陳小君 汪 君

一、問題的提出

農(nóng)村集體土地被征收，集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員因此獲得補(bǔ)償。若村民對土地征收補(bǔ)償款分配不滿，可否向法院提起民事訴訟？查最高人民法院《民事案件案由規(guī)定》（法〔2011〕42號），“承包地征收補(bǔ)償費用分配糾紛”明確為民事案由一種。《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕6號）第1條第1款亦明確因承包地征收補(bǔ)償費所產(chǎn)生的民事糾紛屬于人民法院受理事項，雖第3款將集體經(jīng)濟(jì)組織成員針對用于分配的土地補(bǔ)償費數(shù)額提起的民事訴訟排除在受理范圍之外，但就法條文義解釋，可得出“除就用于分配的土地補(bǔ)償費數(shù)額提起民事訴訟外，村民因土地承包征地補(bǔ)償款分配產(chǎn)生糾紛的，司法機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)受理”之結(jié)論。

但實踐中，司法機(jī)關(guān)卻以多種理由，駁回起訴。如一審以“土地征收補(bǔ)償分配糾紛中涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定，屬村集體經(jīng)濟(jì)組織自主決定的范疇”為由、二審以土地征收補(bǔ)償費的使用及分配應(yīng)由本集體成員經(jīng)法定程序決定事項為由駁回訴求；a遼寧省錦州市中級人民法院民事判決書〔2017〕遼07民終727號。以“村委會及村民代表會議制定的分配方案，侵犯了其合法財產(chǎn)權(quán)利，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由該村所在鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正”為由，駁回訴求；b河北省黃驊市人民法院民事判決書〔2017〕冀0983民初637號。將村民認(rèn)為“村委會意圖將征地補(bǔ)償款按全村人口平均分配，侵害其合法權(quán)利”等同于村民“就用于分配的土地補(bǔ)償數(shù)額提起民事訴訟”，駁回訴求。c甘肅省慶陽市中級人民法院民事裁定書〔2014〕慶中民終字第499號。近三年來此類判決，稍加檢索便可發(fā)現(xiàn)。土地征收補(bǔ)償款分配，乃落實土地征收補(bǔ)償方案、給予喪失集體土地者充分補(bǔ)償之關(guān)鍵。因土地征收補(bǔ)償款分配而生之糾紛，既涉及“三農(nóng)”群體的核心利益又往往因被征收對象人數(shù)眾多而尤須妥善處理。黨的十八屆三中全會和中共中央、國務(wù)院于2015年印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，均提出要“完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。明確農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的受案范圍，針對不同的糾紛類型，給予不同的司法應(yīng)對，對于規(guī)范農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償程序，保護(hù)用益物權(quán)人合法權(quán)益，平衡村集體和其成員利益，具有重要意義。

二、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛之民事司法困境

《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定在集體所有土地征收過程中，應(yīng)當(dāng)依法足額支付有關(guān)補(bǔ)償費用，同時不得由任何單位和個人侵占或拖欠；且第121條及第132條再次重審，承包經(jīng)營權(quán)人和用益物權(quán)人可根據(jù)《物權(quán)法》第42條的有關(guān)規(guī)定主張相應(yīng)補(bǔ)償?！段餀?quán)法》乃基本民事法律，根據(jù)請求權(quán)基礎(chǔ)理論，此即應(yīng)當(dāng)構(gòu)成用益物權(quán)人請求義務(wù)人為一定給付（土地征收補(bǔ)償款）之基礎(chǔ)?！胺ㄡ尅?005〕6號”第22條及第23條亦明確承包方可在民事訴訟中請求發(fā)包方支付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗補(bǔ)助費、安置補(bǔ)助費。如此看來，司法機(jī)關(guān)自當(dāng)依法審理，但現(xiàn)實中，司法機(jī)關(guān)對農(nóng)民因不滿土地征收補(bǔ)償款分配糾紛而提起民事訴訟之處理，尚存以下難題。

（一）補(bǔ)償款分配糾紛可訴性存疑

1.實踐上：對此類糾紛可訴性態(tài)度搖擺且至今未達(dá)成統(tǒng)一觀點。

“法釋〔2005〕6號”是對農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配方案之可訴性做出明確安排的權(quán)威文件，其頒布之前，該類糾紛之可訴性自2001年至2004年間，經(jīng)歷了從可訴到不可訴的轉(zhuǎn)變。以最高人民法院為代表，其對農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛可訴性之態(tài)度可見于就此題給地方法院所作之“答復(fù)”“批復(fù)”。2001年最高人民法院研究室回復(fù)廣東省高級人民法院之《關(guān)于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》（法研〔2001〕51號）曾明確規(guī)定，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間因收益分配所產(chǎn)生之糾紛，屬于平等民事主體之間之糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。該室同年答復(fù)陜西省高級人民法院之《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費問題與村民委員會發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的答復(fù)》（法研〔2001〕116），明確此類糾紛可參照上述“法研〔2001〕51號”辦理。但至2002年，其答復(fù)浙江省高級人民法院之《關(guān)于徐志君等十一人訴龍泉市龍淵鎮(zhèn)第八村村委會土地征用補(bǔ)償費分配糾紛一案的批復(fù)》（〔2002〕民立他字第4號）雖然肯定涉及安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費之分配糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)受理，但對于土地補(bǔ)償費，卻以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員所產(chǎn)生之糾紛不屬于平等主體間之民事法律關(guān)系為由，推翻“法研〔2001〕51號”中肯認(rèn)此類糾紛可訴性之安排。此外，2004年答復(fù)河北省高級人民法院之《關(guān)于村民請求分配征地補(bǔ)償款糾紛法院應(yīng)否受理的請求的答復(fù)》（〔2004〕民立他字第33號）亦主張因土地征收補(bǔ)償費分配所產(chǎn)生之糾紛不屬于受案范圍。

