劉國利

(內蒙古民族大學 政法與歷史學院，內蒙古 通遼 028000)

自1978年十一屆三中全會確立改革開放的基本國策以來，中國人民大膽探索、勇于實踐，走出了一條獨立自主、適合自身實際的發(fā)展道路，我國在各個層面都取得了巨大的發(fā)展成果。其中，村民自治以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為開端，從無到有，從初步探索到全面發(fā)展，現(xiàn)已建成了比較完備的村民自治制度，村民自治立法已經(jīng)形成一個位階比較完整的體系，包括憲法中的基層群眾自治規(guī)定、村民自治基本法、其他立法中有關村民自治的規(guī)定和專門性地方立法。村民自治立法的制定和發(fā)展在調動廣大農民積極性、發(fā)展農村生產(chǎn)力、發(fā)展社會主義民主、保持農村社會穩(wěn)定等方面起到了巨大的作用。回顧村民自治立法的制定和發(fā)展過程，我們看到，時為全國人大領導的彭真同志在其間做了大量的工作，為立法的通過付出了巨大的努力，他對我國村民自治立法的發(fā)展所起到的作用是不可替代的。

一、推動憲法確立基層群眾自治制度

憲法是一般法律的制定依據(jù)，是法律自身合法性的基礎。村民自治涉及社會主義民主，農村居民政治上自治權利的行使、國家權力與人民自我管理權利的界限、村民自治組織與基層政權之間的關系等問題都屬于憲法問題，需要憲法和法律加以明確。在村民自治立法體系中，憲法中有關基層群眾自治的規(guī)定是根本，對村民自治制度的建立和發(fā)展具有決定性影響。彭真對村民自治立法的貢獻首先是在憲法修改中大力推動基層群眾自治制度入憲，為有關村民自治的下位立法提供憲法依據(jù)。

1980年9月10日，五屆全國人大第三次會議通過決議，由葉劍英任憲法修改委員會主任委員，宋慶齡和彭真任副主任委員。由于當時彭真忙于“兩案”審判工作并主持中央政法委工作，修憲的起草工作初期主要由胡喬木具體負責。但彭真一直關注修憲工作進展，抽出時間多次聽取匯報。對一些重大問題，他自己也在調查研究，其中就包括政社分開還是合一的問題[1]1437。

彭真之所以極力推動基層群眾自治制度入憲，原因在于他始終關注村民自治問題。早在抗戰(zhàn)時期擔任中共中央北方分局書記期間，他就號召晉察冀邊區(qū)的其他領導組織開展了聲勢浩大的基層民主選舉，健全了基層政權。盡管當時的村委會是實行民主集中制的基層政權組織，并非現(xiàn)在的村民自治組織，但它是我國有史以來村一級最完整的組織形式，村政權的各個組織都基于村民選舉而產(chǎn)生，其職能也體現(xiàn)了自我服務、自我管理的一面，帶有很強的基層自治特點。彭真參與了建立村政權組織的領導工作，對基層群眾的實際情況有深入的了解，對建立基層群眾組織的重要意義有著深刻的認識。他在向中央?yún)R報工作時曾提出：在一個村的范圍里面群眾有些什么事情要辦，可以讓群眾充分地討論，按照群眾的意愿來辦。[1]1512這反映了他對基層群眾組織發(fā)展方向的一種認識，是他對村民自治的最初設想，也成為他在改革開放后積極推動村民自治的原因。這一思想實際上成為了當前村民自治的精髓，也為改革開放后村民自治制度的建立、村民委員會性質的界定奠定了基礎。

