劉國臻 劉 芮

學(xué)術(shù)界對非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期問題鮮有研究。《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）對建設(shè)用地使用權(quán)從住宅與非住宅做了區(qū)分。對住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期做了自動續(xù)期的規(guī)定，對非住宅建設(shè)用地使用權(quán)做了“期限屆滿后續(xù)期的，依照法律法規(guī)辦理”的委任性規(guī)定。2016年11月27日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》（以下簡稱《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度意見》）指出，對產(chǎn)權(quán)保護應(yīng)當遵循“平等、全面、依法”的原則。保護不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不能僅限于住宅，還應(yīng)包括非住宅不動產(chǎn)。隨著非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期，我國現(xiàn)行非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期制度存在的過于偏向保護土地所有權(quán)人利益，而忽視土地使用權(quán)人利益的立法缺陷越來越突出，并引起社會的關(guān)注。本文揭示我國現(xiàn)行非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期制度存在的缺陷，提出并論證制度完善思路，以期為我國非住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度建設(shè)提供參考。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)是住宅建設(shè)用地使用權(quán)的對稱，指的是除用于住宅以外的建設(shè)用地使用權(quán)，既包括以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，也包括以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)。由于以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)實行無期限制度，一般沒有期限限制，所以，本文討論的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)僅指以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)。

一、非住宅建設(shè)用地屆期制度存在的缺陷

根據(jù)我國現(xiàn)行立法規(guī)定，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高期限分別為40或50年。自20世紀80年代我國建立城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)有償出讓制度至今已近40年，未來大量的非住宅用地使用權(quán)屆期與續(xù)期必將成為亟待解決的現(xiàn)實問題。我國非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期制度存在的缺陷主要表現(xiàn)如下。

（一）缺乏對“社會公共利益”范圍的界定

“社會公共利益”需要是不批準非住宅用地使用權(quán)續(xù)期申請的法定理由?！吧鐣怖妗眱?nèi)涵具有模糊性、變動性和適應(yīng)性。①梁上上：《公共利益與利益衡量》，《政法論壇》2016年第6期。把握不準很容易造成公權(quán)力對私權(quán)利的侵害?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《房地產(chǎn)管理法》）第22條第一款規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當予以批準?！钡嚓P(guān)立法中并沒有明確規(guī)定非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期收回的“社會公共利益”的邊界。我國現(xiàn)行相關(guān)立法不僅沒有從實體法上規(guī)定“社會公共利益”的邊界，而且在程序方面也確乏相應(yīng)的制度安排。政府審批機關(guān)在非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期收回中也缺乏“社會公共利益”需要的專門性說明。似乎只要是政府不批準非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期，就符合“社會公共利益”需要。這樣政府審批機關(guān)的公正性難以保證，不利于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的利益保護。

（二）國家無償取得地上房屋及其他不動產(chǎn)不合理

我國現(xiàn)行法律制度把土地與地上房屋及其他不動產(chǎn)分別作為物權(quán)客體。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)成為獨立意義的物權(quán)。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)具有期限性，而地上房屋及其他不動產(chǎn)又是無期限的。這樣就存在有期限的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)與坐落其上的無期限房屋及其他不動產(chǎn)存在客觀沖突?，F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后，沒有約定或者約定不明確的，②實踐中，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同由政府提供格式文本，一般沒有期滿后該土地上房屋及其他不動產(chǎn)歸屬的約定。該地上的房屋及其他不動產(chǎn)所有權(quán)歸國家無償取得。鑒于地上房屋及其他不動產(chǎn)是獨立的物權(quán)，有獨立的財產(chǎn)價值，獨立于土地使用權(quán)的房屋及其他不動產(chǎn)所有權(quán)具有正當性。③高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，國家無償收回非住宅建設(shè)用地使用權(quán)并及之地上房屋及其他不動產(chǎn)的做法，不僅違反產(chǎn)權(quán)平等保護原則，也有違公平交易原則。從經(jīng)濟學(xué)角度分析，地上房屋及其他不動產(chǎn)的所有權(quán)在非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，面臨著被政府無償取得的風(fēng)險，則地上房屋及其他不動產(chǎn)所有權(quán)人為追求自身利益最大化，極有可能對土地、地上房屋及其他不動產(chǎn)進行消極管理，甚至于破壞性利用，由此必然導(dǎo)致土地資源利用不足或利用過度，違背了最優(yōu)化社會效用的原則，難以避免“租值消散（rent dissipation）”的結(jié)果。④租值消散的概念在庇古《福利經(jīng)濟學(xué)》一書中第一次提出。最初指的是產(chǎn)權(quán)界定不清，公共的部分就會成為大家爭搶的對象，并帶來社會利益的損失。之后在H·斯科特·戈登、張五常等學(xué)者處得到發(fā)展?，F(xiàn)行制度安排下，會促使非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人竭澤而漁，不惜以違背土地資源可持續(xù)發(fā)展的要求而攫出最大利潤，這與土地資源有效利用的立法本意相去甚遠。⑤王林清：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿法律后果比較觀察》，《環(huán)球法律評論》2016年第4期。政府部門做出不予續(xù)期的決定后，土地使用權(quán)人的權(quán)益缺乏相應(yīng)的法律保障和權(quán)利救濟途徑。

