jī)關(guān)立法任務(wù)越來(lái)越重，委托第三方參與立法活動(dòng)不失為一個(gè)有效的合作方式。律師事務(wù)所積極參與地方立法工作，既是積極承擔(dān)社會(huì)主義法治建設(shè)的社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)，更體現(xiàn)了律師職業(yè)群體追求法的價(jià)值、尋求良法之治的情懷和擔(dān)當(dāng)。我們期待隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，在相關(guān)法律、法規(guī)、政策的引領(lǐng)和推動(dòng)下，定會(huì)形成更為完善的第三方參與機(jī)制，以期更好地推動(dòng)地方立法向前發(fā)展。