彭真對村民自治立法的作用還源于他對城市基層群眾管理的經(jīng)驗。建國初期，彭真主持北京市工作，對于城市居民如何組織進行了深入的調查研究，逐漸有了自己的系統(tǒng)認識。1953年6月8日，彭真以自己的名義給黨中央和毛澤東寫了一個報告，提出在城市基層建立群眾性的自治組織，稱為居民委員會，作為群眾自己管理自己、自己教育自己的基層自治組織。對于政府同居民委員會的關系，他在報告中提出應當是工作上的指導關系而不是領導關系。[1]1513這個報告經(jīng)中央政治局會議討論而獲得通過，1954年的《城市居民委員會組織條例》就是全國人大常委會按照中央批準的這個報告中的原則制定的。這個條例的制定和實施也標志著我國基層群眾自治的開始。可以說，城市居民委員會的建立就是彭真在根據(jù)地時期的基層政權建設經(jīng)驗在城市基層的偉大實踐，如果沒有彭真深入研究基層自治、提出建立居民委員會的建議，就沒有后來的基層自治制度。因此，可以說彭真是我國基層民主的奠基人。他的民主理念不僅體現(xiàn)在他個人的工作實踐中，也影響了我國社會主義民主的發(fā)展進程。

對于廣大農村基層如何實現(xiàn)民主，彭真曾經(jīng)說過：我們一直想把居民委員會這種城市基層直接民主的形式推廣到廣大農村，但后來我們忽視了這件事。[1]1513他指的是農業(yè)合作化運動后，農村的生產(chǎn)關系急劇變化，形成了政社合一的人民公社，客觀上沒有給村民自治留下空間。

因此，改革開放后，他又開始重新思考農村的基層自治問題。針對政社合一的人民公社，彭真在1980年12月16日同項淳一、顧昂然談修改憲法時，曾不無遺憾地談到，憲法修改中一個最大的缺欠是沒有解決基層政權問題，他認為政社合一的形式有毛病。[2]84他主張改革基層政權組織形式，政社分開。1981年6月16、17日，杜潤生向彭真匯報農業(yè)和農村問題時，彭真著重提出了基層民主問題，再次提出政社分開。[1]1437彭真的這一主張，是在長期主管基層政權建設工作的實踐基礎上，真切關心基層民主、關心農民和農村發(fā)展、不斷進行調查研究而最終形成的系統(tǒng)的思想。在當時的歷史條件下，可以說，彭真的基層自治思想是高瞻遠矚的。后來的實踐證明，我國的城市和農村基層群眾自治制度就是按照彭真當年的設想在發(fā)展。由彭真主張發(fā)起并不斷發(fā)展完善的基層群眾自治制度，在增強廣大基層群眾的法律意識和民主意識、發(fā)展社會主義民主等方面起到了巨大作用。

從1981年7月起，彭真具體主持憲法修改工作，更加直接、頻繁地關注村民自治問題。7月28、29日，和之后不久的8月1日至4日，他連續(xù)約請農牧漁業(yè)部何康等人和北京市農業(yè)系統(tǒng)的同志討論政社分開和基層政權問題，其間他還提出了制定基層政權組織法的設想。[1]144410月3日，彭真在人民大會堂召開憲法修改委員會秘書處工作組會議，在會上再次重點強調基層政權問題：政社要分離，一個是經(jīng)濟組織，用經(jīng)濟辦法管理，一個是政權，用行政的辦法，行政命令是要執(zhí)行的，這兩者根本不一樣。[1]144712月，彭真向中央報送的憲法修改草案報告中，城鄉(xiāng)基層政權問題是重點問題之一。[1]1454

1980年，廣西宜山縣合寨村在沒有得到當?shù)卣笇У那闆r下創(chuàng)建了村民委員會并取得良好效果，當?shù)丶娂娦Х隆＿@一情況匯報到北京，彭真從新華社內參上看到這一動態(tài)，產(chǎn)生了極大的興趣，立即指示法制委員會和民政部組織人員成立調查組，到廣西實地調查村委會的進展狀況。調查組回到北京向彭真匯報了調查情況，彭真認為調查報告所反映的情況對修改憲法大有益處。這為彭真認清村民自治的走向、推動憲法中確立基層群眾自治組織的性質奠定了實證基礎，也更堅定了彭真關于基層政權與村委會之間是指導關系的立場。在鄧小平支持下，1982年2月末形成的憲法修改草案討論稿基本明確了基層政權要政社分開的規(guī)定。1982年11月26日，五屆全國人大第五次會議上，彭真在《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中說明了政治體制改革的幾項重大規(guī)定，明確了改變政社合一體制、設立鄉(xiāng)政權，確認城市居民委員會和農村村民委員會是基層群眾性自治組織。這使基層群眾自治制度在憲法中最終確立，為后來《村民委員會組織法》的制定提供了憲法依據(jù)。