（三）續(xù)期制度不科學(xué)、不完善

我國有關(guān)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度安排主要見于《物權(quán)法》《房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》）等。上述法律法規(guī)對非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度安排內(nèi)容是：（1）續(xù)期采用申請制，但是否續(xù)期決定權(quán)在政府部門；（2）土地使用權(quán)人至遲于屆滿前一年申請續(xù)期；（3）續(xù)期需重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，支付土地使用權(quán)出讓金；（4）我國土地使用權(quán)出讓采用法定最長年限制。上述續(xù)期制度安排不科學(xué)、不完善的主要表現(xiàn)在以下方面。第一，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期采用申請制，操作成本高，既浪費非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的時間成本和人力成本，也浪費政府部門的行政資源。既然只有出于社會公共利益需要才不批準申請人的續(xù)期申請，而實踐中為了社會公共利益需要的非住宅建設(shè)用地情況并不多見，大量的非住宅建設(shè)用地并非為了社會公共利益需要，而是一般市場經(jīng)營行為。第二，續(xù)期時間不科學(xué)。依據(jù)《物權(quán)法》第149條和《房地產(chǎn)管理法》第21條的規(guī)定，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，原土地使用權(quán)人有意愿繼續(xù)使用土地的，申請續(xù)期的時間為“至遲于屆滿前一年”。此規(guī)定從字面上理解，土地使用者可在其有效使用期限內(nèi)，除屆滿前最后一年外均能申請。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高期限分別為40年或50年，則可以在前39年或49年內(nèi)進行申請。與我國香港地區(qū)土地批租制度在“期滿前二十年內(nèi)”申請規(guī)則相比較，①張增強：《香港法制教程》，廣州：暨南大學(xué)出版社，1993年，第185頁。我國雖然給予了土地使用權(quán)人更長的申請時間，但這樣的規(guī)定顯然不符合一般經(jīng)營規(guī)律。實踐中，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在取得土地使用權(quán)后的前10年、20年多忙于前期物業(yè)開發(fā)建設(shè)和試營業(yè)，對營業(yè)的預(yù)期尚處于不能確定狀態(tài)，很難決定是否續(xù)期，也就一般沒有申請續(xù)期的需求。政府部門需應(yīng)對長達39年或49年內(nèi)的所有土地使用權(quán)人的可能申請，不僅對行政資源來說是一種巨大的浪費，而且非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人申請過早，政府部門也難以判斷涉案土地在30、40年后是否存在社會公共利益需求的情況?！爸吝t于屆滿前一年申請續(xù)期”的規(guī)定彈性太大，操作起來不符合效率原則。而且現(xiàn)行立法對非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人尚在合法使用期最后一年的申請沒有規(guī)定是否允許。第三，土地使用權(quán)出讓采用法定最長年限制，雖然在理論上存在“土地使用權(quán)出讓合同”可約定短于40年或50年，但實踐中，“土地使用權(quán)出讓合同”均采用政府部門提供的格式文本，一般不允許當事人更改土地使用權(quán)出讓年限。法律規(guī)定的最高年限也就成為土地使用權(quán)事實年限。此種做法的好處是使得土地使用權(quán)人的權(quán)利可預(yù)期，可進行長遠計劃，在一定程度上保障交易安全。但要注意的是，預(yù)期確定不等于預(yù)期合理，也不意味著能保證土地資源最有效率的利用。②周林彬、任爾昕：《我國農(nóng)地使用權(quán)和基地使用權(quán)制度的效率分析》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2000年第3期。同時，我國有關(guān)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度對續(xù)期次數(shù)、續(xù)期費用等相關(guān)內(nèi)容都存在立法空白，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)“無法可依”的困境。

