●肖志飛 吳德明 秦 嶺

員額檢察官制是指檢察機(jī)關(guān)在編制內(nèi)根據(jù)辦案數(shù)量、轄區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素確定的人員限額。員額檢察官制的實行，能夠讓優(yōu)秀檢察官在檢察單獨(dú)職務(wù)序列下專注于辦案，通過提高業(yè)務(wù)能力和水平，實現(xiàn)檢察職業(yè)目標(biāo)的提升?，F(xiàn)階段，這項改革仍在繼續(xù)探索之中，沒有可供借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗。筆者認(rèn)為，應(yīng)建立“定期遴選”“按需定員”“有進(jìn)有出”“能上能下”的員額檢察官退出、增補(bǔ)機(jī)制，實行動態(tài)管理，在檢察人員之間形成良性競爭，通過數(shù)年多輪人員的反復(fù)調(diào)整、篩選，最終達(dá)到最優(yōu)化最合理配置司法資源的目的。

一、應(yīng)當(dāng)退出員額檢察官的情形和事由

最高人民檢察院政治部負(fù)責(zé)人指出，員額檢察官入額后并非一勞永逸，沒有入額的也不是一望無際。因此入額不是終身制，不等于進(jìn)了“保險箱”。根據(jù)員額檢察官制改革的目的和我國國情，為確保員額內(nèi)檢察官的精英化和高素質(zhì)，應(yīng)在一些事由和情形出現(xiàn)的情況下，堅持員額檢察官退出機(jī)制。實踐中，應(yīng)當(dāng)堅持“七必退”。

第一，違紀(jì)違法的必退。出現(xiàn)違紀(jì)違法行為應(yīng)當(dāng)退出員額檢察官的，主要包含以下幾個方面：一是在司法辦案工作中故意違反法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任，不宜擔(dān)任員額檢察官的；二是在司法辦案工作中有重大過失，怠于履行或不正確履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任，不宜擔(dān)任員額檢察官的；三是負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察官因故意或重大過失怠于行使或不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán)，導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯誤，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任，不宜擔(dān)任員額檢察官的；四是因其他違紀(jì)違法行為受到相應(yīng)處分，不宜擔(dān)任員額檢察官的；五是員額檢察官在司法活動中有徇私舞弊、貪贓枉法等違紀(jì)違法行為的；六是在日常生活中有不當(dāng)行為損害檢察機(jī)關(guān)形象的；七是不接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)表與自身身份不符的不當(dāng)言論的。

第二，業(yè)務(wù)不精的必退。檢察官職業(yè)的高要求決定了檢察官群體的少數(shù)性，而檢察官職業(yè)的重要性也決定了檢察官隊伍必須精英化。一名合格的員額檢察官不僅應(yīng)當(dāng)秉持清正廉潔、公正為民的職業(yè)操守，還需要具備深厚的法律功底、豐富的檢察工作經(jīng)驗。對能力不足、業(yè)務(wù)不過硬的檢察官應(yīng)當(dāng)予以淘汰。對于業(yè)務(wù)不精，不能獨(dú)立辦案，辦案質(zhì)量、數(shù)量、效果達(dá)不到辦案績效考核標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)一律退出。

第三，退休離職的必退。退休或離職的，自然退出員額檢察官。目前我國檢察官退休年齡適用《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定的一般行政機(jī)關(guān)公務(wù)員退休年齡，即女年滿55周歲、男年滿60周歲。應(yīng)該說，退休年齡的設(shè)置比較符合國情，既不早也不遲。如員額檢察官退休過早，會造成司法資源的浪費(fèi)；退休過遲，也會帶來方方面面的負(fù)面現(xiàn)象。

第四，沒有辦案的必退。員額的配置是堅持“以案定額”和“以職能定額”相結(jié)合，只有必須由檢察官行使職能的崗位才配備員額，而且只給辦案部門配備員額。所以當(dāng)員額檢察官被調(diào)離辦案崗位或離開檢察系統(tǒng)，或者沒有離開檢察系統(tǒng)但被提拔擔(dān)任了紀(jì)檢組長、政治處主任、司法行政管理局局長，進(jìn)入本院行政管理部門沒有再辦案的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定程序免去員額檢察官身份。