至“法釋〔2005〕6號”，最高人民法院以司法解釋形式明確肯認(rèn)此類糾紛之可訴性，但在實際操作中，同一時期各地各級司法機(jī)關(guān)對農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛之可訴性仍各有主張，以至于在同類訴求上產(chǎn)生以下完全不同之裁決。

有主張不予受理者。因“法釋〔2005〕6號”第1條第3款明確，本僅將針對“用以分配的土地補(bǔ)償費數(shù)額”提起之民事訴訟排除在受理范圍之外，而非“分配給村民的補(bǔ)償費數(shù)額”，實踐中卻被部分司法機(jī)關(guān)“誤解”，只要是涉及補(bǔ)償款數(shù)額糾紛，即采此條駁回訴訟請求。a如山西省運城市中級人民法院民事裁定書〔2017〕晉08民申58號，本案中村民認(rèn)為村委會未依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配征收土地補(bǔ)償費，進(jìn)而對分配給其的補(bǔ)償費數(shù)額不滿；又如吉林省高級人民法院民事裁定書〔2017〕吉民申716號，村委會將土地補(bǔ)償款用以購買門市并對外出租，所得收益以“取暖費”的形式分配給村民，村民認(rèn)為“取暖費”分配不公平，法院據(jù)此款駁回請求；再如甘肅省慶陽市中級人民法院民事裁定書〔2014〕慶中民終字第499號，村委會意圖將征地補(bǔ)償款以全村人口為標(biāo)準(zhǔn)平均分配，村民對此方案不滿，法院亦以該款駁回請求。很顯然，以上三例，并不涉及“分配給村民的補(bǔ)償款數(shù)額”，而是對分配方案不滿?！洞迕裎瘑T會組織法》第27條第3款明確，對于違反法律或侵犯村民合法權(quán)益的村民決議或決定，相應(yīng)的人民政府可以責(zé)令改正。司法機(jī)關(guān)便主張，若村民對通過民主程序做出的關(guān)于土地補(bǔ)償款分配方案有異議，僅得由人民政府責(zé)令改正，而不屬于法律應(yīng)受理事項，從而駁回村民訴訟請求。b河北省黃驊市人民法院民事判決書〔2017〕冀0983民初637號。再者，因《村民委員會組織法》第24條第1款規(guī)定，征地補(bǔ)償費的使用、分配方案，屬于村民會議決定的事項。司法機(jī)關(guān)便主張，土地征收補(bǔ)償費之分配，屬村民自治范疇，不應(yīng)由法院受理。c徐州市中級人民法院民事裁定書〔2017〕蘇03民終2779號。有的案件，在一審二審中對該類糾紛的可訴性也有不同觀點。如在一審法院以“土地補(bǔ)償費分配方案屬于村民自治范疇，不屬于人民法院調(diào)整范疇”為由駁回請求，二審法院卻援引“法釋〔2005〕6號”第1條第1款予以受理。d吉林省白城市中級人民法院民事裁定書〔2017〕吉08民終424號。類似理由，還有以“是否具有集體成員資格屬存集體經(jīng)濟(jì)組織自主決定的范疇”，駁回訴訟請求。e遼寧省錦州市中級人民法院民事裁定書〔2017〕遼07民終727號。

亦有肯認(rèn)應(yīng)予受理者。此種判決亦可見于各地司法機(jī)關(guān)，與上述不予受理者形成鮮明對比。典型者，如村委會未將地上附著物與青苗補(bǔ)償費支付給村民，經(jīng)一審二審至再審，最高人民法院判決村委會應(yīng)予支付；f最高人民法院民事裁定書〔2015〕民申字第1498號。具備集體成員資格與否，決定是否可參與補(bǔ)償款分配時，法院徑直根據(jù)相關(guān)規(guī)范予以確定，并在判決中明確村委會應(yīng)支付的補(bǔ)償款數(shù)額；g江西省撫州市崇仁縣人民法院〔2011〕崇民初字第347號、江西省撫州市中級人民法院〔2012〕撫民三終字第53號。村委會補(bǔ)償方案中未將村民列入，村民以其有分配資格，訴至法院請求支付，法院予以認(rèn)可并支持；h湖南省南縣人民法院民事判決書〔2016〕湘0921民初1670號。原告父母與村委會簽訂“永遠(yuǎn)不參加被告的土地及各項經(jīng)濟(jì)分配”的協(xié)議，法院認(rèn)定此類協(xié)議違法，從而支持原告請求村委會支付征收補(bǔ)償款的訴求。i江西省崇仁縣人民法院民事判決書〔2017〕贛1024民初51號。

可見，一方面，我國最高司法機(jī)關(guān)試圖通過司法解釋的方式明確農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的可訴性，且自2001年到2004年再到2005年經(jīng)歷了“可訴——不可訴——可訴”的轉(zhuǎn)變；另一方面，縱使“法釋〔2005〕6號”及《物權(quán)法》已經(jīng)明確該類糾紛之可訴性，直至今日，全國各地各級司法機(jī)關(guān)在可訴性問題上仍未達(dá)成一致標(biāo)準(zhǔn)。從統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)、提高司法權(quán)威的角度而言，尤其是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償此類關(guān)乎國計民生之要事，著實應(yīng)盡快明確該類糾紛之可訴性。