二、科學(xué)界定“社會公共利益”范圍

為了達到增強公權(quán)力機關(guān)行政行為的公信力，減少乃至杜絕非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在續(xù)期申請被拒后的報復(fù)性行為，建設(shè)和諧社會目標，必須對“社會公共利益”范圍進行界定。

（一）實體法的設(shè)計

對“社會公共利益”范圍的認識，既存在一定共性，也存在一定差別。從實體法上對“社會公共利益”進行界定，能夠為政府部門在審批非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期申請時提供具體操作規(guī)范，防止非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期收回權(quán)的濫用。2011年1月19日通過的《中華人民共和國國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《新房屋征收條例》）對國有土地上房屋征收的“公共利益”目的范圍的立法界定，可為非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期收回法定理由，即“社會公共利益”需要的范圍界定提供借鑒經(jīng)驗?！缎路课菡魇諚l例》首先以概括的方式界定了國有土地上房屋征收的“公共利益”，并從五個方面列舉可以發(fā)動國有土地上房屋征收權(quán)的“公共利益”目的范圍。實踐證明，《新房屋征收條例》關(guān)于“公共利益”范圍的界定符合中國國情，具有可操作性。2017年5月國土資源部公布的《土地管理法（修正案）》（征求意見稿），也吸收了《新房屋征收條例》“公共利益”目的范圍的界定方式和內(nèi)容。其中《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）關(guān)于以概括方式界定土地征收的“公共利益”目的范圍，與《新房屋征收條例》對國有土地上房屋征收的“公共利益”的界定完全相同?！锻恋毓芾矸ǎㄐ拚福罚ㄕ髑笠庖姼澹┮粤信e方式規(guī)定“公共利益”目的范圍與《新房屋征收條例》關(guān)于國有土地上房屋征收的“公共利益”目的范圍的（一）（二）（三）（六）完全一致。③（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。只是（四）（五）兩項，《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）與《新房屋征收條例》的規(guī)定略有不同，其區(qū)別在于《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）（四）在《新房屋征收條例》（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要基礎(chǔ)上，增加了“搬遷安置工程建設(shè)的需要?！薄锻恋毓芾矸ǎㄐ拚福罚ㄕ髑笠庖姼澹ㄎ澹┡c《新房屋征收條例》（五）規(guī)定的內(nèi)容也并非實際性的差別。①《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）（四）由政府組織實施的保障性安居工程、搬遷安置工程建設(shè)的需要；（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實施城市規(guī)劃而進行開發(fā)建設(shè)的需要。《新房屋征收條例》（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要。對非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期不予批準的“社會公共利益”的范圍界定，可借鑒《新房屋征收條例》“公共利益”目的范圍的界定。特別是《新房屋征收條例》關(guān)于國有土地上房屋征收的“公共利益”目的范圍的（一）（二）（三）（六）項可直接移植。

（二）程序法的設(shè)計

由于實體立法存在局限性，不可能窮盡現(xiàn)實生活中所有“社會公共利益”的情形。在程序法制度規(guī)范確認“社會公共利益”方面，我國沒有非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期不予批準的“社會公共利益”界限的程序性制度安排。在實踐中，對非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期不予批準的“社會公共利益”界限的把握，還必須建立科學(xué)的程序法制度來保障。境外國家或地區(qū)的經(jīng)驗和我國的實踐表明，法律必須建設(shè)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期不予批準的“社會公共利益”程序性制度，規(guī)范不予批準非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期申請的行為，增加不予批準非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期申請的透明度和公示性，將不予批準非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期申請的行政行為框定在必要的范圍內(nèi)。市場經(jīng)濟條件下，對政府部門公權(quán)力制約存在客觀需要。市場經(jīng)濟比較發(fā)達國家或地區(qū)通常建立司法程序制度，對私權(quán)利實施救濟。司法救濟是權(quán)利救濟的最后屏障和防線，也是“弱者”爭取公平、維護權(quán)利，向“強者”“扳平”的重要途徑，具有權(quán)威性和強制性。②劉國臻：《論我國土地征收公共利益目的之邊界》，《中國行政管理》2010年第9期。為了確保非住宅建設(shè)用地使用權(quán)收回時的“社會公共利益”需要，必須設(shè)置司法救濟途徑。2011年1月19 日《新房屋征收條例》設(shè)置司法救濟途徑的經(jīng)驗可資借鑒?！缎路课菡魇諚l例》第14條規(guī)定“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”。這是我國對公共利益范圍界定的比較成熟的程序性制度安排。2014年11月1日修正后的《中華人民共和國行政訴訟法》第12條也將土地征收的公共利益范圍界定安排了司法救濟的途徑。關(guān)于公共利益范圍界定，不僅實體法有“用武”之地，程序法也不可或缺，已成為潮流。