彭真充分肯定基層自治的偉大意義，他認為，基層自治是社會主義民主的重要組成部分，而且也是社會主義民主形成和發(fā)展的基礎。民主不僅僅是在國家機構的組織和活動中體現(xiàn)，也應該在基層自治實踐中體現(xiàn)。社會主義民主制度的發(fā)展需要普通人民不斷參與公共事務的實踐，不斷鍛煉，逐漸提高參政議政能力，提高民主參與意識。所以，就村民自治未來的作用，彭真作了非常樂觀的估計，認為實行村民自治一定會加快社會主義民主進程。[2]418如今，基層群眾自治制度已經(jīng)上升為國家的三大基本政治制度之一，這一地位的取得離不開彭真在當年憲法修改過程中對基層政權建設和基層自治的持續(xù)關注。正是他較早地關注基層、關注農村，不斷思考基層政權建設和村民自治問題，高瞻遠矚地提出政社分開、建立基層自治組織的主張，才有了改革開放后我國農村生產(chǎn)力的快速提高，才有了農村社會的發(fā)展和穩(wěn)定，基層民主乃至社會主義民主也才有了更為明顯的真實性和廣泛性。

二、主持制定《村民委員會組織法》

(一)主持和指導《村民委員會組織法》的起草工作

1982年憲法通過后，彭真非常關心憲法實施和法制建設問題。在農村基層建設方面，當時最主要的任務是按照憲法的規(guī)定政社分開，建立鄉(xiāng)政權，同時也要進行村民自治立法，指導建立村民委員會并發(fā)揮其作用。為此，彭真多次就政社分開、鄉(xiāng)政權建設、村民自治問題與有關黨政干部談話，提出自己對村委會地位和作用的看法，推動村民委員會的建立，促進政社分開，加強農村基層民主建設。

1983年初，彭真親自到杭州調研。在杭州期間，他多次與有關領導談話，宣講政社分離的必要性和村民自治的作用等。例如：1月16日上午，彭真同浙江省和杭州市政法部門的主要負責人談鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和居委會、村委會的設置及作用等問題，強調政社必須分離；1月31日，又同浙江省委常委談鄉(xiāng)政權及兩委問題；2月3日下午，彭真就鄉(xiāng)政權問題同劉復之談話指出，居委會、村委會都是基層群眾自治組織，由群眾選舉產(chǎn)生，要民主，要群眾自己商量、自己管事，我們支持、幫助。[2]177

回京后，2月26日，彭真出席中共中央政法委員會擴大會議時就村委會性質和作用、鄉(xiāng)政權建設問題發(fā)表講話，要求加快村民委員會在全國農村的設立。他幾次提出，為了實行好基層自治，光有憲法規(guī)定是不夠的，還需要像當年對居民委員會那樣，為村民委員會制定一個單行法。[1]1515

民政部根據(jù)彭真講話精神代擬了《關于農村人民公社政社分開設立鄉(xiāng)政權試點工作的通知(稿)》。1983年3月30日，彭真審閱這個通知稿并作出重要批示。經(jīng)過修改，中共中央、國務院正式發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。根據(jù)中央精神，一些地方先后制定出村委會工作簡則。4月11日，彭真召集民政部、中共中央農村政策研究室、中共中央政法委員會、全國人大常委會法制委員會的負責人開會研究農村政社分開、設立鄉(xiāng)政權等問題；第二天，又就鄉(xiāng)政權的規(guī)模問題致信陳丕顯、民政部長崔乃夫，提出自己的看法。[2]187-188他始終對村民自治抱著極大熱忱，時時關注。