2.理念上：輕民事救濟(jì)而過分倚重行政救濟(jì)。

《村民委員會組織法》第36條第2款及第3款明確，在特定情況下上一級人民政府可責(zé)令村委會改正不依法履行義務(wù)的行為。但該條并未限定，若村民對村委會的補(bǔ)償方案不滿，僅得請求人民政府予以責(zé)令糾正，而不得徑直向法院起訴。且該條第1款，已經(jīng)明確村民向人民法院請求予以撤銷之權(quán)利。但司法機(jī)關(guān)卻以村民應(yīng)向人民政府請求予以責(zé)令糾正為由，認(rèn)定其不屬于人民法院受理事項。a徐州市中級人民法院民事裁定書〔2017〕蘇03民終2779號、河北省黃驊市人民法院民事判決書〔2017〕冀0983民初637號等。再者，“法釋〔2005〕6號”第24條中段已經(jīng)明確，確定補(bǔ)償方案時具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的村民，可向法院請求支付相應(yīng)數(shù)額，末段卻加一“但書”規(guī)定行政規(guī)范對土地征收補(bǔ)償費的分配方法另有規(guī)定的除外。但反向思考，若行政規(guī)范對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格另有規(guī)定的，村民可否以此為依據(jù)提起民事訴訟，請求按相關(guān)規(guī)定處理？于此，“法釋〔2005〕6號”卻未載明，但見司法實踐中多有法院以涉及集體成員資格之糾紛屬自治事項，駁回訴訟請求。

其實，從宏觀視角審視上述主張農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛不應(yīng)屬于人民法院受理事項之判決，雖理由各異，但本質(zhì)其實為：否定農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的司法可訴性。而否定之后果，無非是將糾紛交由村委會、人民政府，通過行政救濟(jì)方式予以處理。如此，才使得村民求訴不得，轉(zhuǎn)而通過信訪途徑解決，最終使行政救濟(jì)失去其效用及權(quán)威，也使得農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償方案的落實受到影響。曾有個別案例，b九江市潯陽區(qū)人民法院民事裁定書〔2017〕贛0403民申01號當(dāng)事人因不滿村委會土地征收補(bǔ)償款分配方案，訴訟不得，轉(zhuǎn)而信訪，周旋于村委會、街道綜治辦、政府機(jī)關(guān)，街道給其適當(dāng)信訪救助金后仍不得平息，村委會所獲得之補(bǔ)償款亦從2013年之后至今被凍結(jié)而無法分配。該類案例也從另一層面反映農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛可訴性存疑所致之現(xiàn)實困境。

（二）補(bǔ)償款分配方案司法干預(yù)權(quán)限不明

農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的特殊性，還在于土地征收補(bǔ)償款的分配方案由村集體制定且?guī)в幸欢ǖ淖灾螌傩浴！洞迕裎瘑T會組織法》第24條規(guī)定第7款規(guī)定對于土地征收補(bǔ)償費的分配應(yīng)當(dāng)經(jīng)過村民會議討論才可執(zhí)行，此即賦予了村民會議決定土地征收補(bǔ)償款分配方案的自治權(quán)利，而對該項自治事項司法機(jī)關(guān)是否有權(quán)干涉或者該自治事項可否成為民事裁決對象，仍是現(xiàn)有司法實踐未解決的難題。

其一，如上述案例，部分司法機(jī)關(guān)以土地征收補(bǔ)償款分配方案的自治屬性而否定其可訴性，即便受理后司法機(jī)關(guān)也會對村民要求認(rèn)定補(bǔ)償款分配方案的違法性的要求不予處理。如部分案例中，村民認(rèn)為村委會的征地補(bǔ)償款分配方案程序違法，侵犯了部分村民的合法權(quán)益，對村生產(chǎn)隊的分配方案不予認(rèn)可，法院主張，“本院無權(quán)對村民征地補(bǔ)償款的分配方案予以變更”，從而駁回村民訴求。c山東省菏澤市中級人民法院民事判決書〔2016〕魯17民終2974號。即主張法院無法對其進(jìn)行干涉。此外，若分配方案中涉及到集體成員主體資格認(rèn)定、分配數(shù)額的確定等，則又如上述案例一樣，被認(rèn)定為“村集體自治事項”，法院無法干涉，從而得不到支持。

其二，與之相反的是，仍有不少司法機(jī)關(guān)對分配方案的合法性進(jìn)行審查，甚至做出決議違法的判決。如法院認(rèn)為，村委會決議并未有違反法律或國家政策的情形，原告主張款項與村委會決議通過的方案不符，因而無法得到支持。d江西省鷹潭市中級人民法院民事判決書〔2016〕贛06民終292號。又如上述“江西省撫州市中級人民法院〔2012〕撫民三終字第53號”中，由于村民代表討論決定的土地補(bǔ)償款分配方案已經(jīng)侵犯了原告的合法財產(chǎn)權(quán)利，法院認(rèn)定該討論決定的事項對于原告不具有法律效力。還有法院主張，申請人未提供足夠證據(jù)證實村委會土地補(bǔ)償款分配方案違反法律法規(guī)，故其再審請求不應(yīng)得到支持。e九江市潯陽區(qū)人民法院民事裁定書〔2017〕贛0403民申01號?？梢?，司法實踐中仍有司法機(jī)關(guān)對村委會經(jīng)民主程序、在自治范圍內(nèi)做出之決議進(jìn)行合法性審查之余地。

再者，《村民委員會組織法》第36條第1款已經(jīng)明確規(guī)定，村民在村委會或其成員所作決議侵犯其合法權(quán)益時，可訴至人民法院請求撤銷決議。此條即已明確司法機(jī)關(guān)可以對村委會或村委會成員所作之決議進(jìn)行審查，若發(fā)現(xiàn)有侵害村民合法權(quán)益之處，便可支持當(dāng)事人之撤銷之請求。不同者是，實踐中的土地征收補(bǔ)償款分配糾紛，當(dāng)事人少有明確提出撤銷該相關(guān)決議之請求，而是多以其內(nèi)容違法為由，主張應(yīng)按某某數(shù)額支付補(bǔ)償款。而司法機(jī)關(guān)是否應(yīng)主動對分配方案進(jìn)行審查，實踐中也未統(tǒng)一。