三、修訂現(xiàn)行立法，明確地上房屋及其他不動產(chǎn)人以補償請求權(quán)

根據(jù)《土地管理法》和《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿未成功續(xù)展的，地上房屋及其他不動產(chǎn)將被無償收歸國家所有。實踐中，非住宅建設(shè)用地上的房屋及其他不動產(chǎn)具有情況復(fù)雜、類型多樣的特點，一律收歸國有的“一刀切”處理方案，對非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人而言，期滿后只有選擇續(xù)期或不續(xù)期的權(quán)利，并無其他可以救濟自身權(quán)益的有效辦法與途徑，這不利于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人財產(chǎn)權(quán)益保護。③浩然：《財產(chǎn)權(quán)預(yù)期視角下的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題探討》，《山東社會科學(xué)》2016年第11期。因此，應(yīng)當修訂現(xiàn)行相關(guān)立法，區(qū)別不同情況，明確地上房屋及其他不動產(chǎn)歸屬原則與補償標準，賦予地上房屋及其他不動產(chǎn)所有人以補償請求權(quán)，合理保護地上房屋及其他不動產(chǎn)所有權(quán)人的合法權(quán)益。

（一）地上房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬

根據(jù)我國《房地產(chǎn)管理法》《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)實行期限制，最長期限分別為40年或50年；而地上房屋及其他不動產(chǎn)所有權(quán)實行無期限制。這與境外國家或地區(qū)的規(guī)定并無二致。所不同的是，境外國家或地區(qū)對非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后地上房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬處理并不采用一律收歸土地所有權(quán)人所有的處理方案。而是賦予地上權(quán)人的地上建筑物補償請求權(quán)。例如，德國《地上權(quán)條例》規(guī)定，地上權(quán)人對建筑物享有補償請求權(quán)。④陳越鵬：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的問題與出路》，《中國土地科學(xué)》2016年第10期。在建筑技術(shù)和建筑材料日新月異的今天，房屋及其他不動產(chǎn)的使用“壽命”期限一般很長，有的可達百年，甚至幾百年。這樣就必然存在無期限的房屋及其他不動產(chǎn)所有權(quán)，與有期限的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)之間的矛盾與協(xié)調(diào)問題。①王利明：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期規(guī)則》，《清華法學(xué)》2017年第2期。

政府機關(guān)對于房屋及其他不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)依照《物權(quán)法》等相關(guān)法律頒發(fā)不動產(chǎn)證書，房屋及其他不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當?shù)玫狡降缺Ｗo。國家無償收回的行為，不僅違反了法律對產(chǎn)權(quán)平等保護的原則，還會打擊土地使用權(quán)人對地上房屋及其他不動產(chǎn)的長遠投資意愿，不利于土地使用權(quán)人建造高質(zhì)量的房屋及其他不動產(chǎn)。盡管房屋及其他不動產(chǎn)坐落于土地之上，但土地使用權(quán)屆期滿后，地上房屋及其他不動產(chǎn)并未滅失。國家無償取得地上房屋及其他不動產(chǎn)，并未支付對價，缺乏法理依據(jù)?，F(xiàn)行法律對非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后地上房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬規(guī)定，過于簡單粗暴，實踐中必然帶來潛在不良后果，修訂現(xiàn)行立法，明確地上房屋及其他不動產(chǎn)的補償請求權(quán)，是防止不良后果發(fā)生的有效制度安排。