根據(jù)彭真指示，民政部的同志一邊深入農村基層進一步調研村委會情況，一邊綜合各地制定的村委會工作簡則而起草《村民委員會組織條例(草案)》。在起草期間，彭真親自主持該法的起草制定，先后發(fā)表7次重要講話[3]9,14。在起草工作遇到各種思想障礙的時候，彭真總是挺身而出。[3]9最終，于1986年9月5日形成了《村民委員會組織條例(草案)》，后由國務院提交給全國人大常委會。

(二)推動《村民委員會組織法》的通過

1987年1月12日，六屆全國人大常委會第十九次會議上，民政部副部長鄒恩同就《村民委員會組織條例(草案)》向大會作說明，其中特別強調，村民委員會是基層群眾性自治組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導下進行工作。[1]1516這就是說，村民委員會不是一級政權組織，而是由村民自己組織起來依法進行自我管理的自治組織。這一條款實際上就是在彭真指導下形成的。憲法第111條雖然規(guī)定“居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，但當初修憲時考慮當時政社合一的實際情況，故未明確基層政權與村委會的關系，而是規(guī)定“居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規(guī)定”，授權讓法律根據(jù)未來實際情況確定二者關系。應該說，憲法這樣規(guī)定是比較恰當、符合實際的。到1986年9月上述立法草案形成時，政社已經(jīng)分開，全國農村都已建立村委會，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關系的時機已經(jīng)成熟。所以，按照彭真指示，民政部起草的條例草案明確了二者之間是指導關系。

但全國人大常委會委員討論立法草案時，對這一規(guī)定爭議很大。該論爭持續(xù)時間之長歷史罕見，這也是建國以來一次極為罕見的程序化的、民主化的論爭。許多委員批評草案第2條脫離實際，主張把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系改為領導關系，理由是：村委會現(xiàn)在實際上起著一級政府的作用，鄉(xiāng)政府的許多工作要靠村委會落實，如果定為指導關系，村里有些事情鄉(xiāng)政府就不好管，也不能干涉，政府的許多工作就會落空。[1]1517反對的意見似乎很有道理，很符合農村的實際。相反的意見是：憲法規(guī)定了村委會是農民的自治組織，就應當肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會是指導關系。但這并不是說村委會可以拒絕政府依法交辦的任務，脫離政府的監(jiān)督。這個問題可以通過對法條的說明和解釋加以解決。分歧和爭論并非偶然。會上的不同觀點反映的正是當時全國各地對基層群眾自治的不同認識，其實質在于要不要基層自治、農民群眾自己的事情是由政府包辦還是由農民自己辦理。[1]1517

全國人大法律委員會副主任委員張友漁看到會上的分歧，于3月11日晚給宋汝棼寫了一封信，堅定地說：把村民委員會作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“手腳”的意見“即使是多數(shù)，也不宜盲目采取”，“村民委員會是群眾性的自治組織，這個基本性質不能改變。如果鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府下面需要有‘手腳’，可以采取兩種辦法，一是縮小鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的范圍；二是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府在村設辦事機構或根據(jù)工作情況設臨時工作組，也可以考慮建議人大修改憲法，設置村一級政權，它的任務應同作為群眾性組織的村民委員會的任務嚴格分開”，“如果這個任務不能很好解決，可以繼續(xù)研究討論，推遲到下次常委會再通過”。[1]1518-1519

對村委會與基層政權關系的爭論如此激烈，是彭真預先沒有想到的。雖然他堅定地主張村委會作為村民自治組織與基層政權之間是指導與被指導的關系，但他并沒有憑借自身的地位和權力而強制性地推行其主張，而是采取民主的方法，耐心地進行解釋和說服工作。在3月16日全國人大常委會第二十次會議聯(lián)組會上，彭真講話說：辦好村委會組織、實行基層直接民主意義深遠，會使群眾逐步養(yǎng)成民主習慣，這是一個很實際的民主訓練班。[1]1519他認為，我們要加快社會主義民主進程，在基層就要實行直接民主。他通過講道理，解釋和說明村民自治的重大意義，說服參會代表。