實際上，農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配方案的合法性及其合理性是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的核心問題。實務(wù)中，村民將村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織訴至法院，往往是因村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織制定的分配方案未能達(dá)到村民預(yù)期數(shù)額或分配過程有失公平，或請求撤銷分配決議或請求直接要求按照特定數(shù)額支付。因此，除可訴性之外，對農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配方案的司法干預(yù)權(quán)限是該類糾紛裁決時必須統(tǒng)一的問題。統(tǒng)一事項，一是司法機(jī)關(guān)可否對征收補(bǔ)償款分配方案的合法性和合理性進(jìn)行審查？二是司法機(jī)關(guān)是否僅得依當(dāng)事人明確請求展開審查或者只要請求內(nèi)容涉及到分配方案便可主動審查？再推而廣之，則是司法機(jī)關(guān)確定分配方案合法性和合理性之標(biāo)準(zhǔn)又應(yīng)如何確定？

綜上，現(xiàn)有司法實踐中，司法機(jī)關(guān)對農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配方案之可訴性尚未達(dá)成統(tǒng)一意見，使得該類糾紛形成重行政救濟(jì)而輕司法救濟(jì)局面，又因?qū)φ魇昭a(bǔ)償款分配方案的司法審查權(quán)限不甚明朗，使得即便該類糾紛進(jìn)入民事訴訟程序，仍可能無法形成有效的司法干預(yù)。因而，農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的可訴性及對分配方案的審查權(quán)限，仍是待解決的難題。

三、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛民事司法困境之肇因

農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛之可訴性經(jīng)歷了從“不可訴”到“可訴”的發(fā)展過程，且現(xiàn)行法律法規(guī)及有關(guān)司法解釋已經(jīng)明確了糾紛之可訴性及對征收補(bǔ)償款分配方案進(jìn)行司法審查的權(quán)限及內(nèi)容，但仍有相當(dāng)司法實踐與之相悖。究其原因，本文認(rèn)為應(yīng)包括以下三個方面。

（一）土地征收補(bǔ)償機(jī)制上未明確區(qū)分農(nóng)民集體及其成員主體

《物權(quán)法》第42條明確，征收集體土地，應(yīng)當(dāng)依法支付土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費等費用，且若征收集體土地上所有之不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償、保障居住。第121條、131條又明確因動產(chǎn)或不動產(chǎn)被征收導(dǎo)致用益物權(quán)消滅或受損，或承包地被征收的，應(yīng)對用益物權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)給予補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā返?7條，亦明確征收耕地或其他土地，應(yīng)支付土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。

可見，在征收補(bǔ)償客體上，法律明確規(guī)定者為集體土地、農(nóng)民或集體所有之被征地上之動產(chǎn)和不動產(chǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)等其他用益物權(quán)等。雖尚無法律法規(guī)明確規(guī)定，但根據(jù)條文文義解釋及已有實踐，宅基地使用權(quán)、自留山、自留地、集體建設(shè)用地使用權(quán)等均有作為征收補(bǔ)償客體之余地。以上客體，部分屬村民或集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享，部分屬村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織所享，當(dāng)征收不同客體時，法律對其補(bǔ)償之歸屬亦分別屬于二者，而非一概歸村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織。

在補(bǔ)償方式上，主要包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費等，即以貨幣為主，輔以其他替代補(bǔ)償，如宅基地被征收，可選擇貨幣補(bǔ)償或重建宅基地補(bǔ)償，a《湘潭市集體土地征收與房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》〔2013〕第24條。實踐中還有眾多土地?fù)Q股權(quán)（廣東）、土地?fù)Q保障（浙江）、土地?fù)Q鎮(zhèn)保（上海）等方式，b曾堅：《城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置制度研究》，《東方法學(xué)》2013年第4期。意即貨幣補(bǔ)償并非唯一補(bǔ)償方式，但是否有其他替代補(bǔ)償，對于補(bǔ)償方案及補(bǔ)償款之?dāng)?shù)額仍有重大影響。

在補(bǔ)償款的歸屬上，因不同客體產(chǎn)生的補(bǔ)償內(nèi)容不同，其歸屬亦不同。據(jù)《土地管理法實施條例》第26條，集體土地被征收，所產(chǎn)生之土地補(bǔ)償費應(yīng)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；地上附著物和青苗補(bǔ)償費，應(yīng)歸屬于地上附著物和青苗所有權(quán)人；而安置補(bǔ)助費則應(yīng)?？顚Ｓ?，既由農(nóng)村具體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用，也可能交由其他安置單位，也可能發(fā)給不需要統(tǒng)一安置的個人。2005年農(nóng)業(yè)部下發(fā)之《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2005〕1號）則進(jìn)一步明確，即便是歸集體所有之土地補(bǔ)償費，應(yīng)分給農(nóng)民個人和村集體，且須明確其分配比例。留村集體所有制土地補(bǔ)償費屬農(nóng)民集體資產(chǎn)，用于發(fā)展生產(chǎn)等事項。

綜上，無論是從征收補(bǔ)償之客體、補(bǔ)償方式還是補(bǔ)償歸屬上，都應(yīng)將集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員區(qū)別對待，在安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費等補(bǔ)償內(nèi)容上，集體經(jīng)濟(jì)組織成員屬于獨立主體，可根據(jù)征收主體所確定之補(bǔ)償方案，獨立請求給付。土地補(bǔ)償費雖然歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，但依法應(yīng)將部分分給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部確定分配方案，于此點，自屬集體經(jīng)濟(jì)組織成員需借助集體經(jīng)濟(jì)組織獲得之款項。農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛，乃發(fā)生在平等民事主體間（農(nóng)民集體及其成員）的民事糾紛，集體成員就安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費和土地補(bǔ)償費等事項請求農(nóng)民集體為一定給付，是因土地征收之事實而享有之合法權(quán)利?，F(xiàn)有司法實踐對此類糾紛之可訴性態(tài)度不一，其原因在于過度強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體在農(nóng)村集體土地征收中的主體地位，忽視集體成員的主體地位及其應(yīng)有權(quán)利。