在我國用于開發(fā)的城鎮(zhèn)土地，其所有權(quán)歸屬國家，地方政府具體行使國家土地所有權(quán)而出讓土地使用權(quán)時，所采用的出讓合同文本均為政府提供的示范格式文本。對于合同具體條款，土地使用權(quán)受讓人幾乎沒有修改的機會和權(quán)利。《物權(quán)法》第149條第二款規(guī)定“約定地上物歸屬”的內(nèi)容，在實踐中也就淪為空洞條文。鑒于土地使用權(quán)出讓合同本質(zhì)是民事合同，有關(guān)地上物的歸屬問題，應(yīng)尊重意思自治原則，給予當事人適當磋商的機會和權(quán)利。②朱廣新：《論違約行使土地使用權(quán)的法律后果》，《法律科學(xué)》2012年第2期。在土地使用權(quán)期滿后給予土地使用權(quán)人以地上房屋及其他不動產(chǎn)補償請求權(quán)，可以有效平衡土地使用權(quán)出讓人與受讓人雙方的利益，有利于土地使用權(quán)人的合法財產(chǎn)所有權(quán)的保護。③李顯冬：《論土地使用權(quán)到期后其上房屋所有權(quán)的歸屬》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2005年第5期。具體分為兩種情形處理。其一，沒有地上房屋及其他不動產(chǎn)或地上房屋及其他不動產(chǎn)不具備使用價值時，對于土地使用權(quán)人為充分發(fā)揮土地的功能，投入相當多的費用去改良土地，以提升土地的經(jīng)濟價值。由此產(chǎn)生的土地增值，應(yīng)賦予土地使用權(quán)人在土地使用權(quán)收回后，向土地所有權(quán)人請求償還有益費用的權(quán)利。其二，地上房屋及其他不動產(chǎn)具備使用價值，未續(xù)期或續(xù)期未批準，且土地使用權(quán)人取回地上房屋及其他不動產(chǎn)會造成使用價值減損、滅失的，土地所有權(quán)人（政府）應(yīng)當進行合理補償。④高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。此種補償?shù)男再|(zhì)可被認為是土地使用權(quán)人將地上房屋及其他不動產(chǎn)通過買賣的方式將所有權(quán)轉(zhuǎn)移給國家，也即賦予地上房屋及其他不動產(chǎn)所有權(quán)人以補償請求權(quán)。對于國家來說，可以促進社會財富的良性積累；對原地上物所有權(quán)人來說，也不會出現(xiàn)消極維護、故意破壞等報復(fù)行為。

（二）地上房屋及其他不動產(chǎn)的處理與補償思路

對地上房屋及其他不動產(chǎn)處理與補償有四種解決思路：（1）土地使用權(quán)期限屆滿后由國家無償取得；（2）在土地使用權(quán)出讓合同中對補償標準有約定的，按照約定處理；（3）延長土地使用期限以抵充地上房屋及其他不動產(chǎn)的補償款；（4）土地所有權(quán)人對地上房屋及其他不動產(chǎn)以市場價格進行補償。上述第一種解決思路過于注重保護土地所有權(quán)人的利益，與境外國家和地區(qū)注重保護土地用益物權(quán)人利益通例不符。⑤房紹坤：《物權(quán)法用益物權(quán)篇》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第209頁。第二種解決思路，由于國家壟斷土地一級市場，處于絕對強勢地位，合同相對人的平等磋商談判機會難以保證，可操作性并不強。第三種和第四種解決思路較為可行，但需針對不同情況分別適用。第三種解決思路適用于當政府部門財政困難，無法足額支付補償款時，可用此解決思路。具體延長期限的長短需視不同地上房屋及其他不動產(chǎn)的現(xiàn)存價值而定。第四種解決思路適用于當?shù)厣戏课菁捌渌粍赢a(chǎn)的使用期限較之于土地使用權(quán)期限屆更長，且地上房屋及其他不動產(chǎn)的取回會破壞其完整性的，對于因土地使用權(quán)人改良土地使得土地增值而支出的有益費用，土地所有權(quán)人應(yīng)給予合理補償。⑥朱廣新：《房屋征收補償范圍與標準的思考》，《法學(xué)》2011年第5期。若土地使用權(quán)人無繼續(xù)開發(fā)使用的意愿或繼續(xù)使用對其已無必要而拒絕延長的，可采用稅收優(yōu)惠、相關(guān)費用減免等方式對地上房屋及其他不動產(chǎn)現(xiàn)值予以補償。

四、續(xù)期時間、期限、次數(shù)和費用科學(xué)化、具體化

我國現(xiàn)行立法對非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期時間、期限、次數(shù)和費用缺乏科學(xué)、詳細的規(guī)定，將續(xù)期時間、期限、次數(shù)和費用科學(xué)化和具體化有助于解決司法實踐“有法難依”“無法可依”的困境，保護土地使用權(quán)人的合法權(quán)利。