第五，任職回避的必退。為保證依法、公正開展司法辦案，促進(jìn)廉潔建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國檢察官法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》等有關(guān)法律和規(guī)定，員額制檢察官配偶在本?。ㄊ小⒖h）從事律師、司法審計、司法拍賣職業(yè)的，各級檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子成員配偶、子女在本?。ㄊ?、縣）從事前述職業(yè)的，應(yīng)當(dāng)實行任職回避。同時，檢察官之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的，不得同時擔(dān)任下列職務(wù)：（1）同一人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員；（2）同一人民檢察院的檢察長、副檢察長和檢察員、助理檢察員；（3）同一業(yè)務(wù)部門的檢察員、助理檢察員；（4）上下相鄰兩級人民檢察院的檢察長、副檢察長。

第六，不能履職的必退。員額檢察官因個人原因不能履職的，經(jīng)本人申請應(yīng)當(dāng)退出，主要包含以下幾個方面：一是身體健康狀況不允許；二是心理壓力過大；三是工作效率偏低；四是家庭情況特殊，難以繼續(xù)履職；五是長期難以完成本院檢察官的基本工作量。

第七，考核不合格的必退。根據(jù)檢察官辦案數(shù)量、質(zhì)量、難易程度，檢察機(jī)關(guān)正在推行建立科學(xué)合理的員額檢察官監(jiān)督管理考核考評機(jī)制，利用信息化、大數(shù)據(jù)手段，實行常態(tài)化的績效考核?？冃Э己斯ぷ髦饕獞?yīng)做到四個堅持：一是堅持公開、量化考核原則。二是堅持全面推行司法檔案制度。把檢察官履職情況如實記入司法檔案，并作為崗位調(diào)整、績效考核和責(zé)任追究的重要依據(jù)。三是堅持適時引入社會測評機(jī)制。切實將辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、執(zhí)法能力、職業(yè)道德、思想作風(fēng)、廉潔情況等多種情形納入考核機(jī)制，將考核測評指標(biāo)作為員額檢察官退出的依據(jù)。四是堅持考核結(jié)果區(qū)分等次原則?？蓪z察官辦案績效考核分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次；當(dāng)員額檢察官辦案量低于同等崗位平均量60%或存在司法辦案不規(guī)范問題，且情形較為嚴(yán)重的或辦案績效考核中弄虛作假并經(jīng)查證屬實，在業(yè)績考評中被確定為不稱職等次，第二年仍未達(dá)到合格以上等次的，應(yīng)當(dāng)退出員額檢察官；員額檢察官五年內(nèi)累計三年業(yè)績考評被確定為基本合格等次的應(yīng)當(dāng)退出員額檢察官。

二、退出員額檢察官的程序和管理

最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》提出，“員額檢察官依法履職受法律保護(hù)。非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不得將其調(diào)離、辭退或作出免職、降級等處分”。該條文的規(guī)定對于防止人為因素或行政變相干預(yù)司法、隨意使員額檢察官退出，提供了有力的司法保護(hù)。因此，在執(zhí)行員額檢察官退出機(jī)制時，一定要切實維護(hù)退出員額檢察官的切身利益和榮譽(yù)，確保檢察官隊伍的穩(wěn)定。