（二）過分強(qiáng)調(diào)征收補(bǔ)償款分配方案制定的自治屬性

司法機(jī)關(guān)駁回針對征收補(bǔ)償款分配方案的訴求的原因，在于補(bǔ)償款分配方案的制定屬于村民集體自治事項，司法機(jī)關(guān)不得干涉。檢視現(xiàn)有規(guī)范，《憲法》第10條及《民法通則》第74條明確，村民集體是集體土地（包括宅基地、自留地、自留山）的所有權(quán)主體，村民委員會可對集體土地進(jìn)行經(jīng)營、管理。同時，《民法總則》第101條明確，村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村委會可代行其職能。據(jù)《村民委員會組織法》第24條第7款、“法釋〔2005〕6號”第24條，村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織乃土地征收補(bǔ)償款分配方案制定之主體，可以決定是否分配、分給何人、分配方式、分配數(shù)額等內(nèi)容。諸項規(guī)范，已然肯認(rèn)村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織在土地征收補(bǔ)償款分配方案制定中之主體地位及其權(quán)限，確可視為法律授權(quán)之自治事項。

但對于村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織所制定之征收補(bǔ)償款分配方案，并非全然交由其自治處理而無相關(guān)限制，法律早就留好規(guī)制之道。《物權(quán)法》第63條第2款授予集體成員請求司法機(jī)關(guān)撤銷侵犯其合法權(quán)益的決定的權(quán)利，《村民委員會組織法》第36條第1款同樣也明確在特定情況下，村民可以申請司法機(jī)關(guān)撤銷侵犯村委會及其成員所作的決定。加之“法釋〔2005〕6號”第1條第1款將土地承包補(bǔ)償費糾紛納入受理范圍，均表明村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織在確定土地征收補(bǔ)償款分配方案上之自治權(quán)并非不受法律限制，特定情形下村民或集體經(jīng)濟(jì)組織成員可訴至法院請求撤銷。此外，對于土地征收補(bǔ)償款分配方案，國家政策及地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)亦有明文限制。如“農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2005〕1號”明確應(yīng)按比例將屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費分配給農(nóng)民，眾多地方行法規(guī)或其他規(guī)范性文件，如吉林省《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費分配管理意見》（2009）、山西省《征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費分配使用辦法》（2005）等甚至明確了應(yīng)將百分之多少分給農(nóng)戶，或其余平分給享有土地承包經(jīng)營權(quán)之成員。而被法院認(rèn)定是自治范疇之集體成員資格認(rèn)定，對確定是否享有土地承包補(bǔ)償款分配請求權(quán)至關(guān)重要，都有地方規(guī)范明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：如《山東省實施中華人民共和國農(nóng)村土地承包法辦法》（2004）第6條明確了四種認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的標(biāo)準(zhǔn)；“江西省崇仁縣人民法院民事判決書（2017）贛1024民初51號”則是直接引用《江西省實施〈農(nóng)村土地承包法〉辦法》第9條關(guān)于集體成員資格認(rèn)定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，作為裁判土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的依據(jù)。

從土地征收補(bǔ)償款分配方案的制定實際來看，若不對土地征收補(bǔ)償費的分配方案做適當(dāng)限制，按照現(xiàn)有規(guī)定，土地補(bǔ)償費歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而且土地補(bǔ)償費高于安置補(bǔ)償費。若農(nóng)民集體不分或少分土地補(bǔ)償費，會使得大量的補(bǔ)償費無法為農(nóng)民所掌握，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益。a薛剛凌、王霽霞：《土地征收補(bǔ)償制度研究》，《政法論壇（中國政法大學(xué)學(xué)報）》2005年第2期。且已有實證研究表明，政府一些部門已經(jīng)強(qiáng)行參與了土地征收補(bǔ)償費層層下?lián)艿倪^程，本應(yīng)由農(nóng)民集體所得之土地補(bǔ)償費，有60%—70%為政府及各個部門所得。而在農(nóng)民集體分配土地補(bǔ)償費的過程中，村干部在整個土地征用補(bǔ)償費用的分配和管理中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制的情況下對征地補(bǔ)償費用任意分配，失地農(nóng)民所得極少。a張娟：《我國土地征收補(bǔ)償制度的缺陷與反思》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2007年第3期。于此而言，明確司法機(jī)關(guān)對土地補(bǔ)償費分配方案之干預(yù)權(quán)限，亦可發(fā)揮司法對農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償程序之監(jiān)督職能。

綜上，雖然村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織在土地征收補(bǔ)償款分配方案的制定上享有自治權(quán)，但該種自治權(quán)仍需受到法律法規(guī)、政策限制，且不得侵犯村民或集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益。此點，亦構(gòu)成村民或集體經(jīng)濟(jì)組織成員請求司法救濟(jì)之依據(jù)。而司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)有實踐，過分強(qiáng)調(diào)土地征收補(bǔ)償款分配方案的自治屬性，將其排除在司法救濟(jì)范圍之外，最終使得法律、行政法規(guī)及國家政策出于保護(hù)集體成員權(quán)益而對土地征收補(bǔ)償款分配方案所作的限制落空。

（三）未區(qū)分基于財產(chǎn)權(quán)與成員權(quán)之不同請求權(quán)基礎(chǔ)

從土地征收補(bǔ)償機(jī)制上看，農(nóng)民集體及其成員為二項獨立的民事主體。從土地征收補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)來看，其實質(zhì)是將集體土地所有權(quán)讓渡給國家的過程，b唐朝光、蔣文能：《基于市場價格的集體土地征收補(bǔ)償研究》，《學(xué)術(shù)論壇》2012年第10期。是一種對以土地為核心的財產(chǎn)權(quán)益的不予補(bǔ)償就不公正的剝奪。c陳小君：《農(nóng)村集體土地問題立法研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012年，第277-278頁。因土地征收，農(nóng)民集體及其成員因而取得征收補(bǔ)償權(quán)，此種征收補(bǔ)償權(quán)，是集體土地所有權(quán)在特殊條件下的另類存在形式。d陳小君：《我國農(nóng)村集體土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期。村民或集體經(jīng)濟(jì)組織成員于土地征收補(bǔ)償中，各得征收補(bǔ)償權(quán)，此種補(bǔ)償權(quán)的行使，亦得區(qū)別對待：