（一）續(xù)期時間

首先，對非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在期限屆滿前的最后一年內(nèi)申請續(xù)期需要立法予以確定。由于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人對土地開發(fā)后，既可自己使用，進行相關(guān)經(jīng)營性活動，也可出租給其他市場主體使用，以此獲取租金等收益。依現(xiàn)行立法規(guī)定，除距離期限屆滿前最后一年外，土地使用權(quán)人都可申請續(xù)期。但立法卻恰恰沒有賦予土地使用權(quán)人在最后一年內(nèi)的申請權(quán)，這對于土地使用權(quán)人和租用人的權(quán)益保障都是不合理的。隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立和互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時代的到來，政府行政部門的業(yè)務(wù)辦理效率和審查準確率都已有很大提升，管理者對于城市的規(guī)劃也日臻成熟。①張倩：《建設(shè)用地使用權(quán)未到期能否提前辦理續(xù)期》，《中國土地》2016年第2期。因此，行政決策時間大幅縮短已成為現(xiàn)實，賦予非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在最后一年內(nèi)的申請權(quán)有其必要性和可行性。

其次，對將來有計劃申請續(xù)期的土地使用權(quán)人，續(xù)期的時間范圍應(yīng)遵循經(jīng)營規(guī)律。一般而言，對于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人來說，充足的資金保障和穩(wěn)定的現(xiàn)金流是其持續(xù)發(fā)展的“生命線”。②郜昂、劉成明、沈利強：《建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期中的規(guī)劃問題——以“深圳模式”為例》，《中國土地》2017年第6期。在續(xù)期時，原土地使用權(quán)人需要重新繳納一筆不菲的土地所使用權(quán)出讓金。在日常經(jīng)營中，土地使用權(quán)人很少會選擇在距離其使用權(quán)期限較早的時候提出續(xù)期申請，因為較早的時候提出續(xù)期申請行為于其經(jīng)濟方面并無益處。但也應(yīng)看到，市場經(jīng)濟不可能不存在波動，且不可預(yù)測。土地使用權(quán)人需要時刻根據(jù)市場形勢進行調(diào)整與應(yīng)對，對土地進行經(jīng)營活動的預(yù)期計劃定得過于長遠是不現(xiàn)實的。因此，將請求續(xù)期的年限范圍限定在至少超過其土地使用權(quán)總期限一半更為適宜。例如，現(xiàn)行立法規(guī)定商業(yè)用地使用權(quán)最長期限為40年，則規(guī)定于距期限屆滿前20年內(nèi)比較科學(xué)。

（二）續(xù)期期限

首先，土地使用權(quán)出讓應(yīng)當同時規(guī)定最長期限和最短期限。現(xiàn)行立法僅規(guī)定土地使用權(quán)出讓最長年限，若其選擇較短的期限，目前制度上看，也是合法的。不規(guī)定最短期限則可能出現(xiàn)“短期炒地”等投機性行為，無助于市場經(jīng)濟發(fā)展。因此，同時規(guī)定最長和最短期限，可抑制土地投機行為，促進土地稀缺資源有計劃且更富遠見地有效利用。

其次，適當提高最長出讓年限。現(xiàn)行非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓年限采用40年或50年相對較短，不利于城市長遠規(guī)劃目標實現(xiàn)，也不符合建筑物的壽命年限。③李婧怡：《對城市國有土地使用權(quán)期滿問題的探討》，《國土資源》2012年第2期。較短的土地使用年限不僅不會提高土地利用效率，相反土地使用權(quán)人還會因此而降低開發(fā)成本，以求縮短投資回收期和增加投資回報率，其結(jié)果必然導(dǎo)致土地利用社會效益、環(huán)境效益和利用效率降低。以英國為例，英國的城市規(guī)劃通常以100年為限，某些地區(qū)所做的規(guī)劃甚至更長。英國的商業(yè)土地使用權(quán)通常是125年，地上建筑物的壽命在合理使用情況下期限為60年。我國香港地區(qū)商業(yè)土地使用權(quán)期限是75到150年。我國內(nèi)地商業(yè)等經(jīng)營性土地使用權(quán)的期限僅為40年，明顯短于一般建筑物壽命年限，也與境外國家或地區(qū)通行做法不一致。因此，續(xù)期年限問題可由兩種方案配合解決：一是對已存在的土地使用權(quán)出讓合同，在期限屆滿后進行第一次續(xù)展時，所續(xù)的期限長度為原出讓合同約定的年限長度；二是修改立法，對新的土地使用權(quán)出讓合同，根據(jù)建筑物具體使用期限以及城市相關(guān)規(guī)劃，確定長于或等于建筑物使用期限的使用年限。若長于建筑物年限的，則應(yīng)為建筑物使用年限的整倍數(shù)。④周林彬：《物權(quán)法新論——一種法律經(jīng)濟學(xué)分析的觀點》，北京：北京大學(xué)出版社，2002年，第620頁。