第一，規(guī)范退出員額檢察官程序。一要明確規(guī)定退出員額檢察官各項程序。建立包括檢察機(jī)關(guān)考核評議、征求當(dāng)事人意見、報送懲戒委員會審批等在內(nèi)的規(guī)范退出程序，并明文公布，確保執(zhí)行過程中有規(guī)可依、有規(guī)必依。二要充分發(fā)揮懲戒委員會評價主體作用。在市級以上檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一設(shè)立檢察官懲戒委員會，并制定懲戒委員會章程，加強(qiáng)對員額檢察官隊伍的監(jiān)督與管理，對檢察官行為進(jìn)行中立的評判。要充分發(fā)揮檢察官懲戒委員會的評價主體作用，在對員額檢察官違法違紀(jì)進(jìn)行處理、執(zhí)行員額檢察官退出機(jī)制時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察官懲戒委員會的意見作出決定。三要按照法定程序履行退出審批手續(xù)。對于主動申請退出員額檢察官的，應(yīng)依據(jù)《檢察官法》第四十二條規(guī)定，由本人提出書面申請，依照法律規(guī)定的程序免除其職務(wù)。四要確保當(dāng)事員額檢察官陳述、辯解的權(quán)力?；诔绦蛘x，在當(dāng)事員額檢察官將被執(zhí)行退出程序時，他們有權(quán)進(jìn)行陳述、辯解，并提供相關(guān)證據(jù)材料。五要賦予當(dāng)事員額檢察官提出復(fù)議、復(fù)核及申訴的權(quán)利。當(dāng)事員額檢察官對評價結(jié)果不服的可以申請復(fù)議、復(fù)核。復(fù)議的處理由做出處分決定的檢察院進(jìn)行，復(fù)核的處理由原決定檢察院的上一級檢察院進(jìn)行。

第二，加強(qiáng)退出員額檢察官安置。妥善解決退出員額檢察官分流使用、權(quán)責(zé)界限、職業(yè)發(fā)展等問題。要努力拓寬他們下一步的職業(yè)發(fā)展空間，暢通發(fā)展渠道，搭建交流轉(zhuǎn)任平臺，保護(hù)他們退出員額后的工作積極性。退出安置路徑主要有以下三種：一是退休退二線。只適用于因身體原因、年齡原因等自愿退出且滿足提前退休退二線條件又主動提出申請的員額檢察官。二是推薦到其它機(jī)關(guān)單位任職。通過轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委，或提拔交流至紀(jì)委、政法委、人大法工委、公安局、司法局等機(jī)關(guān)單位進(jìn)行安置。三是內(nèi)部提拔或轉(zhuǎn)化。這種方式是最主要的路徑，應(yīng)區(qū)別情況對待。對于因組織需要，擬提拔進(jìn)入黨組，并擔(dān)任司法行政管理局局長、紀(jì)檢組長、政治處主任等非員額身份的院領(lǐng)導(dǎo)的，要努力向上級爭取，及時履行手續(xù)，落實他們的政治待遇，保留一定期限的再次直接入額資格。對于因正當(dāng)理由主動退出的，應(yīng)充分聽取他們的個人意見，結(jié)合其能力、特長將其安排到檢察輔助崗位或者司法行政崗位上。對于因考核不合格而退出的，宜將其分流到檢察官助理的工作崗位，鼓勵其繼續(xù)在檢察輔助崗位上積累經(jīng)驗，加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，爭取在新一輪的遴選中進(jìn)入員額檢察官序列。對于因一般違紀(jì)違法而退出但仍留在檢察院的，由于其履職過程中出現(xiàn)了司法作風(fēng)問題，應(yīng)將其調(diào)離辦案崗位，分流到司法行政部門。