對于屬于村集體成員所有之動產(chǎn)（青苗、地上附著物等）和不動產(chǎn)（房屋等），以及由村民享有的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等，因客體被征收，該類補(bǔ)償自當(dāng)歸其所有，此點亦有法律及政策明確，乃村集體成員財產(chǎn)被征收或財產(chǎn)權(quán)因征收受損，應(yīng)當(dāng)獲得的補(bǔ)償。此類財產(chǎn)權(quán)雖或借由集體之手發(fā)放或依賴于村集體土地，但本身有獨立性，于土地征收補(bǔ)償中亦享有其獨立性。此種獨立性，亦決定村集體成員可獨立請求土地征收補(bǔ)償給付義務(wù)人為給付，無須借由村集體分配。

因集體土地、集體建設(shè)用地、自留地、自留山等屬于存集體所有之土地被征收，或集體建設(shè)用地經(jīng)營權(quán)等歸村集體享受之權(quán)益因征收受損，村集體乃征收補(bǔ)償所有者。村民作為村集體成員，依賴于村集體之再分配而獲得此類補(bǔ)償（如村集體將土地補(bǔ)償費分配給村民），村集體分或不分、分多少、給誰分等事項，由村集體或村委會通過民主程序決定。村集體成員通過村集體，獲得再分配之補(bǔ)償，乃是基于其成員權(quán)而得，與上述基于財產(chǎn)權(quán)而得之補(bǔ)償當(dāng)截然不同。

因此，農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛中，集體成員向農(nóng)民集體所主張之給付，乃是基于兩種完全不同的請求權(quán)：或是基于其財產(chǎn)權(quán)利受損，依法應(yīng)當(dāng)支付給村民而由村民集體轉(zhuǎn)交或暫時代為保管；e從土地征收補(bǔ)償之應(yīng)有機(jī)理來看，補(bǔ)償款理應(yīng)直接發(fā)放給權(quán)利人，但現(xiàn)實中這種“國家—集體—村民”的征地補(bǔ)償模式，使得本來應(yīng)是私人的事務(wù)交由公共決策，容易滋生問題。有學(xué)者因此指出，應(yīng)直接將土地補(bǔ)償?shù)膯栴}還原為“國家—農(nóng)民”二元模式，這樣農(nóng)民的權(quán)益才能得到更好的保障。劉婧娟：《土地征收補(bǔ)償款分配的兩難困境分析及對策研究》，《浙江學(xué)刊》2014年第1期。本文亦同意應(yīng)在土地征收補(bǔ)償款支付機(jī)制上，將村民基于財產(chǎn)權(quán)所應(yīng)獲得之補(bǔ)償款直接支付給村民個人，而非先行交付村民集體?；蚴腔谄涑蓡T權(quán)，依法可在農(nóng)民集體對土地征收補(bǔ)償費分配時據(jù)其成員身份獲得相關(guān)數(shù)額之事項。是故，財產(chǎn)權(quán)或成員權(quán)，乃村集體成員訴至法院，請求司法救濟(jì)之請求權(quán)基礎(chǔ)，司法機(jī)關(guān)當(dāng)對該類請求給予回應(yīng)。然司法機(jī)關(guān)未區(qū)分基于財產(chǎn)權(quán)之訴由與基于成員權(quán)之訴由，過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配請求權(quán)之成員權(quán)屬性。又因村集體成員與村集體所發(fā)生之糾紛，涉及基層自治組織之自治權(quán)行使，司法機(jī)關(guān)理應(yīng)對該類自治權(quán)給予適當(dāng)尊重，所以又導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)將該類自治事項排除于受理范圍之外，或?qū)ν恋卣魇昭a(bǔ)償款分配方案不予干涉。且因相關(guān)規(guī)范規(guī)定了人民政府對村委會及村集體經(jīng)濟(jì)組織之監(jiān)督權(quán)力，并設(shè)置了對村集體成員之救濟(jì)途徑，又導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)將該類糾紛引向行政系統(tǒng)，造成行政救濟(jì)與司法救濟(jì)失衡。事實上，從《物權(quán)法》到《村委會組織法》，均對村集體經(jīng)濟(jì)組織及村委會自治權(quán)做了明文限制，村集體成員于特定情形下可請求撤銷村集體或村委會之違法決定。且法律法規(guī)及政策文件（尤以地方性規(guī)范或政策文件最為突出），對土地補(bǔ)償款之分配方式、分配比例、成員資格認(rèn)定等，均有明確規(guī)定，自治權(quán)而生之決議自當(dāng)受到限制。

因此，村集體成員因農(nóng)村集體土地征收，分別基于財產(chǎn)權(quán)和成員權(quán)應(yīng)獲不同類型征收補(bǔ)償。若村集體成員基于獨立之財產(chǎn)權(quán)，請求支付安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費等費用，司法機(jī)關(guān)自當(dāng)受理并依法裁決。若村集體成員基于其村集體成員權(quán)，請求村集體分配土地征收補(bǔ)償費，司法機(jī)關(guān)亦有介入之余地。

四、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛之民事司法進(jìn)路

現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的司法困境，在于可訴性不明和對土地征收補(bǔ)償款分配方案之司法干預(yù)權(quán)限不明。于前者，其癥結(jié)在于未正視土地征收補(bǔ)償款分配中農(nóng)民集體及其成員的平等民事主體地位，尤其是對集體成員權(quán)益的司法保護(hù)不足。申言之，則是在訴訟中未區(qū)分集體成員基于財產(chǎn)權(quán)和成員權(quán)不同請求權(quán)基礎(chǔ)而提出之不同訴求。于后者，則是過分強(qiáng)調(diào)土地征收補(bǔ)償款分配方案制定之自治屬性，忽視法律法規(guī)及國家政策對該種自治權(quán)所作之限制。因此，農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛之司法進(jìn)路，應(yīng)包括區(qū)分基于財產(chǎn)權(quán)和成員權(quán)之不同訴求給予不同司法回應(yīng)、明確司法機(jī)關(guān)對土地征收補(bǔ)償款分配方案之司法審查權(quán)限兩個方面。