再次，統(tǒng)一各種非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的使用年限。現(xiàn)行立法規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂用地”的使用年限為40年，“綜合或其他用地”的使用年限則為50年，如此長短不一的出讓期限在改革開放初期，具有引導(dǎo)資本流向的重要作用，但我國市場經(jīng)濟已日趨成熟，應(yīng)當“將屬于市場的回歸市場”。一方面，對工業(yè)用地采用較商業(yè)用地更長的使用期限，于商業(yè)用地使用者而言是不公平的。同時，更短的使用期限會投資者對建設(shè)用地產(chǎn)生更多顧慮，不利于資本擴張，也不利于規(guī)模化經(jīng)營；①靳相木、歐陽亦梵：《同名異質(zhì)的土地使用權(quán)續(xù)期問題》，《東岳論叢》2017年第6期。另一方面，“民宅商用”是被《物權(quán)法》所認可的住宅所有權(quán)人的合法權(quán)利，但我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年的期限遠比非住宅建設(shè)用地使用權(quán)40或50年的期限要長，同時住宅建設(shè)用地使用權(quán)還可自動續(xù)期，導(dǎo)致實踐中愈發(fā)常見“民宅商用”的情況出現(xiàn)。房地產(chǎn)開發(fā)商在進行土地開發(fā)時將建筑物設(shè)計成“商住合一”形式的現(xiàn)象在房地產(chǎn)開發(fā)市場中具有一定普遍性。如此，開發(fā)商既可使用商業(yè)區(qū)域盈利，又可享受僅開發(fā)一般商業(yè)用地所沒有的政策優(yōu)惠，實現(xiàn)在法律制度中獲得“隱性收益”。實踐證明，規(guī)定長短不一的土地使用權(quán)出讓期限已無必要。若政府部門決定某片土地應(yīng)當縮短使用年限，可在出讓合同中直接約定。

（三）續(xù)期次數(shù)

關(guān)于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)過第一次續(xù)期后，是否還能再次續(xù)期，學(xué)界有著不同見解。筆者認為，再次續(xù)期與否，應(yīng)根據(jù)建筑物的結(jié)構(gòu)和耐用年限而定。在原土地使用權(quán)經(jīng)過一次續(xù)期后，由于已考慮到建筑物的結(jié)構(gòu)和耐用年限，則應(yīng)當不允許再續(xù)期，反之則可以多次續(xù)期，理由如下。其一，建筑物使用到一定年限后，維護費用會明顯增多，同時土地效用年增長率與土地使用期限成反比。導(dǎo)致土地使用權(quán)人的年純收益會隨著土地使用年限的增長而減少。②毛璐，汪應(yīng)宏，申寶鋼：《土地使用年期的確定方法研究》，《國土資源科技管理》2007年第3期。在經(jīng)過一次續(xù)期后，按照現(xiàn)行規(guī)則，總使用年限已近百年。隨著建造技術(shù)更新迭代，地上的建筑早已變得陳舊、落后。對于土地使用權(quán)人而言，已無法通過地上建筑物獲得良好經(jīng)濟回報，卻還得支付高昂的維護成本。若土地使用權(quán)人選擇對建筑物進行大整修，投資成本可能會比重建還高。其二，允許土地使用權(quán)人多次續(xù)期，有將國有土地私有化的嫌疑（土地使用權(quán)出讓變成土地所有權(quán)買賣），③王利明：《住宅建設(shè)用地試用期自動續(xù)期規(guī)則》，《清華法學(xué)》2017年第2期。國有土地事實上成為私人土地，不僅有損土地所有權(quán)人的合法權(quán)益，而且違反了《中華人民共和國憲法》所確立的土地公有制原則。其三，任由土地使用權(quán)人無次數(shù)地續(xù)期，將導(dǎo)致該區(qū)域土地?zé)o法進入土地出讓市場（一級市場），會導(dǎo)致新的土地“私人”交易市場的出現(xiàn)，與我國土地基本政策不符。經(jīng)過一次續(xù)期的建設(shè)用地，應(yīng)重新進入公開市場招標、拍賣、或掛牌，對土地使用權(quán)人與土地所有權(quán)人都有益處，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期次數(shù)只定一次為宜。