第三，保障退出員額檢察官利益。在執(zhí)行員額檢察官退出機(jī)制時，一定要切實維護(hù)退出員額檢察官的切身利益和榮譽(yù)，讓他們在退出的同時能充分感受到組織的關(guān)心和愛護(hù)。一要保障經(jīng)濟(jì)利益。未經(jīng)審批不得停發(fā)相關(guān)待遇，在調(diào)查處理、復(fù)議復(fù)核等履行程序階段，仍然要保障他們與員額相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益，不得提前停發(fā)其員額工資等相關(guān)待遇，一般應(yīng)在員額檢察官退出批準(zhǔn)之日的下月起才執(zhí)行。二要保障政治權(quán)利。對于因任職回避、健康原因、掛名辦案、業(yè)務(wù)不精、有正當(dāng)理由主動退出、考核不合格等原因退出的員額檢察官，應(yīng)當(dāng)保留他們相應(yīng)的行政級別和再次入額的資格，在退出原因消失后，他們?nèi)匀豢梢缘诙稳腩~并辦案；對于因不敢擔(dān)當(dāng)、不愿擔(dān)當(dāng)?shù)葻o正當(dāng)事由主動退出的，不應(yīng)再賦予入額資格；對于退休或因工傷殘等合法事由退出的，可以給予榮譽(yù)稱號，享受除辦案津貼外的其他待遇，以此激勵全體檢察人員更加珍惜員額檢察官制的榮耀和價值歸屬；對于因違紀(jì)違法等事由退出的則應(yīng)視情節(jié)輕重來確定其再次入額資格。

三、構(gòu)建和完善員額檢察官增補(bǔ)機(jī)制

第一，建立按需增補(bǔ)機(jī)制。員額數(shù)量的確定，主要是以政法專項編制為基數(shù)，比例一般不超過39%，總體上是符合實際的。但是我國地域遼闊，不同地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異大，辦案數(shù)量相差也較大，所以在確定員額檢察官比例和基數(shù)時不宜一刀切。中央確定的39%的員額比例是一項參考性、原則性標(biāo)準(zhǔn)。具體到每個檢察院，到底需要多少員額制檢察官，應(yīng)該是由辦案數(shù)量決定，按需定員。有些檢察院即便員額比例低于39%仍然案少人多，但是對于辦案壓力極大的基層檢察院而言，按照39%的員額比例遴選出的檢察官數(shù)量卻無法滿足辦案需要。因此，確定充分滿足辦案實際需要的員額比例既要堅持中央確定的原則，又要緊密結(jié)合工作實際科學(xué)配置。

首先，各基層檢察院應(yīng)該根據(jù)自身實際情況測算受案數(shù)量、摸清辦案人員的綜合素質(zhì)，科學(xué)計算符合院情的員額制比例，并上報省級檢察院參考。其次，省級檢察院監(jiān)督部門應(yīng)該強(qiáng)化對員額制實施的監(jiān)督，要求確定員額制的檢察院要充分說明理由，不能盲目追求整齊劃一。最后，應(yīng)由省級檢察院根據(jù)市縣各院辦案量實際變化精細(xì)測算，科學(xué)核定、隨時調(diào)整確定下級檢察院員額數(shù)量，建立量化增補(bǔ)機(jī)制。對辦案量小的檢察院可以維持現(xiàn)狀或適當(dāng)減少員額數(shù)量；對于辦案量、辦案壓力較大的檢察院，則應(yīng)適當(dāng)提高員額比例，并進(jìn)行員額數(shù)量的增補(bǔ)。

第二，建立及時增補(bǔ)機(jī)制。對于員額有預(yù)留或空缺的檢察院，省級以上檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，必須在三個月至六個月之間全面完成員額的增補(bǔ)。通過明確的時間要求，及時將達(dá)到入額條件的檢察官補(bǔ)充上去，避免員額檢察官辦案崗位長時間空缺導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)辦案效率降低。

第三，建立強(qiáng)制增補(bǔ)機(jī)制。省級以上檢察機(jī)關(guān)制定增補(bǔ)機(jī)制時，應(yīng)明確制度的強(qiáng)制性，不能僅僅對下級檢察院起指導(dǎo)作用。員額一旦空缺，就必須強(qiáng)制增補(bǔ)，空多少補(bǔ)多少，并且應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)完成。實踐中，有的檢察院員額出現(xiàn)空缺后便立即進(jìn)行增補(bǔ)，努力避免辦案缺位問題，同時也將其作為解決政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇的抓手。有的檢察院卻不愿執(zhí)行，擔(dān)心引起僧多粥少的問題激化矛盾。因此，應(yīng)當(dāng)建立員額檢察官強(qiáng)制增補(bǔ)機(jī)制。