（一）區(qū)分土地征收補(bǔ)償款分配不同訴由的司法回應(yīng)

村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員請求村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付補(bǔ)償款，或基于財產(chǎn)權(quán)，或基于成員權(quán)而提起。綜上所述，基于財產(chǎn)權(quán)提起之訴訟，如請求支付安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗補(bǔ)償費等，以村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為被告者，司法機(jī)關(guān)自當(dāng)受理，并依法裁決；基于成員權(quán)提起之訴訟，即請求支付土地補(bǔ)償費中應(yīng)分配給村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之份額，應(yīng)區(qū)別不同訴由，于受理后審查是否屬于司法機(jī)關(guān)有權(quán)裁決事項，或駁回訴求，或依法裁決。具體而言，諸種訴由，初步可類型化為以下幾種。

第一，根據(jù)征收補(bǔ)償程序，由征收補(bǔ)償協(xié)議確定，應(yīng)當(dāng)支付給村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員個人之安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費等，若先行支付給村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，后者又未及時或足額支付的，村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員訴至法院請求支付款項及其利息的，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)“法釋〔2005〕6號”第22條、第23條予以支持。第二，根據(jù)征收補(bǔ)償程序，已由征收補(bǔ)償協(xié)議確定具體補(bǔ)償數(shù)額，村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員訴至法院，請求對該數(shù)額進(jìn)行變更，或者請求村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照其他數(shù)額支付的，人民法院應(yīng)據(jù)“法釋〔2005〕6號”第1條第3款，裁定駁回起訴，當(dāng)事人可另求行政救濟(jì)。第三，村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已制定土地補(bǔ)償費分配方案，村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織未及時支付或未足額支付的，村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員訴至法院請求支付款項及其利息的，人民法院應(yīng)當(dāng)支持。第四，村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已制定土地補(bǔ)償費分配方案，村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員于分配方案制定時具有村集體或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，而分配方案未將其納入分配對象，村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員訴至法院請求按分配方案支付的，人民法院應(yīng)據(jù)“法釋〔2005〕6號”第24條予以支持。第五，村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已制定土地補(bǔ)償費分配方案，村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為該分配方案違反法定程序或違反法律、行政法規(guī)、侵犯了成員合法權(quán)益，請求予以撤銷的，人民法院應(yīng)根據(jù)其訴由及相關(guān)規(guī)定，決定是否予以支持。第六，村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尚未制定土地補(bǔ)償費分配方案，村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織成員訴至法院請求分配土地補(bǔ)償費的，應(yīng)屬村集體或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治事項，人民法院不予支持，當(dāng)事人可另求行政救濟(jì)。

（二）明確司法機(jī)關(guān)對土地征收補(bǔ)償款分配方案的審查權(quán)限

事實上，《物權(quán)法》第63條第2款和《村民委員會組織法》第36條第1款規(guī)定村民在所作決定侵犯其合法權(quán)益時可請求法院撤銷村委會及其成員所作的決定，實際上已經(jīng)肯認(rèn)司法機(jī)關(guān)對土地征收補(bǔ)償款分配方案之內(nèi)容進(jìn)行審查的權(quán)限。但實踐中“侵犯其合法權(quán)益”過于籠統(tǒng)，往往需要依靠司法機(jī)關(guān)根據(jù)個案進(jìn)行認(rèn)定，而在農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛中“侵犯其合法權(quán)益”之認(rèn)定在法律法規(guī)一級缺乏明確指引，多見于具有政策性質(zhì)的規(guī)范性文件。如在土地補(bǔ)償費要不要分，多少分給村民、多少留給集體，可否將補(bǔ)償費用作其他用途上，農(nóng)業(yè)部之“農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2005〕1號”明確規(guī)定，土地補(bǔ)償費應(yīng)主要用于被征地農(nóng)民上，國務(wù)院及省級人民政府應(yīng)明確土地補(bǔ)償費中農(nóng)村和集體給自的分配比例。部分地方如《河南省人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理決定的意見》（豫政〔2004〕80號）規(guī)定，土地征用補(bǔ)償費分配給村民之比例不得低于80%，《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費分配使用辦法》亦規(guī)定，分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員的征地補(bǔ)償費占總補(bǔ)償費的比例不得低于80%。又如在集體成員資格認(rèn)定上，眾多地方性規(guī)范如《山東省實施中華人民共和國農(nóng)村土地承包法辦法》（2004）、《江西省實施〈農(nóng)村土地承包法〉辦法》（2007）等，均有詳細(xì)的集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。再如在土地補(bǔ)償費是平均分配給集體成員還是可以在分配方案中規(guī)定差額分配的問題上，有地方性規(guī)范如《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費分配使用辦法》（2005）、《河南省關(guān)于規(guī)范農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費分配和使用的意見》（2006）均明確規(guī)定應(yīng)采平均分配。此類對村集體（經(jīng)濟(jì)組織）自治權(quán)做出限定之各種規(guī)范或政策性文件，即構(gòu)成司法機(jī)關(guān)對土地征收補(bǔ)償款分配方案進(jìn)行審查之依據(jù)。

有學(xué)者主張，在立法對農(nóng)村土地農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償收益分配的相關(guān)前提性問題（如農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定）未做規(guī)定或規(guī)定不明時，司法機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮司法能動性，不斷創(chuàng)新解決土地征收補(bǔ)償收益分配紛爭的新方法。a鄭鵬程、于升：《對解決農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償收益分配糾紛的法律思考》，《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第3期。本文認(rèn)為，對解決土地征收補(bǔ)償收益分配糾紛具有參照意義之各類規(guī)章以下其他規(guī)范性文件，若與涉案之事實相關(guān)，可提供確定性結(jié)論者，并非不可作為裁判說理依據(jù)。