3月25日，六屆全國人大第五次會議開幕。會議期間，經(jīng)彭沖副委員長提議，大會將《村民委員會組織條例》改名為《村民委員會組織法》，但爭論的焦點依然集中于“指導關系”。[1]1520

草案審議期間，彭真每天通過看簡報、聽匯報等方式，密切關注草案審議情況。4月4日下午，彭真主持召開六屆人大五次會議的主席團會議。他對本次大會通過村民委員會組織法抱有很大期望，請大會主席團的同志多做一些工作，解決爭議問題。彭真內心深厚的民主自治意識是無法更改的。民主自治是在幾千年封建專制主義影響極其深遠的中國推行的一項新制度。在戰(zhàn)爭期間和建國初期一直高度集權的體制之下，各級干部非常習慣領導和下令而不習慣指導，認識不到自治的功能。如果是一個沒有民主自治意識的全國人大常委會委員長，肯定會支持反對基層自治的一方，阻止基層自治的實現(xiàn)。那樣，生動活潑的鄉(xiāng)村，就可能一下子成為萬馬齊喑的基層。還是這天下午，彭真留下主席團常務主席開短會。他作了開誠布公的講話：基層自治組織開始是群眾和地方上搞起來的，現(xiàn)在看來它是十億人民的“民主學習班”，人民能夠從這里學習民主，它是學習班，也是實習班。彭真還說：我們國家(已經(jīng))相當集中了，多少年就是這么干的。[1]1522彭真的講話有這么幾層意思：這是地方群眾自己搞起來的，不是誰的恩賜；社會主義國家，連一點點自治都不給，說不通；這不是戰(zhàn)爭時期，什么事情都由上級下命令；長治久安是靠民主和自治，不是靠強迫命令。這個講話的理論鋒芒其實很尖銳。

草案關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的指導關系的規(guī)定，不但一些地方代表不同意，就是高級干部直至副委員長也有不同意的。他們反對，不是跟誰過不去，而是與長期以來農村工作的慣性有關。試想，農村的土地改革、合作化運動、人民公社運動、四清運動，哪次不是上級直接領導下級，直接領導村民們、村干部們？憲法規(guī)定村委會為群眾自治組織，大家沒太在意，畢竟憲法只是原則性規(guī)定?，F(xiàn)在看到村民委員會組織法具體直接地規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導關系，人們才感到接受不了，所以許多代表開始反對，因為他們認為計劃生育工作、稅收工作、糧食征購工作本來就讓人焦頭爛額，現(xiàn)在讓村民自治了，對這些本就難以開展的工作不是雪上加霜嗎？所以這次立法說服工作的難度可想而知。

4月6日，全國人大召開各代表團團長座談會，彭真到會聽取意見。[1]1522座談會開到中午不能再開下去了，彭沖請彭真講話。彭真再次講了憲法有關規(guī)定后，重點闡述了村民自治的意義。他說：搞社會主義民主，需要有一個人民自己辦自己事的組織。現(xiàn)在人民要辦的事，許多事國家替他辦了。其實，村里的小學有了危房，大家動手一修也就行了。政府要修就又得收錢，收錢就是攤派。又如村里的懶漢和賭博的人，村里自己管就管得了，抓到鄉(xiāng)政府訓一頓，回來照舊。[2]401彭真還說：大家反映鄉(xiāng)干部任務重，上面“系統(tǒng)”中間“籠統(tǒng)”下面“總統(tǒng)”。從這方面考慮，把鄉(xiāng)政府和村委會的關系改成領導關系，或者改成什么，我都贊成。但有一條，不能對群眾強迫命令。合理合法的事，群眾不會反對；不合理不合法的事，群眾就會抵制。從這方面考慮，寫“領導”合適還是寫“指導”合適，可以再推敲一下。我們再開一次代表團團長會，先把村民自治這個最基本的原則定下來。群眾自治是需要的，不然人家問，搞這么多法你們都很積極，為什么對群眾自治的法不積極，我就回答不上來了。[1]1524-1525午飯后，彭真沒有休息，會上的發(fā)言和反映的情況使他的心情很難一下平靜下來。這次大會之前，他預料到對村民自治問題肯定會有不同的意見。但不同意見這么多、這么強烈，是他沒有完全預料到的。他感到前一段對這件事想得有些簡單了，需要進一步思考和妥善處理有關問題。[1]1525