第四，建立直接增補(bǔ)機(jī)制。建立既有檢察官直接增補(bǔ)機(jī)制，可以保證政策的權(quán)威性和延續(xù)性。從上世紀(jì)九十年代中后期開始至今，全國檢察機(jī)關(guān)檢察官人數(shù)經(jīng)歷了幾次波浪式的起伏發(fā)展。1997年之前，檢察官由各級檢察院檢察長直接任命。1998年至2001年，增加一道考試考核程序，檢察人員必須要通過檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織的初任檢察官考試取得資格才能任命檢察官。從這時起，各檢察院檢察官人數(shù)開始減少。到2002年，國家開始實行難度較大的司法考試，全國通過率一般不到10%，檢察官的門檻突然變得很高，致使21世紀(jì)的頭十年出現(xiàn)全國檢察官青黃不結(jié)的現(xiàn)象，檢察官數(shù)量跌入谷底。為緩解這一矛盾，2011年檢法內(nèi)部組織了一次相對簡單的小司考，全國參考人員通過率為73.7%，與初任檢察官考試通過率相當(dāng)，中東部地區(qū)的參考通過率則一般在80%至90%以上，帶來全國檢察官人數(shù)的一次劇增和井噴，全國檢察官人數(shù)達(dá)到最高峰值。而到了2015年底則出現(xiàn)了員額制改革，進(jìn)入員額檢察官的人數(shù)要嚴(yán)格控制在政法編制的39%以內(nèi)，意味著大量取得檢察官身份的人員又將被剔除出員額檢察官隊伍，檢察官人數(shù)又被政策性強(qiáng)制大縮水。有的通過國家司法考試的檢察官因為人數(shù)的限制被擋在員額制的大門外，而一部分通過小司考和初任檢察官考試的干警則順利入額。為考慮政策延續(xù)性和組織權(quán)威性，我們認(rèn)為，只要在既往歷史中通過了國家認(rèn)可的各種嚴(yán)格考試和組織考核被任命為檢察官的，都是具備較強(qiáng)法律功底和較豐富辦案經(jīng)驗的檢察人員，都應(yīng)該被認(rèn)為符合員額檢察官的任職條件，在員額出現(xiàn)空缺時，如果沒有特殊情況他們應(yīng)當(dāng)直接增補(bǔ)。

第五，建立梯次增補(bǔ)機(jī)制。為確保員額增補(bǔ)的秩序、可操作性，保證增補(bǔ)工作有章可循，對于符合條件可以直接增補(bǔ)的干警，應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的遞補(bǔ)順序，有次序有先后地遞補(bǔ)，一個一個地通過獨(dú)木橋。一般認(rèn)為，根據(jù)法律功底和積累的辦案經(jīng)驗，應(yīng)按照通過國家司法考試的檢察官、通過初任檢察官考試的檢察官、直接任命的檢察官、通過小司考的檢察官的順序梯次增補(bǔ)。其次，應(yīng)優(yōu)先考慮經(jīng)過省級檢察機(jī)關(guān)考核并評定檢察官等級的檢察員，然后是沒有評定檢察官等級的一般檢察員，再是助理檢察員。而等級較高的檢察官又應(yīng)較等級偏低的檢察官優(yōu)先。

第六，建立遴選增補(bǔ)機(jī)制。上級檢察院員額檢察官出現(xiàn)空缺時，可從下級檢察院遴選。下級檢察院員額檢察官空缺時，則可從本院優(yōu)秀的檢察官助理中遴選。對于沒有符合直接增補(bǔ)檢察官身份的檢察院或同一情況直接增補(bǔ)檢察官人數(shù)較多、競爭激烈的檢察院，可采用遴選增補(bǔ)機(jī)制。通過民意測評、績效考核、筆試、面試，按照組織嚴(yán)密、程序嚴(yán)格、偏重務(wù)實和公開、公平、公正的原則，層層遴選，讓優(yōu)秀的檢察人才及時入額。