首先，從該類文件的法律屬性來看，雖然《立法法》并未明確此類文件的法律屬性，學(xué)理上對其有較為成熟的定位即行政機(jī)關(guān)發(fā)布之地方性法規(guī)、規(guī)章以下之其他規(guī)范性文件。b其他規(guī)范性文件，指憲法、法律、自治條例、單行條例、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章之外的，國家機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)針對不特定的人或不特定的事所制定的具有反復(fù)適用性的文件。張千帆、趙娟、黃建軍：《比較行政法——體系、制度與過程》，北京：法律出版社，2008年，第168-169頁；姜明安：《行政法與行政訴訟法（第四版）》，北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2011年，第176頁。于法理而言，如果某一規(guī)范是根據(jù)作為法律秩序基礎(chǔ)的憲法所規(guī)定的程序而創(chuàng)立，那么該規(guī)范便屬于這一法律秩序。c[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：商務(wù)印書館，2013年，第173-243頁。此類農(nóng)地行政規(guī)范由人民政府及有關(guān)部門依《憲法》所確定之職權(quán)而制定，在內(nèi)容上多屬于對《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律之補(bǔ)充或具體化，在規(guī)范等級中具有一定的連續(xù)性和秩序性，自當(dāng)應(yīng)為農(nóng)地規(guī)范體系所接納。

其次，從民法淵源的角度看，學(xué)說有將該類規(guī)范視為民法非正式法源，d王利明、楊立新等主張國務(wù)院發(fā)布之行政法規(guī)、決議、命令，與憲法、民事法律一樣，同屬民法法源，王利明、楊立新、王軼、程嘯：《民法學(xué)》，北京：法律出版社，2011年，第16頁；龍衛(wèi)球也認(rèn)為，民法法源之制定法包括國務(wù)院及其所屬部門制定的涉及民事關(guān)系的法令〔條例、決定、規(guī)定〕，龍衛(wèi)球：《民法總論（第二版）》，北京：中國法制出版社，2002年，第34-35頁；臺灣地區(qū)也多有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)或為執(zhí)行法律授權(quán)而頒布的法規(guī)命令屬于民法淵源，施啟揚：《民法總則（修訂第八版）》，北京：中國法制出版社，2010年，第54頁。且據(jù)最高人民法院《關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋〔2009〕14號）第4條、第5條、第6條，其他行政規(guī)范性文件雖然不能作為裁判依據(jù)，但是可以作為說理依據(jù)在其說理部分援引適用。

再者，從這些文件的內(nèi)容來看，其屬于國務(wù)院或其土地管理部門及地方政府及其部門所頒布之土地政策，既是對中央土地政策的落實，也有根據(jù)地方實際在自治權(quán)內(nèi)制定之政策，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)尊重并保障其政策落實。且無論是明確村集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，還是分配給村民的土地補(bǔ)償費的比例等，均傾向于保護(hù)村民，是新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)中的政策選擇。司法機(jī)關(guān)適用這些文件的過程，也實際上是傾斜保護(hù)村民利益的實現(xiàn)過程。

因此，司法機(jī)關(guān)對村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織所制定之土地征收補(bǔ)償款分配方案，可予以審查。審查之參考標(biāo)準(zhǔn)可為國務(wù)院及其有關(guān)部門所發(fā)布之有關(guān)規(guī)范性文件或在特定行政區(qū)域內(nèi)由施行之地方規(guī)范性文件，審查之內(nèi)容以相關(guān)文件是否有確定性指引為標(biāo)準(zhǔn)，包括但不限于：分配比例、成員資格認(rèn)定、是否違反法定程序、是否存在其他違反法律和行政法規(guī)的情形等。而審查之結(jié)果，若達(dá)到“侵犯村民合法權(quán)益”之程度，司法機(jī)關(guān)可據(jù)訴訟請求，判決撤銷土地征收補(bǔ)償款分配方案或明確應(yīng)當(dāng)支付給村民的土地征收補(bǔ)償款數(shù)額。

五、結(jié)語

農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛，其當(dāng)事人為農(nóng)民集體成員與農(nóng)民集體，二者屬平等之民事主體，自當(dāng)以民事訴訟程序解決二者爭端。但反觀現(xiàn)有司法實踐，對于農(nóng)村集體土地補(bǔ)償款分配糾紛之可訴性態(tài)度不一，部分司法機(jī)關(guān)甚至不問事由、“一刀切”地駁回農(nóng)民集體成員提起之此類訴求。司法應(yīng)成為農(nóng)民尋求利益保護(hù)的最后一道防線，若司法機(jī)關(guān)不積極回應(yīng)農(nóng)民群眾在農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償中的司法訴求，無疑與黨的十九大提出的“堅持以人民為中心”的發(fā)展思想背道而馳。因此，農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的民事司法改進(jìn)路徑，一是正確理解現(xiàn)行法律法規(guī)及司法解釋對此類糾紛解決所做之安排，區(qū)分基于財產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民集體成員權(quán)所提起之不同訴訟，給予不同司法救濟(jì)；二是肯定司法機(jī)關(guān)對土地征收補(bǔ)償款分配方案的審查權(quán)限，審查之依據(jù)既可為一般法律、行政法規(guī)，亦可在有關(guān)規(guī)范闕如或不甚明確時，采用有關(guān)行政規(guī)范之規(guī)定。此外，為防止此類行政規(guī)范之負(fù)面效果在民事司法領(lǐng)域擴(kuò)散，司法機(jī)關(guān)在確定審查依據(jù)時應(yīng)從規(guī)范發(fā)布主體、與上位法律法規(guī)的銜接、對農(nóng)民權(quán)益的影響等角度決定采納與否。