眼看會議行將結束，對立法草案還沒達成一致意見，仍需進一步探討。4月8日晚，彭真把全國人大常委會秘書長王漢斌、幾位副秘書長和法工委有關負責人約到家中開會說，由于一些代表對草案還有不同意見，在大會上表決通過這個法效果不好，建議由大會作個決議，原則上同意這個草案，授權常委會繼續(xù)調研修改后再表決通過。[1]15294月11日，六屆人大五次會議閉幕大會上通過了這個決議。

會后，法工委和民政部的工作人員又繼續(xù)在一些農村地區(qū)進行調研，提出新的修改草案。這次修改的內容比較多，其中涉及村委會自治性質的內容有兩項：一是關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系，建議在第2條增加規(guī)定“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”；二是關于村委會的任務，建議在草案第6條中增加規(guī)定村民委員會“教育和推動村民履行依法應盡的義務，完成國家規(guī)定的任務”。[1]1530-1531這兩項規(guī)定都是吸收代表們和地方上的意見而補充的，這樣既保證了村委會的自治性質，又增加了村委會配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的法定義務，維持了彭真所提出“指導關系”。

1987年11月12日，六屆全國人大常委會召開第二十三次會議。按照會議議程，從18日開始審議《村民委員會組織法》草案。為了草案順利通過，彭真又做了大量工作。他先是要求王漢斌在審議草案之前了解各地方對草案的意見，并對王漢斌征集匯總的意見進行詳細分析。18日全天和19日上午，會議連續(xù)審議草案，各位委員的看法越來越趨于一致，但也有少數(shù)不同意見。彭真看了全部會議簡報，19日晚又把草案修改稿的條文從頭到尾仔細看了一遍，并作了修改和調整，使對村委會性質、任務和它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關系的規(guī)定更集中、更明確。22日下午，彭真邀請部分省、自治區(qū)、直轄市人大常委會列席會議的負責同志座談，征求他們對修改內容的意見。大家一致贊成這些修改內容，彭真的民主風范也使與會者為之感動。[1]1532-1533在23日舉行的聯(lián)組會上，彭真又系統(tǒng)地講了自己的思考。針對一些同志滿腦子長官意志、瞧不起群眾民主意識、認為無法搞自治甚至把自治看成群龍無首的一盤散沙等思想問題，彭真說：至于說到群眾的議政能力，這也要通過實踐來鍛煉、提高嘛。[4]彭真在重申了村委會的性質、任務和它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系之后，還集中強調了村委會組織法的實施問題。彭真的講話對各位委員統(tǒng)一思想認識、正確理解村民自治的意義，對村委會組織法的順利通過，都起到了直接作用。

村民委員會組織法的制定過程反映了彭真工作中的民主精神。彭真自始至終耐心說服，采取了民主立法的規(guī)則，沒有一絲一毫的強迫命令。通過擺事實、講道理，講解村民自治的重要意義，闡明憲法精神，最終贏得了絕大多數(shù)人支持，使議案順利通過。彭真當時既是中央政治局委員，又是全國人大常委會委員長，可謂位高權重，但他并未強行貫徹長官意志，不搞一言堂，而是充分發(fā)揚了民主精神，通過說服教育的方式讓更多的人認識到這個立法的重要性，從而獲得更多人的支持。這不像有些領導干部，隨著職位的提升，就逐漸聽不進去不同意見，似乎官當?shù)迷酱笞约壕驮秸_，因而脫離群眾，遠離民主。所以，彭真的工作方法也是值得我們所有領導干部學習的。