（四）續(xù)期費用

非住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)應(yīng)有償續(xù)期，這一觀點在學(xué)界已取得共識，但續(xù)期費用的多少（標準），則是一個懸而未決的命題。按照現(xiàn)行立法，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在獲得政府有關(guān)部門批準續(xù)期后，應(yīng)重新簽訂土地出讓合同，并繳納土地使用權(quán)出讓金。需注意的是，將本適用于首次取得土地使用權(quán)的規(guī)則，直接套用在續(xù)期問題上是否妥當？續(xù)期費用按照首次獲得土地使用權(quán)時所繳納的土地出讓金數(shù)額計算，還是以續(xù)期日為節(jié)點的市場價格計算？由于土地使用權(quán)出讓合同本質(zhì)上屬于民事合同，故而土地使用權(quán)出讓金不是公權(quán)力機關(guān)行使管理權(quán)的方式，而是國有土地使用權(quán)作為可流通商品的市場價格。由于土地所有權(quán)人在首次出讓土地使用權(quán)時的地上物與土地使用權(quán)續(xù)期時的地上物是不同的；土地使用權(quán)續(xù)期時與土地所有權(quán)人首次出讓土地使用權(quán)時，已經(jīng)相隔40—50年，簡單套用土地出讓規(guī)則來解決土地續(xù)期費用并不可行。綜合考慮土地使用權(quán)續(xù)期費的標準，制定土地評估規(guī)則。具體繳費標準可參考土地估價方法中的成本法（cost approach）。④房地產(chǎn)估價中的成本法與土地估價中的成本法略有不同。一般房地產(chǎn)估價中的成本法通常已假定地價是可知的，而土地估價中的成本法通常是用來推算未知地價，也稱之為成本逼近法。兩者的實際運用范圍、方法和估價程序都有很大差別。盧新海、黃善林編著：《土地估價》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2010年，第139頁。成本法是通過求取開發(fā)可替代估價對象的土地使用權(quán)所需的成本總額來估算土地使用權(quán)價格的方法。①盧新海、黃善林編著：《土地估價》，第139頁。首先分別求取土地成本與對土地進行開發(fā)建造改良物（包括附著于土地建筑物及其附著設(shè)施）的成本，以此求得待評估資產(chǎn)在評估基準日的復(fù)原重置成本中扣減其各項價值損耗后確定資產(chǎn)價值。②戴學(xué)珍：《房地產(chǎn)估價教程》，北京：清華大學(xué)出版社，2011年，第100頁。續(xù)期費用的確定，需遵循合理利潤最大化原則。土地使用權(quán)人對續(xù)期費用的基本期待不應(yīng)高于其購買一塊空地，并在沒有外部性或內(nèi)部性原因延誤工期的情形下，建造具有同等功能的建筑物及附著物的總代價。土地所有權(quán)人對土地使用權(quán)續(xù)期的總價，也不可低于其對該片土地的基礎(chǔ)設(shè)施與公共建設(shè)配套費總投入，以及城市總體規(guī)劃可帶來的未來增值預(yù)期收益。應(yīng)確保原出讓土地使用權(quán)的續(xù)期費低于同區(qū)域新出讓土地使用權(quán)的出讓金，還應(yīng)綜合考慮市場基準價格與建筑物殘余價值。由于續(xù)期土地上已存在開發(fā)投入，可考慮給予土地使用權(quán)人一定程度的政策優(yōu)惠（例如減少稅收等），以鼓勵其繼續(xù)為經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻。

綜上所述，鑒于現(xiàn)行非住宅建設(shè)用地使用權(quán)與住宅建設(shè)用地使用權(quán)同樣存在屆期問題的破解難題，加之非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限短于住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期問題的解決更為迫切。從科學(xué)界定“社會公共利益”范圍，修訂現(xiàn)行立法，確立地上房屋及其他不動產(chǎn)人以補償請求權(quán)；將續(xù)期時間、期限、次數(shù)和費用具體化等方面完善非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期制度，可有效破解現(xiàn)行非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期問題。