1987年11月24日，六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《村民委員會組織法(試行)》。這部歷時4年起草的基本立法，終于在彭真的辛苦工作之下誕生了。該法首次從法律角度確認了村民委員會的性質和作用，特別明確了基層政府與村民委員會是指導和被指導的關系，為村民自治制度的發(fā)展奠定了最堅實的基礎。這是彭真為之付出巨大心血、多次卓有成效工作的結果，是彭真披肝瀝膽、嘔心瀝血做說服工作的結果，也是社會主義民主宏偉事業(yè)的一次勝利。

三、對完善村民自治立法所起的作用

《村民委員會組織法(試行)》通過后，自1988年6月1日起在全國范圍內試行。在試行過程中，盡管立法已經(jīng)對村民委員會的性質和它與基層政權的關系作了明確規(guī)定，但實踐中仍然有不同看法及做法：有人認為，村委會仍然應該是行政組織，將村委會性質規(guī)定為自治組織的愿望是好的，但不符合當前的歷史實際，因為我國的農民沒有經(jīng)過民主訓練，不具備必要的自我決策、自我管理的民主素質；還有人認為，立法規(guī)定的基層政權與村委會之間的指導關系在實踐當中行不通，鄉(xiāng)政府工作難做，任務無法完成；在這樣的背景下，甚至有極個別地方建立了具有行政性質的村公所。[3]14

這時，年事已高的彭真已經(jīng)從領導崗位上退了下來，但他仍然關注著《村民委員會組織法》的試行情況，關注村民自治工作和基層民主建設情況的發(fā)展，用他自己的話說是“參而不管”[2]462。在到山東、新疆、廣東、湖南、湖北等地考察過程中，多次到農村和農民家里了解情況。1990年4月27日，彭真召集王漢斌、崔乃夫、顧昂然等人，聽取民政部關于京郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置情況調查的匯報，就基層政權建設中的問題談了自己的意見，最后說：“基層政權建設問題我在位時沒有完成，現(xiàn)在一想起來心里就很不安。”[2]462基層政權建設關系到村民自治的范圍，關系到基層群眾管理國家事務、管理公共事務等方面，可見，彭真一直將搞好基層自治當作自己的使命，真切地關注基層、關注農村。1991年，89歲高齡的彭真再次就基層政權、村民自治問題同民政部長崔乃夫作了一番交流，對堅持村民自治、維護《村民委員會組織法》的權威起到了重要作用，也給做具體工作的人很大鼓勵。[3]14

經(jīng)過6年實踐，民政部于1994年著手修訂該法。其間彭真雖未直接組織實施該法，但始終關注試行情況，通過調研和談話等方式落實村民自治、檢驗立法科學性，為完善村民自治立法起了重要推動作用。他逝世后，1998年11月，九屆全國人大常委會第五次會議通過正式的《村民委員會組織法》。

四、結語

從建國初期提出在城市建立居民委員會，促成《城市居民委員會組織條例》出臺，開始在城市初次實行基層自治，到80年代初憲法修改時極力推動基層群眾自治制度入憲，為村民自治立法提供憲法依據(jù)，再到《村民委員會組織法(試行)》通過，正式全面發(fā)展基層群眾自治，最后到《村民委員會組織法》正式立法頒布，村民自治工作進入全面推進的新發(fā)展階段，整個過程中，彭真所起的作用無可替代。黨的十九大提出堅持和完善基層群眾自治制度、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這兩方面要求的實現(xiàn)都需要充分發(fā)揮村民委員會功能，不斷加強和完善村民自治立法。彭真在立法工作中所遇到的問題和他解決問題的立場、方法及其反映出的民主法治思想，對我國當前的法治建設工作仍然具有借鑒意義。